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1 Universidad de Buenos Aires Carrera de Ciencia Poltica Administracin y Polticas Pblicas

Polticas Pblicas y Teora del Estado Lic. Mnica B. Simons Rossi Ciencia Poltica Meny y Thoenig: Las Polticas Pblicas y Teora del Estado El anlisis de las polticas pblicas se ha constituido en una ciencia de la accin, como una contribucin de los expertos a las decisiones gubernamentales. De qu forma orientar la investigacin de manera que fuera relevante para la accin? La ciencia poltica orientar su accin a la mejora de las decisiones pblicas a corto y largo plazo y en esto se centrar el ascenso de los expertos y su fascinacin por la ciencia poltica y en este hecho se centra en las polticas pblicas y la cuestin metodolgica con la creacin de herramientas que posibiliten el anlisis y que pudieran ser puestas al servicio de la Administracin y de los polticos. Las razones tericas acerca de una Teora del Estado que pudieran interpretar la naturaleza del Estado fueron dejadas de lado. Los politlogos trabajaban en un sistema polticoadministrativo que tomaron como dato y cuyos fundamentos no eran discutibles y puestos en duda. Los expertos contribuan al mantenimiento del sistema y no a su cuestionamiento. Esta percepcin de la ciencia poltica y su teora como servidora marginal y dominada por los expertos renacera en un nuevo inters por las cuestiones ms fundamentales. El puente entre lo prctico y lo terico pona en relieve nuevas temticas. En primer trmino que la poltica pblica se concibe como determinada en su forma y contenido, por las instituciones, los actores polticos, la actitud de los gobiernos y los gobernados; en segundo trmino, la poltica pblica se concibe como una variable independiente que influye en el contenido y las formas de la poltica. Esto describe la derivacin tecnicista y prctica que ha marcado el cauce de la ciencia poltica, desnudando la dependencia de la misma a los expertos consejeros del prncipe y en una reaccin contra el racionalismo abstracto del homo economicus, porque todo anlisis la poltica se fundamenta en una filosofa poltica y se la vincula a las teoras vigentes disponibles en el mercado de pensamiento. Las polticas pblicas se inscriben en la lnea de la filosofa poltica o del pensamiento econmico, pero se enraizan en las investigaciones empricas y no se desentienden de sus implicancias para la accin. Anteriormente, en los aos '60-'70 exista una diferenciacin de funciones entre el cientfico quien se interesaba por el progreso del conocimiento y del saber y el profesional que sublimaba su accin en un objetivo social y el cuerpo del saber extrado esencialmente de la ciencia.

2 Los diferentes modelos tericos que ayudaron a definir mejor las polticas pblicas pueden ser reconocidos como tres cuerpos de pensamiento: El primero se centra en un enfoque social que privilegia al individuo y al pluralismo social en donde el Estado es una ventanilla de atencin de las demandas sociales El segundo enfoque insiste en atribuirle al Estado la condicin de instrumento al servicio de una clase o grupo especfico, en donde el Estado dependera de una autonoma marginal ya sea que represente los intereses del capital como exponen los marxistas o los de los burcratas o expertos de las teoras neo-weberianas El tercer enfoque corresponde a los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el Estado y la sociedad y que las polticas pblicas permiten traducir, el neocorporativismo o neo-institucionalismo traducen el concepto de un Estado que se niega a ser cautivo de una minora y el rechazo del mero enfoque economicista racional. Pluralismo, racionalidad y polticas pblicas La contribucin de la teora pluralista a la ciencia poltica se ha hecho en conjuncin con las teoras racionalistas derivadas de la ciencia econmica, en donde la racionalidad se convierte en el criterio preeminente a falta de otra premisa a partir de la cual es posible argumentar. La racionalidad ha sustituido a la verdad y a la moralidad como criterio nico, tanto en las creencias como en la conducta (teora de la eleccin racional). La ciencia poltica ha sido as un campo en el cual no slo han incursionado los politlogos sino tambin se ha transformado en un campo del cual se han apropiado los economistas. Ciertos politlogos se han dejado seducir por los enfoques o axiomas devenidos de las ciencias econmicas y su enfoque deductivo. Olson seala el rechazo de los individuos a comprometerse en acciones colectivas an cuando sus resultados fueren satisfactorios para cada uno de ellos. (Teora de la accin colectiva). El dilema del prisionero es otra herramienta de este enfoque racionalista encuadrado en la llamada Teora de los juegos, en el cual dos personas acusadas por un mismo delito en donde la polica carece de pruebas, son entrevistadas por separados. Existen dos opciones: o se acusan mutuamente y los dos son castigados por cmplices o uno de los dos delata al otro. La segunda estrategia es considerada como efectiva por esta teora ya que la racionalidad consiste en delatar al otro. En esta perspectiva de razonamiento se sita la Teora de la Eleccin Pblica que presupone que los individuos se comportan y toman sus decisiones de manera racional y nicamente en consideracin de sus intereses personales, buscando optimizar sus beneficios. Derivada de la racionalidad que ejerce el homo economicus, no slo maximiza sus intereses sino que stos se comportan siguiendo una lgica transitiva: se prefiere A a B, y B a C por lo tanto se prefiere A a C. El trmino grupo puede ser sustituido por la categora individuo sin que esto afecte la lgica de comportamiento en el cual se estructura la teora. La opcin del grupo puede aparecer slo para incrementar las ventajas individuales. Ostrom advierte que las organizaciones funcionan en esta lgica en la cual las organizaciones no son sino una suma de individuos con la vista puesta en ventajas comunes o para el bien de todos, argumentando la necesidad de acuerdos multiorganizacionales que concilien a individuos y accin colectiva.

3 La Teora de la Eleccin Pblica insiste en la distincin entre bienes privados producibles en el mercado y bienes pblicos que emanan de los servicios pblicos y de las administraciones. Los bienes producidos por el mercado son mensurables y vendibles, producidos por la cantidad de oferta y de demanda mientras que los bienes pblicos son indivisibles ya que se ofrecen en un sistema pblico y estn disponibles para todos (escuela o seguridad). Los tericos de la Eleccin Pblica tratan de identificar los bienes pblicos aplicando el mtodo de evaluacin usado a los bienes privados: midiendo sus costos y asignndoles a estos beneficios, esperando controlar al mximo las externalidades que afectan al bien pblico. En lugar de burocracias que actan obedeciendo rdenes desde arriba, deben actuar al mximo controlando y satisfaciendo pretensiones individuales, expresadas en contextos diferentes. La escuela de la Eleccin Pblica admite que un individuo no tiene reparo alguno en considerar un bien pblico como tal si concibe que puede apropiarse de l y obtener las ventajas de las cuales o puede ser excluido (el caso del trabajador que se niega a sindicalizarse pero que obtiene los beneficios concedidos por la lucha sindical de los otros). Los bienes colectivos constituyen un caso particular de fenmenos de externalidad positivos o negativos, de efectos que beneficiarn o perjudicarn a otros. Esto explica por qu numerosos estudios de la Eleccin Pblica se concentran en temas de gobiernos, en su forma y en su estructura en donde se subraya que las estructuras de la organizacin y de decisin contribuyen a dar forma a los comportamientos de los individuos. Buscando maximizar las ventajas y sus beneficios, los individuos utilizan de la mejor manera posible las estructuras organizativas disponibles para que sirvan a sus intereses. Los partidarios de esta teora se inclinan por los servicios o las administraciones y en su rendimiento, rechazando los mecanismos de control y centralizacin de las sociedades modernas contemporneas y oponindolas a mecanismos de descentralizacin, especializadas y de tamao pequeo. Slo pequeas unidades locales, a ser posible especializadas, podran internalizar los bienes pblicos dentro de un espacio dado y determinar el precio justo que debe repercutir en el consumidor, teniendo en cuenta la capacidad de control de la unidad o agencia, la eficacia de alcanzar la economa de escala y la representacin poltica como organizacin formal (un pblico que agrupe a los afectados por la prestacin del servicio y para decidir acerca de sus modalidades). Para esta teora valores como igualdad o redistribucin de la riqueza no se configuran en cuanto a rentabilidad y la racionalidad costos-beneficios. Ostrom ampla el debate apoyndose en los esquemas de la Eleccin Pblica y rechaza aquellos esquemas que presumen la centralizacin y la jerarqua de las organizaciones y funda una teora en las ventajas de las multiorganizaciones y los beneficios que los individuos podran llegar a obtener: una administracin democrtica que gracias a un sistema de poderes superpuestos y autoridades fragmentadas, pueda adquirir una forma estable y capaz de contribuir a una estructura alternativa a la administracin pblica. Apoyndose en estudios acerca de polticas especfica en educacin, polica, etc., demuestra las desviaciones negativas de una administracin centralizada dentro de la administracin pblica. Los principales ataques a esta teora que defiende la Eleccin Pblica provienen del entronizar un mercado total pero Ostrom se defiende y alude a que estos slo son mejores mecanismos de decisin y de control pblico. El principal criterio de la Teora de la Eleccin

4 Pblica no est centrada en el mercado como tal sino en los mecanismos de decisiones pblicas, en las formas de las elecciones colectivas. La produccin de los bienes pblicos debe garantizarse de la misma forma que la produccin de los bienes privados en el mbito de una autoridad pblica, pero la obsesin por el mercado en los tericos de la Eleccin Pblica hace que dicha teora destruya los lmites de legitimidad de la autoridad pblica como no rentable respecto a los bienes pblicos. Otro argumento se instituye desde el lado de la visualizacin de las instituciones desde la perspectiva de la Eleccin Pblica como neutrales y que slo sirven para transformar demandas en polticas. El error dice Ostrom en cuanto a las instituciones como fuente de desigualdades debe ser buscado en la poltica misma. No es una respuesta convincente ya que este enfoque atribuye poca importancia a los intereses propios de la organizacin y a los individuos que la componen. Lo pequeo no constituye una garanta de democracia ni de eficacia ya que subsisten serias dudas acerca de la transparencia y la neutralidad de las estructuras que propone. Otra crtica proviene del cuestionamiento del postulado del hombre racional que adopta la Eleccin Pblica. Presupone que el individuo es inducido a realizar acciones racionales, evaluando costos y maximizando los beneficios de sus acciones. Se sobrentiende que el individuo tiene delante de s muchas opciones en donde la realidad aparece sin condicionamientos pero es que la accin es racional en cuanto a una evaluacin costos/beneficios de las opciones eventualmente disponibles a l. Pueden ser considerados como prdidas o beneficios los intereses altruistas, morales o polticos? Una eleccin altruista se podr considerar un beneficio superior a los costos pero el anlisis costos/beneficios tiene sus lmites. Los valores como la honestidad, la buena fe y la confianza, la moderacin y la obligacin deben ser considerados como outputs necesarios para una sociedad contractual. Racionalidad absoluta y racionalidad acotada Un terico critica que los fines de la administracin son superiores y que actan en detrimento del estudio de los medios y tcnicas para llevar a cabo las decisiones. En fin debe ser eliminado todo juicio de valor para depurar la investigacin y obtener solamente los datos susceptibles de ser verificados. El terico es Simon y enuncia que el "hombre administrativo posee capacidades limitadas para formular y resolver problemas complejos en comparacin con la amplitud de los problemas cuya solucin se requiere para alcanzar objetivamente un comportamiento racional en el mundo tal cual es." El hombre que acta dentro de una organizacin administrativa tiene una capacidad limitada, en su racionalidad imperfecta trata de hallar soluciones, incluso insatisfactorias, antes que maximizar a toda costa sus ventajas ya que para Simon el hombre es un animal que busca ante todo la satisfaccin antes que la optimizacin. El precio que hay que pagar es la vinculacin al organismo y a los superiores en calidad de dependencia. Las instituciones determinan el marco mental de los individuos que viven en las sociedades. Las polticas pblicas estn marcadas por la obsesin de la eficacia. En Dahl, toda eliminacin de juicio valorativo como propone Simon automticamente eliminara criterios de eficacia o eficiencia. No podemos llegar a la eficiencia de un hombre

5 mecanizado cuya nica razn de existencia sea la subordinacin a las leyes de la administracin. El modelo de la racionalidad limitada implica que para comprender una decisin no hay que tratar de determinar la mejor solucin racional. Es preciso definir las opciones que se ofrecen secuencialmente y analizar los criterios para aceptar o rechazar estas opciones. Esto significa que en lugar de aconsejar modelos cientficos de elaboracin de opciones se propondr la mejora de los criterios de satisfaccin adoptados teniendo en cuenta lo que adopta como marco general el modelo racional pero trabajando sobre los condicionamientos que operan sobre los criterios. Dahl propone un modelo alternativo al modelo racional, el incrementalismo y no una atencin centrada no en el nivel operacional sino en el haciendo poltica, esto es sobre la base de la observacin emprica y una teora fundada en el anlisis de los procesos concretos y observables en el transcurso de las polticas pblicas puestas en prcticas. Una vuelta a los anlisis reales de los fenmenos o una teora del pragmatismo poltico-administrativo actuante en el seno de las polticas pblicas de los pases avanzados. El modelo racional ha sido criticado con dureza ya que las virtudes del aprendizaje a partir de las experiencias no son previstas y por dems imprevisibles en el decisor racional. Si todos los azares y los costos en una decisin se consideraran por adelantado, no se tomara jams una decisin. La autonoma relativa del Estado El enfoque pluralista percibe a las polticas pblicas como respuestas a las demandas sociales, considerando a las instituciones y a las organizaciones como instrumentos que reaccionan a estas demandas o inputs, suministrando outputs. El Estado slo aparece en la calidad de denunciante de polticas en donde la ausencia de control popular ha permitido a los burcratas la explosin de sus intereses particulares interesados como clientes. A este anlisis de la penetracin del estado por los intereses especficos de la burocracia responden las teoras marxistas, que sin atribuir demasiada importancia a las lites de funcionarios, se interrogan acerca de las funciones del estado en el sistema capitalista y de su autonoma relativa y de su capacidad de seguir polticas pblicas que no estn exclusivamente condicionadas por los intereses capitalistas. El Estado, los burcratas y los expertos El anlisis del papel de los burcratas y los expertos concebidos como lites que controlan al Estado presenta varias facetas. La primera constituye desde la izquierda que se opone a la visin pluralista. Es la visin de intelectuales como Miliban y Domhoff, quienes acentan sus estudios en un estudio concentrado alrededor de las lites. El renovado inters proviene de escuelas neogerencialistas o neoweberianas y de las corrientes conservadoras opuestas al Estado de Bienestar. Hacia '74-'76, el neogerencialismo se desarrolla en EEUU y GB como oposicin a las criticas neomarxistas. En GB, los recursos urbanos puestos a disposicin de los consumidores de servicios pblicos presentan dos caractersticas importantes: estn

6 especializados y mediatizados por las burocracias locales que interpretan y administran reglas y procedimientos, ejerciendo un gran poder discrecional y determinan el acceso ms o menos privilegiado de las poblaciones locales a los servicios ofrecidos. Los funcionarios de los servicios constituidos constituyen una variable decisiva en las prestaciones. La conservadora en el reconocimiento del papel decisivo de ciertas lites en la formacin de polticas pblicas, atribuyndoles la responsabilidad de la expansin de las polticas y su fracaso. La importancia de los nuevos mandarines a los cuales se refiere Chomsky es un signo anunciador del surgimiento de una nueva clase. Este nuevo surgimiento de expertos tendra una consecuencia decisiva sobre las formas del hacer poltica y en la movilizacin neoconservadora. Los tanques de pensamiento conservadoras prometen que la batalla contra los liberales se ganar primero en el terreno de las ideas, en la movilizacin intelectual y tecnocrtica consiguiendo la retirada del Estado y disponiendo de expertos capaces de teorizar acerca de la nocividad de la intervencin. Para esta nueva lite tecnocrtica el gobierno no es la solucin a nuestros problemas ... el problema es el gobierno. Los aos '70-'80 apuntaban con devolverle al Estado su autonoma desembarazndolo de funciones nocivas y de tareas consideradas como extraas a sus funciones fundamentales. Pero marxistas, neogerencialistas y neoconservadores llegan por caminos muy diversos a una misma conclusin: la autonoma relativa del estado ya sea porque es prisionero de sus burocracias o porque responde a los intereses del capital, pero mientras los conservadores analizan un estado mnimo, los neomarxistas no cesan de analizar los postreros coletazos y adaptaciones del Estado capitalista. El estado, el capital y las polticas pblicas Elitistas y neoconservadores han insistido en el papel que ejercen los individuos sobre el Estado. El enfoque marxista de Miliband, ajeno a esta postura centra su atencin en la lucha de clases y la funcin que cumple el Estado en la produccin y reproduccin del capitalismo como sistema. Poulantzas afirma que es la burocracia como categora social relativamente unificada quien acta como servidora de los intereses de las clases dominantes, no en razn de sus orgenes de clase sino en razn de una unidad interna que proviene de su funcin de actualizacin del papel objetivo del Estado, papel que en conjunto responde a los intereses de las clases dominantes. Las principales corrientes neomarxistas pueden ser representadas en tres fuentes: la primera niega toda autonoma al Estado el cual es un producto derivado de la estructura del mercado, en donde las polticas pblicas slo sirven a las necesidades de la sociedad capitalista. la segunda corriente conjuga el marxismo con el anlisis sistmico norteamericano y considera a la poltica como un objeto especfico, subrayando las crisis estructurales que afectan al capitalismo. Offe y O'Connor son representantes de esta escuela una tercera corriente, la estructuralista y los anlisis de Althusser reconoce una autonoma relativa del Estado que es la tesis de la cual parte Poulantzas. La crisis del Estado

7 La crisis del Estado o crisis fiscal de O'Connor propone dentro del marxismo que las actividades de los capitalistas estn cada vez ms socializadas por el Estado, en donde numerosos sectores econmicos se benefician de subvenciones, transferencias o reducciones en sus impuestos pagadas por los contribuyentes. Estos recursos benefician al sector capitalista monoplico, tecnolgicamente avanzado y consumidor de grandes capitales. O'Connor la llama socializacin de la inversin (sector monoplico) A esta socializacin se le suma la que ejerce el Estado en escuela, educacin, salud, vivienda o cultura y se refiere a ella como socializacin del consumo (sector estatal), o sea la provisin del Estado de bienes colectivos. Una tercera forma ms compleja es la que OConnor califica como los gastos sociales del capital que contribuye a mantener el control social del capitalismo (sector competitivo). Estas tres modelos de socializacin del capital tratan de responder a las crisis que afectan al capitalismo contemporneo: la crisis en la tasa de beneficio, la insuficiencia del consumo y la crisis de legitimacin. El Estado, enredado en acudir para solventar la crisis del capitalismo se ve envuelto en crisis fiscales que le restan legitimidad social. En O'Connor el Estado posee cierta autonoma de accin respecto del capital. La tesis de O'Connor ha sido retomada por Offe que enuncia que las asignaciones en bienes colectivos no son para satisfacer las necesidades corrientes sino para mantener nicamente las relaciones necesarias implcitas en la explotacin de la produccin. el Estado no produce para el mercado sino que su produccin es ms para uso que para intercambio en favor del capitalismo monoplico. Offe propone tres subsistemas independientes que estructuran la sociedad sociopoltica capitalista: La economa Las estructuras de socializacin, en especial la familia cuyo objetivo es inculcar la lealtad al sistema El Estado de Bienestar que debe tratar de eliminar el conflicto y las disfunciones que pueden aparecer en los subsistemas anteriores. Tanto Offe como O'Connor ven los dficits cada vez ms vertiginosos de los presupuestos pblicos, el signo de estas contradicciones. El Estado de Bienestar no es capaz de asegurar las polticas y de extraer los recursos necesarios para afrontar las exigencias que l mismo ha contribuido a crear o desarrollar. Las polticas del Estado capitalista son contradictorias por esta razn: por un lado le son necesarias para su mantenimiento y su reproduccin y, al mismo tiempo le resultan fatales debido a su extensin y a las demandas generales. El Estado capitalista necesita aplicar polticas de bienestar an cuando las mismas le generen contradicciones en la economa, coincidiendo con Habermas en la lealtad de las masas que el Estado debe conseguir para seguir satisfaciendo las necesidades del sistema econmico. Habermas se apoya en el sistema tecno-cientfico y en su crtica al capitalismo contemporneo orientado a perseguir las metas fijadas por el sistema econmico. La evolucin del capitalismo implica la transformacin de las relaciones sociales y de la accin del sistema poltico-administrativo: la organizacin del trabajo y el comercio, las comunicaciones, la administracin van configurando la racionalidad instrumental y es por esto que las decisiones gubernamentales se van limitando a las cuestiones tcnicas, en donde las

8 prcticas sociales irn desapareciendo gradualmente. Esto presenta graves consecuencias para la democracia en donde la participacin de las masas ya no es necesaria sino que es contraproducente, al resumir todo en cuestiones de racionalidad tcnica. Los ciudadanos ya no participan de la sociedad sino que se limitan a elegir gestores administrativos cuya funcin coincide en asegurar la eficacia del sistema. A causa de esta no-correspondencia entre ciudadanos y sistema poltico es que se produce la crisis de legitimacin del Estado. Para solventar esta crisis es necesario restablecer los canales de comunicacin entre el Estado y los ciudadanos que no sea asimtrica Polticas urbanas y Estado local Las polticas marxistas relegan al Estado el papel de mero brazo secular del capital. Poulantzas releva la autonoma relativa del estado respecto del capital. La funcin del Estado es la de perpetuar las condiciones en donde se hace posible la acumulacin del capital, esto es la reproduccin de las relaciones capitalistas de produccin, pero no deja de atribuirle cierta autonoma al contrario de los neoweberianos o elitistas, no porque la burocracia del estado es capaz de orientar y desviar las polticas sino porque el Estado constituye una condensacin material de una relacin de clases, es decir una unidad contradictoria de intereses de clases y fracciones polticamente dominantes bajo la gida de una fraccin hegemnica. Las polticas del Estado son el producto de la confrontacin entre clases. Las contradicciones de las polticas del Estado y el anlisis de los procesos colectivos de consumo que permiten la reproduccin de la fuerza de trabajo, lleva los anlisis estructuralistas a destacar dos rasgos fundamentales: uno, que las contradicciones de clases tienen una conformacin pluriclasista lo cual brinda la posibilidad de alianzas entre la clase obrera y la pequea burguesa (Castells); la otra postura es que las polticas urbanas son un reflejo activo de la relacin entre las diferentes clases y fracciones de clases, condensando y agudizando las contradicciones nacidas del carcter segregacionista de la ocupacin de espacio por la clase dominante (Lojkine). Relejo porque las polticas del Estado son reflejo de un poder de dominacin en la escena poltica; entre las fuerzas polticas por una parte, entre las clases sociales por otra. Activo porque la poltica urbana determinada por las relaciones de clase, influye sobre la estructura socio-econmica y acelera sus contradicciones. En ambos autores aparece la autonoma relativa del estado en relacin con las clases dominantes, favorecida por la presin coyuntural de las clases dominadas en donde la conciliacin se opera recurriendo al concepto de determinacin en ltima instancia. Haga lo que haga, el Estado aparece como el lacayo del capitalismo sea porque interviene directamente para servir a sus intereses o porque contribuye a exacerbar an ms las contradicciones que lo acosan. La sociologa urbana empieza a cobrar importancia por la pauperizacin de los distritos urbanos en las zonas industrializadas. Una determinacin es que las polticas del Estado de Bienestar tomarn la el relevo de las llamadas polticas urbanas. Los anlisis marxistas reconocen la importancia de los movimientos sociales y la relativa autonoma de los conflictos sociales de los conflictos de clase, pudindose mezclar sin identificarse de forma plena

9 Los actores y el sistema: reconstruir el rompecabezas La teora pluralista de las polticas pblicas ofrece a partir de objetivos normativos, una interpretacin de los cambios a travs de la democracia pluralista, de las sociedades contemporneas. La accin y la interaccin de los individuos en grupos explican los outputs, es decir las polticas de los poderes pblicos. La poltica pluralista tiende a desatender el Estado en cuanto lo ve como un poder regulador limitado y neutro. En el plano opuesto, los tericos marxistas y neomarxistas fijan su atencin en el Estado como expresin del capital, donde las clases sociales constituyen el centro del anlisis. Ni los individuos ni los grupos (fracciones de clase) sacan provecho en un sistema de relaciones que siempre se concibe como la expresin de una forma de dominacin. Los acontecimientos y las decisiones polticas se analizan e interpretan en su relacin con un proceso de evolucin en donde en uno u otro caso se analizan desde teoras del desarrollo (pluralistas) o teoras de la revolucin (marxistas). Estos anlisis han contribuido en las ltimas dcadas a la formacin de dos nuevas tendencias en su relacin del individuo con el Estado: el neocorporativismo y el neoinstitucionalismo. El neocorporativismo renacimiento de la esfinge? La ideologa corporativista est ligada a los movimientos antidemocrticos y conservadores del siglo XIX. Hostil al individualismo revolucionario y a la lucha de clases, reconoce la diversidad de intereses y la legitimidad de los grupos pero slo para que constituyan la base del Estado. La relacin fundamental a diferencia del pluralismo que tiene su eje en la relacin del individuo con el Estado, el neocorporativismo reconoce la relacin de los grupos con el estado como eje estructural. En las ltimas guerras este modelo reencarn en los regmenes autoritarios. En los aos '70 este modelo reapareci en Amrica latina. los especialistas redescubran sus caractersticas proponiendo una relectura sustitutiva de las interpretaciones pluralista (la escuela desarrollista) y la marxista (teora de la dependencia) . Schmitter es quien ha definido el modelo neocorporativista en oposicin al modelo pluralista como "un sistema de representacin de intereses, en el cual las unidades constitutivas se organizan en un nmero limitado de categoras nicas, no competitivas organizadas de manera jerrquicas y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o autorizadas, sino creadas por el Estado que les concede deliberadamente el monopolio de la representacin dentro de sus categoras respectivas " El corporativismo se define como un sistema de representacin de grupos ante el Estado. El corporativismo sostiene una relacin vertical con el Estado, mediatizada por una organizacin cuyo papel es crucial, ya que la organizacin tiene sus portadores de voces quienes negocian con el Estado (no se encuentra la negociacin entre grupos competidores) Existe un umbral por el cual un Estado puede ser calificado de neocorporativista antes que pluralista?. La teora neocorporativista mantuvo una actitud muy imperialista, ya que al

10 principio tendi a tomar en consideracin el conjunto de las relaciones entre las organizaciones centrales y el sistema poltico. Las investigaciones ms recientes se han replegado sobre un nivel sectorial, sin ser por ello ms convincentes, y sobre la empresa o localidad. Las unidades constitutivas de los intereses sociales y de los medios profesionales estn obligatoriamente organizadas en un nmero limitado de organismos jerrquicamente regulados, en situacin de monopolio diferenciados funcionalmente, reconocidos o autorizados, cuando no creados por el Estado Esta definicin apenas si puede realizarse en el marco de un estado autoritario, una disciplina o sanciones que slo el Estado est capacitado a garantizar. En los sistemas pluralistas esta organizacin de intereses es voluntaria pero no faltan elementos de coaccin. El Estado puede intervenir indirectamente con fuerza para estructurar intereses: por el camino de la representacin. Es posible concluir que existe una situacin de corporativismo a partir de un examen de las formas que el Estado contribuye a dar a los grupos y sus relaciones con estos? Se reconoce a las organizaciones el monopolio de representacin a cambio del control del Estado sobre la seleccin de sus lderes y la articulacin de sus demandas. Esta ltima caracterstica neocorporativista conduce al intercambio entre el Estado y las organizaciones en donde el primero asegura jurdicamente un monopolio y las segundas, garantizan que sern aplicadas las polticas a las que ha adscrito, permitiendo a las organizaciones aplicar la polica interna del grupo. Esta visin da a la relacin de los grupos y del Estado una visin formal, institucional, casi jurdica, que se revela poco conforme en las prcticas sociales. La existencia de monopolios de representacin no implica siempre que el Estado sea su instigador o garante. La concesin legal de posiciones monopolsticas no es forzosamente sinnimo de corporativismo, pero an cuando el Estado contribuyera a la formacin de monopolios o casi monopolios se hace difcil conservarlo en casi todo el desarrollo de una poltica. La teora neocorporativista ha permitido redescubrir las relaciones de los grupos y del Estado a travs de la complejidad de su configuracin. Aparece as la desigualdad profunda en una sociedad poltica entre los medios profesionales, los sectores econmicos, las regiones y la importancia vital que para ellos tiene el acceso y la relacin con el Estado, a travs del anlisis de las estructuras de decisin y de colaboracin, medir su impacto sobre el contenido y el desarrollo de las polticas, y tomar cuenta del elemento voluntarista que ha precedido a su adopcin. La fragmentacin del Estado y la relacin que este mantiene con sus grupos, ya sea vertical (centro-periferia) u horizontal (Ejecutivo-ministerios), descubre un Estado desmigajado, apareciendo autoritario en sus mtodos y dividido en su aparato. La comunidad poltica (issue network o polticas pblicas en general), el grupo constitutivo y el modo de relaciones en el seno de esa poltica dada, los funcionarios y las organizaciones privadas afectadas por los mismos problemas, comparten opiniones cercanas o idnticas, un referente comn. Los issues network han sido definidos como redes de inters, como elementos de un continum cuya otra extremidad seran los tringulos de acero. Estos issues network no constituyen estructuras muy diferentes a los llamados tringulos de acero, de hecho lo son pero ataen a estructuras mucho ms extenso y de un poder ms parcelario, y

11 estn constituidos por un pequeo grupo de participantes previsibles y tienen una homogeneidad y una cohesin reducidas por la movilizacin que los grupos con valores cambiantes, ocasionan una capacidad reducida de cierre en la toma de decisin. El Estado redescubierto. El neoinstitucionalismo La reintroduccin del Estado en el anlisis de las polticas pblicas ha sido bautisado como neoinstitucionalismo, doctrina que pone al Estado en un poderoso primer plano. Para Olsen y March, el neoinstitucionalismo es la insercin y fusin de antiguos elementos en los elementos no institucionales de las teoras polticas contemporneas. El concepto de Estado casi no est de moda en las ciencias sociales, sin embargo conserva su existencia fantasmal: la cosa existe y ninguna reconstruccin intelectual parece disolverla. El Estado es el reflejo de una identidad emprica variable, que las ciencias sociales se emplazan en estudiar. La aplicacin del estudio de polticas pblicas alienta un examen acerca del Estado as como tambin de la poltica. El Estado trivializado: las polticas pblicas como revelador del Estado En El actor y el sistema, Crozier se pregunta acerca de la decadencia del Estado. Su crtica se diriga especficamente al postulado de no jerarquizacin de los sistemas de regulacin tales como el estado o el mercado, exteriores a los sistemas de accin concretos sobre los cuales se concentra el anlisis. La originalidad consiste en rechazar el sistema poltico como un sistema de accin especfica con vocacin o pretensin, de coordinar otros sistemas de accin visin que ellos rechazan en nombre de la especificidad del Estado. En otras palabras, ver cmo acta el poder poltico en el seno de sistemas de acciones concretos, viendo el poder poltico por todas partes, se gana una mirada ms precisa dirigida a las acciones polticas especficas, ante todo a las polticas pblicas, pero pierde de vista lo que mantiene en conjunto: la ciudadana, la legitimidad, el uso del monopolio de la violencia. El rechazo del idealismo filosfico jurdico lo mismo que a los determinismos econmicos, conduce a los socilogos de las organizaciones a poner en primer plano tres conceptos principales; los actores, los juegos y los sistemas de accin. Los actores no son los agentes racionales postulados por la teora econmica ya que disponen de una racionalidad limitada, es decir que sus objetivos no son ni claros ni unvocos ni explcitos. Sus elecciones estn cruzadas por mltiples contradicciones y se inspiran en motivaciones cuya principal virtud no es siempre la coherencia. El comportamiento de los actores, en lugar de ser racional en relacin a los objetivos es racional en relacin a las oportunidades y a travs de stas con el contexto que las define, y por otra en relacin a los dems actores Padioleau define a los actores como portadores de intereses que los identifican con valores e ideologas. Eligen los valores e intereses en funcin de las apreciaciones subjetivas ms o menos reflexivas, mostrando una disposicin a evaluar los objetos, los actos y los individuos, los grupos o las colectividades en trminos de ventajas, costos o beneficios; siendo incapaces de prever y de controlar todas las consecuencias de sus propios actos.

12 "Esta definicin insiste tambin en las estrategias de los actores, puesto que no hay sistemas sociales totalmente reglamentados ni controlados" Cada actor jugar con reglas compartidas pero no unvocas, lo cual impide una visin mtica y unitaria de una organizacin, sea una empresa, el estado o su majestad. Los diversos elementos conducen a consecuencias que escapan a la voluntad de la estrategia de los actores. El razonamiento estratgico del actor parte para descubrir el sistema, nico capaz de explicar por sus condicionamientos las aparentes irracionalidades del comportamiento del actor. El razonamiento sistmico parte del sistema para reencontrar con el actor, la dimensin contingente, arbitraria y no natural de su orden constituido. El nfasis puesto en el actor tiende a ocultar los movimientos sociales y las relaciones de clases como la dominacin. El Estado que puede ser visto como un sistema ms, recobra su lugar fundamental por el hecho mismo que detenta un lugar de centralidad . Las representaciones cosificadas del Estado-mquina ceden su lugar al Estado como definido por los sistemas de relaciones que mantiene con los actores de la sociedad poltica o global. El Estado no existe nunca en s, sino siempre desde el ngulo de sus relaciones con otros actores. El anlisis de las polticas pblicas se interesa por el Estado en concreto, el Estado en accin. Una visin agnstica del Estado permitira comprender mejor a este actor complejo. Este enfoque a la vez de ser prudente, es desmitificador de la decadencia de las grandes mquinas ideolgicas y de la contribucin reconocida de la sociologa de las organizaciones a la mejor comprensin del sistema poltico-administrativo y de las polticas pblicas. Las polticas pblicas surgen a menudo a partir de motivaciones confusas y se orientan a objetivos heterogneos. El margen de maniobra dejado a los ejecutores puede analizarse en trminos de divergencias o de irracionalidad, pero traduce la capacidad del sistema para adaptar las reglas generales a las situaciones personales, y para suavizar sistemas y jerarquas. El estudio de las polticas pblicas cada vez ms numeroso ha puesto de manifiesto la importancia de las instituciones como organizaciones a travs de las cuales los agentes pblicos (electos o administrativos ) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a la vez como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos econmicos como en las clases o los grupos de inters. La cuestin es cmo la formacin de una poltica refleja la distribucin del poder? En este sentido el estudio de las polticas pblicas se vuelven un medio para el anlisis del comportamiento institucional ya que ellas se convierten en un anlogo de las instituciones, ms que en un conjunto de decisiones ms o menos eficientes y racionales. La proposicin de reintegrar la variable Estado se acompaa en un alegato en favor de un toque ms contextual e histrico que considere el largo plazo.

Aguilar Villanueva: El anlisis y la decisin de las polticas

Muchas son las preguntas que giran en torno del anlisis de las polticas. Qu cosa quiere realmente lograr el anlisis y si es capaz de efectuar lo que dice y pretende. Es un

13 anlisis econmico, cuantitativo, preocupado slo por la asignacin eficiente de los recursos pblicos, o incluye tambin aspectos institucionales, administrativos, ticos y polticos?Es slo un ejercicio de accin racional que se orienta a la maximizacin de las funciones deseadas, o incluye otras consideraciones que se pretenden tambin racionales, aunque no sean equivalentes a la nocin de eficiencia tcnico-econmica?. Las respuestas sern diversas segn las varias concepciones y expectativas que se tengan de la poltica y, en particular, de lo que se juzga pueden o deben ser las relaciones entre razn y poltica, entre el anlisis y la decisin pblica junto con las apreciaciones que se tengan acerca de las funciones, mbito y modos de intervencin del Estado. Existen dos posiciones extremas en lo que se refiere a la naturaleza instrumental del anlisis y al papel que puede o debe jugar en la formulacin de una poltica: la polmica entre una nocin racional (inteleccin) y y una nocin transaccional (interaccin) de la poltica. La visin racional puede reconocer la existencia de diversas y poderosas restricciones, pero sin renunciar a la exigencia de mxima racionalidad entre la formulacin y la decisin de la poltica. En el otro extremo se ubica la visin negociadora de la poltica, que utilizar el anlisis pero lo considerar una condicin insuficiente y en ciertas circunstancias hasta innecesaria para la decisin y hasta el desarrollo de la poltica. Entre estas dos antpodas se coloca varias posiciones intermedias. El proyecto original de ciencias de polticas, de Lasswell definido como "conocimiento de la poltica " y " conocimiento en la poltica " representa una de las variaciones contemporneas sobre el tema occidental de ejercicio del poder poltico. La poltica y el gobierno no son una actividad colectiva que se basa simplemente en la fuerza, pasin, poder, arbitrariedad o veleidad. Su gua y lmite son y deben ser las normas y los conocimientos racionales. Se dijo entonces que la tarea del conocimiento de podra ser el objetivo de la ciencia poltica, de la sociologa o de la psicologa debido a sus mtodos blandos de descripcin, catalogacin y explicacin, pero el conocimiento en , la introduccin de normas racionales en la decisin poda ser slo actividad de la economa, la matemtica aplicada y la ingeniera para estructurar los problemas y disear las opciones polticas. Se desdibuj el proyecto lasswelliano, dividindose entre el anlisis de polticas orientado normativamente (policy analysis) a la bsqueda de la mejor poltica pblica en trminos de eficiencia y equidad, y el estudio de la elaboracin de las polticas (policy-makind study research), orientado positivamente a describir, clasificar y explicar el patrn de decisin y operacin con el que procede un sistema poltico-administrativo particularmente en sus polticas pblicas. Las dos corrientes del anlisis: racionalismo e incrementalismo Despus de la IIGM fue casi lgico llamar anlisis de polticas a la propuesta y/o actividad de mejorar las decisiones polticas mediante la incorporacin sistemtica de la teora y el mtodo cientfico. Durante la guerra una gran variedad de decisiones logsticas, blicas, econmicas y asistencialistas, haban sido diseadas y llevadas a cabo incorporando mtodos cuantitativos y supuestos tericos del comportamiento racional de los sujetos respecto a sus objetivos, y compararlos en trminos de su eficacia-eficiencia esperada utilizando tcnicas de

14 modelacin y clculo cuantitativo (mtodo cientfico: tcnicas y procedimientos lgicocuantitativos de maximizacin mediante la programacin lineal, teora de los juegos y simulacin, etc). Quade defensor del enfoque cuantitativo pero sensible a sus alcances y limitaciones expresa que se usan otros nombres: anlisis de costo-beneficio y costo-efectividad, para designar a los estudios que se llaman anlisis de polticas. El anlisis de sistemas y el anlisis de polticas pueden ser caracterizados en operaciones siguientes: la investigacin de operaciones busca contribuir a realizar un objetivo dado de la mejor manera posible; el anlisis de sistemas busca lo mismo pero trata de realizar la cosa concreta del modo ms econmico posible; el anlisis de poltica busca los mismo que el anlisis de sistemas pero con equidad. El anlisis de polticas presta mayor atencin a la implementacin y a las consideraciones polticas organizacionales. El anlisis de sistemas en un enfoque sistemtico que ayuda al decisor a escoger un curso de accin mediante la investigacin integral de su problema, la invencin de sus objetivos y opciones de accin, la contrastacin de las opciones a la luz de las consecuencias, el uso del marco de referencia posiblemente analtico para aplicar juicio calificado al problema en cuestin. En esta visin, el anlisis de polticas procede estrictamente segn criterios racionales de eficiencia tcnica y econmica. Se trata de problemas en los que el debate tiende a concretarse en los aspectos valorativos de los fines a realizar o de los componentes del problema a resolver: quin se beneficia con la poltica o quin pagar con la poltica exige mucha ms atencin que la cuestin de cul es la poltica que genera mayores beneficios netos sobre los costos. El anlisis de polticas es perfectamente adecuado para cuestiones tales como eficiencia operativa, asignacin de recursos, evaluacin de programas, planeacin y presupuesto, accin estratgica. Es sin duda, el impulso ms sistemtico de la elaboracin y explicacin racional-cientfica del proceso decisorio de las polticas pero sin perder de vista que las dimensiones valorativas y polticas son inherentes a las decisiones de gobierno. Incorpora el anlisis de polticas explcitamente el esquema de decisin racional o de solucin racional de problemas, determinando el objetivo a lograr y ordenando las preferencias, comparando las opciones en trminos de eficiencia tcnica y econmica, evaluando los resultados, el aprendizaje reiterativo segn los resultados. Es el esquema de la accin racional respecto de fines que enuncia Weber, la racionalidad maximizadora del hombre econmico de Simon o la racionalidad formal de clculo o de medios-fines o racionalidad instrumental de Adorno y de Marcuse, o la omnicomprensiva de Lindblom. Es la visin aceptada de la racionalidad prctica, la manera comn de pensar la conducta racional de un actor o la gestin racional de una organizacin. En primer lugar hay que hacer una investigacin para saber cules son los objetivos afirma Quade- de los que toman las decisiones y cules los criterios que emplean para decidir entre las opciones que prometen ser capaces de realizar objetivos .... compararlas en trminos de su eficacia y costo, sin dejar de tomar en consideracin los tiempos y el riesgo. Finalmente, se procede a disear las mejores opciones de accin o a elegir otros objetivos si los anteriores demostraron ser deficientes.

15 Contra este esquema de decisin racional reaccion Lindblom, quien ampliaba la tesis de racionalidad limitada de Simon y de las sociedad abierta e ingeniera gradual promulgadas por Popper, demostrando que la soberana racionalidad maximizadora de utilidades resultaba prcticamente imposible, debido a los insalvables lmites cognitivos de informacin, teora y clculo del decisor. Las crticas de Popper al afirmar que ni la poltica ni las polticas, en sus fines o en sus medios, podan basarse en conocimientos de validez absoluta, como quera hacer creer el autoritarismo de base ideolgica y planificaciones centrales y que lo propio en las sociedades democrticas era la naturaleza abierta, experimental y autocorrectiva de sus decisiones, encuentra su eco en Lindblom, en enunciados propensos al error y en los procesos del aprendizaje en donde, siguiendo el razonamiento popperiano, se destacaba el carcter progresivo de la racionalidad mediante la autocrtica y la autocorreccin. Lindblon afirma que los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente a problemas pblicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva, el cual disea indudablemente la decisin estrictamente racional que corresponde a un contexto de accin, pero no describe la decisin y el comportamiento efectivo de los gobernantes de carne y hueso. Es un concepto puro de accin racional, no un concepto emprico que describe las caractersticas del deliberar y decidir de los actores reales. Querer elevarse al arquetipo de la racionalidad, de hecho inalcanzable puede ser pausible pero inviable y quizs irresponsable. Las decisiones siguen ms bien la regla de salir del atolladero o del lo. Procede a travs de comparaciones sucesivas y limitadas es una estrategia que busca simplificar el anlisis y la toma de decisiones, sin querer en la improvisacin irracional de la decisin pblica. Dos son los rasgos importantes del procedimiento, El primero consiste en reducir el universo de las opciones de poltica a ponderar, limitando las comparaciones slo a un conjunto de las polticas que difieren muy poco de las polticas que se llevan actualmente a cabo. Estudiar slo los aspectos en que la opcin propuesta y sus consecuencias difieren del status quo. En segundo lugar implica ignorar muchas de las consecuencias posibles de otras muchas polticas e ignorar tambin otros importantes valores, propios de consecuencias que se dejaron de lado y no se tomaron en consideracin. En efecto, una poltica no es una decisin indita, forma parte de una historia de decisiones, de la que se conocen los logros y los fracasos de sus operaciones e intentos. Una poltica es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una poltica es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van cambiando a la luz de nuevas consideraciones. Cualquier poltica a decidir en un momento dado tiene precedentes cognoscitivos, memorias y experiencias que le permite saber cules acciones produjeron cules consecuencias en cules circunstancias, permitiendo calcular razonablemente las consecuencias de las nuevas opciones y reduciendo sus probabilidades de error y fracaso. Se puede proceder a aislar la probables diferencias examinando las consecuencias diversas que resultaran respecto de las consecuencias de las polticas pasadas, un programa viable que puede basarse en una larga secuencia de cambios incrementales. Este anlisis incremental, limitado, comparativo y sucesivo, no ofrece una solucin exhaustiva e instantnea al problema pblico sino que desata un proceso sistemtico de

16 intervenciones graduales y sucesivas, experimentales y correctivas, teniendo como referente de comparacin las consecuencias de la poltica inmediatamente anterior, en donde esta estrategia de anlisis conduce a ajustar gradual y realistamente los objetivos preferidos por la sociedad y gobierno. Este estilo de gobernar, que aumenta correctivamente vez por vez el margen de maniobra de un gobierno, fue considerados como un estilo propio y obligado de las democracias pluralistas, en sociedades con grupos de inters poderosos, bien informados y autnomos, capaces de presin efectiva. El carcter desvalorizado que sufre el papel de la teora lo llev a insistir en carcter selectivo, partidario de todo anlisis de polticas, esto es analizar y disear polticas desde previos compromisos valorativos, desde tomas de partido claras y resueltas, con el fin de defender los propios valores e intereses ante adversarios o de persuadir e inducir a la concertacin a rivales polticos. Para la fortuna de los gobiernos, los individuos y grupos, proclives al conflicto por el carcter exclusivista de sus intereses, tienen la capacidad y el sentido comn de resolver la mayor parte de sus problemas con arreglos oportunos entre ellos, sin necesidad de recurrir siempre a una instancia externa de coordinacin y control universal. Los ciudadanos resuelven con mayor frecuencia sus problemas a travs de libres competiciones y cooperaciones, ms que a travs de una sistemtica intervencin fiscal y regulatoria del Estado. El anlisis racional de las polticas debe incorporarse a las estrategias de accin colectiva que la sociedad emprende. Las crticas al incrementalismo se basaron en que el mismo fue considerados como una renuncia a la racionalidad en la toma de decisiones pblicas y una legitimacin conservadora del balance de poder existente en una sociedad. En la opinin de Lindblom, el gobierno que acta en medio de abierta competencia de ideas e intereses y frente a poderosas organizaciones sociales y polticas no tiene una autonoma como poder para lanzarse a grandes empresas. Hacerlo es temerario y el costo del error sera altsimo, pagadero con la eventual alternancia del poder. Lo realmente racional para un gobierno es corregir limitada y sucesivamente sus pasadas decisiones incorrectas, as como fortalecer y generar sus pasos exitosos. El mecanismo autocorrectivo de las democracias pluralistas y competitivas se plasma en el estilo gradual e incansable de reelaborar las polticas. El incrementalismo es una estrategia de aprendizaje colectivo en la solucin de los problemas pblicos. Las ideas de Lindblom en El proceso de hacer poltica (1990) es la elaboracin de las polticas en donde esta es planteada como la cuestin especfica de la racionalidad en la conduccin de los asuntos pblicos en una sociedad liberal-democrtica. El tema central del libro es el conflicto entre el anlisis y la poltica en la confeccin de las polticas y la posibilidad de que ambos sean de alguna manera complementarios. Los individuos y las organizaciones sociales han generado para abordar asuntos pblicos, muchas estrategias de accin colectiva, interacciones. Votan, negocian, delegan cooperan, intercambian, fuerzan a los dems a una especfica actuacin. Cada una de estas interacciones esta al origen de los intentos por resolver problemas colectivos, originando polticas pertinentes y eficaces para la atencin de problemas pblicos. En muchas reas de la vida y del gobierno, la interaccin toma el lugar del anlisis en la solucin de los problemas. Las interacciones por s mismas frecuentemente resuelven o aminoran los problemas. Las interacciones establecen o hacen

17 polticas. En tanto proceso de solucin de problemas y de elaboracin de polticas, las interacciones son una alternativa al anlisis. La interaccin poltica puede sustituir al anlisis, pero tambin lo necesita. El anlisis es un elemento indispensable para las negociaciones polticas. Es un instrumento de control de persuasin. La exposicin y defensa de su posicin se apoyan en anlisis de situaciones, acciones y tendencias. Los resultados y argumentos del anlisis ayudan a sustentar ms informada y rigurosamente la propia posicin, as como a ofrecer evidencia contraria a los opositores y debilitar sus posiciones. Lo que el anlisis puede y debe ser en una democracia pluralista, donde los intereses son incancelablemente diferentes y donde la discusin y la concertacin es obligada. Es difcil en las democracias pluralistas imponer la propia preferencia de fines y medios, sin ofrecer razones y sin debatir con grupos opositores o discrepantes. A menos que se les silencie, la oferta recproca de razones, an as partidarias, es tan necesaria como constructiva. Las crticas no se hicieron esperar. Se consider en la propuesta lindblomniana una renuncia a todo esfuerzo por encontrar la poltica idnea y eficiente a los problemas pblicos y que su pluralismo concertador, gratificante del sentido comn era indefendible ante los reclamos racionales. Quade le critica que el anlisis de polticas no es un instrumento del analista para abogar en favor de una cierta decisin. El anlisis puede distorsionarse y de hecho se distorsiona. Idealmente, el anlisis de polticas es imparcial, sin predisposiciones, diseado para tomar en consideracin la totalidad del problema y darle a todos los factores y aspectos de la cuestin su peso propio. Para muchos, Lindblom es el mximo exponente de dejar la poltica a merced del vaivn de los intereses y en donde los intereses se sobrepondran a la razn. Etziomi (1967) toma distancia de ambos autores-Lindblom y Quade- y se encolumna en un tercer enfoque, reconociendo que en la poltica son ineludible las decisiones fundamentales, estratgicas, respecto de las cuales es impertinente y contraproducente el abordaje incremental , pero insiste a la vez que un anlisis debe adaptarse a las situaciones especficas y a la capacidad instalada (tiempo, recurso, apoyos ... ) de los decisores. Una visin general y contextual de la cuestin a resolver, que despus se dedica al estudio puntual y preciso de algunos componentes particulares, sera la estrategia. En parte es una estrategia racionalista porque no renuncia al anlisis de fondo de ciertas situaciones y componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo de exigirse examinar exhaustivamente todo el universo constitutivo de la cuestin. Es tambin una estrategia incrementalista porque no examinar exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestin, aunque distante del incrementalismo porque no se reducir a tomar examen slo a los componentes que le son ya conocidos y que una vez manipular marginalmente. La otra racionalidad del anlisis: Majone Las ideas de Lindblon dieron pie a dos corrientes: por un lado la del anlisis como arte y artesana (Majone) y por el otro, la tendencia a alejarse del anlisis como un simple ejercicio de especulacin intelectual y darle ms peso a la realidad de la interaccin social. La primera corriente enriquece la primaria intuicin del anlisis partidario como instrumento

18 de persuasin y acuerdo frente a rivales polticos incancelables. La segunda corriente ampla las tesis pluralistas del ajuste mutuo entre actores polticos. La intuicin original de Majone es si se quiere incidir en las decisiones de polticas, el conocimiento del analista tiene que tener relevancia prctica, mostrar a los decisores, operadores o interesados que la estrategia de accin que propone es conducente, con objetivos a preferir y factibles; debe ofrecer razones, explicar un cierto tipo de decisin y persuadir a los dems a que la acepten. Propone entonces un anlisis retrospectivo, diverso y complementario al anlisis prospectivo. En este tipo de anlisis post-desicional, la argumentacin es fundamental, por cuanto selecciona una particular combinacin de datos, hechos, valores y mtodos analticos que parecen ser los ms apropiados para convencer a una audiencia en particular. Hay una innegable semejanza entre el trabajo de un analista y el de un artesano en particular. En ambos casos, el xito de su trabajo depende de un claro entendimiento de las posibilidades y limitaciones de los materiales e instrumentos que utilizan, as como tambin del tipo de relacin personal que logran establecer entre ellos y su trabajo. La capacidad personal del analista de ser convincente mediante la produccin de slidos argumentos, con buenas razones y evidencias plausible a partir de la informacin y teora disponibles. Este trabajo artesanal se realiza mediante la argumentacin que es el vnculo que conecta los datos y la informacin con las conclusiones del estudio analtico en una mezcla de enunciados factuales y apreciaciones subjetivas. Argumentacin que para su xito persuasivo requiere de evidencia relevante, no simplemente de hechos y datos, sino de informacin seleccionada e introducida en puntos claves del argumento con el fin de persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciado de hecho. La argumentacin puede ser la operacin crucial para que el anlisis se vuelva poltica elegida y puesta en prctica. La improductividad de un anlisis racionalista, entendido exclusivamente como el ejercicio intelectual orientado a encontrar la decisin racional maximizadora de objetivos a travs de medios eficientes tcnica y econmicamente que Majone llama desicionismo, ubica y discute el anlisis en el marco del gobierno democrtico. El modelo de haciendo poltica es el del gobierno mediante discusin y deliberacin pblica. Central en la poltica democrtica es la argumentacin ya que es propia de la relacin democrtica la institucionalizacin de la discusin, la oferta recproca de razones y los argumentos pblicos. Dejamos de lados muchas cosas importantes si entendemos el proceso de hechura de las polticas slo en trminos de poder, influencia y negociacin, excluyendo el debate y la argumentacin. La argumentacin es el proceso clave mediante el cual los ciudadanos y los elaboradores de polticas llegan a juicios morales y a elecciones de polticas. La discusin pblica moviliza el conocimiento, el inters de mucha gente y el conocimiento, y hace que se concentre su atencin en un conjunto limitado de cuestiones y puede hasta cambiar sus valoraciones como resultado del proceso de persuasin recproca. La discusin puede producir resultados que van ms all de la capacidad de los mtodos autoritarios o tecnocrticos de la elaboracin de las polticas. En las cuestiones pblicas, los juicios de hecho y los juicios de valores se mezclan, las evidencias pueden ser contestadas a partir de otros datos, y sobre todo, desde otras referencias

19 valorativas. Se vuelve central el debate y la institucionalizacin de la discusin ya que es clsicamente un procedimiento de defensa propia de la opinin, y en consecuencia, de esclarecimiento de las cuestiones en controversia y de las razones que sustentan la propia posicin; es as mismo un proceso de aprendizaje, que obliga a depurar los puntos de vista personales, a corregirlos y a generalizarlos. Su aspiracin es transformar al hombre comn en un ciudadano informado, activo en la deliberacin pblica capaz de contribuir con ideas al diseo de polticas de la ciudad. El trabajo del analista es producir evidencias y argumentos persuasivos, en favor de una decisin, si es que se trata de polticas que han de desarrollarse realmente en una comunidad poltica y no slo de buenas ideas de expertos sobre futuros sociales posibles. En los gobiernos democrticos, las libertades econmicas y polticas de los individuos y grupos organizados condicionan y limitan el acto decisorio del gobierno. El criterio de racionalidad en la formulacin de las polticas no puede operar jacobinamente en abstracto, sin tomar seriamente en consideracin las restricciones legales, polticas, administrativas, tecnolgicas, cognitivas, tal vez culturales, adems de las pesadas limitaciones fiscales y econmicas, que son inherentes a la hechura de las polticas. En sta inteligente perspectiva de racionalidad limitada y de eleccin limitada, el sentido del anlisis es la construccin y ponderacin de las opciones complejas de accin, que no privilegien exageradamente a uno de los componentes de la poltica pblica. La norma del anlisis sera armar y examinar opciones de accin que, segn el problema a tratar incluyan y jerarquicen los varios aspectos legales, polticos, administrativos, organizacionales, econmicos, tomando en cuenta de manera sistemtica sus respectivas caractersticas y restricciones. La poltica es la estrategia de la accin colectiva que permite a una sociedad recorrer las fronteras de lo socialmente posible, al remover progresivamente obstculos y ataduras del pensar y el hacer social, esto es propio de la poltica democrtica que en su discusin, eleccin y revisin de posiciones es un proceso de aprendizaje siempre colectivo. Reconocer la existencia de restricciones que limitan la libertad del que hace polticas es algo saludable en sistemas polticos. La omnipotencia gubernamental es una ficcin propia de sociedades tradicionales. Los que deciden y llevan a cabo polticas tienen menos poder de lo que se cree y los gobiernos no operan en el vaco ya que enfrentan lmites legales, polticos e informativos; actan con recursos polticos escasos y por medio de burocracias que tienen sus propias inercias e intereses; estn sujetos a condicionamientos internacionales, al a presin de los grupos de inters y al ataque de organizaciones polticas de oposicin. Son precisamente las restricciones que pesan en la eleccin de las polticas pblicas. La reivindicacin de la naturaleza pblica de las polticas gubernamentales y de la necesidad del anlisis ha sido la reaccin a una historia de decisiones errtica e inconcluyente, en la que caen los gobiernos prisioneros de poderos grupos de inters y rehenes de coaliciones poltico-econmicas particularistas, las cuales disean puntualmente todo tipo de poltica que afecte sus intereses y privilegios, en desmedro del conjunto de los ciudadanos. El anlisis realista debe partir con la aceptacin de que se acta bajo condiciones de racionalidad limitada y restringida, pero su ejercicio racional debe ayudar a discriminar entre las restricciones falsas y las reales y expandir el campo de la eleccin racional pblica,

20 removiendo informativa y crticamente, terica y prcticamente, los obstculos presentes que estrechan las posibilidades de la libertad para ciudadanos y gobernantes. En anlisis como proceso social: Wildavsky Los defectos y lmites del anlisis convencional de polticas segn Wildavsky, ha terminado por arrinconarse en la inviable tarea de querer encontrar los medios ms sencillos para resolver los problemas ms complejos, los pblicos, difundiendo una idea intelectualista y tal vez tecnocratizante de la gestin pblica. Propondr el abordaje inverso, la creacin de los problemas pblicos que lo conducir al concepto de anlisis de polticas como arte y artesana. El anlisis de polticas tiene que ser un proceso social. El anlisis debe comenzar desde lo aprendido en los xitos y muchos errores de las pasadas decisiones. Debe ser una slida contribucin al aprendizaje poltico-administrativo de una sociedad. La primera medida es darle vuelta al esquema analtico dominante. la formulacin del problema no es el primer paso sino el ltimo del anlisis. No se trata de resolver problemas sino de crear los problemas, hay que invertir el esquema. El anlisis debe encontrar un problema sobre el que se pueda y deba hacer algo, crear problemas que puedan ser resueltos, crear problemas que los decisores sean capaces de tratar con variables que tienen bajo su control y en el tiempo disponible. Esto significa contrastar los objetivos deseados y los recursos (escasos) disponibles, encontrar la relacin idnea entre las situaciones que se quieren remediar y estructurar el problema pblicamente que se quiere tratar. Definir el problema de acuerdo a los recursos y construir la solucin que calza con el problema as planteado, despus de tomar en consideracin el objetivo y las limitaciones o restricciones, y debe ponerse como primera tarea la seleccin de restricciones, formulando despus los objetivos. La razn de ser del anlisis de polticas es construir una definicin del problema y una poltica correspondiente que indique a la comunidad poltica lo que realmente pueden querer y desear porque es lo que razonablemente pueden alcanzar. El anlisis se convierte en un recurso de pedagoga pblica que ensea a gobernantes y organizaciones sociales a tomar conciencia del alcance real de las capacidades gubernamentales y sociales. Acercar el deseo a los recursos disponibles .Disciplinar el deseo, disminuyendo las expectativas, ordenando las preferencias y aumentando la productividad, expandiendo la eficiencia colectiva. Disminuir el alcance de los deseos y extender el mbito de las posibilidades es indudablemente la direccin correcta para que una sociedad aprenda a resolver sus problemas y aumente progresivamente su capacidad de solucin y respuesta, creando cultura en cuanto reestructura la interaccin y los valores que expresa la participacin ciudadana en la poltica pblica. Aplazar o ajustar el deseo comporta ineludiblemente un duro impacto en los valores de las gentes, en la manera como aprecian y jerarquizan sus necesidades e intereses, en sus expectativas y exigencias respecto del gobierno, en su idea de ley e imparcialidad, en el balance de sus relaciones con los gobernantes y con otros grupos polticos rivales, portadores de otros valores. Extender el reino de lo posible

21 El problema es una situacin requerida a sujetos de carne y hueso, en donde la singularidad est puesta por las percepciones y valoraciones que los ciudadanos tienes frente a determinadas situaciones de su vida. frente a esta conceptualizacin del problema, el anlisis no puede ser exclusiva ni primordialmente un trabajo terico y tcnico que proceda siempre y en todas partes segn el mismo esquema y produzca el mismo resultado. El anlisis de polticas, con su funcin de crear problemas no puede ser ms que una actividad singular, particular e idiosincrtica, en conexin con la subjetividad plural y polmica de los ciudadanos que tratan de encontrar salida a sus problemas. La creacin del problema comenzar entonces con el material vivo y particular de las ideas, evaluaciones y expectativas de los ciudadanos en donde el analista buscar ir configurando una definicin apropiada del problema en cuestin, que permita por lo menos modificar sus aspectos ms indeseados y ser aceptable para los que estn ms interesados en una solucin del problema. Hay que convencer y persuadir a la gente de que todos estn interesados en el problema y mostrarles las ventajas de recortar los deseos, de jerarquizar las preferencias, de aplazar las demandas o para poder aumentar los recursos, justificarles la necesidad de una mayor contribucin fiscal, de una mayor regulacin de la accin, de cambiar hbitos de conducta cvica y social y de una mayor responsabilidad con los asuntos pblicos. El balance entre la cavilacin intelectual como reino de las causas o mbito de lo factible, y la interaccin social como el reino de los fines o mbito de lo deseable, se carga evidentemente hacia ste ltimo. Hay un desplazamiento del criterio de correccin al criterio del acuerdo. El anlisis es para aprender qu es lo que hay que querer. Busca la transformacin de las preferencias ms que su realizacin. Aqu est el debate con el paradigma actual de la racionalidad que acepta como inmutable el orden de preferencias. los analistas en lo individual pueden aceptar los objetivos dados como datos y considerar que les son inmodificables. Pero el anlisis de polticas en tanto un proceso social que relaciona los objetivos con los recursos mediante la interaccin y la cavilacin intelectual, cambia inevitablemente las preferencias.

Oszlak: Polticas pblicas y regmenes polticos

Las polticas estatales son un conjunto de toma de postura y de decisin del Estado frente a cuestiones socialmente problematizadas. En el proceso de implementacin de las polticas estatales puede verse a la dinmica intra-burocrtica en la cual se generan sucesivas tomas de posicin del Estado en consideracin con sus vinculaciones con actores sociales. La burocracia estatal como arena de conflicto poltico responde a patrones de diferenciacin, integracin e interdependencia en las cuales las diversas relaciones entre las agencias estatales ponen en relieve los diferentes condicionamientos que impone la naturaleza del rgimen que est en el poder.

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Poltica y administracin La implementacin de polticas pblicas es la esfera propia de la administracin pblica o del Ejecutivo, ms precisamente. Wilson en 1887 haba dicho que aunque la poltica fijase las metas de la administracin, debe abstenerse de manipular sus oficinas. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Esta dicotoma entre polticaadministracin fue rechazada posteriormente en la poca de los '40 y los '50 pero sigue vigente hoy en da bajo otras etiquetas, sobre todo en aquellas que concierne entre roles de administrativos y polticos y la formulacin o implementacin de polticas pblicas. Peters en '78 haba dicho que la separacin entre poltica-administracin persiste porque permite al administrador inmiscuirse en la poltica sin que deba dar cuenta de sus acciones, en donde la ciudadana y los polticos veran sus acciones como el resultado de la aplicacin de criterios racionales, legales o tcnicos a cuestiones de polticas pblicas. El saber popular ha descrito a las polticas pblicas como la expresin decantada del inters general de la sociedad. As, la implementacin de polticas pblicas concierne al mbito de la burocracia estatal en donde la dicotoma poltica-administracin est determinando una concepcin determinada del orden y del conflicto social. Inteleccin (o racionalidad tcnica) e interaccin (racionalidad poltica) Hasta dnde se presta la burocracia estatal como organizacin compleja a un diseo planificado y racional? La polmica puede ser respondida por dos alternativas tericas: la incrementalista o de la inteleccin, que supone que la accin puede ser subordinada a la razn, eligindose los medios ms racionales para la consecucin de los fines; mientras que los optimalistas o interaccionistas suponen que la accin es el resultado de partes y que la prosecucin del inters individual de cada parte realiza el fin colectivo que las vincula. En sta visin de la interaccin, el mercado funciona como el mejor asignador de recursos, de modo que el inters de las partes y el inters general queda amparado, no siendo necesario el conocimiento de la racionalidad medios-fines ya que el mercado funciona como optimizador de las necesidades individuales y particulares y englobando a su vez los fines colectivos. El control de la interaccin que se ejerce anticipadamente, asigna a los actores posiciones y recursos que los guan a travs de un ejercicio intelectual del planificador. Racionalidad tcnica En la visin de la inteleccin, los objetivos son debidamente cristalizados, conocindose las causas y los efectos entre determinados instrumentos de accin y determinados resultados. El plan que se pretende ensamblar hacia la consecucin de determinados objetivos, orienta la accin social en criterios de racionalidad tcnicos. La inteleccin es un mecanismo de control social que permite regular ptimamente la asignacin de valores en la sociedad en base a los criterios de la eleccin racional (todo hombre persigue

23 sus intereses individuales eligiendo aquellos que son evaluados a travs de la lgica costobeneficio).

Racionalidad poltica El modelo de la interaccin parte del intercambio que tiene lugar en el mercado de la negociacin como principal mecanismo de transaccin poltica. As, la negociacin es el mutuo ajuste entre demandas de individuos o de grupos en competencia en donde, cada tomador es libre de perseguir sus propios fines. El poder de cada parte es aproximadamente similar y le permite ejercer un veto sobre las cuestiones polticas de decisin colectiva fundada en el consenso. La incertidumbre de los resultados de la accin y los costos y riesgos que implica la negociacin involucradas, disminuyen la importancia de aquellos objetivos formulados antes de la etapa de implementacin. Frente al conflicto y la incertidumbre, las polticas pblicas corresponden a situaciones socialmente disputadas respecto de las cuales los actores diferentes, individuos, grupos, sectores u organizaciones asumen posiciones conflictivas. En una poltica pblica, es probable que sus objetivos formulados inicialmente deban ser reestructurados y la implementacin no deber ser entendida como un proceso que tiene lugar despus e independientemente del diseo de una poltica. La burocracia como arena poltica Formular e implementar polticas es la esencia de la actividad del Estado. Las polticas podrn convertirse en tareas permanentes de las burocracias pblicas pero tambin podran reducirse a programas de accin de limitada duracin. La formulacin de una poltica es una operacin abstracta que implica definir el sentido que deber tener la accin. Responde a elementos normativos y prescriptivos y en la concrecin de una poltica, intervienen una cadena de actores cuyo comportamiento va desagregando y materializando la poltica. La relacin Estado-sociedad se concreta a travs de las sucesivas tomas de posicin (o polticas) de diferentes actores sociales y estatales frente a cuestiones problemticas que plantea el propio desarrollo social. El Estado es una instancia de articulacin y dominacin de la sociedad que refleja sus contradicciones a travs de la toma de postura de sus instituciones. Es en el mbito institucional del Estado como arena de conflicto donde pugnan por prevalecer los diferentes intereses contrapuestos y se dirimen cuestiones socialmente problematizadas. Es en este mbito institucional en donde el Estado es definido como el resumen de la sociedad civil, rechazando el carcter monoltico del Estado, en donde las permanentes luchas intra-burocrticas son expresin de los enfrentamientos sociales en donde la alternancia de diferentes regmenes con proyectos polticos dismiles son apoyados por alianzas sociales diferentes, los cuales actan sobre una estructura burocrtica pre-existente al alterar la relacin de fuerzas en la Sociedad en consonancia con sus concepcin poltica y con la necesidad de consolidad sus bases sociales existentes hacia el interior del aparato estatal. Estos regmenes

24 actan sobre derechos adquiridos e influencian polticas hacia el interior de la burocracia, reacomodando el nuevo rgimen de gobierno a la dinmica intra-burocrtica, la cual tiene relacin con los procesos de implementacin de polticas pblicas. La diferenciacin hace a la complejidad creciente, a la creacin de mbitos de actividades relativamente autnomos y a la especializacin funcional mientras que la integracin contrarresta una tendencia mediante mecanismos como la coordinacin de funciones, el ordenamiento jerrquico del proceso decisorio y el manejo centralizado de recursos. La planificacin es un tpico instrumento de la integracin ya que coordinar actividades y asignar racionalmente los recursos en funcin de los objetivos es su meta. En el modelo de inteleccin es mucho ms fcil plantearse supuestos tericos sobre el comportamiento de dichos agentes mientras que en el modelo de interaccin, a medida que se expande la frontera de las polticas, las burocracias estatales no pueden exigir la cooperacin que requieren para el logro de ciertos objetivos. Esta debe depender del mutuo sentido de situacin entre grupos privados, ciudadanos individuales y autoridades gubernamentales. Dicho modelo describe ms fcilmente el proceso de implementacin de polticas pblicas aplicadas a sociedades democrtico-liberales en donde funcionan mecanismos tradicionales de representacin poltica (paridos polticos, sindicatos, organizaciones empresariales, etc) Las tres formas de la interdependencia estn relacionadas con tres modalidades bsicas de la inte-raccin : a) aquellas interacciones derivadas de la necesidad de procurar bienes materiales y financieros necesarios para el funcionamiento de una unidad, estn relacionadas directamente con la modalidad de interdependencia jerrquica que es aquella que posee la capacidad de decidir y lograr que otros ejecuten rdenes orientadas al cumplimiento de ciertos fines. La vinculacin entre individuos que dan y reciben rdenes constituye una jerarqua y una red de relaciones resultantes; b) aquellas interacciones destinadas a producir y recibir informacin y conocimientos tcnicos asociados a la actividad tcnica especializada, que justifica la existencia de cada unidad se relacionan directamente con la llamada interdependencia funcional que depende de los insumos de informacin que le proporcionan determinadas unidades y a la vez suministra informacin a otras. Las unidades intervienen en cuanto a criterios tcnicos-normativos; c) aquellas interacciones dirigidas a impartir y acatar directivas emanadas de una autoridad central competente con el fin de asegurar el cumplimiento de ciertos objetivos comunes a las partes involucradas estn directamente relacionadas con la interdependencia material o presupuestaria en la cual, toda organizacin compleja cuenta con unidades diferenciadas y dotadas de recursos con variable capacidad para generarlos, transferirlos y disponerlos. Aquellas unidades que obtienen bienes materiales y financieros de una fuente comn y compiten entre s por su obtencin. Los diferentes niveles de interdependencia se ven condicionados por las caractersticas del rgimen poltico bajo el cual la burocracia funciona. Estas dos dimensiones, tipo de rgimen e interdependencia, recortan espacios analticos en los que es posible reconocer diferentes estilos de gestin estatal que afectan a la implementacin de polticas pblicas. Interdependencia y regmenes polticos

25 La nocin de interdependencia est ntimamente ligada a la idea de sistema. Un sistema se estructura y funciona en la medida en que sus componentes mantengan relaciones de dependencia mutua. Pensar la burocracia estatal como sistema implica suponer que sus unidades se hallan vinculadas por una densa red de interacciones, de modo que el comportamiento de cada unidad se supedita al comportamiento de las restantes. Las relaciones que efectivamente establecen no siempre se ajustan a los esquemas normativos formales. Es el resultado de una prctica cotidiana que se manifiesta en el comportamiento adecuado a los fines perseguidos por cada actor -individuo, organizacin o unidad- dentro de las restricciones impuestas por el sistema normativo aplicable a la situacin. Los grados para decidir en cada caso varan de actor en actor, segn su ubicacin jerrquica, legitimidad o capacidad de movilizar recursos. La existencia de grados variables de discrecionalidad, de posibilidades objetivas diferentes en cuanto a observar o no las normas y procedimientos prescriptos, tender a producir asimetras en las interacciones intra-estatales distorsionando el esquema organizativo formalmente establecido. La mayora de los programas y polticas pblicas requieren para su implementacin, la intervencin de una compleja estructura gubernamental y un nmero no despreciable de unidades de decisin del sector privado. Cada unidad de decisin se ver sometida al conflicto inherente a las decisiones tomadas en cada nivel y a la incertidumbre derivada del desconocimiento sobre el impacto de las propias decisiones, por lo tanto, buena parte de los mecanismos organizacionales estar destinada precisamente a eliminar fuentes de conflicto e incertidumbre. Las relaciones de interdependencia que se originan hacia el interior de una burocracia estatal estn vinculadas a la calidad del rgimen poltico existente durante el desempeo de esa burocracia y las formas de sus relaciones variar segn la variable tipo de rgimen poltico como representacin de la poltica vigente. La relacin interdependencias burocrticasrgimen poltico considerar tres tipos de regmenes: el burocrtico-autoritario, el democrtico-liberal y el patrimonialista, en donde se destacarn ciertos rasgos dominantes Regmenes burocrticos-autoritarios Los burocrticos-autoritarios surgen por lo general en momentos de fuerte activacin poltica de los sectores populares, percibidos como amenaza por otros sectores a la supervivencia del modo de organizacin social vigente. Los burocrticos-autoritarios son principalmente sistemas de exclusin poltica y econmica mediante la represin y el control corporativo, tendientes a desactivar polticamente al sector popular y sus aliados, reestableciendo un orden compatible con los patrones de acumulacin de un capitalismo perifrico y dependiente. Desde el punto de viste de la interdependencia jerrquica se verifica una fuerte tendencia al restablecimiento del principio de autoridad en todos los niveles de gobierno, donde se respeten las jerarquas formalmente establecidas. La cpula del Estado es controlada por la corporacin militar, la que intenta trasladar al aparato burocrtico su propia organizacin institucional.

26 El carcter autoritario del rgimen se define por su misin de reconstruir o regenerar una sociedad civil. Ello hace legtima, a la luz de su misin, la aplicacin de normas que pasan por alto estatutos y/o procedimientos y hasta garantas constitucionales por la efectiva posibilidad del empleo de los medios de coercin justificados en la razn de Estado. Significa un verdadero avance sobre una sociedad civil replegada y desmovilizada en donde las polticas que afecten a sus destinatarios podrn ser aplicadas con la seguridad de hallar pocas o escasas contestacin o accin organizada. Para reducir su incertidumbre, el BA intenta asegurar sus polticas reforzando su aparato represor y de control. En relacin a su propia burocracia establece filtros ideolgicos y severos procedimientos para su reclutamiento a las posiciones de responsabilidad, al tiempo que desbarata la organizacin gremial del funcionando y utiliza el recurso de prescindibilidad para deshacerse de cualquier personal que supone ideolgicamente poco confiable. Se adjudican entre las distintas armas los ministerios, secretaras de Estado, gobernaciones o empresas pblicas, empelndose personal delegado de los respectivos mandos para supervisar las decisiones cotidianas de cada organismo, llegando a un equilibrio entre las distintas FFAA. Consideremos qu ocurre hacia el interior de las interdependencias funcionales de la burocracia estatal. Un aspecto clave es el que se establece entre las organizaciones pblicas entre s y con respecto al sector privado. Libre de presiones electorales, la formulacin de polticas deja de ser el resultado de un proceso de negociacin y compromiso con diferentes sectores sociales y fuerzas polticas, pasando a depender de elencos tcnicos y funcionarios de confianza, en donde las polticas pblicas continan beneficiando privilegiadamente a ciertos sectores del capital nacional o transnacional, resultado de acuerdos explcitos o implcitos con determinados grupos de empresarios. Se produce una toma de distancia del Estado respecto a las organizaciones de clase aunque no respecto de los intereses de clase. El burocrtico-autoritario prefiere vincularse a travs de la tcnica con la sociedad que por intermedio de canales de representacin, en donde los anillos burocrticos entre empresarios privados y organizaciones pblicas -en lugar del clsico lobby y organizaciones pblicas -se convierten en el principal mecanismo de articulacin entre burocracia e intereses privados. Se cooptan individuos que a pesar de integrar organizaciones econmicas y polticas afines a la poltica o filosofa del rgimen, en ningn caso son considerados representantes de esos grupos. El carcter tecno-burocrtico de estos regmenes impregna el estilo dominante de la gestin estatal: jerarquizacin de organismos tales como oficinas de planificacin, formulacin de polticas o control de gestin, convirtindolas en ministerios, secretaras de Estado o direcciones nacionales; jerarquizacin del personal tcnico-profesional a travs del establecimiento de cursos de capacitacin, concursos internos y remuneraciones fuertemente diferenciales; modernizacin de los servicios a travs de la incorporacin de tecnologas sofisticadas, construccin de edificios e instalaciones y el ocupamiento de los mismos; racionalizacin del personal y servicios, mediante la reduccin de la dotacin y el cierre o transferencia a empresas, bienes y servicios incorporadas al sector pblico para mantener fuentes de trabajo; acceso a empresas pblicas de administradores que tienden a aplicar en su gestin criterios autnticamente empresariales, no muy diferentes a los aplicados en el sector privado.

27 La desburocratizacin, la reduccin del gasto pblico, la masiva transferencia de empresas estatales al sector privado, el grueso de las empresas estatales permanecen en manos del Estado y experimentan un impresionante crecimiento, gozando de una autonoma operativa. En los BA, la poltica se hace en las reuniones de mando, remedo tcnico de un Parlamento suprimido. La Agencias burocrticas son organismos ejecutores y se hallan con grado reducido en su autonoma normativa, aunque por estar menos expuestos a clientelas burocrticas o influencias partidarias gozan de mayor autonoma operativa. En el plano de la interdependencia material o presupuestaria las posibilidades de coordinacin dependen del efectivo funcionamiento, de algn mecanismo de planificacin que permita una asignacin racional de los recursos. Cuanto ms estrechos los vnculos institucionales entre la planificacin y el presupuesto, y ms centralizado control de los recursos mayores sern las posibilidades de someter la actividad de las distintas agencias estatales a objetivos de poltica coherentemente diseados. Este es un supuesto bsico de los planificadores. La fuerte concentracin del poder que logra el BA tambin se manifiesta a travs de un aumento de su capacidad para modificar las pautas de obtencin y disposicin de los recursos estatales. En conjunto, normas y procedimientos permiten reducir al mnimo el mbito de responsabilidad de cada rol a fin de evitar al mximo los posibles riesgos de decisin. La norma es invocada para disminuir esos riesgos y mantener las formalidades. Su instrumento es el expediente, que exalta la sagrada naturaleza de la norma y recoge el tributo. Queda conformado un sistema de relaciones donde se neutralizan los mecanismos de control y se disipa la responsabilidad de decisin. Las decisiones tienden a ser trasladadas hacia arriba en donde los consejos de administracin, los directores, presidentes o gerentes de empresas pblicas deben preocuparse por asuntos de rutina que en diferentes circunstancias requeriran la atencin de personal menos jerarquizado. Regmenes liberales-democrticos Es un tipo de rgimen antittico al BA, en donde en lugar de una estructura de poder piramidal, las relaciones de poder tienden a difundirse en mltiples instancias y unidades de decisin, conformando un sistema de autoridad polirquico. Con relacin a la interdependencia jerrquica , la menor concentracin de poder hace posible un mayor aislamiento y autonoma funcional de las instituciones burocrticas crendose una brecha ms pronunciada respecto de las relaciones de autoridad formalmente previstas. El rasgo dominante es que la estructura de poder se funda en un complejo juego de fuerzas e intereses y corporaciones privadas, organizadas burocrticamente, gobiernos locales, partidos polticos, sindicatos, parlamento y gobierno central. Del lado de la sociedad civil, las polticas pblicas obtienen casi un feedback instantneo. La naturaleza abierta, fragmentada y competitiva del juego poltico permite el acceso de grupos y orientaciones cambiantes pero este acceso tiende a manifestarse ms en forma de veto que de posiciones de articulacin y consenso. La balcanizacin de la autoridad

28 pblica a travs de las arenas burocrticas en la que los intereses encuentran una adecuada representacin. La presencia de la sociedad civil en el Estado se hace mucho ms significativa y la normalizacin institucional permite que los organismos pblicos cuenten en sus consejos directivo y rgano de asesores, con representantes de diferentes sectores con sus variados y conflictivos intereses. La omnipresencia de la poltica da lugar a situaciones claramente irregulares. La ms habitual es el patronazgo de la poltica. Desde el punto de vista de las interdependencias jerrquicas , este fenmeno lleva a veces a la subutilizacin de los servicios que prestan cierta unidades, debido al fuerte clivaje poltico entre sus titulares y sus superiores inmediatos. Al acceder a cargos polticos de confianza, ciertos funcionarios impedidos de rodearse de subalternos partidaria e ideolgicamente afines, deciden muchas veces neutralizar la actividad de unidades de su dependencia que han adquirido un determinado tinte poltico. Esta neutralizacin puede consistir en quitar prerrogativas a la unidad, marginar al funcionario que la dirige o simplemente en no emplear productivamente a su personal. El divisionismo poltico cierra los canales de interaccin funcional y presupuestaria y distorsiona el sistema de autoridad. Se agudiza la incapacidad de los organismos normativos del gobierno central para controlar la actividad del sector descentralizado del Estado, advirtindose por ejemplo en las vinculaciones que mantienen poderosas empresas pblicas y entes autnomos con ministerios a cargo del rea correspondiente, donde las lneas de autoridad formal establecida con los organismos se desdibujan frente a la asimtrica relacin de fuerzas existente entre ambas organizaciones. La autonomizacin burocrtica no deja de tener repercusiones en el plano de las interdependencias presupuestarias. Las atribuciones de poder de iniciativa que posee un extenso sector de organizaciones estatales para plantear y asegurar la aprobacin de sus demandas presupuestarias, restringe la capacidad del gobierno central para decidir una asignacin planificada de recursos. Regmenes patrimonialistas Sus rasgos se asocian a formas de ejercicio del poder poltico en sociedades precapitalistas, fundamentalmente en la Europa medieval pero en aos recientes, el concepto ha podido ser atribuible a algunas sociedades latinoamericanas y africanas en donde una agencia, cautiva de su clientela tiende inevitablemente a alterar su marco normativo formal, acomodndolo a los intereses de esa clientela (modelo de desplazamiento de objetivos) . El funcionamiento de un sistema institucional tan poco integrado, reacio a subordinar su actividad a las directivas de organismos articuladores. Esto genera la superposicin de organismos y funciones en la actividad o competencia entre uno o ms organismos. Las duplicaciones o superposiciones entre agencias deben interpretarse a la luz de las exigencias y restricciones de un juego poltico que altera la dinmica de las relaciones intra-burocrticas formales, pero que es parte constitutiva y hace a la esencia del rgimen. La superposicin de agencias est presente en la mayora de los regmenes y en los DL adquieren una mayor difusin, ya que la tendencia a la descentralizacin y autonomizacin se

29 hace ms intensa cuanto ms abierto es el sistema poltico. As como en los BA se intenta contrarrestar la dispersin institucional mediante medidas de racionalizacin y restablecimiento de las relaciones jerrquicas, en los DL la propia lgica del juego democrtico tiende a promover formas de redundancia o superposicin de agencias institucionales en funciones especficas. Las formas de la intervencin presidencial afectan el sistema de autoridad formal, permiten aumentar el grado de coherencia de los cuadros dirigentes del Estado o resolver delicados problemas relacionados con la gestin gubernamental. Un tpico recurso es la sustitucin de funcionarios, un enfoque mediante el cual se intenta promover , sancionar o neutralizar a los titulares de determinados organismos pblicos, sea porque de este modo se resuelve una crisis actual o inminente, se corrigen desempeos irregulares o ineficaces, se premian lealtades, se otorgan pruebas de confianza o se obtiene apoyos circunstanciales de la oposicin. De esta manera se refuerzan las lealtades personales, se respetan compromisos polticos o se evita la incertidumbre que podra derivar en una marcada heterogeneidad del elenco, reforzndose el sistema de lealtades personales y contraprestaciones prebendales. La intencin de estos mecanismos es diluir presiones, evitar la formacin de frentes internos y no acceder a reivindicaciones que creen derechos adquiridos o aumenten el poder de negociacin de funcionarios u organismos Adquieren nuevo significado ciertas falencias de atraso tcnico en el funcionamiento de las burocracias pblicas. En estos regmenes, las decisiones tienden a ser errticas, casi antojadizas y frecuentemente apartadas de todo marco normativo formal, a diferencia del carcter rotundo, inapelable y tcnicamente informado que poseen los BA o los de naturaleza negociadora y marginalistas como los DL. Desde el punto de vista de las interdependencias funcionales los regmenes patrimonialistas presentan una clara estratificacin institucional. Un conjunto de organismo tradicionales, con rutinas y procedimientos obsoletos, bajos salarios, precarias condiciones de trabajo y una misin claramente marginal dentro del conjunto de las actividades del Estado, que en algunos casos cumplen funciones decididamente centrales en trminos del proyecto poltico dominante y en otros slo desempea un papel ritual.. El gobierno personalista transforma los estados en el gobierno privado de quienes poseen el poder necesario para el ejercicio de su dominacin. La administracin pblica no requiere estar fundada en el predominio de normas constitucionales y legales ni en la existencia de un cuerpo de funcionarios cuya carrera depende de la capacidad o eficiencia o el mrito. En stos regmenes, la estructura de la autoridad adquiere un carcter radial, en donde el presidente ocupa el centro de la escena poltica desde donde ejerce un poder omnmodo fundado en las relaciones personales y en obligaciones recprocas, conteniendo el rgimen una estructura informal relativamente cohesionada de funcionarios subordinados, controlados por un clique personal de hombres de confianza responsables del funcionamiento de ciertos organismos administrativos. En referencia a la interdependencia presupuestaria algunos organismos descentralizados que supuestamente poseen autarqua financiera, reciben asignaciones mensuales fijas por la presidencia para atender diversos gastos corrientes

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Oszlak y O'Donnell: Estado y polticas estatales en Amrica latina I. Recientes transformaciones del Estado latinoamericano. El estudio de las polticas estatales y sus impactos parecen ser una promisoria manera de contribuir al conocimiento del estado latinoamericano. Oszlak y O'Donnell se preguntan cul es la naturaleza de los estados latinoamericanos contemporneos y cmo inciden mutuamente en los cambios sociales, los cambios a nivel estado, en los recursos y su distribucin en sus propias sociedades y del contexto internacional. Estos planteos sobre el estado latinoamericano empiezan a hacerse visibles en tendencias que se manifiestan en el terreno del autoritarismo que varios pases han experimentado en la regin (Brasil, Chile, Argentina, Paraguay) de sistemas de dominacin altamente burocratizados y expansivos que hacia finales de 1982, que es cuando escriben el artculo: en la emergencia de ncleos tecnoburocrticos con autoridad interna y externa. Una perspectiva que experimenta el crecimiento del poder en un centro nacional, es que ellos pueden ser interpretados en trminos de desarrollos polticos como orden poltico estable. Por otro lado la eliminacin de fuerzas pre capitalistas y la modernizacin de la economa en beneficio de grandes organizaciones pblicas y privadas pueden ser vistas como el desarrollo de las fuerzas productivas. La tendencia hacia la emergencia de una nueva coalicin integrada por 1) sectores burocrticos -civiles y militares- por el capital internacional radicado en nuestras sociedades y por las capas ms dinmicas , 2) agrarias y 3) urbanas de la burguesa nacional. Este tro involucra subordinadamente a sectores medios y algunas capas relativamente privilegiadas de la clase obrera, en donde la expansin de la economa sigue la direccin marcada por los intereses de los integrantes principales de la nueva alianza (el tro), pblicas o privadas de capital internacional y nacional. La tendencia hacia el perfeccionamiento de mecanismos de control estatal sobre el sector popular, sobre todo de la clase obrera y del campesinado mediante la represin, cooptacin y organizacin corporativa. Los procesos mencionados se relacionan con la necesidad de un capitalismo dependiente de extendida pero tarda industrializacin, a partir de las crisis que acompaaron los lmites con que choc el perodo de expansin del consumo interno y la veloz sustitucin de importaciones. Una economa basada en la acumulacin privada, pero que necesita cada vez ms el activo papel del Estado para lograr y sostener las condiciones generales de su funcionamiento. La implementacin de mecanismos de control de sectores populares, en los cuales los sistemas electorales aparecieron como canalizadores para la transmisin de demandas irresponsables, y cuya activacin pareca crecientemente amenazante que contribuyeron en la ltima dcada a la emergencia de formas de dominacin poltica mucho ms definidamente autoritarias y burocrticas. Nuevas formas de dominacin que se han manifestado en Amrica latina y que las polticas estatales podran dar a conocer mejor sobre todo para la subsistencia y desarrollo de nuestras economas, mediante la hipertrofia de alguno de sus componentes, sobre todo de filiales de empresas multinacionales y del Estado mismo.

31 Estabilizacin e hipertrofia slo pueden ser garantizados por una profunda recomposicin del poder poltico, un Estado puesto en forma para imponer coercitiva y cooptativamente la estabilizacin del contexto social, que desnud en Latinoamrica el contenido poltico de nuestros proyectos y problemas econmicos. Represin, intentos de despolitizacin y control del sector popular, manipulacin ideolgica, extensin y perfeccionamiento de mecanismos corporativos, aumento de inversiones estatales, asuncin de nuevas actividades empresariales por el Estado, ncleos tecnocrticos que surgen en las tradicionales burocracias pblicas entrelazados con el crecimiento hipertrofiado de nuestras economas. Se trata de las interrelaciones entre el poder econmico y la acumulacin por una parte, y la dominacin poltica por el otro lado. El Estado latinoamericano no slo tiene que vrselas con la burguesa nacional, sino tambin con la presencia de empresas multinacionales que escapan a su poder de decisin y que dirigen parte importante de su acumulacin hacia mercados externos. Los patrones de control-exclusin social de sectores populares, de incorporacin subordinada de las clases medias y algunas fracciones de la clase obrera y el tro1 de la clase dominante en el vrtice sealan el acceso a las polticas estatales, en diferentes modos de resolucin de las cuestiones planteadas y en diferentes procesos de implementacin: el papel del Estado como agente activo y visible de la acumulacin y la reproduccin de las formas ms avanzadas del capitalismo dependiente latinoamericano. La variable autonoma del Estado empieza a ser visible de forma significativa, respecto no slo del tro sino de otros sectores de la sociedad. El Estado para cumplir su rol econmico debe controlar y estabilizar a la sociedad; debe expandirse, burocratizarse y tecnificarse que lo llevan a la generacin de intereses burocrticos civiles y militares hacia el interior del Estado y de ideologas nacionalistas que impulsan decisiones contrapuestas a la visin privatista del desarrollo econmico de los agentes econmicos privados ms dinmicos. Las polticas de actividades empresariales asumidas desde el Estado encuentran eco en algunas capas de la burguesa nacional, para que este ponga coto al capital internacional o para que a travs del Estado, el capital internacional pueda negociar con la burguesa nacional, enfocando su crecimiento a expensas del sector popular y de los capitalistas locales. El capitalismo darwiniano que se establece, permite slo a los ms aptos sobrevivir, integrados a las filiales del capital internacional y por las capas de la burguesa nacional (agrario exportadora) vinculados con el capital internacional. Este Estado genera intereses propios burocrticos y abre el espacio poltico para una burguesa cada vez menos nacional no exenta de conflictos con el capital internacional. Las polticas estatales de control-exclusin del sector popular y de la asignacin cooptativa de beneficios diferenciales para alguna de sus capas, las que llevan a la expansin de inversiones y actividades empresariales, sobre todo a aquellas ligadas directamente con las actividades productivas del Estado as como las que surgen de polticas encargadas de contenidos prcticos y simblicos nacionalistas, o los resultantes de los intentos de tutelar al capital privado local; las polticas tendientes a atraer y garantizar el capital internacional cuidando el Estado de que sus tendencias darwinianas no acorralen demasiado a las clases

1 Los sectores tecno-burocrticos civiles y militares, el capital internacional y la burguesa agrario-exportadora

32 dominantes locales. La especificidad histrica de un Estado completamente engarzado con la estructura y cambios de una economa que ni es subdesarrollada ni puede reproducir los patrones de los capitalismos centrales. Es imprescindible detectar las interacciones a travs del tiempo descubriendo el tema de planteo acerca de la relativa autonoma del Estado, deduciendo por autonoma los grados y pautas muy diferentes segn por los cuales se refieren unos u otros actores sociales, se trate de cuestiones que importen ms o menos a unos y a otros y donde no es obvio trazar las demarcaciones que separan al Estado y lo pblico de la sociedad y lo privado. reas grisceas en las cuales es difcil precisar dnde comienza una y otra esfera. Podramos hablar de penetraciones del Estado ms bien polticas, dentro de la sociedad civil o hablar de mutuas y variables interpenetraciones donde al componente de mando que pone el Estado se le agregan relaciones bidireccionales de negociacin y cooptacin del poder y la influencia. Las polticas estatales se insertan en una estructura de arenas. Las vinculaciones entre las clases y el Estado y sus numerosos modos de vinculacinincluso de polticas estatales- entre unas y el otro, pone en movimiento a un Estado y a sus actores sociales (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, eventualmente individuos). El campo de este enfoque es ms dinmico y menos estructural respecto del de las vinculaciones de clases y el Estado o las re-conceptualizaciones del Estado y la sociedad. El proceso social tejido alrededor del surgimiento , tratamiento y resolucin de cuestiones ante las que el Estado y otros actores toman postura (adoptan polticas) Cmo y por qu ciertos actores, incluyendo el Estado han actuado respecto de ciertas cuestiones en donde los conflictos, la coaliciones, la movilizacin de recursos, los grados relativos de autonoma y poder de los actores pueden ser vistos con detalle, implicando el replanteo de la cuestin entre el Estado y la sociedad e implicando el estudio de casos. II. Premisas y enfoques en el estudio de polticas estatales Buena parte de las publicaciones considera a las polticas como unidades discretas que pueden ser estudiadas con prescindencia del contexto en el que son adoptadas o producen sus consecuencias. Esto no es as, sin embargo el tipo de estudio ms tradicional es aqul que intenta explicar el por qu se adopt una poltica (figura I)

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P P B

Este tipo de visualizacin de la poltica estatal, pone en relevancia a un Estado como pasivo en el cual se ajustan y se resuelven las demandas o inputs de los grupos sociales. La esfera de lo propiamente poltico depende de un dinamismo que les es impuesto desde afuera. Un conjunto de variables independientes que pueden estar articuladas en formas ms complejas que la sugerida en la figura I, desemboca en una variable dependiente: la decisin adoptada. Estos estudios omiten toda referencia al proceso desencadenado por la decisin analizada en trminos de eficacia y sus posibles impactos (decisin de intervenir en una guerra, una sentencia judicial o una asignacin presupuestaria) Esta preocupacin ha desencadenado un enfoque totalmente opuestos que invierte el esquema al evaluar cules han sido los impactos de una poltica estatal determinada y sus relaciones causales implicadas. (figura II) C

P D

Este enfoque establece una importante distincin entre la poltica y sus efectos, las consecuencias presuntamente provocadas por su adopcin e implementacin, lo cual indica que su finalidad es puramente diagnstica. Una clientela, la estatal, que quisiera conocer mejor los efectos de ciertas polticas. La figura II no intenta conocer cmo se origin la poltica lo cual es difcilmente aceptable cuando la poltica y la evaluacin proviene de un programa estatal y conocer este aspecto puede prevenir las futuras distorsiones. El sistema causal tiende a considerarse cerrado a toda influencia significativa fuera de la poltica estatal, lo cual resulta poco verosmil. El modelo est errneamente especificado ya que no existe forma de atribuir los cambios observados a los impactos de la poltica estatal. Estos enfoques derivan de la especial reaccin entre el organismo contratante y el cientfico social. Un grado mayor de complejidad surgira del superponer ambas figuras (figura III)

C A

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D B

P aparece externamente como determinada por A y B, las cuales excluiran posibilidades de autonoma por parte del Estado y los impactos sobre C y D no slo pueden ser causados por P sino que pueden operar otros factores adems de l. La figura III nos sugiere que el estudio de polticas estatales y sus impactos contiene una dimensin temporal que le es intrnseca. Un estudio de secuencia de eventos de los cuales algunos son polticas estatales, otras polticas no estatales adoptadas por otros actores y otros, cambios en el sistema de relaciones sociales sobre las cuales repercuten unas y otras. III. Esbozo para el estudio de polticas estatales en Amrica latina El estudio de las polticas estatales tiene que servir como va de acceso al tema de las transformaciones del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil. El lugar que le asignamos a las polticas estatales dentro del tema ms general de las vinculaciones Estadosociedad civil, en donde las polticas estatales seran algunos acordes de un procesos social tejido alrededor de un tema o cuestin las cuales adquirirn significacin slo y en la medida en que fueran sistemticamente vinculadas al tema o cuestin que las origina, al mbitos de accin social en el cual se insertan o a los actores que intervienen en el proceso de resolucin. Es un proceso social relevante definido por un tema o cuestin en donde nuestros ejecutantes actores civiles y estatales- van delineando polticas marcando el ritmo y las alternativas dentro del proceso social. Focalizar el estudio a travs de la dinmica de las transformaciones sociales a partir de su surgimiento, desarrollo y eventual resolucin marcara las sucesivas polticas o tomas de posicin de los diferentes actores frente a la cuestin y la trama de interacciones que se van produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran el proceso de cambio social.

1. La cuestin Dicen los autores que en ninguna sociedad se pueden atender plenamente las necesidades ni las demandas de sus integrantes. Aquellas que son problematizadas en el sentido en que ciertas clases, fracciones de clases, organizaciones, grupos o individuos estratgicamente ubicados, crean que puede hacerse algo a su respecto, estn en condiciones

35 de promover su incorporacin a la agenda de problemas socialmente vigentes o cuestiones . Llamamos cuestiones a esos asuntos, necesidades o demandas, socialmente problematizados. Toda cuestin atraviesa un ciclo que se extiende desde su problematizacin hasta su resolucin (que no significa que la misma se haya resuelto sino que otra habr cobrado ms importancia o se ha concluido que nada puede hacerse respecto de ella). Los diferentes actores involucrados, afectados positiva o negativamente por el surgimiento y desarrollo de la cuestin, toman posicin frente a la misma. Los comportamientos respecto a esa cuestin de los actores involucrados conforman el mapa o arena poltica. Para la perspectiva de este estudio implican aquellas cuestiones respecto de las cuales el Estado toma una postura. 2. El surgimiento histrico de la cuestin Negar la problematicidad de un asunto, reprimir a quienes intentan plantearlo o negarlo son significativas tomas de posicin por parte del Estado y de sus sectores dominantes, apareciendo como una no-cuestin. Una no-cuestin siempre es una poltica de bloqueo, pero el estudio de las cuestiones problematizadas, aquellas que no han sido bloqueadas nos remite a encarar nuestro estudio al perodo previo al surgimiento de la cuestin; esto es : quin la reconoci como problemtica, cmo se difundi, quin y sobre la base de qu recursos y estrategias logr convertirla en cuestin. Este tipo de indagaciones nos permite evaluar el poder relativo de los diversos actores, sus percepciones e ideologa, la naturaleza de sus recursos, su capacidad de movilizacin, sus alianzas y conflictos y sus estrategias de accin poltica. Es preciso analizar el lapso previo al surgimiento de la cuestin y el proceso por el cual se convierte en tal, mostrando los patrones de interaccin con la sociedad civil. 3. La toma de posicin por parte del Estado Nos ocupamos de cuestiones en las cuales el Estado , haya o no iniciado una toma de postura en donde una poltica estatal es esa toma de posicin que intenta la resolucin de la cuestin y que constituye el modo de intervencin del estado respecto a la cuestin, incluyendo decisiones de una o ms organizaciones estatales. Por poltica estatal atribuimos a un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin a una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores de la sociedad civil. Una poltica estatal constituye un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implcitas, que observadas en un momento histrico y en un contexto determinado permiten inferir la posicin predominante del Estado frente a una cuestin que atae a sectores significativos de la sociedad. Si una poltica estatal es la suma o producto de iniciativas y respuestas, y si tenemos en cuenta que son diversas las unidades y aparatos potencial y materialmente involucrados en la fijacin de una posicin, las decisiones o predisposiciones de las diversas instancias resultarn a menudo inconsistentes o conflictivas entre s. Creemos que el conflicto de polticas puede en gran medida atribuirse a la presencia dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonoma, capaces de influir en las diversas instancias del proceso, y

36 que entran en conflicto cuando debe definirse la posicin del Estado frente a una cuestin social. Se intenta destacar el carcter negociado o abiertamente conflictivo que frecuentemente asumen las tomas de posicin del Estado frente a una cuestin. El Estado aparece como un tercer actor y su intervencin significa tomar partido en el proceso social que se desarrolla en torno a una cuestin. Su toma de partido puede operar desde la accin o la omisin pero siempre significa una toma de postura frente a una cuestin que se problematiza socialmente. Puede implicar desde el tomar una cuestin y legitimarla, acelerando alguna de sus tendencias o simplemente bloquearla. En el caso de la inaccin puede haber decidido esperar a que la cuestin y la posicin de los dems actores estn ms ntidamente definidas, dejar que se resuelva en la arena privada entre las partes involucradas o considerar la inaccin como constitucin ms eficaz de preservar o aumentar los recursos polticos del rgimen. 4. Las polticas o tomas de postura de otros actores sociales Las cuestiones involucran a actores que pueden hallarse objetiva o subjetivamente involucrados. No existe una correspondencia necesaria entre la situacin de un actor en relacin a una cuestin y su propensin a movilizarse en la defensa do cuestionamiento de dicha situacin. Puede ocurrir que el actor percibe indebidamente su situacin actual o la considera natural o porque no puede movilizarse para modificarla por falta de recursos o amenaza de ser reprimido. A menudo son otros actores no directamente afectados quienes deciden iniciarla o reivindicarla, por interpretar que su resolucin, ser congruente con sus intereses o preferencias o mejorar su base de apoyo poltico o disolver las tensiones que amenazaren su poder relativo. Esto significa que otros actores adems del Estado toman posicin frente a cuestiones que los afectan, adoptando polticas cuyas consecuencias pueden influir considerablemente en el proceso de resolucin de las cuestiones y las futuras tomas de posicin sobre las mismas. Cada prctica o toma de posicin refleja una determinada estrategia de accin cuyas premisas dependen de la cantidad de recursos que el actor pueda movilizar y de sus expectativas acerca del comportamiento de los otros actores afectados por la cuestin. El conjunto de polticas estatales y privadas se entrelaza con un complejo social que hace difcil establecer con precisin qu proporcin de cambio social es atribuible a cada una.

5. Las polticas estatales como nudos del proceso social Entendemos a la poltica estatal como un conjunto de tomas de posicin del Estado respecto de cierta cuestin, tal poltica no puede ser explicada ni entendida con la prescindencia de las polticas de otros actores, o sea que no dejar de estar influida por las posiciones adoptadas por otros actores y estar desde el principio influida por el clculo de los actores a los que se percibe como poderosos. Las tomas de posicin del estado no son sustancialmente diferente de las de otros actores y en toda situacin interactiva, la accin o

37 inaccin de cada uno es en parte a la funcin de la accin o inaccin de otros y de la predisposicin de respuestas probables de los actores ante diferentes decisiones. Respecto a las intervenciones del Estado tienen sentido centrarnos alrededor de aquellas que porque cuenta con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente obligatorio y de ltima instancia fundada en el control de los medios de la coaccin fsica y porque repercuten en la sociedad ms especficamente que las polticas privadas. Las tomas de posicin del Estado son consideradas como nudos importantes en la secuencia de interacciones por su posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias y porque as lo consideran los otros actores. Las polticas estatales deben ser entendidas en el marco de otras polticas estatales y de polticas privadas y presuponer que las mismas son nudos, es el presuponer que el Estado no es pasivo ni irrelevante. 6. Las definiciones sociales de la cuestin Difcilmente encontremos que todos los actores sociales coincidan en el tratamiento de qu es una cuestin social y acerca de la percepcin de la misma. Son temas fundamentales en las tomas de posicin, en los conflictos, en las coaliciones entre el Estado y los actores sociales intervinientes. Seguimos en un proceso interactivo en el cual no slo importa la posicin de cada actor sino su percepcin acerca de como los otros y en especial el Estado han definido la cuestin. La cristalizacin de las preferencias de los actores o si se trata de un juego de suma cero y si los beneficios resultantes son divisibles o no. 7. Las polticas estatales como generadoras de un doble proceso Ya sea que el Estado inicia o no una cuestin, sus tomas de posicin suelen ser factor de decisiva importancia para que otros adopten o redefinan posiciones sobre la misma. Las polticas estatales generan procesos internos al Estado mismo, esto es unidades y procesos burocrticos2 internos al Estado. La toma de posicin respecto de ella por parte de cierta unidad que tiene atribuciones para hacerlo en nombre del Estado suele generar repercusiones horizontales -tomas y reajuste de posicin de otras unidades- y verticales, que consisten principalmente en la atribucin de competencia y en la asignacin de recursos (tiempo, personal, dinero, equipo) a unidades totalmente dependientes de la que adopt la poltica. La creacin de aparatos burocrticos o adjudicacin de nuevas funciones a organismos encargados del tratamiento y de la eventual resolucin de la cuestin, superponindose eventualmente con otras burocracias formalmente especializadas en otros aspectos que ataen a la cuestin. Lo que ocurre hacia el interior del Estado es en parte, ejecucin (implementacin) de la poltica, y en parte factor causal para la adopcin de nuevas polticas y de generacin de nuevas estructuras burocrticas especializadas con capacidad de hecho, para redefinir la poltica inicial, cambiando la toma de posicin del Estado frente a la cuestin

2 Diferenciacin estructural interna al Estado que puede o no institucionalizarse en organizaciones legalmente identificables

38 siendo cada uno de estos aspectos un punto de acceso para actores sociales movilizados alrededor de la cuestin y seala reas de interpenetracin entre el Estado y la Sociedad. 8. Los cambiantes actores del proceso social tejidos alrededor de una cuestin La pblica toma de posicin por parte del Estado acerca de una cuestin tiende a generar respuestas de actores sociales y de las unidades estatales. Algunos actores se movilizan alrededor de ellas ms o menos pronto; otros pueden retirarse y otros pueden ser excluidos. Esto relaciona la cambiante naturaleza de los actores a lo largo del proceso de resolucin de una cuestin, que suelen variar a lo largo del tiempo. La necesidad de considerar a las polticas estatales en el marco de cuestiones que tienen una historia, que comienza en un perodo en el que no eran tales, sigue en los procesos que llevan a su surgimiento, contina durante su vigencia y concluye con su resolucin. Esa historia que tiene tras de s la cuestin es desde donde las polticas estatales adquieren sentido y pueden ser explicadas. Esa historia es la de un proceso social al que concurren diversas polticas -las de actores privados y nudos implicados por acciones del estado- y procesos burocrticos cruciales para la determinacin real del contenido de la posicin del Estado ante la cuestin. Un complejo tejido de interacciones a lo largo del tiempo, llevadas a cabo por un conjunto de actores que puede -y suele- ir cambiando con el curso del tiempo, incluyendo una dimensin subjetiva referente a cmo cada actor define y redefine la cuestin y percibe la toma de posicin de los otros actores En qu momento de la historia de la cuestin se produce la primera toma de posicin identificable por parte del Estado? Qu podemos decir acerca de la definicin de la cuestin por parte del Estado en ese momento? Cmo influye esa toma de posicin inicial por parte del Estado respecto de otros actores sociales? Qu actores sociales y cuando se movilizan buscando influir en el modo de resolucin de la cuestin, y qu recursos ponen en juego? Qu procesos burocrticos horizontales y verticales genera la toma inicial de posicin por parte del Estado y cul es la diferenciacin interna del mismo, en trmino de unidades que de alguna manera se ocupan de la cuestin? Suelen los patrones de conflicto, coalicin y negociacin centrarse en algn tipo de arena (instituciones del Estado) pblica, existiendo algn modo dominante mediante el cual se intenta resolver la cuestin y cmo vara esto respecto de quin inici y quin mantiene vigente la cuestin? Una toma de posicin se especifica entre las diversas unidades que concurren al tratamiento de la cuestin con especializaciones, rutinas burocrticas y vinculaciones con diferentes actores sociales. Esos cambios son cambios reales en la poltica estatal y re significan nuevos nudos, algunos de los cuales sern evidentes para los actores y observadores. Otros slo sern reconocibles como redefiniciones, en etapas destinadas slo a la implementacin o en las rutinas e intereses especializados que suelen generar cristalizaciones institucionales, generando nuevos nudos y la historicidad de la cuestin.

39 IV. Los contextos de las polticas estatales Una poltica estatal no debera ser estudiada con prescindencia de la cuestin que intenta resolver, ni de las condiciones de surgimiento de la cuestin, ni de las polticas adoptadas por los actores privados. Es necesario e indispensable un primer NIVEL DE CONTEXTO. Si nos limitramos a estudiar las polticas estatales con prescindencia del proceso social del cual son parte, el costo de esta opcin sera su vaciamiento terico porque una poltica estatal existe en un contexto, el cual se justifica por un conjunto de factores extrnsecos al objeto ms especfico de investigacin (las polticas estatales) que le es indispensable para la comprensin, descripcin y explicacin del objeto y sus efectos sobre otras variables. Las preguntas formuladas implican la definicin de un tema de investigacin, de un rea emprica y analtica que delimita lo que estudiamos en funcin de los cual recogemos y procesamos la informacin. Las secuencias de toma de posicin por parte del Estado y de otros actores sociales, el cambio implicado por la diferenciacin interna al Estado y por la movilizacin/desmovilizacin de actores sociales en distintos tramos histricos de la cuestin y de sus modos dominantes de resolucin. 1. Un segundo nivel de contexto: la agenda de cuestiones Qu problemas merecen ser cuestiones? Quines y cmo deciden cul es, en cada momento el conjunto de cuestiones (la agenda o espacio problemtico de una sociedad) socialmente vigentes? El problema es el conflicto y la coaliciones que se generan alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda: limitaciones sociales e individuales para prestar atencin a todas las cuestiones suscitables y de diferentes intereses, concepciones y recursos de actores dispuestos a imponer social y polticamente una agenda slo parcialmente superpuestas. No se trata de cmo se resolver una cuestin sino cules cuestiones se intentarn resolver Ante qu problemas puede el Estado intervenir y por lo tanto tomarlos como cuestin lo cual implica el reconocerlos? Dependiendo de su poder relativo, todo actor se encontrar frente a cuestiones impuestas por otros y en las cuales se ejercer mayor o menor grado de influencia, de las cuales no puede dejar de tomar posicin. La imposibilidad del conocimiento de los otros actores, la impredecibilidad del comportamiento de los otros actores en este mundo de racionalidad acotada supone que la determinacin que tome formar parte de una agenda, an incluso si no tom partido que influir en otras cuestiones. Con quien est aliado y con quin est en conflicto en la cuestin A, puede ser determinantes respecto de la cuestin B. Cuntas cuestiones puede atender un actor simultneamente o que movilidad tiene de recursos puede ensearos mucho acerca del poder relativo que maneja el actor. Vale obviamente para el Estado cul es el entramado de apoyos y oposiciones, cul es la configuracin de cuestiones en las que ha interpenetrado con sectores dominantes, siendo factor de explicacin en la determinacin de la seleccin de aquellas cuestiones consideradas como tales.

40 2. La estructura social como concepto de agenda Quines son los actores potenciales respecto de una cuestin, qu recursos pueden movilizar, cul es su significado (visibilidad, importancia, reconocimiento como tal) para esos actores, cules son los patrones ms probables de su emergencia, tratamiento y resolucin de la cuestin? Desarrollan los autores un esquema I. las polticas estatales mismas II. la cuestin a las que ellas se refieren entendidas como generando un proceso social que contiene polticas estatales y las polticas privadas referidas a la cuestin III. la Agenda de cuestiones IV. la estructura social como el ms esttico y agregado contexto global en referencia a nuestro tema

V. Impacto de las polticas estatales C

P D

En la figura II, resultara conceptualmente fcil hablar del impacto de las polticas estatales. Ellos seran los cambios operados en las variables dependientes (C y D) por efecto de nuestra variable independiente (P), la poltica estatal pero nuestra argumentacin, especifican los autores, ha sido un esfuerzo para mostrar la inadecuacin de este tipo de esquema. Si las polticas estatales son parte de un proceso social tejido alrededor de cuestiones, y si a l concurren polticas de actores privados que pueden tener gran peso sobre el curso seguido por los eventos, el tema de los impactos se complica. El problema es la decisin de qu criterios se emplearn para la definicin de los impactos (conexin causal entre la poltica y las mltiples probabilidad en un conjunto de impactos) . La conveniencia de distinguir entre impactos como productos o outputs y las consecuencias o outcomes de una poltica es de escasa utilidad al centrar los esfuerzos en la medicin cuantificada y puntual de impactos de polticas. Una posicin que los autores no comparten es aquella que presupone que la toma de posicin del estado es tan determinante, objetivamente y en la percepcin de otros actores, que la toma de posicin que estos adoptan son enteramente respuestas a la poltica estatal. Los autores critican la postura desestatizada del Estado porque el Estado es un actor ms que toma

41 partido respecto de las cuestiones y selecciona aquellas cuestiones que pasarn a su Agenda de poltica estatal. Cules son las principales consecuencias sociales de acciones desarrolladas mediante la invocacin del Estado contando con el respaldo ltimo de su capacidad de coercin? De hecho, algunos estudios han intentado establecer regularidades entre una determinada forma de Estado y ciertas caractersticas globales de su desempeo en trminos de impactos o consecuencias de sus polticas, al considerar las polticas estatales como parte de un proceso social necesariamente histrico, un proceso complejo vinculado a una determinada cuestin al que concurren actores privados y en el que suelen manifestarse en diferentes momentos distintas tomas de posicin del estado. Cada una de ellas realimentan el proceso y suelen llevarlo hacia nuevos nudos en los que tiene lugar la adopcin de nuevas polticas estatales. Los entrelazamientos a lo largo del tiempo de las polticas estatales y privadas, junto con las modificaciones de los parmetros contextuales, so etapas o procesos de cambio social en los que el Estado aparece en accin y desagregado en sus sucesivas tomas de posicin. Nos referimos a sus modalidades de intervencin, sus alianzas y conflictos con otros actores, los variables grados de autonoma/subordinacin entre esos actores y el estado. Los impactos de las polticas estatales son en realidad contribuciones -imputables al Estado - a complejos patrones de cambio de la sociedad global y por esto mismo no pueden ser ignorados pero tampoco por la misma razn no pueden ser estudiados ni evaluados con criterios mecanicistas sin tener en cuenta el desarrollo histrico de la cuestin. El contexto no es un objeto que est all. Es una creacin analtica que busca situar el tema especificado con la mayor economa posible, respecto del conjunto de factores indispensable para comprenderlo, descubrirlo y explicarlo. Este contexto tiene tres niveles que los autores han desagregado en: el contexto de la cuestin, el de la agenda y el de la estructura social. Las polticas estatales y la cuestin a la que ellas se refieren como parte de un proceso social al que concurren otras polticas privadas y que implican interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable conjunto de actores.

Oszlak: Estado y sociedad: las nuevas fronteras La metfora del semforo que se ha apagado sbitamente y en cual todos se comportan con exactitud y honestidad sin entrar en pnico, en donde los nios avanzan primero y las mujeres detrs y en donde los automovilistas ceden el paso a los peatones y al orden de preferencias sin anteponer sus intereses, es el escenario en el cual Oszlak plantea su principal punto de vista: la reforma del Estado. Supongamos que todas las empresas pblicas previamente existentes, aunque hay monopolios en manos privada ninguna tiene motivos para operar fuera de las normas que dicta la competencia,. Se ha desregulado totalmente el comportamiento de los mercados y transferido al sector privado la prestacin de todos los

42 servicios pblicos, incluyendo la recoleccin de basura, la gestin de fondos para jubilados y la reclusin de delincuentes. Se han transferido a los gobiernos locales, toda las responsabilidades de la gestin administrativa en donde los comits vecinales trabajan en estrecha colaboracin con los funcionarios municipales y ejercen un control sobre su gestin. Todo transita en un lineal y armonioso equilibrio sin conflicto ya que el Estado nacional ha reducido sus funciones a la administracin de justicia, la defensa, las relaciones exteriores, la conduccin del sistema educativo, la promocin de la salud y las defensa del medio ambiente, la investigacin, el desarrollo regional y la promocin de las exportaciones ahora son materia de la gestin de las ONG's y de empresas especializadas privadas. El nmero de ministerios ha sido reducido y la dotacin de funcionarios a la cuarta parte del nmero existente al comienzo de la reforma. Los pocos trmites que deban realizar los ciudadanos se procesan en pocos minutos utilizando modernos equipos computarizados en donde son atendidos por referendos profesionales, incorporados a travs de un sistema de reclutamiento a cargos por meritocracia, y perciben retribuciones comparables al sector privado. En esta sociedad idlica, los ciudadanos satisfechos cumplen estrictamente con sus obligaciones fiscales, que han sido reducidas como consecuencia del menor costo para mantener el Estado. El mercado regula automticamente la oferta y la demanda, los precios, el empleo, las tasas, el inters y el valor de las divisas. Los empresarios estimulados por nuevas condiciones contextuales invierten, producen y negocian estimulando el crecimiento econmico. Mejora la distribucin del ingreso y cada ciudadano, cada familia est en condiciones de procurarse bienes y servicios a menor costo y gozar de bienestar. Estas visiones utpicas son las que Oszlak traslada a su anlisis acerca de la reforma del Estado y en las cuales muchos reformadores sociales se han basado en sus postulados acerca de la hipertrofia del Estado, la asuncin por l mismo de funciones innecesarias, su excesivo grado de centralismo, son en muchos casos ciertas. Resultara estril establecer reglas de juego incompatibles con la naturaleza humana como la que supone la metfora del semforo, en donde peatones y conductores regularn sus movimientos observando una jerarqua de valores y un cdigo de conducta que privilegian el desinters individual y priman el respeto al prjimo. El discurso neoliberal dominante nos indica que la maximizacin del beneficio individual maximiza el inters colectivo, como dice Camedessus, si somos dbiles peatones y el trnsito es totalmente abandonado a la decisin de los motorizados, corremos el riesgo de ser pisoteados. As como las sociedades hiper-estatizadas han demostrado su inviabilidad histrica es probable que ocurra lo mismo en las sociedades desestatizadas. La utopa de liberalismo extremo que privilegia al mercado puede llegar a derrumbarse frente a la incapacidad de este ltimo para imponer lmites negativos a las consecuencias socialmente disruptivas del patrn de acumulacin que tiende a imponerse en condiciones econmicas salvajes (O'Donnell, '83) . La utopa leninista de extincin del Estado en el trnsito al comunismo no pudo concretarse con la cada de los socialismo reales, manifestndose en un Estado hipertrofiado e ineficaz. Las nuevas fronteras que se estn dibujando entre el Estado y la Sociedad deben preservar un territorio y un papel irrenunciables: un mbito de intervencin y un papel conciliador entre las demandas de crecimiento, estabilidad y equidad en las que se funda desde

43 sus orgenes, el orden capitalista. la redefinicin de las reglas de juego entre ambas esferas no debe implicar la desaparicin del Estado. La continuidad de su existencia, su transformacin cuantitativa y cualitativa es inevitable, y la posibilidad de que siga desempeando un papel socialmente relevante est fundamentado en conceptos que rechacen la supremaca del Estado sobre el mercado o de ste sobre aqul. Fronteras porosas y mviles La era moderna produjo naciones sin Estado o estados sin naciones. Slo la confluencia histrica y fusin de estas dos entidades desat un proceso indito de creacin institucional y de liberacin explosiva de las energas colectivas. Este proceso difundi un nuevo patrn de organizacin social y econmica, el capitalismo, que tuvo en el Estado su principal motor en donde la expansin del Estado signific la expropiacin de tareas o funciones propias de otras instancias de articulacin de la vida social organizada. Las cuestiones propias del funcionamiento y desarrollo de un sistema de acumulacin, produccin y distribucin que rompa con la organizacin feudal preexistente o transformaba profundamente las economas extractivas, recolectoras y pastoriles de las regiones ms atrasadas. Este sistema de organizacin requiri, en la gran mayora de los casos, formas combinadas de penetracin (coercitiva, cooptativa, material e ideolgica ) de los incipientes estados nacionales en la trama de relaciones sociales que se constituan simultneamente. Bajo la nueva forma de dominacin poltica resultante, el componente represivo tuvo casi siempre un peso decisivo dentro de la constelacin de funciones que el Estado fue adquiriendo histricamente. La coercin fsica en estas primeras etapas del proceso de construccin social, fue condicin de posibilidad para el despliegue de sus dems recursos de dominacin. Desde la sociedad, toda clase de organizaciones formales e informales, desde seores feudales a Iglesias, corporaciones y clanes, resistieron el creciente predominio del Estado. Estas organizaciones se haban disputado el papel de establecer sanciones, recompensas y smbolos para inducir un comportamiento social acorde con las normas que cada una pretenda imponer. Los nuevos Estados nacionales y especialmente sus lderes polticos y lites burocrticas, intentaron y lograron quebrar la resistencia de estas organizaciones. Normas universales, leyes comunes, nuevas identidades colectivas, organizaciones y burcratas especializados fueron reemplazando lentamente a las formas ms primitivas, parroquiales y fragmentadas de articulacin social hasta entonces vigentes. El Estado nacional comenz a ser percibido como una organizacin suficientemente fuerte y compleja para disear y movilizar recursos. El trazado de lmites con la Sociedad a lo largo del proceso de formacin del Estado y la expansin del mismo, fue el resultado de expropiar a la sociedad las funciones reservadas a los individuos o a instituciones intermedias, as como de crear otras nuevas, posibilitadas por la novedosa y excepcional capacidad de movilizar recursos, convirtiendo todas ellas en materia de inters pblico. Una maquinaria encargada de resolver dichas cuestiones en donde la expropiacin social adopt, alternativamente, una forma compulsiva, discrecional o

44 negociada, dependiendo de las cuestiones y relaciones de poder en cada coyuntura histrica. Signific nuevas materias para el Estado nacional, cuyo brazo cada vez ms extendido comenz a alcanzar todas las facetas de la interaccin social. En la mayora de las experiencias exitosas de desarrollo capitalista, la expansin del Estado durante el siglo XIX, no tuvo lugar a expensas de la sociedad civil sino que el mismo fue el instrumento para producir el crecimiento de la sociedad. La privacin de ciertos agentes sociales de ciertas funciones arrebatadas por el Estado fue compensada por la asuncin de otras responsabilidades dentro del nuevo esquema de divisin del trabajo que tomaba forma a medida que evolucionaba el proceso de construccin social. Los participantes, tanto pblicos como privados, encontraran en el proceso nuevas oportunidades de beneficio individual y colectivo. Una nueva frontera comenz as a dibujarse entre el dominio legtimo del Estado y la sociedad que nuca fue una frontera rgida sino ms bien irregular, porosa y cambiante, cuyos contornos fueron resultados de procesos de confrontacin y negociacin. Weber manifest sentimientos contradictorios sobre este tema, en la medida en que observ la burocratizacin como una amenaza a la democracia y al mismo tiempo como la forma ms racional de organizacin social compatible con un sistema capitalista . Lenin predijo la desaparicin del Estado una vez producida la transicin al comunismo y la asuncin de las masas de las responsabilidades de gestionar los asuntos sociales, revirtiendo as la expropiacin y comenzando gradualmente la devolucin de funciones al pueblo. Con o sin democracia, tanto sistemas capitalistas como socialistas, experimentaron un persistente crecimiento del Estado a lo largo del siglo XX. En los pases ms desarrollados, las polticas keynesianas adoptadas despus de la Gran Depresin implicaron un incremento de su papel regulatorio. En el mundo en desarrollo, el crecimiento del Estado se debi en parte a las mismas razones. Las revoluciones sociales y el destronamiento de caudillos tradicionales implicaron masivas transferencias de propiedad y empresas de manos privadas a pblicas. El nacionalismo y el populismo desempearon igualmente un papel importante, conduciendo diversas formas de Estados empresarios y de bienestar ms o menos desarrollados. La debilidad de la burguesa local o las dificultades enfrentadas por empresas privadas, constituyeron en varios casos, razones esgrimidas para la intervencin estatal en la promocin del proceso de acumulacin, sea facilitando infraestructura, bienes y servicios o recurriendo al rescate de empresas en bancarrota. La aceleracin del proceso de expansin estatal, el llamado capitalismo de Estadomatrimonio concertado entre el capitalismo y el Estado- se convirti en uno de los conceptos ms popularizados para describir esta tendencia, vista como una nueva y acabada forma de organizacin social o simplemente como una transicin hacia algn otro modelo, originando una controversia acadmica que se profundizara entrados los aos '70. La crisis del petrleo fue la primera seal de que el proceso de expansin estatal resultaba excesivo, siendo necesarias nuevas formas de organizacin social y polticas. La crisis en la deuda origin duras crticas acerca del excesivo alcance que haba adquirido el papel del Estado y dara lugar a la nueva demarcacin de las fronteras entre la Sociedad y el Estado.

45 Crisis y culpables Una sociedad en crisis muestra por lo general signos de desintegracin. En la medida en que el Estado constituye el principal factor articulador de la sociedad, esos signos de ruptura cuestionan su capacidad para desempear este fundamental papel integrador. En la medida en que el PBI se estanca o decrece y la desigualdad social se acenta, las instituciones econmicas y polticas empiezan a ser observadas crticamente. Esta necesidad se vuelve ms acuciante cuando la brecha de gestin deteriora la gobernabilidad de la sociedad y amenaza la propia continuidad de la democracia. La atencin se traslada al Estado como el principal factor contribuyente de la crisis. Hipertrofia o macrocefalismo son expresiones que comienzan a ser utilizadas para referirse a esta sobre-expansin de la intervencin estatal que malgasta recursos productivos e interfiere en la libre voluntad de los actores privados y pblicos, tendiendo a suboptimizar la asignacin, a distorsionar la divisin social del trabajo y a disipar los beneficios del irrestricto funcionamiento del mercado en el que debe basarse el capitalismo. Quin debe estar a cargo y en control de qu? se convierte en la nueva preocupacin. El objetivo pasa a ser la fijacin de un nivel ms bajo y un alcance ms estrecho a la intervencin del Estado ya que habiendo hallado al culpable de todos sus males, y sacrificado en el altar del ajuste estructural, la sociedad puede ahora dedicar sus energas a crecer sin el tutor asfixiante de un aparato que consuma recursos. Se habr identificado al verdadero responsable? De no ser as, es lcito suponer que quienes realmente dieron origen a la hipertrofia del Estado, continuarn operando annimamente bajo otros ropajes. Si los culpables siguen sueltos es posible que reaparezcan y continen utilizando los mismos mecanismos. Es ingenuo pensar que la hipertrofia o las tendencias expansivas del Estado fueran el resultado natural de alguna cualidad parenogentica de su aparato institucional. Tambin para procrear instituciones se requiere de un partenaire: la cristalizacin institucional es el resultado de consumados maridajes entre el Estado y ciertos sectores de la sociedad en donde el aparato resultante es fruto de decisiones adoptadas por funcionarios polticos y burcratas, a travs de complejas relaciones de subordinacin de clientelismo o de tutela con mltiples actores de la sociedad civil. No existe ni ha existido una voluntad expansiva del Estado con independencia de la voluntad de quienes lo han conducido o explotado en su beneficio. Y sin embargo, los que hoy propician retricamente su encogimiento son los propios sectores que casi siempre fueron sus principales beneficiarios. Las reglas del juego De Gurnay hubo acuado el trmino burocracia para referirse al surgimiento de un nuevo grupo de funcionarios para quienes la tarea de gobernar se haba vuelto un fin en s mismo. Marx se referira a esa capa parasitaria de funcionarios que promovan su propio

46 inters en el proceso de satisfacer privilegiadamente los intereses de la burguesa. La burocracia obtena as su carcter clasista y sectorial. Dos fenmenos eran criticables desde la izquierda y desde la derecha: el efecto de la organizacin estatal sobre la estructura de poder de la sociedad moderna y la ndole de su funcin social, es decir su capacidad y posibilidades de servir al inters general o la incompetencia del Estado para la gestin de los asuntos sociales. El menos visible, el cuestionamiento del poder adquirido por l mismo frente a otros sectores sociales. Aparecen dos formas de articulacin entre la esfera pblica y la privada: una articulacin horizontal o funcional, relativa al esquema de divisin del trabajo para la gestin social que se establece histricamente entre el Estado y la sociedad y una articulacin vertical o jerrquica, relativa al particular esquema de relaciones de poder entre ambas esferas. En la articulacin funcional se define qu esfera se ocupa de cules aspectos de la gestin general de la sociedad, en funcin de la agenda de cuestiones vigentes. En la articulacin jerrquica, se dirime quin define los contenidos de la agenda y emplea recursos de poder requeridos para ejecutar las decisiones tomadas respecto a las cuestiones que integran dicha agenda. Ambas formas de articulacin apuntan a satisfacer la recreacin permanente de condiciones de orden y estabilidad en las cuales pueden desarrollarse las fuerzas productivas. Una tercera articulacin entre el Estado y la sociedad que Oszlak llamar material, hacer referencia a quin recibe qu, cundo y cmo. La particular modalidad de la articulacin material define la distribucin del excedente social, es decir quines ganan y quines pierden, es decir los diferentes sectores sociales en trminos de ingresos y las transferencias de riqueza. Es aqu donde el Estado en ejercicio de su potestad fiscal, expropia recursos materiales a la sociedad para cumplir con su parte en el esquema de divisin de trabajo, asumiendo en tal carcter el papel de un demandante ms en la distribucin del excedente. El ejercicio de la potestad fiscal es en parte el aspecto presupuestario, la contracara material, de la agenda de cuestiones que debe resolver el Estado. Es tambin la posibilidad de equilibrar, a travs de la redistribucin de recursos materiales, la inherente inequidad del sistema capitalista. Las tres formas de articulacin se encuentran interrelacionadas de maneras muy complejas. Tericamente en una sociedad democrtica, el poder reside en la ciudadana quien al poseer la representacin poltica, inviste de autoridad a quienes asumen la responsabilidad de la gestin de los asuntos sociales de modo que, formalmente, los mandantesi son los ciudadanos. Esto como es sabido no expresa la verdadera realidad de fuerzas que la experiencia histrica ha mostrado. Ha sido el Estado quien ha subordinado a la sociedad. Un Estado expuesto en grados diversos a la accin o presin de ciertos sectores sociales, cuya capacidad de acceso y penetracin ha estado asociada generalmente a un control de cuantiosos recursos econmicos. Estos sectores llegaron a colonizar y apoderarse virtualmente de determinadas instituciones estatales mientras que en otros casos, el Estado consigui cierto grado de autonoma relativa, sustrayndose de estas influencias. Como ocurri con los autoritarismos militares, uno de los sectores del aparato estatal, la institucin armada, la que

47 se apropi de los instrumentos de dominacin del Estado e impuso su poder discrecional sobre la sociedad, con mayor o menor grado de autonoma respecto de otros actores. El acceso privilegiado o control por parte de esos sectores en donde una parte considerable de la actividades del Estado y de los recursos extrados por l mismo de la sociedad, fue redistribuida en beneficio de los sectores dominantes. Las interfaces jerrquica, funcional y material tuvieron vinculacin recproca. A una configuracin de poder donde primaban ciertos intereses dominantes de la sociedad sobre el Estado correspondieron determinados sesgos en la funcin de los objetivos del estado y una redistribucin de los recursos de unos sectores hacia otros.. En la triple relacin establecida entre ambas esferas, la articulacin jerrquica ha sido siempre la determinante ya que la acumulacin de poder es, al mismo tiempo condicin de posibilidad para la fijacin de agendas (qu asuntos deben problematizarse socialmente), para la toma de posicin frente a las mismas ( qu polticas deben apoyarse a su respecto ) y para la extraccin y asignacin de recursos que posibilitarn su resolucin (quines ganan y quines pagan los costos) Naturalmente, al hacer referencia a un mayor o menor poder del Estado, es fundamentar conocer quines lo controlan. Cardos ha sugerido que en las articulaciones de poder que se establecen entre el Estado y sociedad toman forma los anillos burocrticos (tringulos de hierro). En cada uno de estos anillos, una agencia estatal establece una relacin clientelstica con un determinado grupo de inters. Cuanto mayor es el numero de anillos y ms equilibrados los recursos de poder que pueden movilizarse en cada uno de los mismos, ms pareja ser la relacin de fuerzas entre diferentes sectores sociales y ms adecuada la representacin poltica. En cambio si el Estado abandona o reduce ciertas reas de actividad y transfiere otras muy significativas, a sectores econmicamente concentrados, es muy probable que la relacin entre anillos burocrticos sea muy diferente. Puede darse una situacin de Estado privado si al renunciar a su papel productor, el Estado no refuerza al mismo tiempo su capacidad regulatoria sobre la actividad transferida. En ausencia de esa capacidad, el crculo vicioso se retroalimenta y el desmantelamiento del Estado se acenta y un Estado desmantelado es un mbito propicio para que su funcin moderadora de los excesos e insuficiencias del mercado sea fcilmente subvertida en provecho de clientelas corporativas tutelares, de grupos funcionariales privilegiados o de ocasionales parsitos. Las formas de la reforma La simple reduccin del aparato estatal no conduce necesariamente a su fortalecimiento. Junto con la redefinicin del papel, estructura y dotacin del estado, se promueven medidas de reforma administrativa. Mucho se habla de la reforma del Estado pero la reforma del Estado es un concepto ms amplio que el de reforma administrativa. Es un proceso intraburocrtico, consistente en intentos deliberados de mejoramiento o asignacin de uno o ms aspectos de la gestin pblica: la composicin o asignacin de sus recursos humanos, la racionalidad de sus normas

48 y arreglos estructurales, la obsolencia de sus tecnologas, el comportamiento de su personal entre otras cosas. Su alcance en este aspecto es ms limitado ya que el cambio intraburocrtico se convierte en un aspecto parcial, y en buena medida, subordinado a la estrategia de reforma. El meollo de la reforma estatal se traslada hacia la redefinicin de las fronteras entre el dominio de lo pblico y lo privado, al restringir de diversas maneras la extensin y la naturaleza de la intervencin del Estado en los asuntos sociales. El alcance de la reforma estatal tiende a involucrar al conjunto de la sociedad civil, en la medida en que las fronteras se corren y en donde al adjudicare nuevos papeles a diferentes grupos o actores sociales, se priva a otros de los beneficios de la actividad del Estado. La reforma del Estado reconoce tres momentos. En primer lugar, la transformacin del papel del Estado; en segundo lugar, la reestructuracin y reduccin de su aparato institucional y por ltimo, el recorte de su dotacin de personal. Cada uno de estos momentos o aspectos admite modalidades de instrumentacin. Comencemos por la transformacin en el papel del Estado. Existen al menos cuatro medidas a las que habitualmente se apela para reducir el alcance de la intervencin del estado. Se trata de la privatizacin de servicios, la desmonopolizacin, la desregulacin y la descentralizacin. Este conjunto de medidas reivindica la prioridad del mercado sobre el Estado, como mecanismo para optimizar la asignacin de recursos en una sociedad. La privatizacin supone descargar al Estado de la responsabilidad de producir directamente bienes y servicios. El Estado puede conservar grados variables de responsabilidad en el financiamiento o la regulacin de las empresas o funciones privatizadas o renunciar a todo tipo de injerencias en el respectivo campo de actividad. En cualquier campo, la privatizacin supone limitar el alcance o modificar la naturaleza del papel del Estado en la gestin de los asuntos sociales y aumenta el campo de accin de ciertos actores sociales sobre dicha gestin. La transferencia de empresas o servicios al sector privado no asegura de manera automtica que el mercado ajustar ms eficientemente las relaciones entre empresarios, trabajadores y consumidores. Cuestiones tales como la creacin de monopolios naturales en manos del sector privado; el debilitamiento de la capacidad de regulacin y control del Estado sobre las privatizadas; la formacin de grandes conglomerados empresariales y su consecuente efecto sobre la estructura de produccin y las relaciones de poder entre el Estado y corporaciones; la subordinacin del inters social a criterios de responsabilidad empresaria; la situacin de trabajo desplazada de los empleos pblicos y no absorbidas por las empresas privadas estn nutriendo la agenda del Estado cuando precisamente ste es menor en su capacidad de resolverlas. El propio proceso de formacin estatal fue una larga lucha para imponer a sociedades fundadas en tradiciones localistas y autonmicas, una nueva instancia jerrquica de articulacin social, con el correspondiente desplazamiento de poder. La descentralizacin poltica y administrativa no implica una retirada del Estado seguida por la ocupacin de espacios de decisin y gestin por la sociedad, como ocurre con la privatizacin. s supone un achicamiento del Estado nacional y una correlativa expansin de los estados locales que asumen funciones descentralizadas y una mayor presencia en la sociedad local vinculados con estas funciones.

49 Las tendencias hacia la descentralizacin poltica y administrativa han ganado un mpetu con la ola democratizadora que tiene lugar en diversas partes del mundo. La descentralizacin aumenta las posibilidades para que los ciudadanos ejerciten su derecho a intervenir y decidir en los asuntos locales que afectan su vida cotidiana. La desmonopolizacin no implica una reduccin del alcance de la actividad estatal pero la competencia privada disminuye la demanda de bienes producidos o servicios prestados por el Estado y se la vincula con la privatizacin de empresas pblicas que previamente funcionaron como monopolios estatales, sin el contrapeso de un marco regulatorio adecuadamente administrado por el Estado nacional como en el caso de la Argentina. La desregulacin comparte con las dems instancias el propsito de limitar la intervencin estatal. Pocas son las reas de la actividad privada y pblica que no estn alcanzadas por alguna forma de regulacin estatal. La regulacin estatal ha intentado reducir la entropa potencialmente generada por comportamientos individuales no siempre compatibles con criterios de convivencia civilizada o equidad social. Pero la actividad reguladora del Estado no slo alcanz la actividad social. El propio funcionamiento de su aparato institucional fue objeto de profundas regulaciones que intentaron controlar potenciales desvos en el comportamiento de sus instituciones. Ello condujo al inmovilismo, la burocratizacin o la bsqueda de mecanismos de elusin normativa que contribuyeron a la ineficiencia o irracionalidad de la gestin pblica. En la actualidad, la desregulacin apunta tanto al mbito privado como al estatal. La desregulacin de la actividad social conlleva una lisa y llana supresin de funciones y, eventualmente, de organismos estatales responsables de elaborar, aplicar o controlar las regulaciones, lo cual puede conducir a una ampliacin de los mrgenes de la actividad privada. An cuando esta segunda forma de desregulacin no implique una reduccin sino un aumento de la presencia estatal en el conjunto de la actividad social, es posible que las relaciones entre esas instituciones y sus clientelas sufran cambios significativos. Cuando la desregulacin supone introducir en la gestin pblica criterios y prcticas del funcionamiento propios de una empresa privada: libre contratacin de personal y negociacin laboral, mecanismos de compras y suministros menos estrictos, fijacin de tarifas o aranceles retributivos, capacidad de decisin sobre inversiones, nuevas lneas de actividad, constitucin o adquisicin de filiales. Un segundo aspecto de la reforma es la racionalizacin de las estructuras organizativas del Estad, bajo la forma de cambios en los organigramas, el desguace y demolicin de viejas construcciones burocrticas. La contraccin del aparato estatal toma a veces la forma de eliminacin lisa y llana de ministerios, secretaras o subsecretaras. Se reduce en cambio el mximo de unidades que debe existir en cada nivel de las organizaciones estatales. Otras, se contrae la pirmide institucional, suprimindose niveles jerrquicos y reduciendo el nmero de eslabones en la cadena de mando La decisin se adopta por ley o por decreto, fijando plazos perentorios para aquellos organismos que adapten sus estructuras a la nueva normativa. El tercer aspecto es la reduccin de las plantas de personal. La redefinicin del papel del Estado proporciona una justificacin indiscutible: sobra personal. Las formas que adopta

50 esta poltica de reduccin del empleo pblico oscila desde la prescindibilidad, el pase a disponibilidad o el retiro voluntario, hasta modalidades de desestimulo de los salarios reales o la contraccin de la estructura de remuneraciones. La reforma del Estado debe ser guiada hacia la redefinicin primero y principalmente, de las fronteras entre la actividad pblica y privada, limitando el alcance de la intervencin estatal. Una vez establecido el papel apropiado del Estado en cada esfera de actividad, el tamao y composicin de su aparato debe ser reducido en consonancia. Finalmente, dado que un sector pblico que se encoge requiere menos personal, el paso siguiente y final de la estrategia debe ser la prescindibilidad del personal. El punto es que la aplicacin de estos instrumentos convencionales de reforma administrativa se ha visto superada por la obsesin de crear un Estado mnimo. Es la reforma del Estado la respuesta a la inoperancia del sector pblico? Aprendices de brujo La reforma econmica es una forma de liberalizacin consistente en reducir y redefinir el papel del estado a fin de permitir que los mercados operen con menos controles gubernamentales. Se trata de una conceptualizacin elaborada hacia fines de los '70 por el FMI y el Banco Mundial, alrededor de los conceptos de estabilidad y ajuste. La secuencia de dos pasos que supone estabilizacin-ajuste, no es sino una versin actualizada de la vieja nocin de orden que posibilit el proceso de construccin de los Estados nacionales. Un orden visto como necesario para estabilizar las condiciones del contexto social en el que pudieran desarrollarse las fuerzas productivas conocido como progreso indefinido. Orden y progreso, clsica frmula del credo positivista sobrevivi a las sucesivas etapas de la expansin capitalista y se convirti en una tensin permanente de su contradictorio desarrollo. Rebautizada sucesivamente como seguridad y desarrollo, estabilidad y crecimiento o como ajuste y revolucin productiva en la Argentina. As como el orden era visto como precondicin del progreso, hoy el ajuste es considerado como tarea previa y costo social inevitable para alcanzar el crecimiento econmico. La mayora de los pases latinoamericanos en la llamada dcada perdida ('80), vieron caer sus niveles de ingreso incluso hasta un lugar inferior que a los de comienzos de la dcada. Las condiciones econmicas vigentes al comenzar la reforma econmica, el timing poltico electoral, el papel de los sindicatos en la coalicin gobernante, la calidad y tamao del sector pblico pueden afectar los resultados del ajuste. La privatizacin no implica necesariamente una reduccin de la presencia estatal en la vida social. En sociedades desarrolladas se admite un nuevo nivel de interdependencia entre organizaciones sociales y estatales, donde la presencia de las estatales cobra una importancia decisiva. La imposicin por parte del Estado de controles monoplicos sobre la gestin econmica y la educacin, la emergencia de economas mixtas que tienen a los dos sectores como protagonistas. An cuando los individuos estn crecientemente guiados por objetivos puramente privados, paradjicamente tienen una creciente expectativa de que el Estado los ayudar a alcanzar tales objetivos.

51 El tan denostado Welfare State sigue en pie. El neoconservadurismo en pases como EEUU y GB, no condujeron a un desmantelamiento del estado de bienestar sino al desarrollo de una sociedad ms estratificada, en la que se ha erosionado la solidaridad hacia los pobres y necesitados. Pases como Suecia y Austria han conseguido mantener sus conquistas bsicas, y an en el caso de los pases asiticos el Estado no interviene en asistencia social pero s en la economa a travs de polticas que fomentan la inversin, la asignacin de recursos y la competencia. Cabe preguntarse si debe persistirse en una tarea puramente demoledora del Estado o es hora de comenzar seriamente su reconstruccin. Hipertrofia o deformidad del Estado? Muchos programas de reformas en nuestros pases al estar sesgados por una lgica reduccionista, han producido efectos desbastadores sobre su capacidad de gestin. El adelgazamiento incontrolado de las plantas de personal ha agravado en muchas partes el sndrome sobra-falta (sobreabundancia de personal, ausencia de funcionarios en cargos crticos) Significa que los agentes estatales disponen cada vez menos o ms deteriorada infraestructura fsica (inmuebles, vehculos, maquinarias, equipos, instalaciones ) y de menores recursos para cumplir con sus funciones cotidianas. La ejecucin de la mayora de las polticas pblicas depende de una dotacin de personal, infraestructura fsica y recursos financieros y tecnolgicos. Los que resulta menos obvio es que gran parte de las tareas no pueden ser cumplidas por falta de personal idneo, existiendo unidades sometidas a una elevada carga funcional mientras que otras mantienen sus recursos ociosos. Muchos de los programas de ajuste estructural han contribuido a encoger el Estado pero en muchos casos aumentaron su deformidad. Funciones que se cumplen mal o no se cumplen como la evaluacin de propuestas de inversin en el marco de convenios bilaterales con pases centrales, programacin de compras y suministros materiales, mantenimiento de rutas y vas ferroviarias, inspeccin y control de calidad en el embarque, etc. Se trata de funciones irrenunciables del Estado que ningn sistema privatizador puede sustituir. La inversin pblica ha cado en pases como la Argentina a niveles inditos, disminuyendo a menos del 10%. Esto significa que falta infraestructura bsica como caminos, escuelas, maquinarias junto a la erosin de los recursos naturales. No puede llamarse modernizacin a medidas que apuntan unvocamente a su contraccin y ajuste extremos. Tales medidas consiguen desnaturalizar an ms la funcin de produccin del Estado, impidindole adecuar la combinacin de recursos requerida para el logro de sus fines, reduciendo su capacidad institucional. Los planificadores de estos programas de ajuste no prestan la especial atencin a la capacidad institucional disponible en el conjunto de entidades responsables de su realizacin. Es innegable que el papel, las estructuras y las dotaciones del sector pblico deben ser redefinidos. Por ello no puede encarare desde la perspectiva de un modelo unidimensional, que privilegia el tamao en desmedro de la calidad del Estado. No pongo en duda que el Estado devuelva a la Sociedad muchas de sus funciones expropiadas pero hay que combatir la hipertrofia disminuyendo la deformidad del Estado. El camino que sigue es el fortalecimiento y no la demolicin del Estado.

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De Goliat a David La premisa de la que parten la mayora de los reformadores es que el sector pblico se ha hecho demasiado grande y requiere de una ciruga mayor. Ha comenzado a producirse una traslacin de responsabilidades hacia el individuo, la familia, los crculo de amigos, las redes de patronazgos, las tribus y grupos de autoayuda que sustituyen las formas burocratizadas de la cooperacin. Lo que todava no est claro es el Estado meta al cual se apunta con estos cambios. La variable sera lo pblico definido como el grado en que una organizacin est afectada por la autoridad pblica y en este sentido, todas lo estn. El Estado tiene una influencia extensa, omnipresente y contextual. Se ha desarrollado el trmino de Estado cataltico (Lind) para definir las nuevas relaciones que el Estado emprende con su Sociedad. Un Estado cataltico es aquel que en lugar de depender predominantemente de sus propios recursos, persigue sus objetivos actuando como un elemento dominante en coaliciones con otros Estados, instituciones transnacionales o grupos privados, sin renunciar a su identidad distintiva y a sus objetivos especficos, buscando ser indispensable para el xito o direccin de coaliciones estratgicas particulares, permaneciendo a la vez sustancialmente independiente de otros elementos de la coalicin. Una reestructuracin de las relaciones Estado-sociedad. La respuesta ms difundida ha sido privatizar todo lo posible aquello que hasta ahora haba sido materia de la gestin pblica. Se tendi a derribar al Goliat sin sustituirlo por un David ms pequeo pero fuerte. La privatizacin debe conducir a la re-regulacin especialmente cuando la tendencia involucra al sector privado en actividades que tendrn gran efecto pblico. Se empieza a reconocer que la competencia en los servicios privatizados, no garantiza la obtencin de los resultados deseados en forma eficaz y al menor costo. Aumenta la necesidad de una gestin pblica eficaz. La privatizacin, la liberalizacin y la desregulacin pueden traer beneficios all donde la administracin pblica ha mostrado comportamiento deficitario irreparable. Si se tuviera que escoger en una sobre-estatizacin y una sobre-privatizacin, el inters pblico estara mejor resguardado en el primero que en el segundo ya que los individuos son egostas y la sociedad capitalistas exacerba el inters individual y el egosmo. La existencia del Estado se justifica porque su tendencia es la de moderar el conflicto social y atenuar al individuo La privatizacin tiende a fortalecer a la sociedad mercantil no a la sociedad civil. Los pases ms avanzados del paneta no han renunciado a la intervencin del Estado, lo que estn haciendo es redefinir su papel. El fortalecimiento del Estado fronteras adentro debe convertirse en el objetivo prioritario para evitar la anomia de una sociedad guiada exclusivamente por una mano invisible. Las cuestiones centrales de la gestin estatal giran alrededor de la calidad del servicio pblico y la capacidad de respuesta de la burocracia en un contexto democrtico.

53 Podr aceptarse el desarrollo de empresas mixtas pblicas privadas y la nocin de que existir mayor indefinicin e incertidumbres sobre una esfera y otra. Crecer la demanda de administradores idneos y las exigencias en la formacin de ese personal, en aquellas polticas y tcnicas asociadas a los procesos de reestructuracin del Estado. La alternativa de corporativizar dentro del propio sector pblico a empresas y servicios que muchos pases mantienen el mbito de la administracin central, deber ser evaluada, frente a la alternativa de convertirlas en entes pblicos no estatales o fundaciones. Es posible que la privatizacin pueda conducir necesariamente a una reduccin de la administracin estatal o puede el Estado adquirir un nuevo rol en la centralizacin de decisiones econmicas que creen una posicin ms competitivas en el mercado nacional o internacional. Estos rasgos definiran a un Estado atltico compatible con un sistema de organizacin social capitalista y democrtico. En teora, un Estado en estas condiciones puede contrarrestar las fluctuaciones econmicas, inducir la innovacin tecnolgica, promover la inversin, facilitar la movilidad laboral, prestar servicios que mejoren el bienestar y mantener el nivel de ingresos pero la pregunta pendiente es si un sistema as est en condiciones de procurar un mnimo de bienestar a todos los miembros de una comunidad nacional. Todo lo que se necesita en un Estado que pueda organizar mercados eficientes, gravar a aquellos que tienen capacidad contributiva y utilizar los recursos para asegurar el bienestar general.

Stepen Haggard: La reforma del Estado en Amrica Latina

Los gobiernos latinoamericanos que han introducido reformas en sus Estados y en sus polticas, las cuales se orientaron a enfrentar la crisis sufrida en sus balanzas de pagos con ajuste y en su macroeconoma. Con excepcin de las privatizaciones sufridas, estas reformas no se enfocaron verdaderamente en aspectos institucionales aunque muchas reformas fueron administrativas aunque no polticamente fciles, en la elaboracin de polticas han trabajado un nmero de equipos organizados por fuera de canales burocrticos rutinarios Para algunos, la Reforma del Estado en sinnimo de la reduccin de la intromisin no deseada del gobierno en los mercados y de incremento en la eficiencia burocrtica: privatizacin, reduccin de regulaciones innecesarias, reorientacin de prioridades del gasto en torno a las funciones gubernamentales esenciales, mejoramiento en el suministro de servicios por medio de una contratacin externa acorde al tipo gerencial financiero. Esta corriente de pensamiento naci de una profunda crisis fiscal que reflejaba la idea conservadora de que el rol del Estado deba ser claramente circunscrito. Una segunda concepcin de Reforma del Estado implica una expansin selectiva de las actividades gubernamentales. La orientacin hacia el mercado ha creado la demanda a favor de una nueva capacidad reguladora, incluyendo la supervisin de los mercados financieros, las relaciones industriales, las empresas privatizadas y el ambiente. Existe una tercera posicin de la Reforma del Estado en donde las condiciones que la formularon polticamente fueron bastante particulares: gobiernos democratizados

54 recientemente despus de dictaduras militares introdujeron cambios de polticas sin una consulta extensiva, en donde los presidentes iniciaban las tratativas de reformar al Estado, haciendo que el Gobierno retome la responsabilidad de dar respuesta a un conjunto ms amplio de grupos de inters y de ciudadanos, mediante la revigorizacin de los gobiernos locales y provinciales. La Reforma del Estado no es slo un problema de eficiencia sino de responsabilidad (accountability) y de participacin. Las tres corrientes no son excluyentes y comparten un rasgo en comn: son fundamentalmente normativas en donde su anlisis comienza planteando metas sustantivas como la eficiencia, la equidad, la responsabilidad, destacando las reformas administrativas necesarias para alcanzarlas y luego, exhortando a los lderes polticos para que desarrollen no slo la voluntad sino el compromiso de realizarlas. Un problema adicional es el que supone que la Reforma del Estado significa la reforma de la burocracia gubernamental. La burocracia se inscribe en una cadena de relaciones principal-agente o de relaciones delegadas, desde intereses de grupos y votantes hasta los intereses polticos y de los directivos de las agencias hacia abajo a travs de una cadena organizacional de mando. La reforma institucional en Amrica latina no puede ser vista como una cuestin de corregir los incentivos burocrticos internos sino ms bien data de un proceso inherentemente poltico. Los funcionarios polticos que controlan o pretenden controlar la burocracia, los presidentes, sus ministros, legisladores, gobernadores, alcaldes y miembros de consejos locales. Estos actores polticos representan los canales funcionalmente operativos de los grupos de inters a travs de los cuales se desarrollan las presiones necesarias para las reformas polticas e institucionales. El estudio se centra en dos cuestiones cmo los gobiernos pueden establecer ministerios y agencias diferenciados de sus funcionarios, autnomos o aislados al menos parcialmente de los grupos de inters, en perodos electorales en el corto plazo? Y cmo puede lograrse una delegacin efectiva y eficiente? La delegacin requiere tanto de un apoyo legislativo coherente como del compromiso y de la participacin de los grupos sociales interesados dentro de los cuales se hallan los grupos de inters. El anlisis de la descentralizacin requiere un examen no slo de estructura de incentivos al interior de las burocracias sino de entre los niveles de gobierno. Una descentralizacin efectiva se apoya en las relaciones entre el gobierno central y los polticos con los grupos de inters locales. Las instituciones gubernamentales fueron diseadas y reformadas para servir a fines polticos, a travs del ejercicio de una autoridad centrada en las dimensiones ejecutiva o tecnocrticas pero la consolidacin del cambio de polticas e institucional requiere de la construccin de bases de apoyo poltico y social. Los cambios institucionales han sido fundamentalmente iniciados por polticos interesados en servir a sus electores pero los polticos desempean esta tarea a travs de los grupos de inters y de sus preferencias y del electorado, pero tambin a travs del escenario institucional en los cuales ellos operan. En Amrica latina este escenario institucional opera en la forma que adquiere el presidencialismo junto con el sistema de partidos, en donde se

55 estructura el juego poltico no slo para los ejecutivos, ministros y legisladores sino para los grupos de inters, quienes moldean la eficiencia del sistema. El presidencialismo ha sido y es probable que lo siga siendo, la forma dominante en la regin en donde alguno de los supuestos problemas del presidencialismo se difieren del sistema de partidos. La eleccin separada e independiente del Ejecutivo y de la Legislatura, rasgo de corte netamente presidencialista, genera problemas de coordinacin, importantes para la comprensin del sistema administrativo. La autoridad poltica dividida ofrece la posibilidad de realizar chequeos y balances que no existen en un sistema parlamentario como as tambin la posibilidad de empate entre ambas ramas. Los presidentes no necesariamente provienen del partido mayoritario en la Legislatura. No ha sido infrecuente que los presidentes latinoamericanos enfrenten situaciones en los cuales su partido o fraccin es minoritaria u obtenga un apoyo plural. En los sistemas parlamentarios, los incentivos parlamentarios del Primer Ministro y de los titulares de las bancadas parlamentarias se encuentran firmemente alineados lo que sirve para mantener una estricta disciplina partidaria y de sus coaliciones. La divisin de poderes tiene implicaciones para el diseo administrativo y para la Reforma del Estado, en donde los presidentes tienen un apoyo ms popular que los legisladores y tienen un inters mayor en estructuras administrativas que puedan servir como instrumentos eficaces. Los legisladores no necesariamente se ocupan de la tarea de sostener un gobierno ya que su preocupacin pasa por la perdurabilidad de sus bancadas y en ganar popularidad, brindando su apoyo a los grupos de inters y satisfaciendo exigencias particulares. En un sistema de poder presidencialista con centros de poder que se superponen y compiten entre s, posiblemente los legisladores para proteger sus polticas contra futuros reveses o mltiples puntos de veto, y a los grupos de inters que se cristalizan en torno a ellos, tengan que disear compleja reglas de juego para que estas estructuras se vuelan extremadamente difciles de cambiar una vez que han sido establecidas. Una potencial situacin de empate incluye el veto y el decreto de anulacin, gobernar por decreto y la ampliacin de los poderes legislativos respecto al presupuesto, pero en los regmenes presidencialistas es parcialmente eludida por los poderes del presidente. Estos poderes son excepcionales en Amrica latina y las condiciones de empate han llevado a los presidentes a usar poderes constitucionales para gobernar por decreto o an a adoptar formas extra-constitucionales de toma de decisiones. Un empate potencial implica la atraccin de la formacin de equipos tecnocrticos de alto nivel que operan por fuera de los canales del gabinete, ministeriales o burocrticos. Los presidentes pueden crear sus propias agencias, autoridades y comisiones en donde las mismas pueden servir como bolsones de eficiencia en el seno de organizaciones burocrticas, que de otro modo seran ineficientes se traslucen en los esfuerzos del Ejecutivo para proteger sus preferencias polticas contra futuros reveses, y abrir canales administrativos en procura de apoyo poltico. Un conjunto de factores que tienen influencia en el diseo administrativo es el grado de conflicto o de cooperacin entre el presidente y la legislatura, y los correspondientes poderes presidenciales. All donde el presidente y la legislatura se encuentran en sintona, o

56 donde el presidente goza de suficientes poderes substanciales, existen mayores posibilidades de crear estructuras administrativas coherentes pero en aquellos sistemas en los cuales el presidente y la legislatura se encuentran en oposicin, donde el presidente se encuentra constitucionalmente limitado en oposicin, se halla limitado en tomar iniciativas. Esto es en cierto probabilidad de una mayor interferencia competitiva de la estructura burocrtica existente y en parte por los esfuerzos competitivos para construir nuevas agencias que respondan a mandos polticos. Los efectos del presidencialismo en Amrica latina en las polticas econmicas y en las instituciones, depender de la naturaleza de su sistema de partidos, en especial de la extensin de su fragmentacin y de su polarizacin. La polarizacin se define a partir de la distancia ideolgica entre los partidos extremos en el sistema de partidos mientras que la fragmentacin se define por la cantidad de partidos que tiene el sistema y capaces de ejercer influencia en l. Cuando la polarizacin es notoriamente difcil de argumentar se presentan partidos de izquierda, populistas o de movimientos. El resurgimiento del populismo es una posibilidad siempre vigente en Amrica latina. Es mucho ms difcil reformar el Estado cuando existe una visin diferente entre los grupos contendientes respectos de los grupos de inters, acerca de lo que piensan que el gobierno debiera hacer. Frente a estas circunstancias existen mayores posibilidades de que la burocracia se politice y que las polticas alternen segn los gobiernos de turno en el poder. El problema ms efectivo en Amrica latina es la fragmentacin: un elevado nmero de partidos efectivos con una dbil disciplina partidaria planteando dificultades en la coordinacin en el seno de la coalicin de gobierno entre el Ejecutivo y la rama legislativa, y entre los diferentes niveles de gobierno. Los partidos menores no pueden influenciar en el gobierno. La fragmentacin se vuelve ms difcil cuando la presin de fuerzas centrfugas, tienden a polarizar el sistema. Las implicaciones del sistema de partidos para la reforma administrativa y de las polticas, depender de lo que haya existido previamente. En los sistemas de partidos fragmentados, el movimiento hacia un marco de partidos ms cohesionado puede ofrecer la oportunidad de organizar las bases de apoyo legislativo de los programas presidenciales. En los sistemas de partidos cohesionados desde larga data, el problema est en cmo evitar que ellos mismos se conviertan en maquinarias electorales, para dispensar favores de padrinazgo a travs del sector pblico. Esta tendencia depender en ltimo rasgo de la capacidad de sus lderes para ejercer control dentro de sus propias filas. En el debate presidencialismo-parlamentarismo se hizo notar que los legisladores en un sistema presidencialista tienden a responder a intereses particulares. Esta tendencia podra responder ms a la falta de disciplina partidaria que al presidencialismo. All donde el liderazgo partidista es fuerte, existen mayores posibilidades de hacer cumplir la disciplina programtica. Los partidos fuertes tienen mayores posibilidades de hacer cumplir las normas e instituciones que sostienen mejor la disciplina partidaria as como tambin tiene mayores posibilidades de otorgar apoyo a un gobierno efectivo. La fortaleza del liderazgo partidista es contingente. All donde los polticos tienen incentivos para buscar el voto personal, es ms probable que puedan desarrollar bases de sustentacin estrechas con pocos electores y presionar sobre polticas especficas a expensas

57 de la plataforma del partido. En los sistemas descentralizados, los programas de partidos se encuentran socavados por polticos individuales en favor de sus intereses idiosincrticos en los cuales procuran romper en parcelas localizadas las polticas nacionales en favor de intereses de pequeos grupos electorales o de electores individuales. El poder de los lderes partidistas se incrementa cuando ellos controlan el acceso a las listas electorales y el orden en el cual los candidatos son electos. Las normas del listas cerradas deberan en teora estimular la lealtad al liderazgo partidista y a su plataforma ya que una estructura de partidos que permitiese a los votantes escogen individuos ms que planchas partidistas, hara posible la entrada de candidatos independientes que bajo el lema partidista se veran estimulados para promover su reputacin personal y para la satisfaccin de sus intereses individuales. El proceso de delegacin desde los legisladores a la rama ejecutiva, y de los presidentes hacia ministros y agencias es vital para el funcionamiento de cualquier democracia. Los legisladores tienen inters en una gestin fiscal efectiva porque afecta el desempeo econmico y sus reputaciones como parlamentarios, pero los legisladores tambin, tiene recursos para obtener beneficios electorales particulares para sus electores. Los beneficios de la delegacin ha dado lugar a la falacia tecnocrtica y la idea de que los difciles y conflictivos problemas de los polticos pueden ser resueltos mediante la simple remocin de los mismos de las manos de los polticos y de los grupos de presin para asignrselos a los tecncratas, controlando y manteniendo un seguimiento sobre los agentes burocrticos de modo que estn atentos a las condiciones electorales, a sus electores y a las preocupaciones de los grupos de inters. El control de la burocracia pude efectuarse mediante mecanismos ex ante a travs de la legislatura con estatutos, especificando el margen de decisiones regulatorias que se delegan a las agencias y las herramientas legales que una agencia administrativa puede utilizar. Un segundo mecanismo de control ex antei es la filtracin y seleccin del personal. An cuando los polticos insistan en la meritocracia es probable que insistan en la seleccin de funcionarios de confianza a travs del poder de veto. Es preciso considerar las condiciones bajo las cuales las agencias administrativas son capaces de mantener su autonoma e independencia en el tiempo. En contraste con el enfoque tecnocrtico de la reforma burocrtica, las agencias y las burocracias obtienen su independencia precisamente mediante la construccin de bases de apoyo de sus mandantes organizados. Un sistema que monitorea en base a los resultados de las agencias permite una mayor flexibilidad a los gerentes y centrales esfuerzos del seguimiento de los indicadores ms apropados, al tiempo que compatibiliza los incentivos de las metas finales de la agencia en cuanto a la produccin especfica de bienes y servicios pblicos. Los modelos de principal-agente dieron origen a la ineficiencia de la burocracia en la medida en que se reconoci que la burocracia se poda reducir en vez de mejorar su desempeo. La atencin se centr en elementos de eficiencia organizativa, en donde la cada de los sueldos reclut en la deficiencia del encontrar servidores civiles eficientes para los altos cargos de la administracin. Las reducciones selectivas dirigidas a los trabajadores

58 supernumerarios, rebajas incrementales a travs de la congelacin del reclutamiento, desmantelamiento natural o privatizacin, programas de ajuste y de reentrenamiento para mitigar los costos polticos y econmicos de la disminucin del empleo pblico funcionaron como barreras anti-competitivas de la organizacin burocrtica. Estos modelos basados en los incentivos de eficiencia burocrtica desestiman una explicacin fundamental de la ineficiencia interna de la burocracia: que los polticos prefieren que as sea. Prestando mayor atencin a los patrones de reclutamiento, se ponen de manifiesto los vnculos crticos que existen entre la burocracia y los polticos y se vislumbran las condiciones bajo las cuales la reforma burocrtica es ms o menos probable. Los polticos tiene a menudo incentivos para designar tecncratas, y los asesores tcnicos han desempeado un papel importante en los proceso de reforma econmica. Los presidentes que se poyan en coaliciones o partidos slidamente establecidos, tiene mayores probabilidades tanto de promover la reforma meritocrtica como ser capaces de implementarla. La escogencia de los altos asesores es ms probable que est guiada por la estimacin de su competencia, en razn de los intereses del partido de gobierno son abarcantes e incluyen el deseo de atraer a independientes respetados. Los Ejecutivos provenientes de partidos con fuertes lazos con el sector sindical pueden tener voluntad de adoptar una estrategia que favorezca la meritocracia y las consideraciones de lealtad en lugar de las dependencias partidistas. Los peronistas fueron capaces de ejercer una de las ms dramticas purgas del servicio civil en parte por los poderes que detentaba Menen y en parte por los lazos del partido de gobierno con el sector sindical. La reforma institucional de las agencias reguladoras surge para resolver problemas polticos y no antes. Es ms probable que la reforma sea estable y por lo tanto creble, all donde existe un apoyo legislativo fuerte y donde el sistema de partidos no est polarizado ni fragmentado en forma en que pudiera conducir a los inversionistas a atender la posibilidad de que el futuro poltico pudiera revertirse. Los procedimientos que gobiernan los procedimientos de las agencias reguladoras, incluyendo la representacin de intereses involucrados pueden servir como importante mecanismo de proteccin. El mantenimiento del control central, la desconcentracin administrativa, permite al Ejecutivo que ecualice la distribucin de recursos y servicios no a lo largo de todo el pas en base a las necesidades sino entre los polticos que requieren mantener una relacin con la coalicin gobernante. La descentralizacin con el mantenimiento del control central, permitira a los Ministerios responder de un modo selectivo a las necesidades electorales tanto de los miembros del Ejecutivo como de los legisladores de base territorial, particularmente all donde los gobiernos fuesen polticamente vulnerables. Los incentivos polticos y organizacionales que caracterizan las relaciones entre el nivel central y los niveles locales pueden ser problemticos: tres de tales problemas pueden ser el inters permanente del gobierno por ejercer el control poltico; las dificultades polticas confrontadas por los gobiernos locales al asumir las responsabilidades y los correspondientes incentivos para mantener o evitar su dependencia respecto del gobierno central; y los rasgos en la organizacin del gobierno que lo hace insuficientemente representativo de los intereses del electorado y vulnerable a la cooptacin por parte de las lites locales.

59 Las dificultades para avanzar hacia un verdadero federalismo fiscal pueden ser mejor entendidas si se conciben las relaciones entre los gobiernos como un juego de negociaciones. La capacidad del gobierno local para influir o ejercer chantaje sobre el centro depender de la vulnerabilidad poltica de los funcionarios del gobierno central. Esto, a su vez es funcin de las restricciones electorales y de las condiciones impuestas por las coaliciones en el corto plazo, como factores ms duraderos del sistema poltico. Por una parte los gobiernos locales deberan tener una mayor capacidad de respuesta ante las preferencias de los grupos minoritarios, e inclusive ante los individuos, y existen razones para suponer que las barreras al acceso poltico pueden ser menores en el nivel local. Por otra parte, los problemas de cooptacin por parte de las lites o de las maquinarias partidistas inclusive la intimidacin de los oponentes, son un riesgo permanente en Amrica latina. La cuestin de la llamada falacia tecnocrtica es la idea de que la meta administrativa en cuanto a reforma del Estado es sustraer del proceso de elaboracin de las polticas de manos de los polticos por medio de la delegacin de potestad hacia agencias burocrticas aisladas. El diseo de nuevas estructuras administrativas debe ser visto como un proceso de construccin de coaliciones.

Terry M. Moe: Teora Positiva de la Burocracia Pblica El gobierno moderno es burocrtico por lo tanto una teora de gobierno debe ser una teora de la burocracia. La burocracia es un tema complejo, los legisladores votan pero por ejemplo qu hace la burocracia? Qu aspectos de la burocracia exigen una atencin y un anlisis comparable? Estudiaremos todo lo referente al comportamiento y organizacin burocrticos. La Teora de la Eleccin Pblica intenta hacer una revolucin en la Teora de la Burocracia. El punto de inflexin se dio con el ascenso de la nueva economa de la organizacin en la dcada de los '80. La Teora Poltica Positiva, cuyo enfoque estuvo dado hacia el gobierno y estructurada en base a las Teoras de la Eleccin Racional, puso rpidamente su ojo en establecer una Teora de la Burocracia Pblica y el tema del control poltico. Tomaremos en cuenta no slo cmo se comportan los burcratas sino cmo las caractersticas organizativas son el resultado de la poltica. Cmo ha evolucionado una Teora Positiva de la Burocracia Pblica y qu problemas en general deben ser superados si se pretende comprender bien a la burocracia. Teoras iniciales de la burocracia La Eleccin Pblica dej su primer rastro en la Teora de la Burocracia a mediados de los '60 con autores como Tullock y Downs, quienes intentaron mostrar a la burocracia como poderosos actores racionales motivados en gran parte por el inters personal en donde las

60 estrategias, conflictos, oportunismo y formacin de coaliciones saltaron a la escena en un actor aparentemente calificado como autmata y pasivo, y argumentaron una Teora Racional de la Burocracia. Tullock construye su modelo en el supuesto de que los burcratas estn motivados en el progreso de su carrera profesional, mientras que Downs construye cinco tipos ideales y los cruza entre s para dar caractersticas tpicas de los burcratas y el funcionamiento de la burocracia. As, el comportamiento de la burocracia entendido en satisfaccin o promocin de intereses personales (racional), captura poca rendicin de cuentas, promueve el crecimiento excesivo, la ineficiencia que conspiran contra un gobierno efectivo. Con estas corrientes, la Teora de la Eleccin Pblica, por ende del buen gobierno tuvo su entrada triunfante en el mundo de la Teora Burocrtica. Mientras que Tullock y Downs se preocupan explicar el comportamiento de la burocracia, Ostrom pone nfasis en el diseo institucional argumentando que la centralizacin, la jerarqua y la consolidacin, prescripciones centrales en la administracin pblica son malas mientras que la fragmentacin, la descentralizacin y los sistemas de frenos y contrapesos son buenos.

La tradicin Niskanen (o Teora del Control Burocrtico) Niskanen ha citado una teora de mayor influencia sobre el comportamiento de la burocracia dentro del enfoque de la eleccin pblica.. Su atencin se centra en las agencias pblicas y sus presupuestos. Asume que los burcratas son maximizadores del presupuesto, dotndolos por primera vez de una funcin de utilidad y barre con las complejidades presupuestarias al construir su modelo centrado en dos actores, el burcrata y el legislador que lo auspicia en donde la relacin es de monopolio bilateral con un burcrata que tiene dos ventajas principales: su posicin como nico oferente que le da el ser el nico asignado de recursos de informacin ante el legislador acerca de los verdaderos costos de produccin de un proyecto (poltica pblica) por lo tanto tiene poder sobre la agenda del legislador. El burcrata sabe cunto vale para el legislador los proyectos porque conoce los costos reales de los mismos al tener el manejo de la informacin, y puede presentar esta informacin como un dato para modificar su oferta presupuestaria. Esto le permitira al burcrata forzar a la legislatura a que acepte un presupuesto sobredimensionado y de este modo, el costo real del presupuesto y la diferencia del costos sobredimensionado, le permitira al burcrata hacerse de un plus el cual manejara como le diera la gana. Como resultado, el gobierno termina siendo demasiado grande e ineficiente por la especulacin burocrtica. Los burcratas del modelo de Niskanen dominan en dos dimensiones: en la informacin y en la agenda legislativa. El control de la agenda no depende de la informacin sino de la capacidad de rechazar o no el presupuesto presentado. El nivel ms aceptable de mantenimiento del poder de agenda es seguir manteniendo un staus quo en cuanto a presupuesto o una equivalente en cuanto al existente (con poco sobredimesionamiento) , pero Niskanen sigue pensando que los legisladores se debaten entre aceptar el presupuesto presentado antes que no tener presupuesto y es en este indicador de conducta del legislador, en donde radica el poder del burcrata.

61 Otro tema es por qu los burcratas tienen poder de agenda? El modelo de Nikanen ve a los burcratas como actores estratgicos mientras que la Legislatura acta como un actor pasivo y sin poder cuanto en verdad la Legislatura tiene el poder y autoridad por sobre la burocracia y por lo tanto puede reestructurar las negociaciones, dicindole al burcrata qu tiene que hacer. La Legislatura es el principal, mientras que el burcrata es el agente. La Legislatura puede establecer un esquema complejo que contenga distintas combinaciones de presupuesto y produccin para poder elegir entre ellas, ejerciendo actividades de monitoreo y control para obtener mayor informacin e imponer sanciones cuando cree que ha sido engaada. Son los legisladores quines establecen la agenda de los burcratas y no al revs y esta observancia lleva a una visin mucho ms moderada del poder del burcrata que la que le asignaba la tradicin Niskanen (Teora del Control de la Burocracia sobre el Legislativo y la Agenda) y el estilo de control de agenda como tmelo o djelo dej de tener espacio como control de poder de la burocracia. El foco empez a ponerse en el presupuesto, en el burcrata como informante y en la Legislatura como ente de control y como actor principal que establece las reglas. Habamos visto ya en Weber que la especializacin burocrtica constitua un profundo dilema para el gobierno ya que por un lado era necesaria para que las polticas fueran llevadas a cabo eficientemente, razn por la cual los polticos delegaba autoridad sobre las polticas pero por el otro, poda llegar a constituirse en un arma poderosa y ponerse en contra de sus superiores. La informacin asimtrica inherente a la burocracia constituye un peligro al poder de control de los polticos quienes deben usar su autoridad para remediarlo. As, la Legislatura podra disminuir el poder de la burocracia invirtiendo en monitoreo y control (ex ante) ya que las sanciones generan incertidumbre y viendo cules mecanismos ex post funcionan correctamente.

La Escuela de Chicago y la captura por los grupos de inters La racionalidad poltica inevitablemente promueve la captura de las agencias reguladoras a manos de los grupos que supuestamente deben ser regulados. Las agencias reguladoras son susceptibles de ser capturadas por aquellos grupos a los cuales supuestamente deben regular. Los intereses de los negocios especializados tienen mucho que ganar si las reglas son diseadas a su favor en donde los grupos grandes tiene ms poder. Los grupos de inters estn directamente vinculados al desarrollo de polticas pblicas y a su asociacin con la burocracia, en donde las instituciones como canalizadoras de demandas sociales eran dejadas de lado. En las batallas reales sobre las estructuras o sobre polticas, los grupos que cuentan son aquellos que estn organizados y que son capaces de ejercer influencia. Control Legislativo y dominio por parte del Congreso La ciencia poltica en los '80 fue barrida por el neo-institucionalismo, enraizado en el problema del estudio de las votaciones ya que las instituciones estructuran el voto y ponen orden en el caos. El neo-institucionalismo estuvo basado en la teora de la Eleccin Social. El

62 centro del inters estuvo en la Legislatura cuyos miembros votan y son elegidos segn los votos de los electores. Las polticas votadas por los legisladores son abstracciones vacas hasta que son implementadas y esta implementacin puede variar dependiendo de quien controle a la burocracia pero los legisladores podan controlar a la burocracia en favor de sus propios intereses Cmo desarrollar una teora de control legislativo? El control lleva a cuestiones ms profundas, cuestiones de informacin, de autoridad, de castigos y recompensas y de monitoreo, que la eleccin social no poda manejar. Surgi una teora que pona como actor principal Congreso, una comisin que usa su poder de agenda para estructurar la poltica legislativa en su recinto. Busca implementar fielmente sus polticas por parte de la burocracia y es capaz de esgrimir una serie de arsenal de mecanismos de control, desde pedidos de informes, control de presupuesto, citaciones y amenazas de nueva legislacin, no haciendo otra cosa que el burcrata acate . Domina el Congreso pero la teora del control por parte del Congreso fue muy sensible al cambio ya que si las agencias podan anticipar las sanciones y las evitaban a travs de un mecanismo constante de acatamiento, no era necesario una vigilancia activa y las mayora de las veces no habra sanciones ni monitoreos. El control o la amenaza resultara exitosa pero el problema est en que los legisladores estn ms preocupados en conseguir su eleccin y por lo tanto tienen poco inters en convertirse en fiscalizadores de los burcratas, ya que su incentivo est en la satisfaccin del grupo de votantes. De esta forma slo responderan al monitoreo cuando se hallase una discontinuidad en las funciones de la burocracia y en cuanto la opinin pblica les hiciera saber sus demandas. Los burcratas teniendo en cuenta las sanciones por parte del Congreso, tendern acatar las normativas desde el principio. Control ex ante Los legisladores y presidentes tienen la facultad de ejercer un control ex ante, al establecer objetivos, estructuras y sistemas de personal que promuevan el cumplimiento por parte de la agencia burocrtica desde el comienzo, a travs de decisiones estratgicas en su organizacin. La legislatura puede disear a la burocracia para que esta acte de acuerdo a su voluntad. Explicar cmo la burocracia es el resultado de la poltica y por qu adopta determinada forma organizacional. Por qu el Congreso delega autoridad en una agencia en vez de pasar leyes ejecutables judicialmente? Cmo puede el Congreso usar la estructura burocrtica para canalizar su comportamiento hacia fines legislativos? Un modelo basado en los incentivos y la incertidumbre que enfrentan los legisladores poda ser la respuesta. Los legisladores buscan obtener el crdito por los beneficios que los programas de las agencias brindan a sus electores y evitar ser culpados de sus costos. La delegacin permite disfrazar la responsabilidad, pasando los temas no resueltos hacia la agencia, cuando los costos estn concentrados y los beneficios son difusos. Los grupos que discuten sobre temas polticos importantes estn organizados e informados sobre lo que los legisladores estn haciendo. Sobre estas bases, los legisladores disean estructuras para asistir a algunos grupos y perjudicar a otros. El Congreso delega en condiciones de conflicto e incertidumbre. McNollgast ve a las relaciones entre Congreso y burocracia como un problema de principal-agente, en la cual la coalicin representativa dentro de la legislatura busca minimizar

63 las desviaciones burocrticas. Sostiene monitorear, recompensar y sancionar a las agencias son procedimientos costosos y en la mayora de los casos no funcionan bien (controles ex post altamente problemticos) por eso el Congreso pone gran nfasis en el control ex ante , el cual funciona mucho mejor. Este control es la clave para entender cmo la burocracia se comporta como lo hace ya que puede disear procedimientos administrativos para evitar el desplazamiento burocrtico, forzando a las agencias a tener en cuenta ciertos elementos provenientes de la ciudadana, dndoles acceso y derechos a la participacin en forma selectiva, pudiendo influir en los balances de poder de los grupos. Los legisladores se aseguran de que los cambios en el tiempo de los intereses y los poderes relativos, sean reflejados o tenidos en cuenta en las polticas y los procedimientos de las agencias. En Terry Moe, el factor descuidado, la incertidumbre poltica es inherente a la poltica democrtica y aquellos que hoy en da tienen el poder, slo lo tienen por la temporalidad de la funcin pblica y no son dueos de las agencias y programas que crean y en consecuencia no pueden comprometer a las autoridades futuras a mantenerlos. En esto se basa la incertidumbre, sobre si respetarn o no los acuerdos del pasado. La mejor manera de asegurarse el control sobre los acuerdos es por medio de procedimientos de decisin, reglas de servicio civil, formas independientes de organizacin que fijen un sesgo para protegerlos de los cambios en el poder de los grupos y de la autoridad pblica. La coalicin legislativa de hoy quiere asegurarse que la legislatura de maana no pueda controlar a la burocracia. Los controles ex ante surgen para promover el dominio del Congreso actual al aumentar la impotencia del Congreso de maana. El trabajo de Horn pone el nfasis en el intercambio entre los legisladores y sus votantes en donde ambos formulan acuerdos para satisfacer beneficios personales: uno la eleccin y el otro la concrecin de polticas sin embargo en el medio se hallan los costos de las transacciones, ya que el desvo burocrtico genera un costo de transaccin que inhiben los acuerdos polticos, en donde la incertidumbre poltica es uno de los costos de la transaccin de los acuerdos. Si los legisladores no pueden comprometer la continuidad de los programas o polticas, los votantes revocarn su apoyo. El tema clave en Horn es el compromiso. El punto de vista de Moe es que incluye en el anlisis a otros actores de relevancia: los presidentes y su poder de veto. Los presidentes tienen importante impacto dentro de la estructura o rgimen de gobierno. Los presidentes persiguen el inters de la sociedad y buscan ejercer un control sobre la burocracia por s mismos. Los presidentes responden aadiendo estructuras propias. Otro impacto son los grupos de inters como actores estratgicos y sus clculos y demandas se traducen en la estructura gubernamental. El rol distintivo de los grupos de inters y su incidencia en la incertidumbre poltica y el rol de los polticos que crean agencias burocrticas y programas para satisfacer a estos actores polticos. Otro dato a tener en cuenta es el tipo de sistema institucional: si es parlamentarista o presidencialista. En una democracia con separacin de poderes todo est reglamentado con pautas muy formales de seguimiento mientras que en un sistema parlamentario al estilo Westminster, tiene poco valor como protector de los intereses o solucin a los problemas de compromiso.

64 Otro tema es el de los principales mltiples que ejercitan el control en forma conjunta (presidentes, jueces y legisladores) en donde los presidentes pueden vetar la legislacin, los tribunales de justicia pueden obligar a las agencias burocrticas a cumplir sus obligaciones y los legisladores puede cajonear los proyectos. Los presidentes pueden usar su poder de veto para disminuir el poder del Congreso y aumentar el suyo propio, pero los tribunales intervendran respaldando al Congreso en el mejor de los casos mientras que en el peor de los casos, los tribunales de justicia tambin podran socavar la autoridad del Congreso pero no hay mucha literatura respecto a este rol dentro de la justicia sino como defensora del Congreso frente a los abusos presidenciales. Un poder judicial independiente resolvera el problema de la incertidumbre poltica porque se podra pensar que respaldara los acuerdos fijados de la influencia que pudiera existir maana. El veto legislativo y el activismo judicial son valores que deben ser preservados ya que ambos limitan el excesivo control presidencial. La burocracia es un sujeto interesante para la teora porque el legislativo le delega autoridad y a su vez ejerce un control sobre ella. Los presidentes son relevantes porque pueden vetar la legislacin. Los tribunales de justicia entran en juego porque ellos pueden proteger los acuerdos legislativos. Todo est visto en perspectiva legislativa y la burocracia es tratada poco menos, que como medio para estos actores con fines ms importantes, y no como institucin que valga explicar intensamente por derecho propio.

Aberbach y Rockman: Reinventar el Gobierno: problemas y perspectivas La versin americana del New Public Managment (NPM) se ha llamado Reinventar el Gobierno y el anlisis de la actuacin nacional. Las cuestiones polticas se tornan en cuestiones administrativas enfatizadas en las tcnicas de gestin y lo que los ciudadanos de un pas quieren que su sector pblico haga. Su anlisis se ha ido centrando en el resultado de las agencias y su impacto, en donde el fracaso podra resultar peligroso a nivel poltico y de gestin para la administracin. El problema de raz: las burocracias de la era industrial en la era de la informacin. Es el gobierno precisamente incompetente? No. Estn las agencias federales llenas de gente incompetente? No, sino que estn diseadas para un contexto que ya no existe. Desde los '30 a los '60 construimos enormes burocracias centralizadas de arriba hacia abajo, para que se ocuparan de los asuntos pblicos. Con sus cadenas de mando verticales y con sus servicios estandarizados, estas burocracias eran fijas pero lentas y engorrosas. Y en el mundo de rpidos cambios, de tecnologas que brindan informacin rpida, las burocracias verticales y grandes, pblicas o privadas, ya no funcionan bien. Es hora de que la administracin se ajuste al mundo real. Se apriete el cinturn, gestiones sus asuntos en un contexto de una economa que se basa en la informacin, la celeridad, el funcionamiento y el servicio, no en las regulaciones y en las normas. La Nueva Gestin Pblica se asienta en la presuncin de que las burocracias administrativas necesitan adaptarse a un mundo que ha variado. El objetivo es cambiar la

65 administracin y la cultura administrativa centrndose en los resultados organizativos: la gestin individual, los incentivos del mercado, incluyendo la privatizacin. Las reglas sern sustituidas por pequeas organizaciones ms flexibles y orientadas al cliente, dndoles libertad de trabas en un entorno altamente competitivo y guiado por la actuacin. La Nueva Gestin Pblica se considera como un reflejo de ese conjunto ms amplio de cambios sociales desencadenados por el post-industrialismo. Los cambios en la tecnologa introducidos por los potentes ordenadores de red, permite a los gobiernos subcontratar ms de lo que lo hacan antes y dirigir organizaciones y plantas. Y los cambios en las estructuras ocupacionales asociadas a los cambios introducidos por la tecnologa en la economa han socavado las coaliciones electorales tradicionales que sostienen el crecimiento de la administracin. El votante medio ya no est dispuesto a pagar el precio de mantener los programas y estructuras del Estado de Bienestar. La reforma en la gestin del sector pblico ha sido una relacin a los consabidos excesos del Estado de Bienestar, como se refleja en el creciente tamao de la administracin y los dficits fiscales asociados, en el reconocimiento de la capacidad del gobierno para solucionar los problemas. A comienzo de los '80 cuando empez el florecimiento de los planteamientos de la Nueva Gestin Pblica , el estancamiento, la inflacin, el desempleo u la disminucin de la productividad y la inversin haban afectado seriamente los presupuestos. La reduccin del gasto en los planteamientos de la Nueva Gestin Pblica eran particularmente atractivos, en donde se prometi limitar el gasto pblico y ayudar a reducir los dficits fiscales sin las necesidades de las subas de impuestos y contribuir a la revitalizacin del sector privado. Las partes ms pequeas del estado de la Nueva Gestin Pblica, es que los gobiernos estn perdiendo autonoma respecto de las polticas pblicas debido a la globalizacin porque los gobiernos compiten ms intensamente respecto que antes por el capital y la inversin. Para ello necesitan controlar impuestos y restringir la imposicin que la sabia del Estado de Bienestar. El pblico ha llegado a estar cada vez menos satisfecho respecto de la forma en que muchos programas reguladores se han puesto en prctica. Mucho de los problemas a los cuales se ha enfrentado el Estado, han contribuido aparentemente a extender el sentimiento de que los mtodos empleados por el sector privado son superiores a los empleados en el sector pblico y cuando los defensores de la Nueva Gestin Pblica reclaman la privatizacin, mayor subcontratacin, desregulacin y otras cosas, estn en consonancia con una corriente de opinin. poltica que ha demostrado gran relevancia en el espectro de la poltica. La Nueva Gestin Pblica ha llegado a ser una fuerza potente en el gobierno contemporneo y en la mayora de los pases industrializados se enfrentan a un entorno cambiante favorecido por los esfuerzos para implementar muchas de las propuestas expuestas por los defensores de la Nueva Gestin Pblica. En una de ellas que se denomina dejar que los gestores gestionen, crean que los gestores saba lo que deba hacerse pero que las reglas, procedimientos y estructuras existentes creaban barrera para hacerlo. Los gestores, argumentaban los reformadores, estaban constreidos por los procedimientos operativos estndar y limitados por su visin de lo que podan hacer las prcticas y las polticas pblicas existentes. Las reformas se deban disear

66 para liberar a los gestores de tal forma que pudiesen centrarse en los problemas que deberan resolverse y reaccin ante todo en forma flexible y creativa. El ncleo de que los gestores gestionen se centra en el hecho mismo de servir al ciudadano en vez de centrarse en las necesidades de la burocracia. La segunda variantes la titula haciendo que los gestores gestionen es en relacin a que la mayora de las agencias y programas del gobierno son monopolios y los gestores tenan pocos incentivos para gestionar mejor. La nica forma de actuacin del gobierno era cambiar los incentivos de los gestores de gobierno, sometindolos a las fuerzas del mercado en donde a los gestores se los contrata en virtud de contratos de gestin y se los puede despedir si las unidades no logran estndares de gestin fijados para ellos. La filosofa de dejar que los gestores gestionen y hacer que los gestores gestionen va en direcciones opuestas. El enfoque de dejar que los gestores gestionen incrementa la responsabilidad de los gestores ante los consumidores. Les autoriza para actuar con flexibilidad para mejorar el servicio, al tiempo que se guan por la demanda y las preferencias del consumidor. El enfoque de hacer que los gestores gestionen establece unos objetivos desde arriba y a los gestores les otorga libertad para hacer lo necesario para conseguir los objetivos. La Nueva Gestin Pblica se supone se centra principalmente en cmo el gobierno debera trabajar: cortar la cinta roja, poner a los clientes en primer lugar, dar poder a los empleados para obtener resultados, volver a los elementos bsicos. Cortar la cinta roja trae consigo una serie de pasos para desregular y modernizar la administracin. El informe de la Nueva Gestin Pblica sugiere poner fin a las regulaciones a nivel federal y reducir las regulaciones federales para los Estados y entes locales. El proceso propuesto para que las agencias puedan renunciar a las regulaciones y a la sugerencia de que el Congreso imponga unos pocos mandatos a las agencias. Defiende la descentralizacin de la gestin de personal para dar a los gestores ms autoridad para contratar, promocionar, recompensar o despedir a los trabajadores, eliminando las rgidas reglas del aprovisionamiento y confiando ms en el mercado sugiriendo que se cambie las orientaciones sobre el cumplimiento de las normas para mejorar la actuacin de la agencia. La Nueva Gestin Pblica contiene numerosas sugerencias para colocar a los clientes en primer lugar y a las agencias se les exigir captar el punto de vista del cliente. Esto se llevara a cabo para competir por los clientes all donde sea posible con las agencias internas de prestacin de servicios. En fin crear una cultura del empresaria pblico al tiempo de reducir el nmero de personal supervisor. A los empleados se les debe hacer responsables de los resultados y que el presidente desarrolle acuerdos de gestin por escrito con los departamentos responsables y las agencias. El gobierno federal debera eliminar lo que no se necesita en funcin de los propios valores e intereses polticos. La Nueva Gestin Pblica comparte la idea de que se debe cambiar la administracin y la cultura administrativa centrndose en los resultados organizacionales, la gestin individual y los incentivos del mercado en donde las autoridades centrales establecen objetivos y a los gestores se les da una gran libertad para disear las formas de lograrlos, proponindose recortar programas, ahorran dinero, hacer uso de la subcontratacin, la privatizacin, la competencia de los mercados y adoptar las tcnicas del

67 sector privado en un sistema administrativo orientado al rediseo de los resultados /gestin y se centra en la satisfaccin del cliente y apoya la gestin de abajo hacia arriba pero dice poco de lo que debera hacerse si estos elementos se encontrasen en desacuerdo. La cinta roja se cre para proteger a la gente de los abusos, para garantizar un procedimiento ajustado a normas, para asegurar que los intereses sean representados en el procesos polticos de una forma ordenada y racional, para promover la eficacia en la administracin y para asegurarse de que las acciones administrativas estn abiertas al escrutinio pblico. El segundo presupuesto de la Nueva Gestin Pblica es poner a los clientes en primer lugar. Que las agencias de gobierno satisfagan a aquellos a quienes sirven y les den mejor tratamiento. Sin embargo, no todos los clientes son iguales. No siempre est en claro quines son clientes y a quin se debera colocar primero. Como ciudadanos esperamos del gobierno, que acte de una forma que no slo promueva el consumo de servicios sino que promueva un conjunto de principios e ideales que son inherentes a la esfera pblica. La presuposicin de la Nueva Gestin Pblica es que las organizaciones del sector privado tienen como objetivo principal conseguir beneficios, satisfacer a los clientes es un medio pero no es el fin en s mismo. Dotar de poder a los empleados para conseguir resultados es el tercer principio de la Nueva Gestin Pblica. La dificultad es lograr un acuerdo sobre las expectativas. La tensin entre los objetivos definidos de los funcionarios elegidos o los que toman decisiones al ms alto nivel en la jerarqua organizacional plantea el problema de cunta libertad tendran los empleados del gobierno respecto de la interferencia de las actividades centrales? La clave para hacer los cambios es poltica y no administrativa ya que la Nueva Gestin Pblica demanda recortes en el personal supervisor del nivel medio como medio de reducir el tamao del funcionariado pblico e incrementar simultneamente el grado de control, pero curiosamente guarda silencio sobre el tamao del cuerpo nombrado polticamente. El deseo de los presidentes de ejercer un control ms estrecho sobre los burcratas en los cuales no confan no llega a eliminar una burocracia federal que lleve adelante una mejor gestin. Un problema es que con tantos cargos polticos en el ms alto nivel es difcil hacer responsable de los resultados a una persona en concreto. La Nueva Gestin Pblica dice mucho de la contratacin, formacin del personal y el uso de la moderna tecnologa pero se aleja del problema polticamente sensible de que haya probablemente demasiada gente en cargos polticos presidenciales, muchos de los cuales carecen de aptitudes de los funcionarios de carrera que estn por debajo de ellos. El Gobierno Reinventado trabajar proporcionando los elementos bsicos para un Estado, y eliminando lo que no es necesario y restaurar la confianza del gobierno entre la gente, estando en sintona con las ventajas de la moderna tecnologa que puede traer y situar al pas en una mejor situacin para competir en la economa globalizada. Las cuestiones sobre lo que el gobierno tiene que hacer y quin debe pagar siguen siendo cruciales. Uno puede reducir los costes de personal con la subcontratacin pero el recorte proviene en s de la eliminacin del programa.

68 En el teln de fondo de la Nueva Gestin Pblica est el malestar de su nfasis en la eficiencia y la satisfaccin del consumidor como opuesto al ciudadano y es la parte incompatible entre ambos. Entre los que podramos pensar como eficiencia poltica y eficiencia en la gestin ms se acepta la nocin de que el gobierno existe para promocionar la imparcialidad, la justicia, la equidad y el derecho a un proceso ms justo es especificar dnde se deberan enfatizar las tcnicas de la Nueva Gestin Pblica y el Gobierno Reinventado.