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La articulacin en la gestin municipal.

Actores y polticas

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas.


Daniel Cravacuore, Sergio Ilari y Alejandro Villar

Editado por Universidad Nacional de Quilmes

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

ndice Introduccin Prlogo Agradecimientos Primera Parte 1. El fenmeno de la innovacin en los gobiernos locales 2. La articulacin en la gestin local 3. La gestin de la articulacin pblico- privada 4. La gestin de la articulacin intermunicipal Reflexiones finales Segunda Parte Los casos estudiados Los casos de articulacin pblico privado 1. Plan de desarrollo estratgico soar Campana 2. Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza 3. Plan Estratgico de Baha Blanca 4. Unidades de Gestin Local en Florencio Varela 5. Programa para la contratacin transparente en Mo rn Los casos de articulacin intermunicipal 1. Plan Estratgico Regional Tuyu Mar & Campo 2. Regin Metropolitana Norte 3. Compras conjuntas en General Pinto y otros municipios 4. Consorcio del centro de la Provincia de Buenos Aires (COCEBA) 5. Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense (UPSO) Bibliografa 94 103 111 119 126 137 53 63 70 80 87 12 19 28 39 49 3 9
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Introduccin

n la dcada de los noventa surgi una revalorizacin del municipio, tanto en el campo poltico como en los intereses acadmicos, que dio origen a una suerte de nuevo localismo (Garca

Delgado 1997:7). Esta revalorizacin se produjo en un contexto dominado por un cambio profundo en las relaciones entre el Estado y la sociedad que incluyeron la crisis final del Estado del Bienestar y el surgimiento del Estado Postsocial de cuo neoliberal (Garca Delgado 1994). Por ello, los estudios sobre el municipio se extendieron enmarcados por la concurrencia de dos fenmenos que marcaron la dcada: la globalizacin y la reforma del Estado. La globalizacin gener cambios en los patrones de localizacin del capital; el mayor flujo de comunicacin permiti incentivar el desarrollo de nuevas interacciones en el territorio produciendo competencia entre las regiones y ciudades, concentracin y desestructuracin del tejido productivo

de base fordista. Tambin la globalizacin gener la crisis del Estado-Nacin, el que perdi capacidad de regulacin y de soberana al ser sometido a una doble erosin: por arriba, las empresas multinacionales y los organismos internacionales, y por debajo, la revalorizacin de lo local que el discurso y la dinmica de la globalizacin alentaba en desmedro de los estados nacionales, que se presentaban como demasiado pequeos para los grandes problemas y demasiado grandes para los pequeos problemas. El segundo fenmeno que explica los cambios en el gobierno local es la reforma del Estado, que tendi a seguir los lineamientos del Consenso de Washington. Esto produjo tres grandes consecuencias: una retirada del Estado de temas que, habiendo integrado la agenda pblica, desaparecan, se desvanecan o eran absorbidos por la actividad privada; en estrecha sintona con el anterior, se llev a cabo un proceso de descentralizacin que tuvo poco que ver con la idea de descentralizacin de la dcada anterior; y por ltimo, produjo una revalorizacin de la eficacia y la eficiencia del sector pblico que tendi, entre otras cosas, a producir innovacin en la gestin. En este contexto, los gobiernos locales han incorporado a su agenda nuevos temas entre los cuales sobresalen la planificacin estratgica del territorio, el desarrollo local y una nueva poltica social. Para ello, han generado formas de gestin innovadoras entre las que destaca la articulacin, particularmente ligada a la necesidad de mejorar la gestin y al surgimiento de una nueva forma de entender al Estado y sus polticas. Este libro tiene por objeto realizar un aporte al conocimiento de la gestin a nivel local de polticas de articulacin a partir de un estudio de casos que brinde la base emprica para aventurar

algunas explicaciones de carcter conceptual. Los resultados aqu expuestos son el producto de una investigacin desarrollada por la Universidad Nacional de Quilmes con el financiamiento de la Agencia de Promocin Cientfica y Tecnolgica.

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Esta obra se divide en tres partes. En la primera se define el marco conceptual de la innovacin en general y de la articulacin en particular. En la segunda parte se analizan los procesos de articulacin intermunicipal y la asociacin pblico-privada, distinguiendo las sus tres fases

principales. En la ltima parte de analizan los diez casos seleccionados. La primera parte est compuesta de dos captulos, dedicados a presentar los aportes conceptuales. En el primero se aborda la problemtica del origen de la innovacin en los gobiernos locales argentinos, caracterizando sus distintas dimensiones y su relacin con el fenmeno de la articulacin. En el captulo dedicado a la articulacin se encuadra la cuestin en torno a la gobernanza y se definen los tipos estudiados en este trabajo, articulacin int ermunicipal y asociacin pblico privado, para finalmente abordar el cundo, con quin y por qu articular. En la segunda parte se analizan en dos captulos, los procesos de la articulacin intermunicipal y la asociacin pblico-privada. Se ha tenido en cuenta que el proceso de las polticas pblicas es sumamente complejo y dista de conformar un conjunto de actividades linealmente producidas y concatenadas; las etapas no se suceden entre s segn un ordenamiento lgico preestablecido y delimitado sino que se enhebran en una compleja trama en la cual intervienen actores sociales, estatales y polticos, en todas o en algunas de las etapas. Por ello, slo desde el punto de vista analtico se pueden distinguir las etapas o fases de este complejo proceso; para este estudio se han establecido tres grandes momentos que engloban las distintas fases del proceso. La primera fase est constituida por el origen y elaboracin de la poltica, que comprende la identificacin y delimitacin de un problema o necesidad actual o potencial de la sociedad, la determinacin de las posibles alternativas a seguir, la evaluacin de los costos y efectos de cada una de ellas, el establecimiento de prioridades y la seleccin de la alternativa considerada mas viable1 (Saravia 1991:4). Ello requiere elaborar un marco contextual que permita obtener proyecciones sobre las consecuencias del problema, establecer conjeturas acerca de la evolucin del mismo y disear un plan de accin que tenga en cuenta la factibilidad econmica, tcnica y poltica que garantice su viabilidad. Es una etapa en la cual se deben armonizar los criterios tcnicos y polticos y en la cual intervienen, generalmente, distintas dependencias y funcionarios (Meny y Thoenig 1992).

Generalmente, esta fase se inicia con una demanda de accin poltica, explicitada en menor o mayor grado, por parte de actores sociales y/o polticos, incluyndose entre estos ltimos a los funcionarios de turno. En este estudio se presta particular atencin a las condiciones externas e internas y a los actores, tanto pblicos como privados, que detectan e incorporan el tema en la agenda pblica dando origen al caso estudiado. La segunda fase comprende las etapas de formulacin, implementacin y ejecucin de la poltica. Se entiende por formulacin a la definicin formal de la poltica, seguida de una declaracin que explicita sus objetivos y su marco jurdico, administrativo y financiero. La implementacin "consiste en la planificacin y organizacin del aparato administrativo y de los recursos humanos,
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Enrique Saravia incluye la seleccin de la alternativa en la etapa de la formulacin, pero teniendo en cuenta los aspectos del rgimen poltico argentino, donde los organismos deliberativos son normalmente "pasivos" en lo que hace a la determinacin de las polticas, esta funcin se ha incluido en la etapa de elaboracin.

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financieros, materiales y tecnolgicos necesarios para ejecutar una poltica". Por ejecucin se entiende al "conjunto de acciones destinadas a alcanzar los objetivos establecidos por la poltica. Es la puesta en prctica, la realizacin de la poltica. Esta etapa implica la administracin y el desarrollo de un

conjunto de actividades individuales y organizativas tendientes a transformar conductas en el marco de un contexto prescriptivo establecido por una autoridad pblica competente (Saravia

1991:11,16,19). Ahora bien, este no es un mero proceso tcnico; es tambin un proceso poltico en el que interactan distintos actores con intereses particulares y sectoriales, que van dando forma a un conjunto de medidas generadoras, a su vez, de nuevas situaciones y, por consiguiente, nuevos posicionamientos. En esta etapa ocupa un lugar central la burocracia estatal que, lejos de cumplir un rol pasivo, juega un papel protagnico; las estrategias, tcticas e intereses de los responsables de la ejecucin de las polticas constituyen elementos centrales para la suerte de cada iniciativa. Tambin requiere atencin el papel que desempean los actores sociales que son afectados directamente por las polticas implementadas, debido a que intervienen en forma directa o a travs de distintas organizaciones, mediante actividades amplias o acotadas, permanentes o espordicas, proactivas o reactivas. En particular, en este trabajo se investig el proceso de incorporacin de actores, los recursos aportados por cada uno, los apoyos y las resistencias encontradas, y los problemas que tuvieron que enfrentar. Asimismo, se estudi la formalizacin de la poltica y se analizaron los resultados institucionales generados. La tercera fase del proceso es la correspondiente al seguimiento y la evaluacin. Por seguimiento se entiende al "proceso sistemtico de supervisin de la ejecucin de una actividad (y de sus diversos componentes), que tiene por objeto suministrar la informacin necesaria para introducir eventuales correcciones, y de esta manera asegurar la consecucin de los objetivos establecidos". La evaluacin de la poltica consiste en la medicin y anlisis, a posteriori, de los efectos o impactos producidos en la sociedad por la poltica, especialmente en lo que se refiere a las realizaciones obtenidas y a las consecuencias previstas y no previstas. Al respecto, una de las principales dificultades es que a nivel social intervienen simultneamente innumerables procesos y acciones, que afectan positiva o negativamente a los procesos estudiados. Esto hace muy difcil aislar los resultados de cada poltica y cada proyecto de los efectos de otros fenmenos sociales (Saravia 1991: 21, 23;

Robirosa 1990:104). Respecto de esta fase se indag sobre la existencia de polticas concretas de seguimiento y evaluacin a la vez que se procur detectar los logros de carcter institucional y los resultados alcanzados en trminos cuantitativos. Los casos seleccionados se presentan en la tercera parte del libro. Para su seleccin se tuvieron en cuenta los siguientes criterios: equilibrio entre casos de articulacin intermunicipal y de asociacin pblica-privada, experiencias en marcha y no meros proyectos, heterogeneidad temtica pero a la vez representativas de los problemas que integran la actual agenda municipal, y accesibilidad, ya sea por fuentes secundarias como primarias, incluyendo la posibilidad de entrevistar a los funcionarios responsables de los proyectos y a otros informantes clave. Con estos criterios se seleccionaron diez casos, que comprenden la conformacin de la Regin Metropolitana Norte, el Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires, el Programa de Compras

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Conjuntas de General Pinto, el Plan Estratgico Regional Tuy Mar & Sierra, el Plan Estratgico de Baha Blanca, el Plan de Desarrollo Estratgico de Campana, las Unidades de Gestin Local de Florencio Varela, el Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza, el Programa para la Contratacin Transparente de Morn, y la Universidad Provincial del Sudoeste de Buenos Aires. La Regin Metropolitana Norte se constituye en la primera experiencia de articulacin intermunicipal en el rea metropolitana de Buenos Aires surgida desde los propios gobiernos locales. Las experiencias anteriores haban resultado de iniciativas nacionales o provinciales en las cuales los municipios fueron integrados a partir de una decisin supramunicipal. Esta regin integra a los municipios de Vicente Lpez, San Isidro, San Fernando y Tigre, gobernados por tres partidos polticos diferentes pero con caractersticas culturales y sociales similares. Adems de resolver problemas en comn a travs del trabajo conjunto, la regin plantea como objetivo explcito la necesidad de ampliar el poder de negociacin con el gobierno provincial. El Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires es una experiencia que involucra a los municipios bonaerenses de Olavarra, Azul, Laprida y Daireaux que se articularon con el propsito de conformar una gerenciadora para brindar atencin mdica a los jubilados y pensionados afiliados a PAMI. La creacin del Consorcio, liderado por la Municipalidad de Olavarra, result de aprovechar la oportunidad brindada por el PAMI, ante un nuevo llamado a licitacin para la concesin del servicio de atencin mdica de sus afiliados, a cuyo efecto se contempl explcitamente la posibilidad de que se presentaran efectores pblicos bajo la forma de consorcios o uniones transitorias de empresas. El Programa de Compras Conjuntas de insumos hospitalarios result de la iniciativa del municipio de General Pinto, de asociarse a otros gobiernos locales para aumentar el volumen de compras y as reducir el costo de los insumos y medicamentos que adquiran para el hospital. A partir de all, se fueron firmando convenios con los municipios de Florentino Ameghino, Lincoln, Carlos Tejedor, Junn y General Viamonte, a los que luego se sumaron otros ms. Tuy Mar & Campo es una experiencia de planificacin estratgica de desarrollo local-regional que involucra a cinco municipios bonaerenses (Villa Gesell, Pinamar, La Costa, General Lavalle y General Madariaga). Este plan implic llevar adelante un esfuerzo de articulacin interinstitucional entre actores polticos, administrativos, sociales, territoriales y econmicos pertenecientes a

municipios de signos partidarios diversos. Lo particular y novedoso de esta experiencia es la construccin desde la base territorial de un programa de desarrollo que contiene elementos de los tradicionales planes estratgicos y de las experiencias de desarrollo microregional impulsadas por las otras jurisdicciones de gobierno (p.e. Corredores Productivos de la Provincia de Buenos Aires y Programa de Microregiones del gobierno nacional). El Plan Estratgico de Baha Blanca, diseado entre 1997 y 1999, cont con una activa participacin del gobierno local en todas sus etapas. En su fase de diseo, como es habitual, el Municipio propici la formacin de un amplio Consejo Promotor integrado con las autoridades de instituciones pblicas y privadas de la ciudad, quedando la gestin operativa a cargo de una unidad ad hoc, el Equipo Tcnico. Lo destacable de este plan es que, a diferencia de otros, super la etapa de diseo y sigui vigente en los aos posteriores. A ello contribuy que el Equipo Tcnico se

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transformara en el principal organismo de control y promocin de los proyectos del plan, a lo que se suma la constitucin de comisiones mixtas de seguimiento para cada uno de los programas ejecutados. De modo similar el Plan de Desarrollo Estratgico de Campana se constituy en una experiencia de gestin concertada entre los sectores estatales, las organizaciones sociales y el sector empresario. La singularidad de este plan radica en haber sido impulsado por una alianza conformada por un conjunto de actores locales y por lo tanto, super la dificultad de muchos planes de que no son considerados como un producto concertado por las instituciones de la ciudad. El programa Unidades de Gestin Local, desarrollado por el Municipio de Florencio Varela, constituye una experiencia de participacin popular en la gestin local y a su vez, un caso de articulacin de las unidades del gobierno local, a fin de canalizar de manera sistematizada las demandas sociales. El gobierno local incentiv la formacin progresiva de organismos integrados por las asociaciones de cada barrio, los cuales canalizan las principales necesidades del barrio a travs de circuitos administrativos especialmente diseados para este fin. En el 2004, el nmero de UGL constituidas ascenda a 73, con lo cual el programa ha logrado una cobertura territorial cercana al 100 %. El Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza constituye una experiencia de articulacin interinstitucional que involucra al gobierno local y a diversas organizaciones de la sociedad civil, y cuyo principal propsito es atender los problemas que afectan a los nios y jvenes a travs de un abordaje integral. La experiencia se caracteriza por articular temticamente a asociaciones de segundo grado, como redes y federaciones, as como a otras organizaciones no asociadas, llegando a integrar en el 2004 a 170 instituciones. A los efectos de sumar apoyos, adems del Ejecutivo local,

forman parte del Consejo representantes de los partidos polticos opositores con representacin en el Concejo Deliberante. El Programa para la Contratacin Transparente constituye una experiencia que involucra al gobierno municipal de Morn y a la organizacin no gubernamental Poder Ciudadano, captulo local de Transparencia Internacional. Su importancia deriva de haber promovido la publicidad y la participacin social en un rea emblemtica para cualquier gestin municipal, como lo es la concesin de los servicios de recoleccin de residuos. Formalizada desde principios del 2000, la articulacin contempl la realizacin de una audiencia pblica para analizar la temtica as como la firma de un Pacto de Integridad, promovido por Transparencia Internacional, que se constituye en un compromiso entre el municipio y el sector privado. La Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense deriva de un programa de educacin universitaria gestado en el disuelto Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, por lo que resulta de la decisin conjunta de once municipios. Creada en el ao 2000, ha conseguido el financiamiento necesario para su subsistencia independiente de los gobiernos locales que le dieron origen y a la fecha se han implementado nueve sedes acadmicas. El proyecto educativo contempla el dictado de distintas carreras universitarias de corta duraci n, cuyo objetivo es generar graduados con espritu emprendedor. vinculadas al perfil productivo regional,

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La metodologa utilizada para el estudio de los casos abarc la investigacin bibliogrfica, el anlisis de documentacin interna de las reas implic adas, entrevistas en profundidad y la aplicacin de un cuestionario semi estructurado a miembros de las organizaciones implicadas, y la observacin directa de los casos, con el objeto de verificar los niveles de ejecucin de los proyectos implementados y de detectar las particularidades de los actores, organizaciones y procesos.

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Prologo

l trabajo aqu presentado, realizado por los investigadores especializados en temas urbanos Daniel Carvacuore, Sergio Ilari y Alejandro Villar, es resultado de un esfuerzo conjunto

enmarcado en el

proyecto: Experiencias Innovadoras de Articulacin Interinstitucionales. Un Anlisis Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica,

de Gestin Local, financiado por la Agencia

asentado desde Julio del 2000 en la Universidad Nacional de Quilmes. La investigacin ubicada temporalmente a partir de medianos de la dcada de los noventa, comprende una reflexin terica que tiene como soporte el estudio rigurosamente documentado de

diversos casos empricos de distintos estilos de gestin local, registrados en ciertos municipios significativos de la provincia de Buenos Aires. El periodo escogido fue atravesado por la inauguracin de nuevos senderos de flujos materiales y simblicos generados por cambios tecnolgicos de las condiciones y formas de organizar los procesos productivos y de los productos, basados en nuevos soportes informticos de circulacin global de procesamiento y transmisin de base digital, que transformaron las modalidades de interrelacin global y reconfiguraron la organizacin espacial. Uno de los efectos fue la vertiginosa disolucin de los armazones de los estados nacionales y la aparicin de nuevos mapas sociales delineados por el cruce de las expresiones de la ampliacin de la exclusin y la pobreza. En esos aos el impacto fue intenso en la Argentina, dnde se aplic una poltica sustentada en una matriz estratgica de enfoque neoliberal que impulso, entre otros ejes, una apertura desmedida al mercado mundial. La combinacin de los cambios que se registraron a nivel global con las polticas

implementadas a nivel nacional de desregulacin, privatizacin, desconcentracin y descentralizacin; abri un indito y potencialmente fructfero nivel local. Los autores en el trabajo aqu presentado se centra en la presentacin analtica y sistemtica de las innovaciones, iniciativas y vinculacin de los actores que emergieron relacionados con la gestin local. Sin duda su lectura ser de sumo inters, tanto para los estudiosos del tema, como para los hacedores de polticas prcticas en el mbito local. Adems es una apreciable contribucin para el diseo de polticas pblicas orientadas al desarrollo local, el impulso del despliegue de las fuerzas de la produccin y la bsqueda de la extensin y profundizacin del ejercicio pleno de ciudadana; en escenario de incidencia de la gestin instrumentada a

estos tiempos de profundos cambios en la dimensin territorial de los sistemas de representatividad y del entramado de la estructura econmica y social.

Carlos Fidel

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Agradecimientos

ste libro es producto del proyecto de investigacin "Experiencias innovadoras de articulacin interinstitucional. Un anlisis desde la gestin local" financiado por la Agencia Nacional de

Promocin Cientfica y Tecnolgica (FONCYT) a la que agradecemos la confianza depositada en este equipo de investigacin. Asimismo, hacemos lo propio con los funcionarios y el personal de administracin y servicios de la Secretara de Investigaciones de la Universidad Nacional de Quilmes por su permanente colaboracin. Particularmente queremos agradecer a los intendentes municipales de Campana, Jorge

Varela; de Florencio Varela, Julio Pereyra; de Morn, Martn Sabbatella; de Olavarra, Helios Eseverri; y de Saavedra, Ral Grenada; a los ex intendentes municipales de Tres Arroyos, Carlos Aprile, y de General La Madrid, Juan Carlos Pellita; al Delegado organizador de la Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense, Ing. Jos Porras; al ex gerente del Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, Jorge Bergs; al Secretario General de la Federacin Argentina de Municipios, Lic. Juan Matteo; a los funcionarios polticos, tcnicos y de carrera administrativa de los municipios de Baha Blanca, Campana, Florencio Varela, Florentino Ameghino, General Pinto, Junn, La Matanza, Lincoln, Morn, Olavarra, Rauch, San Fernando, San Isidro, Tres Arroyos y Villa Gesell; a los miembros de la comisiones directivas de la Asociacin Pro Estudios Superiores de Tres Arroyos y de la Asociacin Cooperadora de la Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense; a la Organizacin para el Desarrollo Sostenible; a la Direccin de Accin Social de la empresa Siderca S.A.I.C.; a los miembros de las Unidades de Gestin Local de Florencio Varela; y a todos los dirigentes sociales que colaboraron entusiasta y desintersadamente con el equipo de investigacin. Finalmente, no podemos dejar de agradecer al director del proyecto, Mag. Carlos Fidel, que nos apoy y orient permanentemente en su ejecucin; a la becaria de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica en este proyecto, Lic Mariana Caminotti, que se constituy en una pieza clave del equipo de investigacin; y a la Mag. Mnica Iturburu, que colabor con a revisin final l de este libro. Muchas gracias a todos. Los autores

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PRIMRA PARTE

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CAPITULO 1

EL FENOMENO DE LA INNOVACIN EN LOS GOBIERNOS LOCALES

nnovacin ha sido uno de los trminos ms usados en los estudios sobre la gestin pblica local en la Argentina de los ltimos aos. En el ltimo quinquenio, desde distintas perspectivas, varios

libros, artculos2 y proyectos de investigacin han dado cuenta del inters de la comunidad cientfica sobre este tema, lo que resulta del desarrollo de las nuevas funciones municipales3 y de la difusin del modelo de buenas prcticas. Las funciones municipales son aquellas tareas que el imaginario social asigna al gobierno local, exigiendo su cumplimiento a los funcionarios pblicos. Como ha sealado Villar, stas son el producto de las demandas y requerimientos de la sociedad, las cuales no se realizan de forma explcita y puntual, sino que se expresan de formas variadas de acuerdo al contexto histrico (Villar 2002:94). Las funciones se confunden habitualmente con las competencias municipales, que son aquellas tareas asignadas al gobierno local por el marco legal vigente. Las constituciones provinciales, las leyes y cartas orgnicas municipales consagraron histricamente los campos de intervencin de los gobiernos locales, asociados a la prestacin de servicios urbanos bsicos, la regulacin de las actividades econmicas y la atencin de la pobreza extrema. Despus de la reimplantacin de la democracia, las reformas constitucionales de la dcada del ochenta aumentaron sustancialmente estas competencias ponindolas casi a la par de las funciones; sin embargo, este proceso no fue homogneo en todas las provincias, mantenindose la vigencia de algunos instrumentos legales de ms de medio siglo. Adicionalmente, durante los aos noventa, la desarticulacin del Estado del Bienestar y el proceso de reformas econmicas estructurales a escala nacional y provincial gener crecientes demandas ciudadanas, lo que oblig a redefinir las viejas funciones municipales. Entre las ms trascendentes, se verific una variacin cualitativa en la asistencia social, que se modific sustancialmente respecto de la atencin de grupos vulnerables (menores, jvenes, drogadictos, desempleados, ancianos, discapacitados) as como en el enfoque ms vinculado a la promocin.
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Se trata de los libros Hacia el Nuevo Modelo de Gestin Municipal en Argentina (Garca Delgado 1997), Innovacin y espacio local en la gestin municipal actual de la ciudad de Rosario 1995-1999 (Daz 1999), Experiencias Positivas en Gestin Local (Cravacuore y Bada 2000), Tecnologas y Gestin Local en Argentina. Experiencias y Perspectivas (Daz, Grandinetti y Nari 2002) e Innovacin en la Gestin Municipal (Cravacuore 2002), y de los artculos cientficos (Bada 2000; Cassano y Krakowiak 2000; Cravacuore 2001, 2002a y 2002b; Daz de Landa 2001, 2002a y 2002b; Tecco 2002, entre otros).

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Tambin se desarrollaron nuevas funciones tales como el cuidado y recuperacin de los recursos naturales, la seguridad ciudadana y la proteccin de los derechos humanos, la promocin del desarrollo econmico y la resolucin extrajudicial de conflictos, entre otras. Esto ha generado que los gobiernos locales debieran desarrollar nuevas capacidades para, simultneamente, dar respuestas a las demandas tradicionales cuantitativamente multiplicadas, satisfacer con propuestas originales las nuevas demandas y transformar estructuras, organizaciones, poderes y usos de los recursos

tradicionales. La descentralizacin tambin ha influido en el desarrollo de las nuevas funciones municipales y se ha expresado en dos dimensiones: la formal y la de facto. La descentralizacin formal incluye la transferencia de poderes desde los niveles superiores de gobierno hacia los municipios4 lo que ha generado nuevos campos de intervencin para los gobiernos locales, tales como la administracin cotidiana de polticas sociales y programas de empleo transitorio, la asistencia a la micro, pequea y mediana empresa, y la atencin primaria de la salud. No obstante, resulta paradjico que esta descentralizacin no haya sido acompaada por un cambio profundo en el marco legal, siendo habitual la delegacin a travs de decretos y resoluciones. La descentralizacin de facto puede ser definida como aquella transferencia de poderes que no est legalmente respaldada pero cuyas tareas deben ser asumidas por la emergencia de los acontecimientos: el apoyo econmico a las fuerzas de seguridad, el fomento a la inversin privada, el mantenimiento y reparacin de la infraestructura escolar, la preservacin del patrimonio cultural y natural, o la reparacin transitoria de redes viales Interjurisdiccionales parecen ser parte de las tareas que deben llevar adelante los municipios ante la irregularidad o la ausencia en el cumplimiento de estas funciones por parte de los niveles superiores de gobierno. La combinacin de las viejas demandas cualitativamente modificadas y cuantitativamente incrementadas, las nuevas demandas y la presin de las tareas asignadas desde niveles superiores de gobierno han generado escasez e incertidumbre en la prestacin de servicios estatales (Baon 1993). Desde esta perspectiva, la crisis obliga a la revisin, ms o menos profunda de acuerdo a los contextos, de los objetivos, polticas, procesos y sistemas, lo que la transformara en el contexto propicio para el desarrollo de la innovacin en la administracin pblica. Respecto de los municipios argentinos, Bada ha sealado: En un espacio en el que sucesivas polticas de reforma provocaron el retiro del Estado de reas en las que tradicionalmente se desenvolva, y frente a la aparicin de nuevas cuestiones en la agenda y la profundizacin de otras ya presentes, se produce la paradoja de que la acentuacin de la crisis abre tambin mrgenes de accin nuevos por los que canalizar las demandas y buscar las soluciones (Bada 2000: 46). Como se dijera, el segundo mvil para el inters de la comunidad cientfica por la innovacin en los gobiernos locales se vincula al modelo internacional de valorizacin de las buenas prcticas y su

3 Este ha sido otro tema convocante de los estudios de gestin local (Arnoletto y Beltrn 1997; Garca Delgado 1997; Iturburu 2000; Villar 2002) 4 En la Repblica Argentina esta tendencia alcanz distintas profundidades segn lo establecido por la jurisdiccin provincial.

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potencial asociacin a la implantacin de un nuevo modelo de gestin, bsicamente inspirado en el new public management . Ha sido fructfera la recoleccin de anlisis de casos (Grupo Sophia 1998, 2000 y 2001) con el fin de proponer la modernizacin de los gobiernos locales, inspirados en los principios bsicamente postulados por Osborne y otros autores (Osborne y Gaebler 1994; Osborne y Plastrik 1998). En sus obras, hacen un permanente anlisis sobre los procesos de reforma del Estado a partir de experiencias de municipios y condados de los E stados Unidos, y de ello se infiere que los gobiernos locales estaran en mejores condiciones de aplicar las nuevas herramientas de gestin. Sin embargo, la heterogeneidad de los casos presentados ha condicionado la generalizacin del concepto de innovacin, utilizado para definir desde pequeos de proyectos de incorporacin de tecnologa o el desarrollo de algn producto sencillo hasta profundos procesos de reingeniera de toda la estructura organizacional. Esto se ha visto reforzado por las distinciones de buenas prcticas que implementaron en el pas varias instituciones5, y que tuvieron por destinatarios a proyectos de distinta profundidad, tal como ocurre con distinciones de otros pases6. Respecto de la difusin del modelo de gerencia pblica, este fenmeno ha sido menos profundo en los gobiernos locales, dado que la introduccin de criterios gerenciales slo se ha verificado a nivel divisional y departamental en algunos municipios. Esto ha sido el resultado de una cultura organizacional poco proclive a cambio y con marcos jurdicos l que obstaculizan el desarrollo de la innovacin. El inters en el pas por el fenmeno de la innovacin tambin se ha manifestado en los funcionarios pblicos. Ello ha estimulado el surgimiento de algunos procesos de innovacin en gobiernos locales a partir de la cooperacin intermunicipal basada en la transferencia personal de experiencias7; otra seal es el creciente nmero de casos que cada ao se han presentado en distintas iniciativas de distincin de proyectos innovadores8. Las dificultades financieras y de

gobernabilidad que se han manifestado en la gestin local argentina a partir del inicio del ciclo econmico recesivo en 1998, no han impedido que se mantenga el inters por estas iniciativas entre los funcionarios municipales, para quienes el fenmeno innovador es algo deseable para la gestin. Sin embargo, la alta exposicin a la problemtica cotidiana, la falta de creatividad, la escasez de recursos y cierto recelo frente a los inciertos resultados de los procesos in novadores, suelen conspirar contra el desarrollo de la innovacin en los municipios argentinos. 5 Especficamente se hace referencia a los concursos nacionales promovidos por el Honorable Senado de la Nacin (2002, 2003 y 2004), la Subsecretara de Asuntos Municipales de la Nacin (2001), el Banco de Experiencias Locales de las universidades nacionales de Quilmes y General Sarmiento (1998) y el Instituto Provincial de la Administracin Pblica de la Provincia de Buenos Aires (1999). 6 Se hace referencia a los casos existentes en la mayor parte de los bancos de experiencias locales en el mundo, as como a las instancias de evaluacin como el Premio Dubai del Programa Hbitat de las Naciones Unidas. Una excepcin al respecto sera el Proyecto "Feria Virtual de Gobernabilidad Local" implementado en Amrica Latina por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que busca identificar experiencias gobernabilidad local innovadoras e integrales. 7 En este sentido, merece destacarse el componente Ciudad - Ciudad del Plan Nacional de Modernizacin de los Gobiernos Locales, implementado entre 1999 y 2001 por la Subsecretara de Asuntos Municipales de la Nacin. El programa buscaba oferentes y demandantes de experiencias innovadoras para su rplica en municipios; el mismo fue implementado en pocos casos antes de la suspensin del proyecto. Pese a ello, actualmente las autoridades de la Secretara de Asuntos Municipales de la Nacin evalan su nueva implementacin.

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El fenmeno de la innovacin
El concepto innovacin, que proviene del campo de la economa, define originalmente al progreso tecnolgico que aumenta la productividad, reduce los costos y permite aumentar la calidad y el valor del producto o del servicio. En un sentido ms general, puede asimilarse a la utilizacin de nuevos recursos, la generacin de nuevos productos y la aplicacin de nuevas formas de organizacin. En la administracin pblica, el concepto ha sido habitualmente aplicado a los procesos de reforma del Estado especialmente desde que, en los ltimos aos, el new public management pusiera nfasis en la incorporacin de tecnologas de gestin prove nientes del campo empresarial (Barcelay 1998; Milward et al 1998; Pierre y Peters 2000; Wright 1996; Wright 1997). En su aplicacin al mbito pblico, Schweinheim ha definido a la innovacin como el proceso de implementacin sostenible de nuevas polticas, productos institucionales, sistemas y tecnologas en el Estado, las empresas y la sociedad civil (). La innovacin ha sido definida como el proceso de aprendizaje/cambio estructural originado en la creatividad de los gobiernos, es decir, en la capacidad de producir novedad original. La novedad original puede ser entendida como las variaciones y recombinaciones realizadas a partir de los objetivos, metas, misiones, estrategias, procesos, actividades, tareas, recursos, tecnologas,

sistemas y tecnologas d gestin actualmente existentes en el sistema poltico" (Schweinheim 1998: e 39 - 40). En el campo de la economa las innovaciones no necesariamente se refieren a algo nuevo y original, muchas veces una innovacin puede tratarse de la combinacin de elementos existentes o soluciones conocidas, adaptadas a circunstancias especficas en formas o procesos nuevos. En estos casos, la voluntad poltica puede ser el factor detonador o el origen del proceso de innovacin (Cassano y Krakowiak 2000: 37). Por ello, las innovaciones pueden clasificarse en mayores y menores. Las primeras pueden ser definidas como aquellas que explican en gran medida el crecimiento econmico discontinuo, en grandes saltos cualitativos. Las innovaciones menores son las pequeas mejoras que se le realizan constantemente a los bienes y servicios ofrecidos en el mercado. En analoga con la innovacin en la gestin pblica, si un proceso de reingeniera afecta a todo el gobierno local se tratara de una innovacin mayor; por el contrario, si el proyecto afecta a un rea acotada de la organizacin, sera una innovacin menor. Esta primera consideracin puede ser til para avanzar en la definicin de innovacin, toda vez que permite tener instrumentalmente ms claro que los procesos de cambio pueden tener distinta envergadura y conservar su carcter. La casustica acumulada en la Argentina durante los ltimos aos permite sostener que la innovacin mayor ha sido irrelevante en los gobiernos locales, con pocos procesos de cambio cualitativamente relevantes en la organizacin municipal o en la calidad de las prestaciones. Por el contrario, se han realizado numerossimas innovaciones menores y procesos de mejora continua que

8 Por citar slo un ejemplo, podra sealarse el nmero de casos que se han presentado en los concursos organizados por el Banco de Experiencias Locales: 12 en 1998, 56 en 2001 y 112 en 2003.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

permitieron

optimizar

la

calidad

de

los

servicios,

dando

cumplimiento

las nuevas funciones

municipales y respuesta a las nuevas y crecientes demandas ciudadanas. Un principio asumido por consenso es que el desarrollo de las innovaciones menores genera menos fuerzas restrictivas que las mayores (Ramio 1994). Ello puede observarse en las limitadas resistencias al cambio que se manifiestan en los proyectos innovadores, lo que se verifica en los casos analizados en esta obra y en otras investigaciones anteriores (Cravacuore 2002a y 2002b). Podra concluirse que el fenmeno de la innovacin goza de elevados niveles de aceptacin como herramienta para mejorar la calidad de los servicios pblicos, especialmente en las primeras etapas de los programas y proyectos. Desde el punto de vista del tipo de origen de la innovacin pueden considerarse tres situaciones: la innovacin original es aquella que nunca ha sido desarrollada en una organizacin pblica o privada, innovacin es difcil de encontrar en los gobiernos locales porque los niveles de desarrollo organizacional suelen ser limitados, generan resultados inciertos en su aplicacin y muchas veces son arriesgados en trminos polticos. Ms corriente es la adaptacin, entendida como el proceso en el cual se adoptan tecnologas utilizadas en otra organizacin pblica o privada, que generan un nuevo conocimiento ajustado al contexto social, poltico, econmico y cultural; este tipo de innovacin es caracterstica de los gobiernos que poseen recursos humanos calificados, que evalan crticamente las condiciones del medio y pueden evaluar las mejores estrategias para la implantacin exitosa del cambio, lo cual se ha dado en un nmero limitado de casos de innovacin en los gobiernos locales argentinos. Ms habitual es el transplante, considerado como la copia de tecnologa o conocimientos generados en otra organizacin sin mayores modificaciones, situacin que aumenta el riesgo de que se promuevan mejoras poco significativas y descontextualizadas; esto generalmente es realizado por instituciones sin objetivos claros, que slo implementan una innovacin secundaria por el incremento de prestigio que conlleva. Existen muchos ejemplos de este ltimo tipo, especialmente en el caso de herramientas para el desarrollo de las nuevas funciones y/o nuevas modalidades de gestin del gobierno local: planes estratgicos, agencias de desarrollo local,

incubadoras de empresa y proyectos de atencin de grupos sociales vulnerables entre otras que, desarrollados en contextos como el europeo se han reproducido rpidamente pero resultan poco efectivos por su falta de adecuacin al contexto. La innovacin suele ser el resultado de procesos sostenidos a lo largo del tiempo lo que posibilita que las nuevas recombinaciones y variaciones se institucionalicen. Un preconcepto habitual es que la innovacin se genera repentinamente: por el contrario, suele ser el resultado final de un largo proceso de aprendizaje de los actores del cambio, sean individuales o colectivos, estatales o no estatales, pblicos o privados. Es central para entender la genealoga de los procesos, bucear en la profundidad de la construccin histrica de los actores y comprender la lgica de las acciones innovadoras
9

emprendidas.

La

creatividad9

resulta

importante,

pero

tambin

la

observacin

del

Guillermo Schweinheim (1998) define creatividad como "el descubrimiento de la novedad, es decir, de las posibles variaciones y recombinaciones de las distintas dimensiones de la accin y la estructura de gobierno actualmente existentes, o de la aplicacin de medios (humanos, fsicos, financieros, organizativos, de

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

desarrollo y maduracin de los aprendizajes previos; sobre todo, la capacidad de anlisis de las condiciones del contexto resulta vital para la correcta evaluacin de la implementacin y del xito en la ejecucin de las polticas. En sntesis, innovar es enfrentar los hechos de manera diferente, mediante el empleo de tcnicas y procedimientos nuevos y ms eficientes, que permitan la construccin de nuevas capacidades y de ese modo faciliten el logro de resultados ms eficaces.

Los actores de la innovacin


Cravacuore (2002a) ha postulado tres interpretaciones sobre el papel de los actores de la innovacin en los gobiernos locales. La primera centra el proceso innovador en los actores estatales y su poder de cambio, y considera que existen actores polticos o burocrticos que proponen el cambio organizacional; para ello, teniendo en cuenta las condiciones contextuales y gozando del poder y de los conocimientos suficientes para adoptarlo o implantarlo, deciden desarrollar innovaciones con el fin de aumentar la eficiencia de la organizacin, lograr una mayor satisfaccin de las demandas ciudadanas o

incrementar su prestigio personal, poder poltico o decisional. Desde esta perspectiva, la innovacin es un elemento desequilibrante, dado que su adopcin genera una alteracin del medio que incentiva a otros a seguir el camino, produciendo la eliminacin progresiva de la ganancia de prestigio

excepcional, lo que refuerza el proceso motivando a ste o a otros actores a realizar nuevas innovaciones. Una segunda interpretacin pone el nfasis de la innovacin en el entorno de los actores y en el conjunto de retos y alteraciones que los cambios sociales y tecnolgicos provocan. Desde esta perspectiva, la funcin de los actores es transmitir la fuerza del entorno a la organizacin en lugar de tomar decisiones independientes, constituyndose en catalizadores entre el contexto y la

organizacin. Esta perspectiva pone el nfasis en el origen del cambio iniciado por la presin de los actores pblicos no estatales o privados: el actor estatal adopta la innovacin en trminos de la bsqueda de su conservacin poltica, como consecuencia de los espacios que los actores no estatales han ido adquiriendo en los procesos de la gestin pblica. La tercera perspectiva privilegia como origen de la innovacin a la existencia de una trayectoria histrica generadora de una cultura organizacional innovadora y de valores colectivos que estimulan el desarrollo de la innovacin de sus miembros. Este es un proceso de larga construccin y particularmente difcil de concretarse en los gobiernos locales, en particular por la brevedad de los perodos de gobierno y por la alta rotacin de de sus funcionarios.

informacin y conocimiento) actualmente no aplicados como recursos para el logro de objetivos o la resolucin de problemas". Ver: Innovacin en administracin, gestin y polticas pblicas es idntico a modernizacin?, En: Revista de Investigaciones del INAP, N 0, INAP, Buenos Aires (Argentina). Pp. 40 - 41.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Innovacin y articulacin de actores


La articulacin se produce cuando dos o ms organizaciones pblicas, privadas o de la sociedad civil acuerdan y coordinan polticas que se traducen en acciones concretas, cada una asume una o ms tareas especficas y aporta su propio know how, sin que entre ellas existan relaciones de subordinacin. El anlisis de un nmero muy importante de casos (Villar 2002) ha demostrado que la articulacin es una herramienta utilizada prcticamente en la totalidad de las polticas, planes, programas y proyectos innovadores desarrollados por los gobiernos locales argentinos, a travs de la generacin de redes, consorcios y alianzas. La sinergia10 que resulta de la articulacin ha generado su mayor aplicacin en (Ilari el diseo de polticas pblicas, ya sean de carcter institucional 11 o interinstitucional12

2002). De esta forma se generara un mayor grado de informacin,

racionalizacin, eficacia y eficiencia al compartir los recursos disponibles, as como un acrecentamiento de los niveles de legitimidad, al conformar vinculaciones con organizaciones prestigiosas o de alto grado de confiabilidad por parte de la ciudadana. Como introduccin a la explicacin de las causales del fenmeno de la articulacin pueden esgrimirse algunas hiptesis: Para la construccin de gobernabilidad: ante el deterioro de la legitimidad del Estado13, articular con actores no estatales puede tener su origen en el deseo de fortalecer los lazos con la sociedad civil y reforzar la legitimidad del gobierno local. Por la debilidad del Estado para la ejecucin plena de las acciones pblicas: muchos estudios han demostrado que la accin de los actores pblicos no estatales generalmente se incluye a partir de la etapa de ejecucin de las polticas. El interrogante es si la actuacin de estos actores no estatales est orientada a paliar las deficiencias de la propia organizacin estatal, que transfiere la responsabilidad de la ejecucin a estas

organizaciones y, muchas veces, logra as reducir los costos de la ejecucin. Por la presin de la ciudadana: si bien este ha sido un proceso lento, se observan crecientes niveles de demanda para participar en los asuntos pblicos. Muchas veces esta participacin es producto del propio aprendizaje de la ciudadana en la implementacin y ejecucin de polticas que contemplaban la articulacin y que fueron implementadas desde la dcada del noventa.

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El concepto sinergia remite a la potenciacin de resultados cualitativamente superiores a la suma de las actuaciones aisladas e individuales de dos o ms actores al entrar en contacto. 11 Es aquella que supone la coordinacin entre distintas jurisdicciones gubernamentales. 12 Esta se caracteriza por los vnculos entre el gobierno y actores pblicos no estatales y / o privados. 13 Esta prdida de legitimidad deriv de la ruptura del pacto contractual del Estado del Bienestar, a pesar de que los gobiernos locales han resistido mejor este fenmeno erosivo, como lo demostraron los efectos de la crisis poltica de diciembre de 2001.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

CAPITULO 2

LA ARTICULACIN EN LA GESTIN LOCAL

l modo de gobernar ha experimentado cambios que han erosionado la nocin de gobierno en la que el Estado era el incuestionable centro del poder poltico (Pierre 2000), lo que motiv la

bsqueda de otras formas de guiar el desarrollo de las sociedades. Por ello, a partir de los 80 se fue imponiendo la concepcin que otorgaba al mercado, a travs de la desregulacin y la privatizacin, funciones que antes cumpla el Estado. En Amrica Latina, a fines de los 90 comenzaron a evidenciarse las profundas limitaciones que esta opcin presentaba, al generarse repetidas crisis polticas y sociales, y problemas en la marcha de la economa. En este marco la literatura especializada viene planteando el surgimiento de un modelo estatal definido con el trmino de gobernanza 14 en el que los procesos de toma de decisiones resultan del producto de la interaccin y las dependencias mutuas entre las instituciones polticas y la sociedad. Este concepto requiere todava mayor desarrollo para resolver, por un lado, la tensin que genera en el sistema democrtico una forma de gobernar asentada en la cooperacin horizontal y en la negociacin en redes, respecto de la representacin poltica asentada en partidos e

institucionalizada en sistemas ms o menos parlamentarios. Por otro lado, requiere la resolucin del riesgo que representa la posibilidad de caer en un neocorporativismo en donde las polticas pblicas se definan en beneficio exclusivo de los propios actores involucrados, relegando los intereses de os l outsiders, o sea aquellos que no participan en la red (Scharpf 1993), ya sea porque no han sido convocados o porque no cuentan con una representacin nica o aceptada. En este sentido, aquellos que no integran las redes desempean por lo general el rol de poblacin objetivo de una poltica pblica dada. La gobernanza, entonces, es un concepto sumamente abarcativo e incluye diferentes perspectivas desde el extremo que la ubica en todo esquema de decisiones en el que se produzca la incorporacin de actores no estatales en los procesos de la poltica pblica, hasta el opuesto que plantea que slo podra hallarse cuando se organizan redes estables y con patrones horizontales de interaccin entre sus miembros, sin que importe el papel que cumple el Estado. Dentro de este amplio espectro consideramos que para el estudio de las polticas de articulacin en los gobiernos locales de
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La palabra inglesa governance estuvo por mucho tiempo equiparada con governing, el elemento procedimental de gobernar, representando as la perspectiva complementaria respecto a aquella institucional de los estudios dedicados al gobierno. En otras palabras, governance se viene utilizando ms o menos como sinnimo de politische Steuerung [direccin poltica]. Sin embargo actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerrquico, caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado. (Mayntz 2000).

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Argentina se debe tomar una concepcin que reconozca el papel del Estado como elemento director de la sociedad (Kooiman, 1993) pero con modificaciones de su rol actualmente centrado en el control social o de los recursos esenciales, hacia uno basado en la coordinacin de la definicin de los objetivos de la accin pblica resultante de la interaccin de actores polticos, pblicos y privados. En este nuevo papel, la capacidad de control del Estado lejos de desaparecer se transforma, ya que la autorregulacin social tiene lugar en el marco institucional reconocido por el mismo Estado. El control jerrquico y la autorregulacin social no son mutuamente excluyentes; en particular, el Estado mantiene el derecho de ratificacin legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias cuando los actores sociales no pueden consensuar y el derecho de intervenir con una accin legal o ejecutiva en el caso de que un sistema autnomo no satisfaga las expectativas de regulacin (Mayntz 2000). La gobernanza requiere de ciertas condiciones: el poder debe estar disperso en la sociedad, pero no de manera fragmentada e ineficiente; las autoridades polticas tie nen que ser fuertes, pero no omnipotentes, y tienen que haber sido legitimadas democrticamente, de modo que se pueda estimar que los representantes electos reflejan los intereses de todos los grupos socioeconmicos, tnicos o religiosos principales de la sociedad; debe existir una sociedad civil fuerte, funcionalmente

diferenciada, con organizaciones especializadas que lleven a cabo las funciones econmicas y sociales importantes (la produccin, la enseanza, el cuidado de la salud, entre otras), que se encuentre bien organizada con actores (sindicatos, corporativos asociaciones que representen diferentes y debe intereses gozar de funcionales una y

socioeconmicos

empresariales,

etc.);

relativa

autonoma (Mayntz 2001). Es claro que estas condiciones son difciles de alcanzar y que las diferentes realidades presentan un panorama sumamente heterogneo: mientras que en los Estados Unidos, en donde siempre se reforz la autonoma individual y el autogobierno, la gobernanza no aparece como algo particularmente n uevo, en Europa occidental el paso a esta nueva forma de gobierno se acenta en el nivel local y en la escala supranacional de la Unin Europea (Mayntz 2001). En Amrica Latina en general y en Argentina en particular, donde el Estado ha sido histricamente fuerte e intervencionista y la sociedad civil dbil, la gobernanza parece surgir, de manera an muy tenue, en los gobiernos locales. Esto puede explicarse por la concurrencia de diferentes factores: la mayor cercana que los actores sociales tienen del g obierno local15 y la mayor capacidad de presin de la ciudadana sobre las autoridades; la necesidad de sostener y ampliar la legitimidad que posee la dirigencia poltica, situacin agravada en el caso argentino por el contexto de crisis institucional; y el componente de moda que logra imponer el discurso dominante, que cuenta entre sus impulsores a los organismos internacionales. En la implementacin concreta de las polticas pblicas, la articulacin se hace necesaria para transitar el camino entre una forma de gobernar jerrquica y centraliza a una basada en la

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La cercana de los actores sociales y de los ciudadanos con las autoridades es un lugar comn entre los trabajos acadmicos y los discursos polticos. Sin embargo, parece pertinente relativizarla en la medida que est sujeta a cuestiones de escala y tamao de las ciudades, as como al nivel de apertura hacia la sociedad que posea el gobierno.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

cooperacin y la horizontalidad. Frente a la abundancia de trabajos acadmicos sobre la gobernanza en sentido macro, en este libro se aborda el aspecto micro, que se constituye en la piedra fundamental de la gestin sobre la que se asienta la gobernanza como una nueva forma de gobernar. A los efectos de su anlisis se seleccionaron dos variables centrales para comprender la complejidad de la articulacin que son la dimensin administrativa o de gestin, y la poltica, o centrada en el poder.

La Articulacin
La articulacin se presenta cuando dos o ms organismos acuerdan llevar adelante polticas que se traducen en acciones concretas y en donde cada uno realiza una o ms tareas especficas en relacin de cooperacin horizontal con los otros organismos participantes. Esta horizontalidad no hace referencia a lo cuantitativo de las acciones (siempre unos harn ms que otros) sino a lo cualitativo (todos hacen algo con otros y no necesariamente bajo su subordinacin). Desde el punto de vista organizacional se articula por razones que van desde lo simple e indispensable hasta lo ms complejo y ptimo. La primera es la de evitar contradicciones de objetivos y acciones dentro de una misma institucin16. La segunda razn es la que tiende a evitar la superposicin y obtener coherencia en las polticas a implementar, tratando de que las acciones de las distintas partes se ensamblen coherentemente para la obtencin de los objetivos establecidos; las organizaciones ms grandes y ms complejas estn ms expuestas a caer en la superposicin, ante lo cual es habitual la creacin de consejos, como los de las reas social o ambiental, o unidades de coordinacin de gabinete. La tercera razn es porque se produce sinergia; en la gestin local, la formulacin de planes estratgicos locales y algunos programas de desarrollo social y desarrollo econmico local tienen por objetivo, explcito o implcito, obtener sinergia. La articulacin demanda una tarea de coordinacin, entendida como la actividad dirigida a conseguir que la complejidad y la divisin alcancen unidad y cierta simplificacin (...) La coordinacin persigue la integracin de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impediran o dificultaran la realidad misma del sistema17. Esta tarea requiere conocer las capacidades y objetivos que las distintas partes poseen, y ordenar en el tiempo y espacio las tareas que esas dependencias realizan de tal manera que no se contradigan ni superpongan, sino que se acoplen armnicamente en pos de un mismo objetivo. La tarea de coordinacin jerrquica y basada en la coercin puede convertirse en un instrumento de control sobre la organizacin. En este caso el responsable de la coordinacin posee un
16

Como ejemplo de falta de articulacin hacia el interior de las instituciones cabe citar como ejemplo el caso del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que en el pasado planteaba restricciones al trnsito de automviles particulares en la zona cntrica con el fin de desalentar su utilizacin, y al mismo tiempo realizaba grandes inversiones en autopistas para llegar al centro, en lugar de invertir en trenes o subterrneos.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

rango superior o una delegacin de poder formal o informal para coordinar, situacin que tiende a generar acumulacin de poder y a producir resistencias. Ahora bien, en el caso del municipio, las resistencias se incrementan si la distribucin interna de las secretaras y direcciones se realiza segn el poder interno que cada grupo posee en el partido gobernante, primando la racionalidad poltica por sobre la organizativa, lo que genera disfunciones que atentan contra la coordinacin y la gestin en general. En cambio, la coordinacin horizontal se sustenta en el consenso, y se encuentra

generalmente en la articulacin entre distintas instituciones. En este sentido se trata de coordinar con un sentido estratgico, se trata de coordinar para avanzar en determinada direccin, para promover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto, y no slo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales. Y el proceso mediante el cual se alcanza o se define ese sentido estratgico, esa direccin en la que la sociedad pretende marchar, es un proceso eminentemente poltico (Garnier 1999). De esta forma, la tensin entre la gestin y la poltica atraviesan todo el proceso de la articulacin.

Articulacin interinstitucional y el asociacionismo pblico - privado


La articulacin suele presentarse en formas variadas y complejas. A los efectos analticos pueden observarse al menos dos formas: la interinstitucional que se da entre organismos pblicos, y el asociacionismo que se presenta entre organismos estatales y no estatales como los del tercer sector o privados. La articulacin interinstitucional se presenta cuando se plantea la coordinacin entre el municipio, a travs de cualquiera de sus dependencias, y otras organizaciones pblicas. Desde el punto de vista organizacional, se observa que esta articulacin no se utiliza para las tareas rutinarias y sistemticas sino para resolver problemas especficos implementar proyectos, ms o menos formalizados, que demandan la participacin de diferentes instituciones pblicas. Desde la lgica poltica, para que la articulacin entre instituciones perdure, debe basarse ms en relaciones horizontales que en jerrquicas, lo cual no descarta la tarea de coordinacin. La asociacin entre el sector pblico y el no pblico tambin es llamada asociativismo. sta genera un grado mayor de complejidad tanto organizacional como poltica; tambin surge para la implementacin de un proyecto determinado pero en este caso se incorporan actores no estatales. Las organizaciones de la sociedad civil se integran a partir del valor que le puede agregar al proyecto, que puede ser concreto (recursos Los econmicos, humanos, se relaciones estratgicas) los o simblico actores,

(legitimidad,

transparencia).

objetivos

centrales

establecen

entre

distintos

conservando cada uno tambin los propios. La institucin convocante no siempre es la que coordina (Villar 2002); en general se tiende a crear un nuevo organismo para administrar el proyecto. Este tipo
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Tribunal Supremo de Espaa, 1983 citado por Passalacqua en Algunas reflexiones en torno a la coordinacin. En Actuar en Red N 1, Buenos Aires, mayo 2000.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

de articulacin se puede hallar en casi todas las polticas municipales, pero sobresale en las de desarrollo social, en la promocin econmica local y en la planificacin estratgica. Desde la lgica poltica la implementacin de programas asociativos busca, fundamentalmente, ampliar la base de legitimidad social; a travs de la participacin de organizaciones locales reconocidas se logra el compromiso de esas instituciones en los resultados que se obtengan y se presenta un mayor grado de transparencia ante la sociedad. Se establecen as redes de articulacin poltica que tienden a brindar mayor sustento y legitimidad al poder poltico gobernante. El asociativismo tambin implica conducir y mediar en las tensiones y conflictos que generan la interaccin entre el sector pblico y privado y la dinmica del entramado de las instituciones y actores locales; debe tambin resolver el problema de la desigual distribucin de poder local, evitando la captura del Estado por parte del sector privado. Se debe tener en cuenta que los diferentes actores involucrados poseen sus propios objetivos, no siempre compatibles con los de otros actores sociales o con los del propio Estado: por ejemplo, las relaciones entre empresarios y sindicatos, o los problemas de tipo ambiental 18 derivados de las habilitaciones de industrias suelen ser temas conflictivos que demandan del Estado una actitud mediadora y superadora. Asimismo, se debe velar por la independencia de los intereses del Estado y por el principio de bienestar general que deben poseer las polticas pblicas, evitando la cooptacin para sus propios beneficios tanto de las organizaciones empresariales como de las organizaciones de la sociedad civil. En la actualidad se considera que el buen gobierno no depende tanto de la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales como de la capacidad de establecer una arquitectura y un proceso social que incentiven, coordinen, orienten, influencien y equilibren las interacciones antes aludidas. Gobernar la interaccin significa, en primer lugar, procurar el equilibrio entre los diversos grupos y fuerzas sociales; pero significa tambin, y principalmente, influir en dichos grupos y fuerzas y orientar su dinmica con la finalidad de alcanzar nuevos y ms deseables equilibrios. El gobierno debe mantener la cohesin social y procurar a la vez el cambio estructural, y hacerlo respetando y fortaleciendo la autonoma de los diversos grupos y organizaciones. Tal tarea no tiene nada de fcil. (Prats s/f ). En el caso de los gobiernos locales se requiere tambin de la aceptacin de una suerte de doble liderazgo o liderazgo compartido entre los polticos que conducen el municipio y los actores de la sociedad local. En este sentido, la dirigencia poltica deber asimilar y afrontar el surgimiento de nuevos liderazgos sociales que pueden articularse con sus propios intereses o, por el contrario, transformarse en competidores polticos.

18

El control sobre los efectos contaminantes de las plantas industriales es jurisdiccin provincial o municipal, dependiendo de la legislacin de cada provincia y del tamao o actividad de cada empresa. En el caso de control municipal se presentan distintos problemas de ndole tcnico que escapan a los alcances de este trabajo, pero es importante destacar que, en el marco de creciente desempleo que vive la Argentina desde hace varios aos, a los municipios se les hace casi imposible hacer cumplir la reglamentacin vigente ante el riesgo de cierre de la empresa que aduce no estar en condiciones de realizar las inversiones necesarias. As surge una especie de acuerdo tcito en el que se negocia empleo por permisibilidad.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Los actores locales


La relacin Estado-sociedad en el mbito local plantea una gran variedad de relaciones debido a la heterogeneidad de las distintas realidades que dependen, generalmente, del tamao de la poblacin, las caractersticas y grado de desarrollo de la economa, las condiciones geogrficas, la distancia y el aislamiento, las caractersticas de la cultura local, el nivel de desarrollo de las organizaciones sociales y el perfil de los liderazgos, entre otras. En este marco es preciso reconocer a los actores locales estratgicos, tanto para la concepcin ms general de gobernanza como para el anlisis de la articulacin. Estos actores sern aquellos que cuentan con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solucin de conflictos colectivos (Coppedge 1996). Pueden ser individuos y organizaciones de los mbitos gubernamentales o no

gubernamentales, de carcter local o extralocal, que desarrollan actividades de ndole poltica partidaria o sectorial, o de ndole social, lo que incluye tambin a los actores econmicos o comunitarios (Daz de Landa 1997). En los ltimos aos se ha presentado a las organizaciones de la sociedad civil como un actor privilegiado para articular o descentralizar la implementacin de polticas a nivel local. Estas

organizaciones generalmente se plantean objetivos ligados al territorio y a la sociedad en la que se encuentran y suelen nutrirse de un voluntariado que estimula y potencia su desarrollo. El PNUD seala que se considera que las organizaciones de la sociedad civil se caracterizan por su potencial para contribuir a dar respuestas frente a estas necesidades, su capacidad de innovacin y establecimiento de relaciones directas, su estmulo a la participacin, su relacin costo-eficiencia, la responsabilidad y rendicin de cuentas de sus acciones (PNUD-BID 1998). Sin embargo, al menos para Amrica Latina, es necesario llamar la atencin sobre las evidentes limitaciones que numerosas organizaciones de la sociedad civil tienen a la hora de acreditar una efectiva representacin social. Es comn encontrar a dirigentes polticos enmascarados detrs de organizaciones sociales19, a lo que se suman carencias de legitimidad interna, de consensos

alcanzados y de liderazgos, junto a la permanencia de relaciones clientelares y un bajo grado de transparencia en lo que respecta al uso de los recursos20. Las relaciones entre las organizaciones sociales y el Estado tienden a ser radiales y de influencia, sustentado en prcticas de lobby y clientelares. La radialidad se expresa en que el Estado queda en el centro del esquema de relaciones, los distintos actores se relacionan directamente con el municipio y escasamente entre ellos. Esto deposita en el Estado la responsabilidad mayor de la articulacin, habida cuenta de que es poco comn que las organizaciones de la sociedad civil cooperen entre s por propia iniciativa21.
19

Esta prctica tiene, al menos, dos modalidades, cuando el poltico crea su ONG o cuando se inserta en alguna institucin reconocida para presentarse como miembro de la dirigencia social. 20 Estos puntos han sido advertidos en Bustelo, E. (1998). 21 Para mayor aclaracin sobre este punto vase Villar 2003.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Tambin

la

cooperacin

intermunicipal

adolece

de

problemas

de

escasa

articulacin

horizontal. Las relaciones entre los municipios se caracterizan por la negociacin limitada al mximo nivel poltico, los intendentes, cuyas decisiones son transferidas verticalmente a los niveles tcnicos que las ejecutan sin que se generen actividades de cooperacin o coordinacin entre los cuadros tcnicos de los municipios participantes de la experiencia intermunicipal. Esto obedece a diferentes causas: la asociacin entre territorio y gestin pblica municipal lleva a pensar la poltica desde lo local y no desde lo regional, la falta de una cultura cooperativa intermunicipal, el peso de la dimensin poltica en la ejecucin de los proyectos y una lgica poltica que tiende a privilegiar la concentracin del poder en el liderazgo local (Cravacuore 2001).

Los momentos para la articulacin


En el proceso de las polticas pblicas pueden identificarse tres momentos en los cuales se produce la articulacin interinstitucional: el origen y la elaboracin; la formulacin, implementacin y ejecucin; y el seguimiento y evaluacin. El primero es el momento de la identificacin y delimitacin del problema o necesidad de la sociedad; comprende el estudio de distintas opciones de solucin y la elaboracin de un programa o plan de accin determinado. El segundo momento comprende a la formulacin, la implementacin y la ejecucin. La formulacin es la definicin formal de la poltica, la declaracin de los objetivos y el marco jurdico, administrativo y financiero. La implementacin implica la planificacin y organizacin del aparato administrativo necesario para ejecutar la poltica. Por ltimo, la ejecucin es el conjunto de acciones destinadas a alcanzar los objetivos establecidos. En el tercer momento, el seguimiento es entendido como el control del proceso de la ejecucin de la actividad, mientras que la evaluacin consiste en la medicin y anlisis, a posteriori, de los efectos o impactos producidos en la sociedad. El grado ptimo de articulacin interinstitucional se da cuando sta comienza en el origen y elaboracin y se extiende a travs de las distintas etapas, mas esto no es lo ms comn. El momento del ingreso del tema en la agenda pblica local no demanda articulacin pero, por el contrario, la elaboracin de las polticas requiere la participacin de los actores que se involucrarn en su implementacin. A su vez, a partir de la formalizacin de los proyectos (firma de actas, convenios, acuerdos) se explicitan los compromisos que cada actor se compromete a cumplir y se ingresa en la etapa de mayor complejidad tanto organizacional como poltica. Desde la problemtica administrativa se observa que sostener un proyecto articulado

demanda un mayor esfuerzo de las organizaciones involucradas: al acrecentarse la divisin tcnica del trabajo y la dispersin espacial, la gestin interinstitucional alcanza un mayor grado de complejidad que la de carcter organizacional. Las acciones de articulacin tambin suelen demandar recursos adicionales (Hall 1996) para generar, mantener y desarrollar la relacin, sobretodo cuando se generan

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

nuevas instituciones. A su vez se requiere una permanente atencin hacia los comportamientos de los dems actores, lo que genera una reduccin de los mrgenes de autonoma de cada institucin as como demoras en la toma de decisiones, por la implementacin de procesos de consenso. Esto genera el riesgo de que la participacin de algunos actores se agote en los actos protocolares. Desde la lgica poltica es necesario tener en cuenta los objetivos explcitos implcitos del proyecto y de los distintos actores. Si el objetivo poltico de articular con actores de la sociedad civil se circunscribe a obtener legitimidad y a ampliar las bases de consenso es posible que, a partir de estos logros, se desaliente la articulacin. En este caso la suerte del proyecto depender de la apropiacin social que se haya generado: en la medida en que las organizaciones sociales involucradas, o la poblacin en general, asuman y defiendan el proyecto como propio, ste se fortalecer y ganar en autonoma, reduciendo su dependencia del poder poltico. En la etapa de seguimiento y evaluacin, cuando se articula con organizaciones de la sociedad civil, se pueden realizar reuniones peridicas, aplicar instrumentos que midan la satisfaccin del usuario o crear instituciones que formalmente tengan la funcin de seguimiento y control, como ciertos Consejos Locales. En esta etapa, la incorporacin de nuevos actores tiende a desaparecer mientras que la participacin de los histricos decrece. Esto se debe a la escasa relevancia que, generalmente, se le otorga a esta etapa del proyecto, a lo que se suma una ausencia crnica de mecanismos formales de seguimiento y evaluacin en los organismos pblicos de la Repblica Argentina.

La complejidad y las dificultades para la articulacin


El desarrollo de polticas de articulacin es una tarea compleja, tanto para la poltica como para la gestin. Esta complejidad tiene diferentes niveles segn distintas variables que se entrecruzan conformando un heterogneo entramado. La cantidad y caractersticas de los actores involucrados es una de esas variables: la articulacin ser ms compleja en la medida que incorpore ms actores y stos sean ms heterogneos; la articulacin exclusivamente intermunicipal sera menos compleja que una que incluya a otras instituciones pblicas y sta ltima lo ser de aquella que incorpore actores privados o del tercer sector. El tipo y duracin de las polticas o proyectos que se encaran es otra variable que influye en la complejidad de la articulacin: ser menos compleja cuando se trate de un proyecto que prev una accin particular y repetitiva, y avanzar en complejidad en la medida que se incrementan las acciones y se extiende en el tiempo. La tercera variable de complejidad est dada por el marco jurdico, en la medida que posibilita, dificulta o impide la articulacin; la autonoma municipal afecta particularmente a la articulacin intermunicipal debido a que no se ha extendido en Amrica Latina ni se cumple cabalmente en la Argentina; tambin puede afectar a la asociacin pblicoprivado cuando se interpreta que se estn transfiriendo responsabilidades indelegables del Estado a la esfera privada. La cuarta variable est constituida por la dimensin del poder, en tanto ste se encuentra desigualmente distribuido entre los actores y las instituciones; el poder puede colocar en el

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

centro del entramado de la articulacin a aquel que lo posee en mayor medida o tambin puede orientar, reorientar o desviar una poltica o un proyecto. Los recursos, tanto econmicos como

simblicos, se constituyen en una variable en tanto la existencia de recursos, particularmente econmicos, tiende a facilitar y en ocasiones a generar articulacin en la medida que su utilizacin la demande; a su vez, la bsqueda de recursos puede producir nuevos proyectos articulados. La sexta variable, la pertenencia territ orial de los actores, adquiere en el caso de la articulacin local una relevancia que puede generar la subordinacin de las dems: en este sentido, la articulacin entre instituciones de una misma localidad sera ms sencilla que la que involucra actores de distintas localidades, siempre y cuando el peso de la dimensin de los recursos y el poder no atenten contra ello. La complejidad de la articulacin genera limitaciones administrativas que conspiran contra el desarrollo de las polticas. La capacidad de persuadir a las partes de la relevancia del proyecto global demandar tiempo, paciencia y flexibilidad en las negociaciones, lo que no resulta fcil de conseguir en los municipios argentinos, por su manifiesta debilidad administrativa. Otra limitacin es c uando las formas administrativas que suponen articulacin, limitan su desarrollo a meros escenarios polticos; esto suele suceder en la planificacin estratgica, en los programas o agencias de desarrollo local y tambin en los consejos o gabinetes sociales22. Desde la perspectiva poltica consideramos que la principal dificultad para la articulacin intrainstitucional se encuentra en el modelo de acumulacin poltica imperante en los municipios argentinos (Ilari 2001, 2002). En efecto, el sistema poltico generalmente se asienta y reproduce en base a relaciones clientelares que tienden a fragmentar la representacin poltica del electorado, a partir de la relacin del ciudadano con el referente barrial y de ste con otros dirigentes mas encumbrados. De esta forma se va conformando un mosaico de lneas internas que colonizan el gobierno y ocupan los puestos de conduccin del Estado con una lgica tribal que tiende a ver en la dependencia administrada a una fuente de recursos econmicos o simblicos con los que debe retribuir a su base social de sustentacin, convirtiendo a la oficina vecina en un competidor por los recursos escasos del municipio. Finalmente, la asociacin pblico privado encuentra dificultades por la concepcin centrista del Estado
23

que ha predominado en la gestin municipal, la cual coloca al Estado en un rol

monopolizador de la accin pblica (Cravacuore 2002a). Esta concepcin, an arraigada en gran parte de la dirigencia poltica local, entorpece la posibilidad de visualizar a las organizaciones sociales como actores a ser asociados en la implementacin de las polticas pblicas.

22

Como advierten Moro y Roggi (2001) El Gabinete Social no significa necesariamente un aporte en trminos de articulacin efectiva de las polticas. 23 Esta concepcin, que excede a los municipios, tiene su origen en el papel central que ha tenido el Estado en la construccin y conformacin de la sociedad argentina.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

CAPITULO 3 LA GESTION DE LA ARTICULACIN PBLICO PRIVADA

n este captulo se analiza el proceso de articulacin pblico-privada llevado a cabo en cinco experiencias: dos planes estratgicos desarrollados en los municipios de Baha Blanca y Campana,

el Programa Unidades de Gestin Local (UGL) de Florencio Varela, la creacin del Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza, y el Programa para la Contratacin Transparente de Morn. Los cinco casos fueron seleccionados por la relevancia de las vinculaciones entre el Municipio y las organizaciones sociales y/o empresarias.

El origen y la elaboracin
Aunque en el pasado se generaron experiencias aisladas de articulacin entre gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil y empresas, es a partir de los 90 que comienzan a generalizarse en Argentina los planes estratgicos participativos en municipios y los consejos

consultivos tanto temticos como de carcter territorial. Entre los consejos temticos se distinguen los consejos municipales que se crearon en distintas jurisdicciones para fortalecer a los grupos

vulnerables (mujeres, nios, discapacitados). A nivel territorial, vale decir considerando a los barrios como mbito de participacin, una experiencia novedosa en la Provincia de Buenos Aires fue la de los Consejos de la Comunidad, desarrollados en el municipio de Lomas de Zamora desde 1992. Los cinco casos analizados se desarrollaron entre fines de los 90 y los primeros aos del actual decenio, en un contexto en el cual la generacin de propuestas de articulacin pblico- privada se vio facilitada por la existencia de algunos antecedentes. Esta tendencia no respondi a polticas de promocin desde los niveles superiores de gobierno. Los responsables de los cinco proyectos seleccionados concuerdan en que la nica actividad de promocin de la articulacin por parte de la Provincia y el gobierno nacional fueron los cursos sobre planeamiento estratgico participativo dictados por el Instituto Provincial de la Administracin Pblica. Recin en los inicios del 2002 comenzaron a generalizarse los Consejos Consultivos del Plan Nacional Jefas y Jefes Desocupados, cuya creacin fue impulsada por el gobierno nacional. Las experiencias analizadas se originaron todas en el mbito local pero observan diferencias respecto de los actores que le dieron impulso al inicio del proyecto. En especial resalta el Plan Estratgico de Campana ya que fue el primero de la Argentina derivado de una iniciativa de organizaciones de la sociedad civil. Recin despus de conseguido el financiamiento se invit al gobierno local a formar parte de la iniciativa, lo que gener en este ltimo la poco habitual necesidad de adecuarse a proyectos iniciados desde la sociedad civil. Los restantes cuatro casos se originaron en el gobierno local quin fue el encargado de convocar a instituciones sociales y empresarias para

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

participar del emprendimiento. Los casos tambin difieren en la amplitud de la convocatoria, desde la masiva de los planes estratgicos a la articulacin bilateral, en el caso de Morn. Cuatro de los cinco casos se enmarcan en un contexto local en el que no existan antecedentes de articulacin de programas municipales: los planes estratgicos, la vinculacin

bilateral en Morn o los Consejos en el rea social eran inditos en sus propios municipios. No ocurri lo mismo en el caso de Florencio Varela, donde desde los 80 se existan prcticas de vinculacin con las organizaciones sociales y en los 90 se haba desarrollado el Programa de Gestin Local (PROGEL) que contaba tambin con una participacin importante de las organizaciones sociales localizadas en el municipio. Las articulaciones fueron motivadas tanto para e aprovechamiento de una oportunidad, como l por la necesidad de solucin de una problemtica local. El gobierno de Florencio Varela, a fin de mejorar la relacin sociedad-municipio, aumentar la recaudacin impositiva y generar nuevos servicios localizados, se apoy en la organizacin comunitaria preexistente. En Morn se consider oportuno aceptar la propuesta realizada por la ONG Poder Ciudadano a cuarenta municipios de la Provincia, propuesta que coincida con la orientacin del gobierno local asumido en 1999. En La Matanza, se gener una poltica consensuada de infancia y juventud, a partir de distintas redes que estaban trabajando el tema con anterioridad. En Baha Blanca, confluyeron un proceso de aumento de las inversiones de capital privado vinculado al polo petroqumico y la creacin de un fideicomiso, entre otras acciones; ante ello el gobierno local decidi encarar en forma planificada su accionar. En Campana, en tanto, se consider oportuna la fuerte relacin que se haba desarrollado entre organizaciones de la sociedad civil y algunas de las empresas ms importantes, como plataforma para desarrollar un plan macro de accin. La necesidad de generar polticas consensuadas y legitimadas a nivel local fue el mvil del proceso de articulacin de tres de las experiencias (Campana, Baha Blanca y La Matanza). Por otro lado, aprovechar las fortalezas de organismos externos constituyeron la principal motivacin en los casos de Morn y Florencio Valera debido a que los objetivos buscados por el municipio no hubieran podido ser logrados sin el apoyo de las instituciones externas. En tres de las experiencias los actores que dieron origen a las iniciativas surgieron del gobierno local (UGL Florencio Varela, Plan Estratgico Baha Blanca y Consejo de La Matanza) y no participaron actores externos en el diseo de los programas. A diferencia de ellos, Campana cont con actores externos locales (OSC y empresas) con suficiente capacidad tcnica y poltica como para convocar al gobierno local a participar del proyecto, cuando lo usual en Argentina es que las organizaciones de la sociedad civil se limiten a presentar demandas. La experiencia de Morn se caracteriz por haber utilizado una herramienta promovida por una institucin externa, no local pero con reconocimiento a nivel nacional. El momento del diseo de las polticas se constituye en un perodo clave dado que la definicin de los problemas y la calidad de la informacin de que se disponga, determinan la oportunidad y conveniencia de las alternativas de solucin a evaluar. Los responsables de los proyectos analizados explicitaron la informacin disponible al inicio de la experiencia y la que se

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

decidi generar (Tabla 1). Segn lo expresado, se hizo necesario realizar un diagnstico previo a la toma de decisiones: en tres de ellos porque no exista informacin con anterioridad; en los dos restantes en los que si exista, tambin debi realizarse un nuevo diagnstico de situacin porque la misma era insuficiente, situacin que demuestra una vez ms que los municipios carecen de informacin diagnstica suficiente y confiable para la toma de decisiones24. Resalta que en la mayor parte de los casos se opt por requerir informacin adicional externa o se consultaron trabajos sobre la temtica; en el nico caso donde se utiliz una metodologa rediseada por el propio gobierno local fue en Florencio Varela que consider que era necesario acudir a fuentes externas. Tambin en la mayora de los casos se cont con asesores externos25.

Tabla 1: Informacin segn cada caso


Plan Estratgico Blanca Se realiz un diagnstico SI Plan B. Estratgico Campana SI NO SI NO UGL Florencio Consejo Varela y Nio Programa Joven Transparencia Morn SI SI

La Matanza SI SI

Se posea informacin suficiente y NO confiable Se gener nueva informacin Se cont con SI

SI SI

SI NO

SI SI

SI SI

asesoramiento SI

externo Se consult bibliografa o SI SI NO SI SI

particip de cursos s/ el tema

Caracterizacin de las articulaciones generadas


Un criterio de clasificacin de los casos es el nmero y el tipo de actores convocados, con grados que van desde una convocatoria muy amplia a meras articulaciones bilaterales (Tabla 2). Tabla 2: Amplitud de la articulacin
Plan Estratgico Baha Blanca MUY ALTA ALTA MEDIA BAJA (Bilateralidad) X Plan Estratgico Campana X X X X UGL Florencio Varela Consejo Nio y Programa Joven Matanza La Transparencia Morn

24

Un trabajo realizado en 1997 en los municipios de Quilmes, Berazategui y Florencio Varela comprobaba dicha afirmacin. En Revista Argirpolis, apuntes de investigacin, www.argiropolis.com.ar 25 Los dos planes estratgicos contaron con el asesoramiento del mismo equipo tcnico externo, a cargo del Arq. Eduardo Reese.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En los planes estratgicos es usual hacer una convocatoria masiva a organizaciones sociales, empresarias y religiosas: tanto en Baha Blanca como en Campana se convoc a participar en las Juntas Promotoras a los principales partidos polticos opositores con representacin en el Concejo Deliberante, con lo cual se busc ampliar la base de sustentabilidad del proyecto. En el caso del Programa Unidades de Gestin Local de Florencio Varela, el proceso de articulacin comenz a partir de un acuerdo bilateral entre el municipio y la Federacin de Sociedades de Fomento de la ciudad; por ello, el municipio hizo una seleccin de los actores sociales considerando oportuno que en ese espacio de base territorial, no era conveniente la participacin de sindicatos, partidos polticos y movimientos piqueteros. A partir del acuerdo inicial con la Federacin de Sociedades de Fomento se convoc a participar a otras organizaciones, pero con reserva de un rol protagnico para algunas que, por estatuto, asumieron la presidencia de las UGL. La experiencia de La Matanza se caracteriza porque la convocatoria fue dirigida fundamentalmente a asociaciones de segundo grado, redes y federaciones ya existentes vinculadas a la temtica de la niez y la adolescencia, as como a varias organizaciones no asociadas a estas redes pero dedicadas a la misma temtica; tambin consideraron oportuno incluir en el seno del Consejo a representantes de partidos polticos opositores con representacin en el Concejo Deliberante. La experiencia de Morn es la de menor amplitud ya que se limita a una articulacin bilateral entre el Municipio y la organizacin no gubernamental Poder Ciudadano. Las experiencias tambin pueden clasificarse segn la herramienta de accin utilizada. En cuatro de los cinco casos se aplicaron herramientas (planes estratgicos, consejos temticos) que aunque eran conocidas en la regin no haban sido utilizados en el municipio. En cambio, el caso de las Unidades de Gestin Local constituye una prctica innovadora de articulacin con las

organizaciones de la sociedad civil; aunque existan antecedentes de modelos de participacin de organizaciones sociales en el propio conurbano bonaerense (p.e. Consejos de Organizacin de la Comunidad desarrollados en Lomas de Zamora a principios de los 90) el gobierno de Florencio Varela desarroll una adecuacin del modelo a la realidad del municipio. Tambin existen diferencias en la complejidad de la articulacin, que resulta de la

combinacin del nmero de acciones y de su continuidad en el tiempo. Se observa que la mayor cantidad de los casos constituyen acuerdos de alta complejidad. A ttulo de ejemplo, con la salvedad del caso UGL, los restantes incorporaron en el seno de los organismos directores del proyecto a

miembros de la oposicin poltica. En la Tabla 3 se ubican los casos en el continuo de la complejidad, observndose que ninguno de los casos seleccionados adquiere los dos niveles intermedios.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Tabla 3: Complejidad de la articulacin


Acuerdos una para Acuerdos accin una para Acuerdos accin una serie para Acuerdos de serie de para en una el acciones

particular por una particular vez con capacidad sostenida de repeticin menor complejidad Programa Transparencia Morn de de tiempo en

acciones por una sostenida el vez con capacidad tiempo de repeticin

mayor complejida d Planes Estratgicos Baha Campana y Blanca UGL F. Varela Consejo del Nio y del Joven de La

Matanza

Del anlisis de los aportes que produjo cada uno de los socios de la articulacin se deduce en general, que los mayores aportes los ha realizado el gobierno local. El Plan Estrat gico de Campana es el nico caso en el cual los organismos externos al municipio aportaron recursos econmicos. En el resto de los casos la contribucin de las organizaciones sociales y empresas estuvo limitada al aporte de recursos humanos y de espacio fsico para el desarrollo de los encuentros (Tabla 4).

Tabla 4: Contribucin al proyecto articulado


Plan Estratgico B.Blanca RECURSOS Econmicos Fsicos Humanos Muni SI SI SI OSC NO SI SI
26

Plan Estratgico Campana Muni SI NO SI OSC SI SI SI


4 4

U.G.L. Florencio Varela Muni SI SI SI OSC NO SI SI

Consejo Nio y Joven La Matanza Muni SI SI SI OSC NO SI SI

del Programa Transparencia Morn Muni SI SI SI OSC NO NO SI

Para el desarrollo del proyecto se crearon nuevos organismos en los casos de Baha Blanca, Campana y La Matanza. En Baha Blanca se cre una nueva Direccin de Planificacin Estratgica que depende en forma directa del Intendente. En el caso de Campana se cre un organismo externo al municipio, el Consejo Ejecutivo, en tanto el manejo de los recursos qued en manos de la OSC FUNDES Campana, la cual junto a la Asociacin Civil Proyecto Campana, era una de las organizaciones impulsoras. En el caso de La Matanza, se cre formalmente el Consejo Municipal, un organismo
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Incluye tambin a las empresas privadas.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

descentralizado de gobierno, dependiente de la Secretara de Desarrollo Social; aunque fuera solicitado por los funcionarios del programa, en Florencio Varela no se constituy un nuevo organismo encargado de la gestin del proyecto. Para la experiencia de Morn, tampoco se consider n ecesaria creacin de una nueva unidad.

La formulacin, implementacin y ejecucin La incorporacin de nuevos actores


Los dos casos de planificacin estratgica tuvieron la particularidad de incorporar actores durante toda la etapa de elaboracin del plan. La metodologa de planificacin estratgica

participativa prev que en cada uno de los talleres, tanto los iniciales de diagnstico, como los ltimos, de generacin y definicin de proyectos, se desarrolle un proceso de comunicacin a fin de convocar a las instituciones de la ciudad. En ninguno de los dos casos existieron incorporaciones de nuevos actores en los organismos de direccin. Los casos de mayor dinamismo en lo que respecta a los participantes de la articulacin, fueron el programa Unidades de Gestin Local de Florencio Varela y el Consejo del Nio y el Joven de La Matanza. En el primer caso se fueron incorporando actores hasta conformar asociaciones en casi el 100 % del territorio, mientras que en La Matanza, de 60 instituciones iniciales se lleg 170 en el 2003. Para los funcionarios locales, esta incorporacin ha sido valorada como muy positiva, por el enriquecimiento del Consejo en cuanto a su representatividad. En lo que respecta a las Unidades de Gestin Local, durante su ejecucin se incorporaron representantes de beneficiarios de dos programas sociales masivos, el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y las trabajadoras vecinales del Plan Vida27. Estas incorporaciones fueron consideradas oportunas para acrecentar el grado de representatividad de los Consejos Locales en cada barrio. Por otra parte, en forma paulatina, fueron dejando de participar en los consejos algunos de los representantes de las instituciones originarias, mostrando la dinmica de estos procesos de

articulacin interinstitucional. En el caso de Morn no existieron incorporaciones durante la etapa de ejecucin. Los responsables de los proyectos sostuvieron que la incorporacin de nuevos actores, aunque fue positiva, no modific sustancialmente la direccin de los organismos de articulacin.

Apoyos y resistencias

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Habitualmente denominadas manzaneras.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En todos los casos se consiguieron apoyos muy importantes en el interior de la organizacin municipal, fundamentalmente en la cpula de los Departamentos Ejecutivos. Este apoyo se materializ en el otorgamiento de fondos para el proyecto, y en una variedad de acciones de distinto orden pero que contribuyeron a la concrecin de las experiencias. En la segunda lnea de la organizacin, las respuestas no fueron homogneas: en el caso de las UGL, se produjo un apoyo dispar de las distintas dependencias, lo que se manifest en el suministro o reticencia a brindar informacin, o en los tiempos de respuesta; tambin esta diferencia se observ en los dos casos de planificacin estratgica, las que se pusieron en evidencia en particular en la fase de ejecucin; en Morn existieron importantes apoyos pero en esto pudo haber influido que el funcionamiento del proyecto slo involucraba a una de las secretaras.

Tabla 5: Nivel de apoyo externo al municipio


Plan Estratgico B. Blanca OSC Empresas Otros municipios Gob. Nacional Gob. Provincial MUY ALTO MEDIO NULO NULO NULO MUY ALTO ALTO NULO NULO NULO ALTO NULO NULO NULO MEDIO Plan Estratgico UGL Varela Florencio Consejo Nio y Programa Joven Matanza ALTO NULO NULO NULO NULO La Transparencia Morn MUY ALTO NULO NULO NULO NULO Campana

En lo que respecta a los actores externos al municipio, tambin en los cinco casos se observ un grado importante de apoyo, que se materializ en la activa participacin en los talleres participativos de los planes estratgicos, en las UGL o en los Consejos del Nio de cada Asamblea Zonal. En el programa de Morn, la participacin de Poder Ciudadano se formaliz a travs de un convenio y de una contratacin de servicios, lo que garanti su apoyo. Ninguno de los cinco casos z obtuvo apoyo desde el gobierno provincial o nacional, con la excepcin del caso UGL que recibi $ 1.500.- de la Provincia de Buenos Aires destinados a cada una de las setenta y cinco asociaciones. Es en los casos de planificacin estratgica donde se observa la contribucin empresaria, mientras que en todos los casos aparecen apoyos desde las organizaciones de la sociedad civil (Tabla 5). Los cinco casos debieron enfrentar escasas resistencias, y las mismas surgieron al inicio y en la etapa de elaboracin de la propuesta. Con el paso del tiempo y la puesta en ejecucin de los proyectos, estas resistencias se fueron desarmando. Respecto del tipo de resistencias, los casos analizados responden a dos modelos: por un lado, el Programa Transparencia y el Consejo del Nio y el Joven observaron resistencias desde organismos externos al propio municipio que operaron de manera poco visible; por el otro, en los dos planes estratgicos y en el programa Unidades de Gestin Local, la principal resistencia surgi desde la segunda lnea de propio gobierno local, la que se expres en forma fragmentada y pasiva a travs de una limitada cooperacin con el proyecto. Esta diferencia de reaccin en el interior del gobierno puede explicarse en que los primeros dos programas tenan un

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

mbito de intervencin bien focalizados, mientras que los restantes atravesaban todas las reas de gobierno; por ello es entendible que la resistencia se haya generado en las secretaras y direcciones en las predominaba una cultura organizacional muy cerrada y que por ello pudieron haber

considerado al proyecto como una intromisin en su esfera decisoria. De acuerdo a lo observado, un momento clave para la neutralizacin de las posibles resistencias ante un nuevo programa articulado es el inicio del proceso de elaboracin de propuestas.

Tabla 6: Comunicacin interna y externa de la experiencia


Plan Plan UGL Varela Florencio Consejo Nio y Programa Joven Matanza SI SI La Transparencia Morn SI Estratgico B. Estratgico Blanca Poltica de comunicacin SI Campana SI

especfica para apoyar al proyecto Destinada al exterior del SI municipio Destinada municipio al interior del SI NO SI SI SI SI SI SI SI

Con el propsito de reducir algunas de las resistencias, en las experiencias se aplicaron distintas estrategias de comunicacin. La Subsecretara de Relaciones con la Comunidad de Florencio Varela, a cargo de la gestin del Programa UGL, desarroll una estrategia de comunicacin interna a travs de la realizacin de un taller en el que particip el gabinete. En los planes estratgicos, la poltica de comunicacin es imprescindible para motivar la participacin: por ello se hicieron

invitaciones personales a los dirigentes de las instituciones de la ciudad as como una difusin masiva. En Baha Blanca tambin se mantuvo informada a la ciudadana del avance del plan a travs de la pgina web del gobierno local. En el nico caso en el cual no existi una poltica de comunicacin hacia el interior del gobierno local fue el Plan Estratgico de Campana, gestionado por organismos externos al municipio (Tabla 6).

Otros problemas en la implementacin de los proyectos


Desde la perspectiva poltica, los principales problemas derivaron de la dificultad de conseguir apoyo de las distintas reas del gobierno local, y de la postura crtica de las organizaciones sociales, muy sensibilizadas respecto de la tendencia de los gobiernos locales al manejo clientelar y a la cooptacin de lderes sociales, y poco esperanzadas en la c oncrecin de nuevas prcticas polticas. La desconfianza de los responsables de organizaciones sociales y redes de la Matanza constituy un problema que se fue resolviendo progresivamente, cuando los distintos actores pudieron comprobar la instalacin de nuevas modalidades de interaccin. En el caso de Morn, la principal dificultad estaba

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

ligada a los intereses vulnerados frente a una nueva modalidad de contratacin con mayor nivel de transparencia. Desde la perspectiva tcnica, surgieron problemas de gest in referidos a la ausencia de informacin al momento de tomar decisiones. En el caso UGL se observaron problemas de comunicacin con los barrios y falta de experiencia en trabajos articulados entre las instituciones de base y el municipio. La falta de un adecuado sistema de informacin era un elemento que tambin incida negativamente en la eficacia y transparencia del sistema. En los planes estratgicos, la dificultad surgi en el nivel tcnico al comenzar la etapa de implementacin: al finalizar el diseo se gener incertidumbre e inestabilidad de los equipos que no pudieron asumir rpidamente el cambio de rol que demandaba la nueva etapa. Respecto de los proyectos sin articulacin, los casos estudiados permiten arribar a conclusiones respecto del tiempo, los recursos humanos y materiales que insumieron, as como la emergencia de otros problemas de gestin. Las respuestas de los

responsables actuales de los proyectos sobre estos temas se incluye en la Tabla 7.

Tabla 7: Comparacin problemas de gestin pr oyecto articulado frente a proyecto no articulado


Plan La modalidad de gestin Estratgico B. Blanca Plan Estratgico Campana MS MENOS28 UGL Florencio Varela MS Consejo Nio Programa y Joven Transparencia Morn MS

articulada implic:

La Matanza MS

tiempo utilizado respecto de un MS proyecto sin articulacin recursos econmicos que en un IGUAL proyecto sin articulacin recursos humanos que en un IGUAL proyecto sin articulacin problemas de gestin que en un IGUAL proyecto sin articulacin

MS

IGUAL

IGUAL

MENOS

MS

IGUAL

IGUAL

MENOS

MS

IGUAL

IGUAL

Los responsables de los proyectos aseguran en forma unnime que el tiempo de gestin es la variable que ms se ve afectada por la articulacin, ya que demanda mayor cantidad de tiempo para la recoleccin de informacin, la negociacin y la toma de decisiones. En los restantes criterios las respuestas no son uniformes: algunos plantean que la consecucin de mayores beneficios compens el gasto adicional en recursos humanos; y la mayora opina que aunque llevar adelante el proyecto signific un riesgo importante para la gestin municipal, al final se alcanzaron resultados que no se hubieran podido lograr sin la articulacin.

Seguimiento y evaluacin
28

El responsable del plan contesta estos tems haciendo alusin a que en ste proyecto se consiguieron recursos externos al Municipio, pero no cualquier articulacin tendra este resultado..

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Para el seguimiento de los proyectos en cada una de las experiencias se establecieron distintos mecanismos. En algunos casos se constituy en una actividad adicional de la dependencia, mientras que en otros casos se crearon nuevos organismos de control o se establecieron espacios ad hoc para desarrollar esta actividad. En el caso del Consejo del Nio y el Joven esta actividad se desarroll desde el propio mbito de decisin. En el Programa de Transparencia, el organismo que cumpli esta funcin fue Poder Ciudadano, uno de los actores de la articulacin, que gener un proceso de mejora de los instrumentos legales de control e implement el mecanismo de la audiencia pblica. En el caso de las UGL se desarrollaron talleres de seguimiento del plan en dos oportunidades, aproximadamente uno por ao, en los que se utiliz la metodologa de identificar las fortalezas y debilidades del programa; se trabaj por regiones que agrupaban a un promedio de diez UGL. Esta actividad de seguimiento incidi en algunos de los cambios producidos, por lo que se resalta como una experiencia muy positiva. Respecto de los planes, se destaca la labor desplegada en Baha Blanca que, al terminar la etapa de diseo, mantuvo la conduccin del plan en la misma Direccin de la Municipalidad y con el mismo equipo de gestin29. Esta dependencia desarroll un sistema de comisiones de seguimiento para cada uno de los ejes estratgicos que se encontraban en etapa de ejecucin, integradas en forma mixta por el gobierno local y algunas de las instituciones que participaron ms activamente en el diseo; estas comisiones generaron informes de avance en forma mensual, lo que le otorg una continuidad que no es habitual a los planes estratgicos locales desarrollados en Argentina. Esta situacin no se dio en Campana, donde al finalizar el diseo se disolvieron las instancias de decisin.

Logros y resultados
El mayor logro alcanzado por los cinco programas es el desarrollo de competencias en las organizaciones sociales y en los funcionarios y tcnicos locales, para la gestin asociada de proyectos, lo que deriva del impacto de las actividades de capacitacin y de la prctica de articulacin interinstitucional con participacin social y empresaria. El programa de Unidades de Gestin Local demostr la importante flexibilidad del gobierno local para adaptarse a las variaciones del contexto. En la actualidad, el programa funciona y es reconocido en Florencio Varela como canal unificador de las demandas sociales, aunque an no como el mbito de priorizacin de las mismas. Existe un nmero importante de demandas canalizadas por esta va, ya que ms de cien resoluciones mensuales son presentadas para ser consideradas por el gobierno local. Tanto los propios funcionarios, como las organizaciones que participan del programa, lo consideran un instrumento que ha mejorado la transparencia de la gestin. El programa ha servido de plataforma para la implementacin de otros programas nacionales30 y de acciones locales.

29 30

Aunque parte de los directivos de segunda lnea fueron trasladados a otras reas de gobierno. Se trata del Plan Jefas y Jefes de Hogar.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En los planes estratgicos, es destacable la fuerte promocin de la participacin que, aunque de carcter indirecto, gener prcticas relevantes para el aprendizaje de procesos de gestin asociada. Al momento de realizar el trabajo de campo, el grado de implementacin de ambos programas no superaba el 20 % y, en general, se limitan a aquellos que no requeran el desembolso de sumas considerables de dinero, lo que se justifica por el contexto general de empobrecimiento y de ta de financiamiento. Tambin es plausible la decisin del gobierno local de Baha Blanca de mantener el equipo tcnico del plan, con el objetivo de controlar y promover su implementacin. El aprendizaje institucional y social tambin se observa en la experiencia del programa de Transparencia desarrollado en Morn, aunque sin dudas el logro ms contundente es el haber conseguido garantizar la continuidad de la calidad del servicio con un 35 % de ahorro. Finalmente, el caso de La Matanza se constituye en una experiencia relevante de articulacin de organizaciones de primero y segundo grado con el gobierno local, respetando la representatividad de las fuerzas polticas existentes. Sus logros ms importantes radican en la elaboracin y unificacin de la poltica dirigida a los nios y jvenes, superando los modelos fragmentados de gestin que las propias redes tenan. Adicionalmente, la elaboracin de un presupuesto participativo en cada Consejo se constituy en otra de las prcticas que permitieron modificar la tradicional gestin clientelar del campo social.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

CAPITULO 4

LA GESTION DE LA ARTICULACIN INTERMUNICIPAL

n este captulo se analiza el proceso de las polticas de articulacin intermunicipal materializadas en cinco proyectos: el caso Compras Conjuntas entre distintos municipios del oeste de la

Provincia de Buenos Aires, la creacin de la Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense (UPSO), el plan estratgico intermunicipal Tuy, Mar&Campo, la creacin de la Regin Metropolitana Norte, primer consorcio intermunicipal creado en el conurbano bonaerense, y la constitucin de una gerenciadora pblica intermunicipal para brindar atencin mdica a los jubilados y pensionados afiliados al PAMI en el marco del Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires (COCEBA). Por una parte, se realiza una tarea analtica en la que se presentan los principales elementos d cada e momento de la poltica y, por otra, se intenta alcanzar un nivel de abstraccin que permita comenzar a conocer las caractersticas y definir los problemas que enfrenta la gestin intermunicipal.

El origen y la elaboracin
La articulacin intermunicipal en la Provincia de Buenos Aires reconoce como su principal antecedente a los Corredores Productivos que se propagaron durante la dcada de los 90. Estas instituciones de tipo regional supramunicipal reconocen su origen en el Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense que se constituy a partir de la iniciativa de distintos gobiernos locales de esa regin31. En este sentido se puede interpretar a esta iniciativa como una reaccin local ante la carencia de polticas nacionales o provinciales de desarrollo (Cravacuore 2001a). A partir de esa primera experiencia, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires procedi a subdividir la mayor parte de su territorio32 en consorcios generando una regionalizacin sui generis (Posadas s/f) orientada a la descentralizacin econmicosocial del desarrollo (De Lisio 1998). La experiencia de los consorcios productivos bonaerenses no alcanz las expectativas

generadas al momento de su concepcin. Aquellos que fueron creados por iniciativa provincial n se o han convertido en instrumentos de desarrollo y en general sobreviven formalmente sin proyectos concretos mientras que el del Sudoeste Bonaerense, que se gener desde el nivel local, fue disuelto dejando a la UPSO como nico legado.

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Esta experiencia ha sido estudiada por Daniel Cravacuore ( 2001 y 2001 a.) Claudia Marcelo Posada (S/f). 32 Quedaron fuera de esta poltica los municipios del conurbano bonaerense.

De Lisio (1998) y

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

No obstante la falta de efectividad, la poltica provincial destinada a replicar a los consorcios productivos en gran parte del territorio bonaerense ha servido como marco institucional para el desarrollo de tres de las experiencias estudiadas y como marco conceptual para otra ms: la UPSO, el Plan Estratgico Mar&Campo y el COCEBA, se desarrollaron bajo el marco institucional de los corredores, mientras que la Regin Metropolitana Norte se reconoce dentro del mismo modelo conceptual. Sin embargo, cuatro de los cinco responsables de los proyectos no reconocen a esta poltica provincial como estmulo para la cooperacin intermunicipal33; agregan que lejos de ello, las iniciativas se gestaron en el nivel local y sealan que en tres de los municipios se haban realizado anteriormente experiencias de polticas articuladas34. El origen de la articulacin en los proyectos analizados reconoce la bsqueda de tres objetivos principales que en la prctica se entrecruzan de manera compleja. En primer lugar se encuentra alcanzar un objetivo que un municipio no puede obtener en forma aislada, situacin que si bien es comn a todas las experiencias, se busc especficamente en el caso de Compras Conjuntas y en el COCEBA; al organizar compras en mayor cantidad, el municipio de General Pinto se propuso reducir los costos de los insumos hospitalarios; el COCEBA tambin busc alcanzar una escala rentable para presentarse a la licitacin para el gerenciamiento de los servicios de salud a los jubilados y pensionados de PAMI al tiempo que mejoraba el ndice de utilizacin y la complementariedad de los distintos niveles de complejidad del sistema de salud regional. La escala tambin fue el disparador de la articulacin entre los municipios que impulsaron la creacin de la UPSO porque el reducido tamao de cada uno de los distritos conspiraba contra la demanda comunitaria de estudios superiores. Otros objetivos ms generales y difusos pero que slo podan ser abordados desde la cooperacin guiaron la elaboracin del plan de desarrollo regional Tuy Mar&Campo y la constitucin de la Regin Metropolitana Norte. El segundo objetivo que se propone la articulacin intermunicipal es el de resolver un problema de gestin: este es el caso de la iniciativa que busc la reduccin de los costos a travs de las Compras Conjuntas y la de COCEBA, que se propuso financiar la atencin de su poblacin mayor a travs de la integracin al sistema del PAMI. El tercer objetivo procura aprovechar una oportunidad externa: esto tambin se presenta en la experiencia de COCEBA que aprovech el llamado a licitacin del PAMI que contemplaba explcitamente la posibilidad de que se presentaran efectores pblicos bajo la forma de consorcios o uniones transitorias de empresas. Respecto del actor o actores que dieron origen a las experiencias analizadas, en dos de los cinco casos los responsables de los proyectos no identifican a un municipio como el iniciador; por el contrario sostienen que la idea deriv de la accin colectiva de distintos gobiernos locales. Estos son los casos de la Regin Metropolitana Norte que result de la iniciativa conjunta de los cuatro municipios participantes y de la UPSO, que surgi en el marco del Corredor Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires, aunque en este ltimo caso, sin dudas el municipio de Saavedra desempe un rol predominante en el impulso del proyecto. En los otros tres casos se reconoce que la idea se origin en un municipio que luego convoc a los otros para llevar adelante el proyecto: en
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Solo en el caso de la UPSO se reconoce esta influencia.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

el caso de Compras Conjuntas, la idea surgi del municipio de General Pinto que acord la implementacin del sistema con un grupo de municipios35; en el Plan Estratgico Tuy Mar&Campo, la iniciativa provino de Villa Gesell que, luego de una serie de negociaciones polticas acord con los municipios de La Costa, General Madariaga, Pinamar y General Lavalle la elaboracin de un plan estratgico conjunto; el COCEBA result del impulso de Olavarra que motoriz la iniciativa y convoc a ocho intendentes vecinos, de los cuales slo Azul, Laprida y Daireaux aceptaron participar del proyecto. En la fase inicial del proyecto se requiere del cumplimiento de ciertos pasos relevantes para la toma de decisiones. En este contexto el diagnstico resulta sustancial para la recoleccin de la informacin ya que partir de ella se formulan los objetivos, se establecen las metas, la estrategia y los indicadores de seguimiento. Los responsables de los proyectos analizados explicitaron la informacin disponible al inicio de la experiencia y la que se decidi generar (Tabla 1).

Tabla 1: Informacin segn cada caso


Plan Mar y Compras Conjuntas SI SI SI SI SI SI SI SI RMN COCEBA UPSO Campo Se realiz un diagnstico SI

Se posea informacin suficiente y SI confiable Se gener nueva informacin Se cont con SI

NO NO

SI SI

SI NO

SI NO

asesoramiento SI

externo Se consult bibliografa o SI NO SI NO NO

particip de cursos s/ el tema

Los responsables actuales de los proyectos coincidieron en que contaron con suficiente informacin antes de la toma de decisiones, lo que es destacable porque se contrapone con la tendencia que observan muchos investigadores de la gestin local argentina. Estas experiencias dan cuenta de suficientes competencias en los recursos humanos, ya que slo dos de los cinco casos reconocen haber recurrido al asesoramiento externo, a la consulta de material bibliogrfico o a la capacitacin especfica.

Caracterizacin de las articulaciones generadas


El primer elemento que surge en todos los casos es la necesidad de generar un espacio que permita alcanzar un umbral de confianza y que sirva de base para implementar un proyecto de

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Los tres casos con experiencia previa de articulacin son Villa Gesell, COCEBA y UPSO. Los municipios participantes en la primera etapa fueron General Pinto, Florentino Ameghino, Lincoln, Carlos Tejedor, Junin y General Viamonte. En una segunda etapa se incorporaron otros ms.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

articulacin. En este sentido se pueden distinguir dos niveles, uno bsico, que permite el surgimiento del proyecto asociativo, y otro de mayor confianza, para implementar las acciones que requiere el proyecto. El primer nivel de confianza se genera por los vnculos de vecindad, por la pertenencia a una misma regin; se trata de una variable de tipo territorial que alienta el acercamiento entre los intendentes de una regin36. A ella se suma la adscripcin partidaria (caso COCEBA) y el conocimiento personal entre los intendentes que han permanecido en sus cargos por varios mandatos (casos Compras Conjuntas, Plan Estratgico Tuy Mar&Campo, UPSO y RMN). El nivel de confianza ms profundo demanda una tarea permanente y sistemtica que incluye consultas continuas y acuerdos sistemticos sobre las acciones a desarrollar; en este caso domina la lgica poltica ya que requiere predisposicin para el acuerdo y un mayor tiempo para la toma de decisiones. En la medida que el proyecto es ms abarcativo y complejo este proceso de creacin confianza se torna ms lento y dificultoso: as se construye un continuo desde la menor a la mayor complejidad. La clasificacin de los casos segn esta variable se detalla en la Tabla 2.

Tabla 2: Complejidad de la articulacin


Acuerdos para una Acuerdos accin por una particular una vez con particular para Acuerdos para una Acuerdos para una accin serie por de una acciones serie de acciones en el vez con sostenida de tiempo mayor complejidad Compras de insumos conjuntas COCEBA Plan Regional Mar&Campo UPSO RMN Estratgico Tuy

capacidad repeticin menor complejidad

de sostenida en el capacidad tiempo repeticin

Para llevar adelante un proyecto articulado se requiere del aporte especfico de los distintos actores; en los casos analizados se observa que los municipios intervinientes contribuyeron, con algunas excepciones y en diferentes niveles, con recursos econmicos, fsicos y humanos. En este aspecto es pertinente diferenciar los casos: cuando se reconoce la existencia de un municipio iniciador, que en trminos generales ocupa el rol de coordinador37 (Tabla 3) se replican las relaciones de radialidad demandndole a ste ms recursos; en tanto cuando la articulacin es ms horizontal,

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Si bien esta es la variable ms extendida y la que funciona de comn denominador en las experiencias analizadas se debe recordar que tambin se ha desarrollado articulacin intermunicipal entre municipios que no pertenecen a una misma regin. Son los casos de los hermanamientos o los foros de municipios sustentables reunidos a partir de cuestiones ambientales. 37 Lo casos de Villa Gesell para el Plan Estratgico Tuy Mar&Campo, Olavarra en COCEBA y General Pinto en el de comparas conjuntas.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

como en los casos de la RMN o la UPSO, se incrementa la distribucin de aportes econmicos, fsicos y humanos.

Tabla 3: Contribucin al proyecto articulado


Plan Estratgico Tuy Compras Conjuntas COCEBA Mar&Campo RECURSOS Villa Gesell Otros municipios Econmicos Fsicos Humanos Si Si Si Si No Si General Pinto Si Si Si Otros municipios Si No Si No Si Si Olavarra Otros municipios No No Si

Uno de los riesgos de la articulacin intermunicipal es el incremento de la burocracia, lo que puede derivar en creacin de nuevas organizaciones. En slo dos de los casos analizados, lo que estuvo ampliamente justificado, se crearon nuevas organizaciones y se incorporaron nuevos recursos humanos, equipamiento y tecnologa: la UPSO es una nueva institucin, cuyos docentes y funcionarios provinieron fundamentalmente de la Universidad Nacional del Sur; COCEBA, que requera la

constitucin de una nueva forma jurdica para alcanzar sus objetivos, se constituy con personal que se desempeaba en otras reas de los municipios. Entre las razones que explican la escasa utilizacin de recursos se encuentra la crnica situacin de estrechez presupuestaria que padecen los municipios argentinos.

La formulacin, implementacin y ejecucin La incorporacin de nuevos actores


En los casos de la RMN y el Plan Estratgico Tuy Mar&Campo no se agregaron nuevos gobiernos locales lo que se explica porque se trataba de experiencias cuya dimensin territorial era determinante. Por el contrario, en los tres restantes, se registraron incorporaciones durante la ejecucin. En el caso particular del COCEBA la incorporacin fue impuesta desde afuera del proyecto puesto que se trat de una condicin que estableci el PAMI; por ello, si bien no pasaron a integrar el consorcio, ste debi tambin hacerse cargo de las cpitas de los jubilados de los partidos de General Lamadrid, Tapalqu y General Alvear. En la experiencia de Compras Conjuntas, a los municipios originarios se agregaron Rivadavia, Alem, Chivilcoy, Chacabuco Trenque Lauquen, Pellegrini, Carlos Casares,

Bernardo de Irigoyen y 9 de Julio, lo que permiti mejorar la capacidad de compra por aumento de la escala de las licitaciones. Finalmente, si bien el proyecto de la UPSO se consolid en el marco de un corredor productivo que contena a 18 de municipios, la participacin se fue haciendo ms activa en

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

aquellos que fueron convirtindose en sede de la Universidad: Pig, Coronel Rosales y Patagones en 1998, General La Madrid en 1999, Pellegrini en 2001, y Villarino y Salliquel en 2002, previndose la extensin a Coronel Surez, Pun en 2004 y Coronel Dorrego antes del 2005, para completar las once sedes previstas. Este proceso incremental de nuevos actores responde a la lgica de contrapesar la demanda regional con las posibilidades reales de expansin que tiene la propia UPSO, en trminos de calidad educativa.

Apoyos y resistencias
En todos los casos se encontr apoyo en el gobierno local, sobresaliendo el rol de cada uno de los intendentes. Respecto de los restantes niveles de la organizacin municipal, los responsables consultados clasifican como muy alto al apoyo recibido en el Plan Tuy Mar&Campo, en el Programa de Compras Conjuntas y en COCEBA, mientras fue definido como alto en la RMN. En el caso de UPSO, el respaldo interno fue nulo. Esto se debe a que el apoyo fue brindado directamente por los intendentes, reproduciendo la lgica de cooperacin poltica, y a que no haba ninguna dependencia dedicada a la educacin superior por lo que ningn rea del municipio la asumi entre sus competencias y, por ende, no se involucraron. En cuatro de los cinco casos se recibieron apoyos externos de agencias gubernamentales provinciales o nacionales; la Provincia brind apoyo poltico a travs del reconocimiento de la relevancia del Plan Tuy Mar&Campo, de la Regin Metropolitana Norte y del Programa de Compras Conjuntas; la Presidencia de la Cmara de Senadores y la Direccin General de Escuelas de la Provincia tuvieron un rol determinante en el desarrollo de la UPSO; el gobierno nacional apoy desde el Ministerio del Interior al Plan Tuy Mar&Campo, y a travs de la Subsecretara de Asuntos Municipales, a la RMN colaborando para que los organismos de control de los servicios pblicos privatizados y el CEAMSE la reconocieran institucionalmente como una interlocutora en los problemas que se planteaban en su zona de influencia; tambin el apoyo del gobierno nacional se implement dentro de la lnea poltica trazada por el entonces gobierno de la Alianza que alentaba el desarrollo de microregiones y puso en marcha el Plan Nacional de Modernizacin de Gobiernos Locales. La calificacin sobre el nivel de apoyo en cada experiencia se incluye en la Tabla 4. Tabla 4: Nivel de apoyo externo al municipio
Plan Estratgico Tuyu M&C OSC Empresas Otros municipios Gob. Nacional Gob. Provincial MEDIO BAJO ALTO MUY ALTO MUY ALTO NULO ALTO MUY ALTO NULO ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO ALTO NULO NULO ALTO NULO NULO ALTO NULO MEDIO NULO ALTO Compras Conjuntas RMN COCEBA UPSO

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En

los

casos

estudiados

predomina

la

baja

resistencia

al

proyecto:

los

responsables

consultados las calificaron como nulas en los casos de casos del Plan Tuy Mar&Campo y de UPSO, y bajo en los de Compras Conjuntas y la RMNM; por el contrario, fue alta en el COCEBA. En este ltimo caso se trat de resistencias pasivas e individuales que ejercieron ciertos mdicos de cabecera que incentivaron a sus pacientes al pase desde la prestadora pblica a la prestadora gerenciadora privada. La poltica de comunicacin implementada en cada experiencia fue muy heterognea (Tabla 5). De esta manera se hizo un uso diferente de este aspecto relevante en la implementacin de una poltica, referido a la comunicacin orientada a obtener apoyos, mayor legitimidad social y poltica, y recursos extralocales.

Tabla 5: Comunicacin interna y externa de la experiencia


Plan Estratgico Tuyu M&C Poltica de comunicacin Si No Si No No Compras Conjuntas RMN COCEBA UPSO

especfica para apoyar al proyecto Destinada al exterior del Si municipio Destinada municipio al interior del Si Si Si No No No Si No No

Otros problemas en la implementacin de los proyectos


Los principales problemas encontrados son de tipo poltico, econmico y de gestin. Entre los primeros podra haberse encontrado en abundancia la dificultad para separar los proyectos

institucionales de largo alcance de las cuestiones poltico partidarias; pero ello slo se observ en algunos casos como en la UPSO y en el COCEBA. Otro problema poltico detectado es la dificultad de alcanzar cierto grado de insercin o al menos reconocimiento de la sociedad civil local: los esfuerzos de articulacin de la RMN y, en menor medida, del Plan Tuy Mar&Campo se desvanecen porque las organizaciones de la sociedad civil continan tendiendo a relacionarse en forma radial con el gobierno local, desaprovechando la oportunidad para articularse horizontalmente con las de otros municipios; la UPSO presenta problemas de aceptacin y legitimidad social que derivan en una falta de apropiacin de la comunidad local; COCEBA y las Compras Conjuntas parecen requerir una mayor difusin puesto que son escasamente conocidas por las sociedades locales. Los problemas econmicos pueden tener la suficiente envergadura como para reorientar, desviar, reducir o anular una iniciativa de cooperacin intermunicipal: la escasez y volatilidad de los recursos municipales han conspirado contra la continuidad de algunos. En el caso de Compras Conjuntas, la fluctuante situacin presupuestaria de los municipios produce una variacin en la

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

periodicidad y volumen de las compras; esta situacin genera, a su vez, que las adquisiciones se reduzcan en cantidad y en perodo de recompra, y que se retorne a la provisin tradicional con la que se puede acordar mayor flexibilidad en la forma de pago; no obstante, la experiencia ha sobrevivido porque desarroll conductas adaptativas a esta realidad realizando compras conjuntas cuando y entre los municipios que han podido. Los problemas econmicos tambin afectaron al proyecto de la UPSO en sus inicios, debido a que la crisis econmica afectaba el financiamiento municipal; en ese marco se comenzaron a buscar otras fuentes de recursos. Respecto de los proyectos sin articulacin, los casos estudiados permiten arribar a

conclusiones respecto del tiempo, los recursos humanos y materiales que insumieron, as como la emergencia de otros problemas de gestin. Las respuestas de los responsables actuales de los proyectos sobre estos temas se incluye en la Tabla 6.

Tabla 6: Comparacin problemas de gestin proyecto articulado frente a proyecto no articulado


Plan La modalidad de gestin Estratgico Tuyu M&C MS MS MS IGUAL Compras Conjuntas RMN COCEBA UPSO

articulada implic:

tiempo utilizado respecto de un MS proyecto sin articulacin recursos econmicos que en un MENOS proyecto sin articulacin recursos humanos que en un MS proyecto sin articulacin problemas de gestin que en un IGUAL proyecto sin articulacin

MENOS

IGUAL

MENOS

IGUAL

IGUAL

MS

IGUAL

IGUAL

MS

MS

IGUAL

IGUAL

En los casos analizados la articulacin demand ms tiempo que un proyecto no articulado; igual o menor cantidad de recursos econmicos; igual o ms personal, y tendi a generar iguales o mayores problemas de gestin que los proyectos no articulados. Pero, tambin es necesario resaltar que los entrevistados acordaron en todos los casos que se alcanzaron objetivos que no se hubieran podido lograr sin articulacin. En este sentido tambin se reconoci por unanimidad que el proyecto signific e importante beneficio y un escaso riesgo38.

Seguimiento y evaluacin

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Todos los entrevistados acordaron en resaltar la importancia del beneficio obtenido para la unidad administrativa que llev adelante el proyecto. En tres de ellos, UPSO, COCEBA y RMN, definieron como escaso al riesgo que se asumi. Por su parte el responsable del Programa Compras Conjuntas consider que no se corri ningn riesg mientras que slo el Plan Estratgico Tuy Mar&Campo lo plante como un importante o, riesgo.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En cuatro de los cinco casos estudiados se encontraron mecanismos formales de seguimiento y slo en uno se hallaron mecanismos de evaluacin, pero externos al proyecto. En cuanto a los mecanismos de seguimiento, la UPSO lo realiza formalmente a travs del Consejo Asesor integrado por representantes de los once municipios involucrados de los dos Corredores productivos de la zona, de la UNS y de la Direccin General de Escuelas de la Provincia de Buenos Ai es. Pero en la prctica este Consejo se rene muy espordicamente y carece de todo poder r de decisin. En la Regin Metropolitana Norte el seguimiento se realiza a travs de las reuniones mensuales del Consejo Ejecutivo, formado por los Intendentes de los cuatro municipios y por el Consejo Tcnico y de Planeamiento, compuesto generalmente por los Secretarios de Gobierno. En el Plan Tuy Mar&Campo las acciones de monitoreo fueron realizadas por las Comisiones de

Seguimiento, integradas por representantes institucionales, barriales, actores del sector privado, vecinos y representantes de los cinco gobiernos locales articulados. La dinmica de la gestin de COCEBA comporta elementos de seguimiento permanente, que recaen en la gerencia y se expresan en los balances mensuales efectuados por la misma; adicionalmente este Consorcio rinde cuentas ante el PAMI de manera peridica y evala anualmente las acciones desarrolladas. Esta ltima fase, de seguimiento y evaluacin, es en general la ms relegada en todos los procesos. Esto se debe, fundamentalmente, a la escasa cultura de la evaluacin en las organizaciones pblicas, lo que se retroalimenta con la carencia de informacin relevante y confiable para esta tarea. En este sentido parecera que la nica evaluacin que tiene importancia para los dirigentes polticos locales es la que reciben en los actos comiciales.

Logros y resultados
En lo que respecta a los recursos econmicos, en el caso de las Compras Conjuntas se detecta una reduccin en los costos de los insumos hospitalarios del promedio del 35%; a ello se suma que los municipios pudieron adquirir insumos en forma directa a los precios ofertados en las licitaciones, logrando de esa forma importantes ahorros. Durante el ao 2002, con devaluacin e inflacin, la licitacin realizada tuvo la doble funcin de lograr mejores precios a partir del volumen de la compra y de establecer una suerte de patrn de los nuevos precios. Por su parte, la experiencia de COCEBA ha logrado recuperar una porcentaje de los recursos que se invertan localmente en la atencin de la salud de los jubilados. Adems, se garantiz que los jubilados y pensionados de PAMI recibieran una atencin mdica adecuada y de calidad. La satisfaccin con el sistema puede constatarse a partir del incremento en las cpitas del Consorcio que pas de 15.000 en el ao 2000 a contar ms de 18.000 en el 200239.

39

Al momento de hacer efectiva la adjudicacin, el padrn de beneficiarios fue dividido arbitrariamente entre la gerenciadora pblica (COCEBA) y la privada (FECLIBA). Sin embargo, para estimular una buena prestacin del servicio, se estableci luego que a partir del sexto mes el jubilado poda optar libremente entre ambas gerenciadoras, con el nico requisito de permanecer al menos un ao en la que eligiera antes de cambiarse nuevamente.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En lo respecta a logros no econmicos se destaca la creacin la Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense que se encuentra formando a casi dos mil alumnos en diferentes municipios de la regin; la creacin de la Regin Metropolitana Norte que ha sido reconocida como un actor por el gobierno provincial y otros organismos pblicos como el CEAMSE o los entes reguladores, o agentes privados como las empresas prestadoras de los servicios pblicos privatizados. En el caso de las Compras Conjuntas se gan transparencia en la gestin y mayor legitimidad poltica. Tambin a partir de esta experiencia se comenz a desarrollar una articulacin informal entre las reas de compras y de salud de los distintos municipios: en salud comenzaron a realizarse actividades de capacitacin conjuntas y luego formalizaron una asociacin entre hospitales municipales con el propsito de concursar como prestadores de salud de PAMI. Por su parte, COCEBA ha sido reconocida por las autoridades nacionales como una de las mejores generenciadoras que posee el PAMI en todo el pas con lo que logra impulsar un nuevo rol del Estado municipal en la atencin de la salud, incorporando la idea de competencia prestados y por demostrando el sector capacidad privado. En de este administrar sentido, eficientemente tambin se servicios un

tradicionalmente

realiza

reconocimiento a una larga tradicin de sostenimiento de la salud pblica de calidad como poltica de Estado. A partir del Plan Tuy Mar&Campo se cre el Consorcio Regional que le otorg a la regin la herramienta legal para implementar una estrategia de desarrollo colectivamente definida as como el rgano ejecutivo de las acciones de c arcter regional. Este Consorcio posee dos caractersticas que lo distinguen de otras herramientas asociativas intermunicipales: el tratarse de un Consorcio de

Desarrollo Econmico y Social, no slo productivo o turstico como los existentes en la provincia de Buenos Aires, y el origen de su conformacin, que respondi a la propia voluntad de los gobiernos municipales involucrados y no a la iniciativa del gobierno provincial. En base al anlisis de estas experiencias se puede sealar que la participacin de los municipios en proyectos de articulacin intermunicipal no ha generado transformaciones relevantes en su modelo de gestin. La articulacin se circunscribe casi exclusivamente a la experiencia puntual estudiada y no se replica en otras reas del estado municipal. A su vez si bien los entrevistados reconocen que este tipo de administracin requiere de un mayor grado de conocimientos tcnicos y un estilo ms flexible y dinmico que el que demandan las tareas tradicionales, en estos casos no se registr la incorporacin de nuevas tecnologas ni se brind capacitacin especfica al personal involucrado. Desde el punto de vista organizacional y segn la opinin de los responsables de los proyectos estudiados, se produjo sinergia ya que se han obtenido resultados superiores a los que se hubieran logrado con la actuacin independiente de cada institucin.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

REFLEXIONES FINALES

l denominador comn de los casos analizados ha sido conseguir resultados que sin la articulacin no se hubieran podido alcanzar. Esta bsqueda de efectividades tiende a explicar el origen, el

desarrollo, las condiciones de xito y la supervivencia de las experiencias. Los objetivos buscados fueron esencialmente el aprovechamiento de oportunidades externas, la reduccin de costos, la resolucin de problemas de gestin, la mejora en la capacidad de negociacin y el establecimiento de polticas consensuadas a nivel local. Diferentes condiciones, segn los casos, facilitaron el surgimiento de la articulacin, aunque ninguna por s sola puede aplicarse a todos los casos: la predisposicin e iniciativa de los decidores polticos, la cercana territorial, el conocimiento personal, la homogeneidad partidaria, el impulso de actores pblicos no estatales y la existencia de polticas de otros niveles de gobierno, fueron las precondiciones ms mencionadas. El principal desafo de la articulacin ha sido de ndole poltica. Los problemas de gestin no surgieron como variables determinantes del proceso. Por ello, un aspecto relevante de toda articulacin es la lgica poltica de construccin de consensos y legitimidad. Desde esta perspectiva, la articulacin busca fortalecer la construccin del poder poltico indispensable para gobernar. De acuerdo a los casos analizados, los problemas de gestin de los proyectos articulados fueron encarados y resueltos con mayor eficacia que los de tipo poltico debido a que el funcionamiento burocrtico tendi a ajustarse a las decisiones del poder y los niveles de resistencia resultaron acotados. Las resistencias que se presentaron no fueron activas ni explcitas; ms bien se pusieron en evidencia a travs de retrasos o falta de compromiso, poco diferenciados de las actitudes habituales, resultantes del bajo nivel de desarrollo institucional que presentan los gobiernos locales en la Argentina. El anlisis de la gestin articulada demuestra que, si bien implic mayor inversin en tiempo, recursos humanos y econmicos as como una cierta prdida de flexibilidad individual para resolver los problemas, permiti el logro de resultados claramente identificables as como un incremento importante de la legitimidad, ambas cuestiones que hubieran sido difciles de alcanzar sin la articulacin. El mayor tiempo que requiri la gestin de proyectos articulados incluy la

construccin de un ambiente de confianza entre los distintos actores pblicos, tarea que supuso un complejo proceso de aprendizaje y reconocimiento mutuo, que adquiri lgicas particulares de acuerdo a las caractersticas espaciales, socioeconmicas, culturales e institucionales propias de cada realidad local. Con la excepcin de un caso, en las experiencias analizadas la articulacin no represent un cambio en la fuente de los recursos econmicos, la que sigui siendo fundamentalmente estatal. Esto demuestra que los gobiernos locales ocupan, cada vez ms, un rol central en la conduccin de la

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

sociedad y plantea un alerta sobre el nivel de involucramiento real de las organizaciones sociales y del empresariado en el desarrollo local. En lo que respecta a la informacin de base utilizada, en todos los casos se realizaron diagnsticos de situacin, lo que permite inferir que en general, los municipios no disponen de informacin suficiente y confiable para la toma de decisiones. La carencia, en los recursos humanos del municipio, de las competencias necesarias para disear e implementar los nuevos proyectos motiv que en la mayora de los casos se debiera recurrir al asesoramiento externo de expertos. En todos los casos de articulacin pblico privada y en la mayora de los de cooperacin intermunicipal se produjo un dinmico proceso de incorporacin de nuevos actores, lo que puso de manifiesto la flexibilidad con la que se disearon e implementaron las experiencias. Sin embargo, estas incorporaciones no implicaron una redistribucin del poder debido a que no produjeron una modificacin sustancial de la composicin de los rganos directivos. La tendencia a promover la incorporacin de nuevos actores apareci ms relacionada con necesidades de legitimacin poltica que con mejoras de la gestin. Tambin se observ la falta de correlacin entre el nmero de participantes y el aumento de la participacin o el estrechamiento de lazos solidarios. La articulacin se circunscribi casi exclusivamente a la experiencia estudiada, no replicndose en otras reas del gobierno municipal. En el mismo sentido, el apoyo del gobierno local se circunscribi a la alta gerencia del Departamento Ejecutivo, resultando ms dbil en las diferentes reparticiones municipales no directamente involucradas. Esto permite inferir que la lgica de la articulacin y la horizontalidad de la gestin fue ms fcil de implementar hacia el exterior que hacia el interior de la organizacin. De hecho, el apoyo obtenido por las organizaciones externas siempre fue importante. De todas las etapas, la del seguimiento y evaluacin fue la menos relevante, lo que no escapa a la tradicin organizacional tanto del Estado como de las organizaciones sociales. El seguimiento se materializ en acciones informales, individuales y no estandarizadas, lo que gener una notoria ausencia de indicadores y criterios explcitos de evaluacin de los procesos y productos generados. De esto puede deducirse que, para los dirigentes polticos, evaluacin de sus acciones se realiza en forma integral y casi exclusiva a travs de la competencia electoral. El desafo poltico que significa articular horizontalmente con otros municipios es al mismo tiempo clsico y novedoso. Por un lado es un desafo clsico porque tradicionalmente los dirigentes polticos locales buscan aliarse a otros dirigentes, tanto por afinidad poltica para incrementar su influencia regional en el partido poltico, como por relaciones de vecindad cuando el problema es regional. Lo novedoso lo constituye el hecho de que estas experiencias buscan superar la simple asociacin para la negociacin poltica, generando acuerdos horizontales que devienen en polticas de intervencin concretas; adicionalmente, en la mayora de los casos y ms all de algunos fracasos, buscan un objetivo estratgico que tiende a perdurar. Todo parece indicar que las experiencias de articulacin requieren de un proceso complejo y largo para madurar y consolidarse ms all de los impulsos iniciales. En este sentido, su futuro

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

depende de que los lderes polticos y sociales incorporen a la articulacin como una opcin poltica eficiente para resolver problemas y a la vez contribuir a la democratizacin del Estado.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

SEGUNDA PARTE

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

LOS CASOS DE ARTICUALCIN PBLICO - PRIVADA

PLAN DE DESARROLLO ESTRATGICO SOAR CAMPANA 1. Caracterizacin de la Experiencia

l Plan de Desarrollo Estratgico de Campana se constituye tanto en un instrumento como en un proceso de gestin concertada. Su particularidad se debe a que no ha sido impulsado por el municipal sino por una alianza conformada por
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gobierno

un

conjunto

de

actores

polticos,

administrativos, sociales, territoriales y econmico-productivos locales . El proceso de formulacin del plan comenz en el mes de octubre de 1998, impulsado por el Centro de Estudios Proyecto Campana (actualmente denominado Organizacin para el Desarrollo Sostenible, en adelante ODS), FUNDES Argentina, la empresa Siderca SAIC y el Departamento Ejecutivo municipal. La trayectoria recorrida sugiere la importancia de integrar el compromiso explcito de los actores locales relevantes, el consenso organizativo de la comunidad y el conocimiento como fundamento de la accin, trpode fundamental sobre el que se asientan los procesos de desarrollo territorial 41. Los actores que originaron la experiencia se sumaron al proceso a travs de aportes de diverso tipo, desde aquellos relativos a recursos humanos hasta econmico-financieros42, algo poco usual en los procesos de planificacin estratgica de las ciudades argentinas, generalmente

financiados casi exclusivamente con recursos gubernamentales. En cuanto al grado de consenso organizativo alcanzado, se destaca el hecho de que el Plan Estratgico de Campana no constituya un plan gestionado por el gobierno local sino por un rgano formado por distintas organizaciones de la ciudad. Se trata de la Junta Promotora, integrada por un conjunto amplio y representativo de organizaciones del Partido, con un Comit Ejecutivo43 y un Equipo Tcnico, encargado de la coordinacin general del plan 44. El plan intenta promover una estructura

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Tomamos esta caracterizacin de actores locales de la conceptualizacin elaborada por Arocena (1998). Boisier, Sergio: Conocimiento y Gestin Territorial en la globalizacin, III Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, 1998. 42 En tal sentido, la empresa SIDERCA y la ONG FUNDES aportaron la mayor parte de los recursos financieros para el desarrollo de la formulacin del plan estratgico. 43 El Comit Ejecutivo est integrado por el Departamento Ejecutivo Municipal, el Honorable Concejo Deliberante, la Universidad Nacional de Lujn Regional Campana, la Universidad Tecnolgica Nacional Regional Delta, y las dos instituciones que suministraron los fondos para la realizacin del plan: Siderca SAIC y Fundes Argentina. 44 El equipo tcnico est integrado por una coordinadora general y dos equipos (local y externo) que trabajan de forma articulada.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

decisoria de carcter horizontal, en cuyo marco las decisiones deben ser acordadas por consenso y acuerdo de la totalidad de sus miembros45. En lo relativo a la construccin de conocimiento pertinente, los esfuerzos encaminados a relevar y sistematizar informacin y la importancia que se le atribuy desde el inicio a las actividades de capacitacin, muestran un esfuerzo sistemtico y decidido en dicha direccin. En 1999 esta experiencia obtuvo el Primer Premio en el Concurso Experiencias Innovativas en Gestin Local del Instituto Provincial de la Administracin Pblica (IPAP) dependiente de la Secretara General de la Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires, fue declarada de inters legislativo provincial por la Honorable Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires46 y fue seleccionada como una experiencia exitosa de gobernabilidad local por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 2002.

2. Caractersticas del mbito espacial


El Partido de Campana se encuentra ubicado en la zona norte de la Provincia de Buenos Aires, a 75 km de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, sobre la margen derecha del Ro Paran Guaz. La superficie total del ejido municipal es de 954 km2 de los cuales 377 pertenecen al sector continental y el resto al sector insular. La Ciudad de Campana, cabecera del Partido, se asienta sobre la margen derecha del Ro Paran de las Palmas y cuenta con una importante red de comunicaciones fluviales y viales que la conectan con las principales regiones del pas y del MERCOSUR47. La ciudad puede ser analizada de acuerdo a tres escalas distintas de insercin: como integrante de la Regin Metropolitana de Buenos Aires48, formando parte del Corredor Norte de Buenos Aires49 y conformando una suerte de microregin con el partido colindante de Zrate. Desde
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Si bien el Plan Estratgico fue aprobado por medio de la Ordenanza N 3702, sancionada por el Concejo Deliberante de Campana (lo que constituye un indicador ms del grado de consenso pblico-privado alcanzado) es de destacar que las actuaciones de las instancias decisorias y operativas no se encuadran en un cdigo o reglamento, sino que operan sobre la base de normas internas de funcionamiento. 46 A travs de la Resolucin N 1489/99-2000. 47 La Ruta Nacional N 9 conecta a Campana con las ciudades de Buenos Aires, Rosario, Crdoba y el norte del pas. La Ruta Provincial N 6, con sus conexiones con las rutas nacionales 5, 7, y 8, la conectan con las regiones Oeste y Noroeste y tambin con el Sur. Finalmente, la Ruta Nacional N 12, a travs del complejo Zrate Brazo Largo, la comunica con la Mesopotamia argentina y los pases vecinos de Uruguay, Paraguay y Brasil. Por otra parte, Campana cuenta con una red fluvial navegable por buques de gran calado que convirti a sus puertos en opciones alternativas al Puerto de Buenos Aires. El sistema hdrico conformado por el ro Paran que desemboca en el Ro de la Plata, y el Ro Paraguay hasta Puerto Cceres y Nueva Palmira se constituye en la principal arteria de comunicacin fluvial para Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil. 48 La Regin Metropolitana de Buenos Aires est conformada por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y 42 partidos de la provincia de Buenos Aires. Este conjunto de localidades conforma un espacio de 16.767 km cuadrados, donde residan -de acuerdo a los datos arrojados por el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de 1991- 12 millones de habitantes (aproximadamente el 38% de la poblacin nacional). Esta regin se constituye, dada su envergadura, en el principal aglomerado urbano del pas, concentrando el 50% de la mano de obra industrial, el 55% del PBI, y el mayor centro de produccin y consumo a nivel nacional (Plan de Desarrollo Estratgico de Campana, Soar Campana, trabajamos hoy para construir nuestro Futuro; p. 12). 49 Este corredor (conformado por los Partidos bonaerenses de Escobar, Pilar, Exaltacin de la Cruz, Camp ana, Zrate, San Pedro, Baradero, Ramallo y San Nicols) ha concentrado en los ltimos aos los mayores niveles de inversin del pas. Ello se ha debido, entre otras razones, a su posicin geogrfica privilegiada respecto de las

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

la ptica de la dinmica funcional de las relaciones socioeconmicas, Zrate y Campana conforman una zona altamente interrelacionada, de caractersticas netamente industriales50. Campana presenta un perfil industrial y logstico de gran dinamismo. La produccin industrial es la principal actividad econmica, la que contribuye con aproximadamente el 5% del producto bruto interno industrial de la Provincia de Buenos Aires. Se caracteriza por la gran envergadura de algunos establecimientos que comprenden las ramas siderrgica, petrolera y qumica. L actividades del sector as terciario, el transporte y las comunicaciones han alcanzado un importante desarrollo, lo que se explica por la privilegiada localizacin geogrfica. Asimismo, el comercio, los servicios y las actividades educativas, han mostrado un notable crecimiento.

Tabla 1: Complejos Industriales (en %)

Complejos Industriales Secundario 51 Terciario


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Porcentaje 87,9% 10,8% 1,3%

Primario 53

Fuente: elaboracin propia en base a datos Municipalidad de Campana Tabla 2: Personal Ocupado, Establecimientos, Valor Bruto de produccin54

Establecimientos Siderurgia Qumicos Metalrgica Otros 1,1% 8,9% 35,0% 55,0%

Personal Ocupado 51,4% 20,3% 17,2% 11,1%

Valor Bruto de Produccin 39,0% 51,4% 6,6% 3,0%

Fuente: elaboracin propia en base a datos Municipalidad de Campana

La informacin contenida en las Tablas 1 y 2 permiten observar las caractersticas que presenta el modo de desarrollo de Campana. En la Tabla 2 resalta que el 10% de los establecimientos productivos industriales concentran ms del 70% del personal ocupado y ms del 80% del valor bruto de produccin. En su mayora, estos establecimientos tienen una proporcin importante de capital

ciudades de Rosario y Buenos Aires; su excelente accesibilidad vial y fluvial (en particular con relacin a las principales rutas comerciales del MERCOUR), as como a las condiciones naturales que presenta la denominada pampa ondulada (Plan de Desarrollo Estratgico de Campana, p. 14). 50 Si bien se reconoce esta realidad y la idea del plan fue desde su origen trabajar regionalmente, el plan de Campana se constituye hasta el momento en un plan distrital, an cuando en algunos temas se est trabajando en forma conjunta con el vecino partido de Zrate. 51 Industria: 99,4%; Construccin: 0,6%. 52 Transporte y Comunicaciones:47,9%; Otros Servicios: 30,5%; Comercio: 16,3%; Vivienda y Finanzas: 5,3%. 53 Minera: 44,2%; Agricultura: 37,3%; Ganadera: 18,4%; Pesca: 0,1%. 54 Estos datos se refieren en forma exclusiva al sector industrial.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

inmovilizado y utilizan tecnologas con altos niveles de sofisticacin. Segn fuentes del gobierno local, las catorce principales empresas que desarrollan sus actividades en el Partido alcanzan un promedio mensual de ingresos brutos de alrededor de $80.000.000. En 1997, estas empresas empleaban 11.500 personas, de las cuales aproximadamente un 35% trabajaba en la empresa Siderca SAIC. La activa presencia de esta empresa c omo importante generadora de empleo y patrocinadora de acciones de carcter social55 le otorga al Partido de Campana rasgos claramente distintivos respecto del resto de los municipios de la Provincia de Buenos Aires. Al amparo de este patrn de produccin industrial, la mayora de las pequeas y medianas empresas han dependido fuertemente de las grandes empresas radicadas en el territorio. El Partido de Campana56 posee una poblacin estimada de 90.000 habitantes57, de los cuales ms del 90% reside en la zona urbana. En 1994, un informe elaborado por el CEPA58 planteaba que el 19 % de la poblacin local tena una o ms necesidades bsicas insatisfechas, porcentaje levemente superior a la media provincial ubicada entonces en el 17 %. La situacin se agrav a part ir de la segunda mitad de los 90 cuando creci el nivel de desempleo y, al mismo tiempo, comenz a recibir flujos de poblacin proveniente de otros partidos bonaerenses y provincias vecinas, como Entre Ros59. En los aos noventa, la mayora de las grandes empresas radicadas en el territorio emprendi procesos de reconversin productiva y tecnificacin, que derivaron en la expulsin de mano de obra, lo que tambin afect al universo de pequeas y medianas empresas y al comercio local. Los obreros despedidos cobraron sus indemnizaciones y emprendieron actividades econmicas por cuenta propia, con bajo ndice de xito. En lo relativo a la organizacin poltica, la Unin Cvica Radical asumi el gobierno local entre 1983 y 1995. En 1995 el municipio pas a ser gobernado por un intendente proveniente del Partido Justicialista, quin en 1997, tom la decisin de involucrarse en la puesta en marcha de un plan estratgico de desarrollo para la ciudad.

3. Origen y elaboracin de la poltica

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Es de destacar, por ejemplo, que esta empresa tiene en su propia estructura formal una Secretara de Desarrollo Social. 56 Adems de la ciudad de Campana, el Partido est formado por las localidades de Otamendi, Ro Lujn y Los Cardales. 57 Estimacin de la proyeccin poblacional del partido para el ao 2000, de acuerdo a un crecimiento del 25% (igual que en el perodo intercensal 1980 - 1991). Fuente: Municipalidad de Campana. 58 Vase CEPA (1994), Mapas de la pobreza en Argentina; Ministerio de Economa, Obras y Servicios Pblicos de la Nacin: Buenos Aires. 59 Entre las razones que deben tenerse en cuenta para explicar la inmigracin se destacan su cercana con la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (capital poltica y epicentro de la actividad econmica del pas), la calidad de la infraestructura urbana y de servicios sociales existentes (salud pblica y educacin), as como las posibilidades de realizar trabajos, generalmente poco calificados, en el sector informal.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En el marco de la crtica realidad descripta, en 1997 se concret en Campana una alianza pblico-privada conformada por el Departamento Ejecutivo municipal, FUNDES Argentina60, la

empresa Siderca SAIC y la Organizacin para el Desarrollo Sostenible, con el propsito de emprender acciones capaces de mejorar las condiciones y la calidad de vida de una sociedad local inmersa en un proceso de transformacin. Si bien estas organizaciones tenan trayectoria de trabajo conjunto, lo hacan de manera poco articulada y en funcin de la gestin de proyectos puntuales. La totalidad de los actores impulsores, a quienes se sumaron las dos universidades nacionales que tienen sede en la ciudad, pasaron a formar parte del Comit Ejecutivo del Plan Estratgico. Un factor importante en el impulso del plan estratgico de desarrollo fue la voluntad de las partes de trabajar articuladamente y en forma concertada para pensar a futuro la realidad local, aprovechando las potencialidades y recursos endgenos de la ciudad, con el propsito de impulsar un proceso de desarrollo local. La alianza inicial se fortaleci con la puesta en marcha de plan, dado que el mismo constituy un marco estable para emprender acciones conjuntas de manera ms sistemtica e integral. La generacin de ese espacio y su institucionalizacin implic un proceso de aprendizaje, reconocimiento mutuo y generacin de compromisos por parte de los actores involucrados. El lanzamiento del Plan tuvo lugar durante el proceso preelectoral de 1999, en el que se elegiran autoridades nacionales, provinciales y locales. Esto fue percibido como una situacin

problemtica, dado que por entonces el Concejo Deliberante estaba controlado por la Alianza UCRFrepaso mientras el Departamento Ejecutivo municipal estaba a cargo de un intendente perteneciente al Partido Justicialista. Ante esto, el Intendente municipal decidi convocar a la oposicin a formar parte de la Junta Promotora61 lo que facilit el proceso de negociacin poltica. El apoyo del Intendente se materializ en el compromiso de participacin de personal municipal en los Equipos Tcnicos, en la cesin de infraestructura para la realizacin de las tareas, en la convocatoria conjunta a las instituciones de la ciudad y en la participacin personal en las reuniones del Comit Ejecutivo. Esto demuestra el alto nivel de apoyo del Departamento Ejecutivo local, que incluso aport recursos financieros, bajo la modalidad de subsidios aprobados por el Concejo Deliberante. La Junta Promotora defini que los recursos seran administrados por Fundes Argentina, en tanto se trata de una organizacin no gubernamental que dispone de un sistema de auditora externa e interna, y que la sede del Plan sera la oficina del Centro de Estudios Proyecto Campana (hoy ODS) puesto que no era visto de modo positivo que se instalara fsicamente en el municipio. Respecto del Equipo Tcnico, se acord que deban participar tanto profesionales del gobierno local, como profesionales seleccionados por la oposicin poltica e independientes, con el propsito de garantizar el pluralismo y la diversidad de orientaciones.
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La Fundacin para el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina FUNDES es una red de instituciones privadas y empresariales que fue creada a partir de una asociacin entre FUNDES Suiza (creada en 1986) y lderes empresarios en los diferentes pases donde la Red se encuentra presente. 61 En la campaa electoral previa a las elecciones de 1999 (se elegan a nivel local intendente y concejales) los dos partidos mayoritarios (Justicialista y Unin Cvica Radical) presentaron entre sus propuestas de gobierno la realizacin del Plan de Desarrollo Estratgico.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


El proceso de formulacin comenz en octubre de 1998 y se extendi hasta fines de 1999. La convocatoria a los principales actores de la vida local a sumarse a la Junta Promotora se realiz desde la concepcin de que una participacin amplia es un requisito fundamental para la adecuada expresin de los intereses de cada uno de los sectores que componen la ciudad62. Sin embargo, debieron resolverse problemas operativos a fin de garantizar la consolidacin de los espacios de participacin: se hizo necesario trabajar sobre el modo de articulacin de los actores participantes en equipos de trabajo interdisciplinarios63; adicionalmente fue necesario garantizar que todos los sectores intervinientes contaran con la informacin requerida y tuvieran protagonismo en el desarrollo del plan. En la etapa de formulacin se llevaron a cabo dos tipos de acciones. En primer lugar, se puso en marcha una intensa labor de comunicacin interna y externa del plan, que posibilit su difusin tanto a nivel local como entre organismos nacionales e internacionales64. En segundo lugar, se realizaron estudios tcnicos y relevamientos informativos necesarios para arribar a diagnstico preliminar sobre los principales temas crticos de la ciudad. En este ltimo aspecto, el principal obstculo lo constituy la escasez de datos estadsticos actualizados sobre la situacin socio-econmica de la ciudad65, lo cual requiri la realizacin de una Encuesta sobre Imaginarios Urbanos en el distrito y el relevamiento de la informacin66, lo que posibilit una aproximacin bastante ajustada a la realidad socioeconmica local. Con posterioridad se emprendieron acciones destinadas a consensuar las visiones de los diversos actores involucrados en el proceso de planificacin, de manera de arribar a un objetivo general, a la definicin de los ejes estratgicos del plan y las respectivas lneas de accin. En diciembre de 1998 se edit el Informe de Avance 1, que fue distribuido entre un conjunto de organizaciones locales a las cuales se les solicit que efectuaran crticas, correcciones u observaciones que consideraran pertinentes. Dos meses despus se redefinieron las debilidades y fortalezas del

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Ntese que no se convoc directamente a participar a la ciudadana en general, sino a sus organizaciones, las que a su vez debieron elegir representantes de su sector. Como se expres anteriormente, cada una de las organizaciones que se sumaron al proyecto debi formalizar su inclusin a travs de la firma de un Acta de Compromiso. 63 De acuerdo a la interpretacin ofrecida por la coordinadora general del Plan, esto se debi fundamentalmente a una debilidad vinculada a la formacin de carcter analtica y no sistmica o integral de los profesionales argentinos. Los miembros del equipo tcnico externo trabajaron para coordinar las acciones y reducir la importancia del problema. 64 Ello deriv en la incorporacin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial (BM) como observadores del proceso lo que contribuy a superar los recelos iniciales que ciertos funcionarios del gobierno local mostraron respecto del plan. 65 Cabe des tacar aqu que el partido de Campana no entra en las mediciones bianuales (ondas mayo y octubre) realizadas por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) mediante la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), que slo se aplica en los grandes aglomerados urbanos del pas. Fruto de ello, la informacin estadstica disponible era la correspondiente al Censo Nacional de 1991. 66 Por ejemplo, se relev la demanda de comedores escolares y los registros del correo sobre telegramas de despido de las empresas de la localidad, adems de solicitarles informacin de manera directa.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

territorio, y se comenz a trabajar en la validacin del diagnstico, a travs de la realizacin de entrevistas con actores locales relevantes. Entre los meses de mayo y junio se llevaron adelante once talleres temticos y sectoriales, en los cuales participaron ms de trescientos informantes clave. Durante agosto y septiembre se determinaron el objetivo general, los ejes estratgicos y los objetivos particulares del Plan de Desarrollo Estratgico local, y se edit un nuevo documento de trabajo que sirvi de insumo a las comisiones intersectoriales que se conformaron para ampliar el debate, de las cuales participaron una centena de organizaciones locales junto a funcionarios municipales y profesionales del equipo tcnico. Esta etapa culmin con la determinacin de los proyectos y actuaciones que poseen una funcin estructurante para lograr la transformacin y desarrollo de la comunidad local. El plan adopt una estructura ordenada alrededor de siete ejes estratgicos, de los cuales fueron destacados el educativo y el social67. El objetivo general del plan fue definido como Transformar a Campana en un modelo de desarrollo equitativo, participativo y sostenible apoyando principalmente la calidad educativa en todos los niveles y fortalecindola como centro productivo y logstico eco-eficiente de la regin 68. El principal producto del plan ha sido la generacin de una plataforma de gestin orientada al largo plazo. Entre los resultados alcanzados cabe destacar que el esfuerzo de concertacin tripartito implic en s mismo un proceso de aprendizaje para los actores involucrados; las diferencias en las lgicas de actuacin y tiempos de decisin del sector pblico, las organizaciones del tercer sector y las empresas, que inicialmente fueron visualizadas como un obstculo, lograron superarse a partir de establecerse un marco estable para trabajar de manera articulada. Otro logro radica en la

materializacin y fortalecimiento de espacios de participacin comunitaria que hicieron posible que los tcnicos y profesionales, as como los responsables e integrantes de organizaciones sociales de base encontraran canales para plantear sus demandas, formular propuestas e intervenir de manera activa

en el diseo de una estrategia de futuro para la ciudad, lo que contribuy a que los mecanismos participativos y los espacios de construccin de consenso resultaran socialmente legitimados.

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Cada uno de los ejes de trabajo fue acompaado por un conjunto de objetivos particulares y lneas de accin. Los ejes fueron: 1) Estructuracin de un partido equilibrado donde se articulen el casco urbano, la periferia y el rea rural, con una mayor calidad ambiental y priorizando su integracin con la regin; 2) Reconversin de la relacin entre la ciudad y las reas industrial y costera, mejorando su funcionalidad operativa, la seguridad y la calidad ambiental; 3) Fortalecimiento de Campana como nodo de transporte, logstica y comunicaciones de carcter regional y nacional; 4) Promocin de las micro, pequeas y medianas empresas y de la generacin de empleo potenciando el crecimiento y desarrollo industrial del Partido; 5) Priorizacin de las polticas de integracin social y de atencin a las demandas de sectores excluidos, basadas en la promocin, la participacin solidaria y pluralista y en la articulacin institucional, tanto pblica como privada; 6) Mejoramiento funcional del sistema sanitario de Campana a travs de un mayor nfasis en prevencin, la calidad y el fortalecimiento de la autogestin hospitalaria, promoviendo la participacin en los problemas socio-sanitarios; 7) Priorizacin de una educacin permanente de calidad para potenciar el proceso de desarrollo mediante la interaccin de la educacin con el mundo de la cultura y el trabajo. 68 Vase Plan Estratgico de Desarrollo de Campana, Soar Campana... op. cit. (pg. 125-129).

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Los principales actores69 del plan advierten que, en la actualidad, las decisiones que van tomando distintas organizaciones locales se empalman con las lneas estratgicas y los programas que fueron priorizados durante el proceso de planificacin. Como ejemplo vale citar el cambio de enfoque en la tarea social que realiz la empresa Siderca con posterioridad al desarrollo del plan, cuando cambi el apoyo a organizaciones de base por la inversin en el mejoramiento de la calidad educativa, asumiendo a la educacin como un elemento clave para superar los problemas sociales y aumentar los niveles de desarrollo humano de la poblacin70. Otro impacto positivo del plan es el cambio de visin que produjo al interior de la propia organizacin municipal, cuyas diversas reas comenzaron a asumir una nueva forma de gestionar las polticas pblicas locales, incorporando el enfoque estratgico, la participacin social y la articulacin interinstitucional. Segn lo expresado por diversos funcionarios entrevistados, la experiencia del plan estratgico de desarrollo permiti a la Municipalidad de Campana contar con una agenda de trabajo orientada al corto, mediano y largo plazo, diseada e funcin de las necesidades reales identificadas n
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Opiniones surgidas de una serie de entrevistas realizadas a la coordinadora general del plan, a integrantes del equipo tcnico y a funcionarios del gobierno municipal. 70 Siderca ha mantenido una filosofa empresarial basada en la idea de crecer y fortalecerse a la par de su comunidad, desarrollando una fuerte labor social en el territorio. Hasta hace algunos aos, el aporte social estaba vinculado a organizaciones comunitarias de base (bsicamente, las sociedades de fomento barriales). Ms recientemente, la empresa comenz a percibir el valor de generar una mayor articulacin con un conjunto ms amplio de organizaciones y a promover en la comunidad el valor de fortalecer las propias iniciativas. Esta filosofa se vio fortalecida por el trabajo en red y la mayor articulacin interinstitucional que posibilit la concrecin del plan de desarrollo estratgico. El cambio de enfoque de Siderca y el clima ms propicio a la cooperacin y la articulacin interinstitucional en el territorio puede verse claramente a partir del lanzamiento del Programa Red Escuelas de Campana. Un caso de desarrollo curricular de base local, que involucra a la Oficina Internacional de Educacin de la UNESCO, la Direccin General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, la Municipalidad de Campana, la organizacin FUNDES Argentina, la Universidad Tecnolgica Nacional Regional Delta, la empresa siderrgica Siderca SAIC, la empresa ESSO Petrolera Argentina, el Grupo Minetti / Fundacin Juan Minetti e inspectores de la Enseanza General Bsica de Campana. Este programa que se lanz en el ao 2000, es un proyecto de diseo y gestin interinstitucional de base local, cuyo propsito central es lograr mejorar la calidad de la educacin que reciben los nios y jvenes que asisten a las escuelas del Partido. Para ello, se dise una estrategia de trabajo en red, partiendo del supuesto de que las escuelas podran mejorar en la calidad de su enseanza, en la retencin y promocin de los alumnos, en la convivencia escolar y en los resultados de aprendizaje, en la medida en que trabajaran cooperativamente entre s, acompaadas en sus procesos de trabajo por las autoridades provinciales, los padres, las organizaciones intermedias, las empresas y todos aquellos actores sociales comprometidos con la educacin de los nios y jvenes. El primer paso para su concrecin fue establecer el contacto con la oficina del IIPE-UNESCO, que dise el programa, luego presentado para su aprobacin a la Direccin General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires; en agosto de 2000 se firm un convenio entre la Municipalidad de Campana, la Direccin General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, BIE-UNESCO y Siderca SAIC que determinaba que Siderca SAIC y la Municipalidad de Campana aportaran el financiamiento, la UNESCO brindara la asistencia acadmica y tcnica, y la Direccin de Escuelas acompaara el desarrollo del proyecto, otorgando puntaje a las actividades de capacitacin docente (apoyo de importancia teniendo en cuenta que las escuelas de EGB y Polimodal son de jurisdiccin provincial en Argentina). El segundo tramo del programa, que se llev adelante entre noviembre de 2001 y agosto de 2002, sum a la alianza inicial a la empresa ESSO radicada en la ciudad de Campana y el grupo econmico Minetti / Fundacin Juan Minetti, que comprometieron recursos financieros. Finalmente, en septiembre de 2002 se celebr un tercer convenio que sum a la Universidad Tecnolgica Nacional Regional Delta como organismo aportante de asistencia tcnica y se determin que los recursos econmicos (hasta el momento administrados por Fundes Argentina) pasaran a ser administrados por ODS. El Proyecto Red de Escuelas no se plantea como un programa de financiacin privada permanente ya que se estn estudiando actualmente posibles acciones para garantizar su sostenibilidad futura. En este sentido, se han establecido conversaciones con la Direccin de Educacin de la Provincia de Buenos Aires para que el proyecto sea incorporado a los Institutos Superiores de Formacin Docente, de rbita provincial.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

por los propios ciudadanos del municipio y socialmente consensuada. La metodologa participativa y la informacin cualitativa generada por el plan permitieron tener una idea ms precisa de las principales demandas de la poblacin local y las soluciones que resultaban ms atinentes desde su propia perspectiva y no desde la visin de los funcionarios municipales. Ello implic un cambio importante respecto de las modalidades previas de trabajo de las reas que componen el Departamento Ejecutivo del gobierno local, que a partir de la experiencia del plan han comenzado a incorporar mecanismos de participacin, consulta al ciudadano y usuario de los servicios pblicos, abandonando la planificacin de acciones de acuerdo a criterios fundamentalmente tecnocrticos. Las diversas reas municipales tenan poca experiencia en el trabajo concertado con otras organizaciones y actores sociales y, a partir de la experiencia del plan, comenzaron a ser ms receptivas a las demandas sociales y a valorar ms el consenso y la gestin asociada71. Finalmente, el plan tambin ha generado un impacto importante que ha permitido que Campana sea reconocida por diversos organismos internacionales como una ciudad organizada e interesada en su propio desarrollo.

5. Seguimiento y evaluacin
Una vez superada la etapa de definicin de los ejes estratgicos y de las lneas de actuacin, el plan dej de contar con una instancia formalizada que efectuara un seguimiento sistemtico de las acciones formuladas en el marco del proceso de planificacin. Esta tarea pas a ser asumida de hecho por la ODS. Para sortear esta debilidad crtica del proceso, comenz a plantearse la necesidad de crear una nueva organizacin de gestin pblico-privada bajo la forma de una Agencia de Desarrollo, con la misin explcita de constituirse en el brazo operativo de los proyectos y lneas de actuacin que surgieron del plan, como as tambin de la gestin de todos aquellos nuevos proyectos ligados al

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A modo indicativo, vale destacar una experiencia desarrollada en el rea de Planeamiento del Municipio, que comenz a incorporar la participacin comunitaria en la planificacin territorial, buscando que cada nueva medida adoptada estuviera previamente consensuada con los actores de la comunidad. Con esta filosofa, el rea encar una serie de acciones concertadas con un grupo de actores sectoriales locales (bsicamente, Colegios Profesionales) para discutir el Cdigo de Planeamiento Urbano del municipio (que data de 1984). Esta experiencia, que deriv en el diseo de una propuesta para actualizarlo, comenz en diciembre de 2001 con la conformacin del Consejo Urbanstico de Campana integrado por los Colegios de Arquitectos, Ingenieros, Tcnicos, Martilleros, Abogados, del cual la municipalidad particip como miembro informante. La idea que dio origen a este Concejo, apoyada por la municipalidad, fue que fuera una organizacin no gubernamental la encargada de monitorear las normas de planeamiento urbano y medioambientales, as como de proponer lneas de trabajo. En el marco del Consejo, se pusieron en discusin proyectos que surgieron del Eje Territorial del Plan Estratgico de Desarrollo, detenindose particularmente en la discusin de un proyecto de urbanizaciones especiales (barrios cerrados y countries) localizado en la Ruta 4 (Camino Ro Lujn Los Cardales), donde se convocaron a representantes de los barrios del sector quienes conformaron una comisin para definir la zona y los sectores del proyecto, proponiendo una reglamentacin. Al mismo tiempo, desde la Direccin de Planeamiento se trabaj en el diseo de una ordenanza de zonificacin industrial con la participacin de distintos sectores involucrados en el tema.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

desarrollo integral del partido de Campana que pudieran surgir en el futuro72.

Sin embargo, se han

presentado obstculos que dificultan la concrecin de este proyecto, en particular las limitaciones institucionales que el marco legal vigente73 impone a la Municipalidad de Campana por lo cual se estn evaluando otras alternativas.

6. Conclusiones
La gestin del desarrollo local, as como la concrecin del tipo de alianzas que la misma requiere, se constituye en un proceso complejo de aprendizaje y reconocimiento mutuo de ac tores territoriales diversos, que adquiere lgicas particulares de acuerdo a las caractersticas espaciales, socioeconmicas, culturales e institucionales propias de cada realidad local. El desarrollo local requiere de un proceso de construccin colectiva, por lo que las lecciones aprendidas a travs de experiencias que aparecen como positivas, resulta fundamental para contribuir a un tipo de comprensin encaminada a superar obstculos, idear alternativas singulares y poner en juego las enseanzas emergentes de estas experiencias.

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Desde finales del 2002 se viene registrando un proceso de negociacin entre actores locales encaminado a institucionalizar la Agencia y se ha conformado un equipo promotor integrado por los gerentes generales de las principales grandes empresas radicadas en el partido (Siderca SAIC, Minetti, Cabot, Sol Petrleo y ESSO), el Intendente Municipal y los Secretarios responsables de las diversas reas del Departamento Ejecutivo, el Presidente del Concejo Deliberante de Campana y los presidentes de los tres bloques partidarios (Partido Justicialista, Unin Cvica Radical y Argentinos por una Repblica de Iguales), Fundes Argentina, la Organizacin para el Desarrollo Sostenible, representantes de las universidades nacionales con sedes locales (Nacional de Lujan y Tecnolgica Nacional), al cual se estn por integrar las Cmaras de Comercio e Industrial locales. Dicho grupo promotor se encuentra trabajando en la definicin de la visin, la misin y el plan de trabajo de la futura Agencia de Desarrollo Local (ADEL). 73 El municipio se rige por la Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, la que no habilita a los municipios bonaerenses a establecer asociaciones institucionales con actores privados. Por esto ha

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

CONSEJO MUNICIPAL DEL NIO Y DEL JOVEN DE LA MATANZA 1. Caracterizacin de la Experiencia

l Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza constituye una experiencia de articulacin interinstitucional que involucra al gobierno local y a diversas organizaciones de la sociedad civil,

cuyo propsito es atender en forma integral los problemas que afectan a una porcin significativa de los jvenes de La Matanza. Su creacin en agosto de 2002, implic un riesgo importante debido a que las relaciones entre el municipio y las diversas organizaciones sociales y comunitarias de La Matanza estaban impregnadas de recelo y desconfianza mutua. La voluntad poltica demostrada por el gobierno local y el trabajo de articulacin coordinado por el Secretario de Accin Social del municipio, permitieron comenzar a revertir ese clima inicial para dar paso a un proceso de acercamiento y dilogo74. Al inicio de la experiencia, la cultura organizacional predominante en el municipio era proclive a interactuar exclusivamente hacia el interior de la propia organizacin; esto, sumado al

desconocimiento y al temor al cambio, generaron la resistencia pasiva de algunos sectores. Sin embargo, a partir de la puesta en marcha del proyecto, esta tendencia comenz paulatinamente a revertirse dando lugar al surgimiento de otras iniciativas de articulacin interinstitucional ligadas con la generacin de emprendimientos productivos e iniciativas enmarcadas en la economa social. A pesar de su reciente implantacin, el Consejo Municipal del Nio y el Joven ha generado resultados que difcilmente se hubieran conseguido sin mecanismos de articulacin interinstitucional. Entre otras acciones, ha permitido llegar a ms beneficiarios, mejorar la capacidad de gestin y hacer ms eficiente la asignacin del presupuesto destinado a la infancia y adolescencia, sin necesidad de incrementar la planta de personal de la municipalidad ni crear nuevas estructuras administrativas. Desde la ptica de las organizaciones de la sociedad civil, en muchos casos la participacin en el Consejo les ha permitido incrementar la legitimidad de su accionar hacia el interior de sus comunidades.

debido descartarse la figura jurdica de la Asociacin Civil sin Fines de Lucro, que la literatura internacional recomienda como apropiada para este tipo de organizaciones co-gestionadas por el sector pblico y privado. 74 A esto contribuy que el lder operativo del proyecto, el Secretario de Accin Social, Ren Antonio Colicigno, de perfil tcnico y reconocida trayectoria en la gestin social, no es oriundo del Partido, por lo cual es visualizado por la comunidad como una persona no ligada al accionar poltico territorial identificado con el clientelismo y la ambicin personal.

63

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

2. Caractersticas del mbito espacial


El Partido de La Matanza est localizado en el centro-este del Gran Buenos Aires, limitando con la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y con los partidos bonaerenses de Tres de Febrero, Morn, Merlo, Marcos Paz, Cauelas, Esteban Echeverra, Ezeiza y Lomas de Zamora75. Con una extensin de 323 km2 es el distrito ms extenso del conurbano bonaerense y est integrado por 15 localidades76. La Matanza posee 1.255.288 habitantes77 distribuidos en 333.882 hogares. La tasa de analfabetismo es 1,81%. La estructura poblacional deviene de la transformacin del perfil agrcolaganadero, propio de la pampa hmeda, en un rea receptora de la inmigracin atrada por la industrializacin sustitutiva de importaciones78 (Tabla 1). La distribucin de la poblacin en las localidades del Partido, as como la superficie de cada una y su densidad puede observarse en la Tabla 2.

Tabla 1: Evolucin demogrfica de La Matanza 1930-2001

Ao 1930 1947 1960 1970 1980 1991 2001

Habitantes 42.000 98.471 401.738 659.193 946.113 1.120.225 1.255.288

% incremento intercensal

134% 308% 64% 44% 18% 12%

Fuente: elaboracin propia en base datos Municipalidad La Matanza y Censo Nac. Poblacin y Vivienda 2001.

Tabla 2: Poblacin, superficie y densidad por localidad (1991-2000)

75 76

El lmite con estos tres municipios est constituido por el Ro Matanza. Las localidades comprendidas son Gonzlez Catn, Virrey del Pino, Gregorio de Laferrere, Tapiales, Aldo Bonzi, Lomas del Mirador, 20 de Junio, Ciudad Evita, Isidro Casanova, La Tablada, Rafael Castillo, Ramos Meja, San Justo, Villa Luzuriaga y Villa Madero. Las tres primeras abarcan el 60% de la superficie total. 77 Datos provisionales del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001. 78 En la distribucin de puestos de trabajo ocupados a 1994, se observaba la preeminencia del sector industrial con el 43%, seguido del comercio con el 34% y de los servicios, con el 23% (Fuente: Ministerio del Interior www.municipios.gov.ar).

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Localidad

Poblacin 1991

Poblacin 200079 632 20.778 69.531 191.827 182.115 118.200 91.639 s/d 125.561 118.208 190.450 15.713 79.721 79.715 42.910 1.327.000

Superficie
2 14,22 km 2 4,94 km

Densidad (hab/km2) 30 2.708

20 de Junio Aldo Bonzi Ciudad Evita Gonzlez Catan G. de Laferrere Isidro Casanova La Tablada Lomas del Mirador Rafael Castillo Ramos Meja San Justo Tapiales Villa Luzuriaga Villa Madero Virrey del Pino Total

426 13.380 63.575 154.771 153.885 111.008 84.164 s/d 88.218 116.102 157.961 15.024 70.326 67.274 25.184 1.121.298

16,22 km 51,36 km 23,52 km 19,52 km 10,71 s/d 14,70 km 11,90 km 15,13 km 4,86 km2 10,09 km 9,51 km
2

2 2 2 2

3.920 3.013 6.543 5.687 7.859 s/d

2 km

2 2 2

6.001 9.756 10.440 3.091

6.970 7.074 216 3.469

116,52 km2 323,20 km2

Fuente: Municipalidad de La Matanza.

En relacin con la situacin socio-econmica, en mayo de 2001 existan 528.000 pobres, lo que afectaba al 39,8% de la poblacin total. De ese total, 170.000 habitantes eran indigentes80. Tabla 3: Pobreza en La Matanza en la ltima dcada
Ao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Porcentaje 56 % 51 % 35 % 23 % 22 % 20 % 27 % 33 % 33 % 30 % 33 % 37 % 40%

Fuente: Equis (2001).

79 La poblacin del ao 2000 es proyectada. 80 Datos estudio realizado por Consultora Equis.

65

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Con historia de altos niveles de pobreza, los aos 2000 y 2001 fueron los ms elevados, despus de la etapa de la hiperinflacin81. Cabe destacar el entorno de pobreza en el que se encuentra ubicado el Partido, que se extiende sobre el primero y segundo cordn del conurbano: en el primer cordn la pobreza impacta sobre el 30,4% de la poblacin y la indigencia al 9,2%, en tanto en el segundo cordn la pobreza afecta al 49,3% y la indigencia al 16,1%. En relacin al desempleo, la situacin de La Matanza en los aos 2000 y 2001 puede observarse en la Tabla 4.

Tabla 4: Desocupacin y subocupacin 2000-2001

Ao

Desocupacin abierta

Subocupacin

Poblacin con problemas de empleo

Mayo 2000 Mayo 2001

17,9% 18,2%

16,5% 15,9%

34,4% 34,1%

Fuente: Equis (2001).

En abril de 2002 un total de 235.000 nios menores de 15 aos de La Matanza se encontraban por debajo de la lnea de pobreza. De ese total, 90.000 se encontraban en situacin de indigencia, o sea que vivan en hogares cuyos ingresos no alcanzaban a cubrir el valor de una canasta bsica de alimentos. Esta difcil situacin se agravaba an ms por la ausencia del Estado en la elaboracin de polticas para hacer frente a la crisis social y por la absoluta fragmentacin en el trabajo desarrollado por las diversas organizaciones comunitarias y sociales del territorio. Esto

resultaba en una infancia duramente castigada por la crisis y, en muchos casos, en situacin de abandono, y haba una muy baja la cobertura de diversos programas provinciales82.

3. Origen y elaboracin de la poltica


El gobierno que asumi la conduccin83 en diciembre de 1999 comprendi que la compleja realidad social que caracteriza a La Matanza requera la instrumentacin de nuevos estilos de abordaje de la gestin de la poltica social, apoyados en la innovacin, la participacin y el aprovechamiento de los recursos comunitarios existentes. Desde el comienzo, la gestin demostr la voluntad de articular esfuerzos entre el Estado y los distintos sectores de la comunidad84 . En primer lugar, se avanz en un proceso de desconcentracin de las actividades de la Secretara de Accin Social que posibilitara transferir la
81

Como se seala en el estudio realizado por Equis el ciclo de pobreza en La Matanza encuentra su techo a finales de 1989, cuando el 56,4% de la poblacin fue arrastrado por debajo de la lnea de pobreza, producto de los picos hiperinflacionarios de finales de la gestin de la UCR (Equis, 2001: 10). Los datos presentados muestran que este ciclo ascendente se revierte en 1991 y comienza un ciclo descendente. 82 Por ejemplo, en la Matanza no se implement el PROMIN y las becas escolares eran muy escasas. 83 Intendente municipal Alberto Balestrini (PJ). 84 Se buscaba convertir a la gestin pblica en un eje dinmico que parta de lo posible e inicie el camino de reconstruccin de una sociedad ms justa y solidaria (Secretara de Accin Social, diciembre de 2002).

66

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

atencin de los servicios al rea territorial ms prxima a la poblacin85. Simultneamente, se defini la necesidad de trabajar no slo en las tradicionales actividades de asistencia social, sino tambin en la construccin de un proceso generador de condiciones y oportunidades para que las personas y sus organizaciones desarrollaran capacidades para mejorar y optimizar su calidad de vida86. La prioridad que la nueva administracin local le otorg a la poltica social se vio

tempranamente reflejada en la asignacin presupuestaria: de un promedio anual de aproximadamente $1.700.000 para el perodo 1996-1999, el rea social pas a contar con ms de $4.000.000 en el ao 2000 y ms de $8.000.000 en el ao 2002. Paralelamente se increment la eficiencia del gasto: mientras en el perodo 1996-1999 slo el 15% de los recursos llegaba directamente a los beneficiarios (el resto corresponda a gastos de personal, administrativos y operativos), en la actualidad se estima que slo el 30% se destina a gastos administrativos y 70% llega directamente a la poblacin. Durante el ao 2001 la Secretara de Accin Social de La Matanza, se propuso promover la creacin de un espacio de articulacin y de debate permanente entre todos los sectores de la comunidad, para orientar polticas de Estado en lo relativo a juventud y la niez. A tal fin inici un proceso de acercamiento y convocatoria a las organizaciones de la sociedad civil con actuacin territorial. El acercamiento buscado no result sencillo, habida cuenta de la historia de recelos y desconfianzas mutuas, a pesar de lo cual lograron concretarse dos actividades abiertas a la comunidad que oficiaron como puntapi inicial del proceso que tendra lugar a continuacin. En primer lugar, en marzo de 2001 se realiz un seminario que tuvo como lema Por una Poltica Local y Participativa en Defensa de la Niez y la Juventud de La Matanza. Este encuentro fue organizado conjuntamente por la Secretara de Accin Social y la Red de Instituciones por los Derechos de la Niez y de la Juventud de La Matanza, y dio impulso a la creacin de una comisin que comenz a trabajar, de manera voluntaria, en la redaccin de un proyecto de ordenanza para crear el Consejo Municipal del Nio y el Joven. Con esto se buscaba integrar los esfuerzos de todos los sectores de La Matanza y quebrar la lgica del trabajo descoordinado, compartimentado y competitivo entre diversas organizaciones y redes que trabajaban sobre la misma problemtica. Con posterioridad, en agosto de ese ao se realiz una segunda actividad, bajo la consigna El Estado y las Organizaciones Comunitarias en la Construccin de una Poltica Pblica para la Infancia en La Matanza, organizada en forma conjunta por la Secretara de Accin S ocial y un conjunto de redes comunitarias entre las que se destacaron la Coordinadora de Jardines Maternales Comunitarios de La Matanza, la Federacin de Jardines Comunitarios y la Fundacin Nuestra Familia. De esta instancia surgi la constitucin de una mesa de trabajo con las redes y organizaciones comunitarias que trabajan con la niez y la adolescencia, como paso intermedio a la creacin del Consejo.

85

Con el propsito de mejorar tanto la cobertura como la calidad de las prestaciones, en el transcurso del ao 2000 se desconcentraron las actividades de la Secretara en las localidades de Virrey del Pino, Gonzlez Catn, Gregorio Laferrere, Rafael Castillo, Isidro Casanova, Ciudad Evita, Los Manzanares y Villa Celina, quedando pendiente para el 2001el resto. 86 Se concibi que la calidad de vida no consista slo en el acceso la salud, la educacin y la vivienda sino tambin la integracin a una trama social organizada, con participacin ciudadana y desarrollo de una identidad cultural (Secretara de Accin Social, diciembre de 2002).

67

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Un ao despus, en agosto de 2002 se aprob la ordenanza municipal de creacin del Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza87. Los responsables del proyecto asignan una gran trascendencia a esta va de formalizacin en tanto sealan que su creacin no fue concebida como una accin temporal sino como una poltica de Estado destinada a trascender el programa de gobierno de una gestin.

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


El Consejo est integrado por tres miembros del Departamento Ejecutivo, un representante de cada bloque poltico del Concejo Deliberante de La Matanza88 y nueve miembros elegidos en asambleas de organizaciones correspondientes a las tres zonas en las que se dividi el Partido89. A los efectos de que todas las organizaciones se encuentren adecuadamente representadas, cada asamblea zonal elige a tres personas, siguiendo un criterio de divisin de las organizaciones segn temticas: 1) proyectos preventivos y socio-educativos, con poblacin infanto-juvenil; 2) organizaciones que intervienen en la asistencia de nios y adolescentes con necesidades bsicas insatisfechas pero que conservan la integracin fsica y afectiva con sus grupos primarios y secundarios; 3) organizaciones que trabajan con nios y jvenes en situaciones socio-familiares conflictivas, que presentan indicadores de fractura o grave deterioro vincular familiar o social. Todos los integrantes del Consejo deben ajustar su actividad a las prescripciones de un reglamento interno que busca garantizar, entre otras cuestiones, la rotacin de los cargos y la vigencia de mecanismos de control de las asambleas sobre sus participantes, que incluye modalidades para la remocin de los mismos. El Consejo funciona en un espacio fsico propio, ubicado en el interior del edificio municipal. El municipio facilita la infraestructura y los recursos econmicos, fsicos y humanos necesarios para su funcionamiento, en tanto las organizaciones sociales comunitarias aportan trabajo voluntario y,

fundamentalmente, know how. La creacin del Consejo no ha implicado la incorporacin de nuevo personal municipal, asignndose personal de apoyo que se desempeaba en otras reas de la administracin. Es interesante sealar que, a partir de su creacin, el proceso se ha enriquecido con la incorporacin de nuevos actores: mientras al inicio de la experiencia participaban del Consejo u nas 60 organizaciones instituciones. Transcurridos los seis primeros meses de gestin, el Consejo pudo exhibir los siguientes resultados:
87

no

gubernamentales,

en

la

actualidad

cuenta,

aproximadamente,

con

170

El Consejo se cre a travs de la sancin de la Ordenanza Municipal N 12.183, aprobada por unanimidad. Fue inaugurado oficialmente en el mes de octubre de 2003. 88 Se trata de los bloques UCR, PS, Frepaso y Frente para el Cambio. 89 Las tres zonas respondan a las siguiente delimitacin: Zona A, desde Avenida General Paz hasta el Camino de Cintura; Zona B, desde el Camino de Cintura hasta Avenida Luro, y Zona C, desde Avenida Luro hasta el km 47,7.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Relevamiento y sistematizacin de necesidades de 175 ONGs que trabajan por la niez y la adolescencia en La Matanza.

Articulacin con el Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (CONNAF) y con la Subsecretara de Menores de la Provincia de Buenos Aires, para la gestin de 900 planes de integracin social para jvenes.

Firma de contratos de comodato para la construccin de dos comedores comunitarios: Gauchito Gil y Arco Iris.

Ampliacin de un sector del Jardn Patricias Argentinas. Cerramiento de un saln de usos mltiples del Jardn Dame la Mano. Si bien en el inicio no se estableci una poltica especfica para difundir las actividades,

actualmente se est trabajando con la Universidad de La Matanza con el propsito de comunicar las acciones del Consejo.

5. Seguimiento y evaluacin
Hasta el momento no se han establecido mecanismos de evaluacin, aunque se est considerando la conveniencia de hacerlo.

6. Conclusiones
El Consejo gener cambios interesantes en la forma de gestionar la poltica social en el Partido de La Matanza. Entre los ms trascendentes, se observa la ruptura con la concepcin individualista del trabajo de diversas organizaciones para comenzar a pensar en la construccin de un colectivo ms abarcador, mltiple y plural, la generacin de una poltica integral para el nio y el joven de La Matanza que no reconoca antecedentes en el distrito, la revalorizacin de un espacio de pertenencia y representatividad de las ONGs locales, y el trnsito de la lgica de la confrontacin a la concertacin y la cooperacin entre estas organizaciones y el gobierno municipal. En lo relativo a la organizacin y poltica municipal, se destaca la elaboracin de un presupuesto participativo para infraestructura y comestibles90, la desarticulacin del clientelismo y la consiguiente optimizacin de los recursos pblicos, y la sujecin de las demandas a las necesidades reales de las organizaciones no gubernamentales en contraposicin con las pretensiones individuales de funcionarios o responsables de la organizacin.

69

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

PLAN ESTRATGICO BAHA BLANCA 1. Caracterizacin de la Experiencia

D
2003.

esde mediados de los 90 la metodologa de planificacin estratgica participativa comenz ser utilizada a nivel municipal en Argentina, encontrndose Baha Blanca entre los primeros

municipios bonaerenses que abordaron el desafo de generar su propio plan. La continuidad poltica del equipo gobernante se constituy en una de las particularidades de este caso, ya que hicieron posible que quienes lo concibieron pudieran gestionarlo desde su inicio en 1997 hasta mediados del

En el Plan Estratgico Baha Blanca el gobierno local asumi un rol protagnico en todas las etapas. En su fase de diseo fue gestionado desde una unidad ad hoc, el Equipo Tcnico, integrado por un asesor externo y un equipo multidisciplinario de distintas reas del municipio; dependa directamente del Intendente local y tena las funciones de investigar, coordinar y procesar datos, oficiar de nexo y articulacin entre los actores sociales del sector pblico y privado, dirigir y coordinar metodolgicamente las distintas fases del plan, y procesar y comunicar los avances y resultados generados por el trabajo concertado91. Para la promocin del Plan, el municipio propici la formacin de un amplio Consejo Promotor integrado con las autoridades de las instituciones y sectores de la ciudad ms representativos y con mayor capacidad para desencadenar un proceso de cambio. El proceso de elaboracin del Plan abarc dos aos, perodo en el que se realiz el diagnstico de situacin, se establecieron los ejes estratgicos y se acordaron 9 programas de accin, que incluyeron 2 subprogramas y 67 proyectos. En 1999, al finalizar la etapa de diseo, el Equipo Tcnico pas a constituirse en el principal organismo de seguimiento y promocin del plan y particip activamente en la gestin de algunos proyectos, lo que se constituye en otra de las caractersticas distintivas de este Plan. Cabe destacar que la experiencia fue seleccionada como una experiencia exitosa de

gobernabilidad local por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el ao 2002.

90

A este concepto se destina el 10% del presupuesto total de la Secretara de Accin Social y el 0,5% del presupuesto total del municipio. 91 El Equipo Tcnico estaba formado por un Asesor General, el Arq. Eduardo Resse, un Director, el Arq. Jos Mara Zingoni y un grupo multidisciplinario de doce personas de diferentes reas del gobierno local.

70

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

2. Caractersticas del mbito espacial


El Partido de Baha Blanca est ubicado al sur de la Provincia de Buenos Aires, comprende una superficie es de 2.300 km2 y segn e Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de 2001, tiene una l poblacin de 284.313 habitantes. La ciudad homnima, cabecera de esta unidad administrativa, aglutina casi la totalidad de la poblacin. La ciudad de Baha Blanca comprende seis reas urbanas diferenciadas: el macrocentro, y las delegaciones de Harding Green, Las Villas, Villa Rosas, Norte, Noroeste; otras tres delegaciones, Cerri, Cabildo e Ing. White se ubican en pequeas localidades que tambin integran el Partido, ubicadas entre 10 y 50 km de distancia de la ciudad. En el plano poltico, desde el retorno de la democracia en 1983, Baha Blanca estuvo a cargo de intendentes provenientes del Partido Radical92 pero, atravesada la crisis de 2002, el gobierno local pas a ser conducido por un intendente justicialista93. Baha Blanca tiene una gran importancia en el sudoeste bonaerense y pampeano por sus actividades comerciales, educativas y administrativas y por ser sede de organismos pblicos y

privados nacionales y provinciales. A partir de una base productiva regional eminentemente agrcolaganadera, la ciudad se consolida como centro urbano proveedor de bienes y servicios de la zona circundante. Su ubicacin geogrfica y la disponibilidad de materias primas tambin la convierten en asentamiento de grandes empresas agro-industriales, petroqumicas y refineras de petrleo, que en conjunto participan en ms del 65% del valor de la produccin industrial local. Estas empresas son las que presentan un mayor dinamismo, y las que en los ltimos aos incrementaron ms

significativamente el valor de su produccin, de las ventas y las exportaciones. La vinculacin de la ciudad con los mercados externos se produce fundamentalmente a travs del puerto local: con un calado de 45 pies de profundidad y una ubicacin estratgica en relacin c on los centros agrcolas de la zona pampeana, se constituye en el punto de salida natural de la produccin agropecuaria y sus subproductos. La creacin del Consorcio de Gestin del Puerto de Baha Blanca en 1993 contribuy a su mejor aprovechamiento; este ente de derecho pblico no estatal est dirigido y administrado por un directorio integrado por representantes del gobierno municipal y provincial, y de distintos organismos vinculados al quehacer portuario; su creacin gener un cambio sustancial debido a que permiti que la actividad portuaria local estuviera ligada a los intereses de la ciudad y de los propios usuarios. La operatoria del Puerto de Baha Blanca est orientada a la exportacin de productos primarios; el notable incremento alcanzado en la exportacin
92

El promotor del Plan Estratgico, Agrimensor Jaime Linares se hizo cargo de la Secretara de Obras Pblicas entre 1983 y 1987; luego, de 1987 a 1991 fue Presidente del Honorable Concejo Deliberante. En 1991 accedi a la intendencia del gobierno local cargo que ocup hasta el ao 2003. Es de destacar que en 1999 el partido oficialista, en el marco de la Alianza obtuvo el 65 % de los votos del electorado local. 93 Se trata del Sr. Rodolfo Prez.

71

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

de granos, que lo ubica entre los primeros puertos cerealeros del pas, se vincula con el eficiente desempeo de las cuatro terminales privadas Glencore-Toepfer, Terminal Baha Blanca, Cargill y Moreno.

3. Origen y elaboracin de la poltica


Variadas experiencias de planeamiento y administracin estratgica en organizaciones

pblicas, privadas y sociales precedieron al caso de Baha Blanca. En el mbito pblico local existan antecedentes de planes estratgicos en ciudades como Barcelona (Espaa), y en Argentina (Crdoba, Maip, Rafaela y Rosario, entre otras). Incluso en forma simultnea al desarrollo del Plan en Baha Blanca, se formulaban planes similares en otras ciudades de Argentina. El gobierno local tena antecedentes relevantes en experiencias innovadoras, habiendo sido uno de los primeros municipios bonaerenses en implementar el sistema de presupuestacin anual de tipo base cero. Se careca de incentivos provinciales o nacionales que alentaran la innovacin; a nivel provincial slo se haban implementado algunos cursos sobre el mtodo de planeamiento estratgico participativo, dictados por el Instituto Provincial Administracin Pblica (IPAP). Baha Blanca atravesaba una situacin muy particular al momento del inicio del plan, relacionada con un importante nivel de inversiones privadas en el polo petroqumico. Esto fue considerado por el gobierno local como una oportunidad para el desarrollo productivo de la regin y su mejor aprovechamiento estaba ligado al uso de herramientas de planeamiento estratgico. En contraste con este proceso de inversin de las grandes empresas, la realidad social de mediados de los 90 mostraba en Baha Blanca uno de los ndices de desocupacin ms altos de la Argentina. Esta contracara social tambin fue considerada al momento de iniciar el plan, de modo que las nuevas inversiones impactasen de manera positiva en el empleo local. La estrategia concreta de elaborar un plan no fue directamente demandada por la ciudadana, ni por otros organismos externos al gobierno local. La iniciativa parti del propio intendente local, quin haba participado en 1996 de un curso sobre planeamiento estratgico dictado en Bilbao, Espaa94. Tambin fue el Intendente quin design al director del plan estratgico95 y de quin dependi directamente el Plan hasta fines de 2002.

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia

94

En ese mbito el Intendente Linares conoci al Arq. Eduardo Resee, quin luego sera el responsable tcnico del plan. El Arq. Resee es reconocido en Argentina por haber asesorado los procesos de formulacin de varios planes estratgicos; incluso estaba asesorando al Plan de Venado Tuerto, implementado en forma simultnea al de Baha Blanca. 95 El Director del Plan, el Arq. Jos Mara Zingoni, se desempeaba en el gobierno local y era conocedor de la metodologa, al haber realizado una Maestra en Colombia en la temtica del desarrollo local. Cabe destacar que este profesional ocup este cargo hasta fines del 2002 y, aunque con menor nmero de personal, el rea sigui trabajando con un equipo similar al conformado en 1997.

72

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En septiembre de 1997 se puso en marcha el diseo del Plan Estratgico con la conformacin de un Equipo Tcnico multidisciplinario, dotado de un grado de autonoma importante en relacin con el resto del gobierno local. En tanto se evalu que llevar adelante la formulacin del Plan implicaba un riesgo importante, el Director de la unidad solicit a las distintas secretaras del gobierno local la designacin de un representante de cada una para formar parte del equipo; a pesar de la invitacin, la Secretara de Economa y Hacienda no transfiri a ninguno de sus miembros. Como se estimaba que la modernizacin del gobierno local era uno de los temas q podra llegar a generar malestar, se ue lo excluy de la formulacin del plan, el que qued acotado al abordaje de la problemtica de ciudad. Desde un primer momento el Equipo Tcnico se fij como objetivo que el plan se constituyera en una herramienta de desarrollo y no de mera competitividad empresaria. Esta decisin implic dedicar un gran esfuerzo a la convocatoria de las organizaciones sociales de mayor representatividad a efectos de conformar el Consejo Promotor96. Uno de los documentos oficinales del Plan establece que la conformacin de este organismo adquiere una importancia vital para la ejecucin del Plan, en tanto cumple la funcin de espacio institucional de acuerdos entre el Estado y la sociedad civil97. La metodologa de planeamiento estratgico participativo se apoya en el desarrollo de la ciudad en el contexto regional, dentro de un marco consensuado con los diferentes actores. Por ello, la etapa de elaboracin se constituy en una instancia fundamental del proceso, que const de seis fases que deban atravesarse antes de la ejecucin: prediagnstico, diagnstico en talleres, definicin de objetivos y lineamientos estratgicos, formulacin de proyectos, lanzamiento del plan estratgico y elaboracin de la versin definitiva del plan estratgic o. En las primeras etapas del proyecto debieron sortearse una serie de dificultades: la

conformacin del Equipo Tcnico multidisciplinario y representativo de todas las secretaras del gobierno local, la necesidad de instalar el tema dentro del gobierno local, y la falta de tradicin participativa, lo que se manifestaba en la postura ms ligada al reclamo que a la construccin conjunta de un diagnstico de la ciudad. Ante estas dificultades, los encargados del plan debieron realizar un gran esfuerzo de logstica dirigido a la comunicacin, la bsqueda de recursos econmicos externos al municipio y la puesta a disposicin del equipo al trabajo conjunto con las distintas secretaras del gobierno local. Tambin se consider trascendente demostrar que el Equipo Tcnico

96

Este incluy a representantes del Departamento Ejecutivo y del Concejo Deliberante (bloques Alianza UCR FREPASO y Justicialista), Consejo Escolar, Universidad Nacional del Sur y Universidad Tecnolgica Nacional, asociaciones sectoriales como el Consorcio de Gestin del Puerto, Cmara Regional de la Industria Unin Industrial de Baha Blanca, Confederacin General del Trabajo, Asociacin Intercooperativa Regional, Unin de Empresas y Entidades de Servicios Corporacin del Comercio y de la Industria, Bolsa de Comercio de Baha Blanca, Arzobispado de Baha Blanca, Mesa Coordinadora de Colegios y Consejos Profesionales de Sur Bonaerense, Bolsa de Cereales, Crculos de Periodistas, Federacin Sociedades de Fomento, Consejo Municipal del Deporte y un representante por las instituciones culturales de Baha Blanca. 97 Entre los objetivos centrales del Consejo Promotor se encuentran la legitimacin de los resultados parciales que genera el proceso de planificacin, a la vez que garantiza el compromiso de llevar adelante las propuestas que surgen del consenso de los actores sociales involucrados en el mismo. En relacin a los roles, funciones y a la viabililidad operativa de este organismo de coordinacin, el mismo se conforma con las autoridades de aquellas instituciones y sectores de la ciudad ms representativos y con mayor capacidad para desencadenar un proceso de cambios (CD Plan Estratgico Baha Blanca).

73

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

segua un modelo de trabajo diferente a partir de un enfoque integral, y una actitud conciliadora. En relacin a los medios se estim conveniente preservar el plan evitando la saturacin. Sin dudas, el Plan tuvo un fuerte apoyo poltico por parte d Departamento Ejecutivo local, lo el que se manifest en gestos simblicos y econmicos98; tal como ocurre en las relaciones de poder de tipo suma cero, estos respaldos fueron evaluados negativamente por otras instancias de gobierno, as como la flexibilidad otorgada al personal en relacin a los horarios de trabajo. Las decisiones vinculadas al plan seguan un circuito administrativo que se iniciaba

generalmente con el diseo de una propuesta desde el Equipo Tcnico, que luego la transfera al resto de las unidades del gobierno local para su consideracin. Al ser aprobada por el gabinete local la decisin pasaba a ser una definicin del gobierno, que se giraba luego al Consejo Promotor con el objeto de que fuera consensuada en la ciudad 99. Lo novedoso del mt odo de trabajo del Consejo Promotor era que se trababan de comprender los diferentes intereses, avanzando nicamente cuando la posicin del representante de cada entidad reciba el acuerdo de todos, por lo cual la negociacin y la bsqueda del consenso eran permanentes100. El Equipo Tcnico asumi el desarrollo de varios informes previos al prediagnstico, los que permitieron una mejor construccin del mismo101. Para comenzar, realiz una recopilacin de

documentos, publicaciones, libros, artculos, estadsticas, recortes periodsticos y estudios especiales que permitieron obtener elementos para desarrollar una visin integral de la ciudad y de la regin. Con el objeto de profundizar los niveles de estudio y comprensin de la realidad, se efectuaron entrevistas y consultas a actores sociales que por su conocimiento y experiencia mejoraron, desecharon o acentuaron la definicin de los temas crticos de la ciudad; tambin se desarrollaron talleres internos para la deteccin de debilidades y fortalezas, trabajos de campo a travs de recorridos terrestres y areos, encuestas a funcionarios municipales, c ursos de capacitacin internos y sondeos de opinin. Las encuestas realizadas a funcionarios municipales, diputados y senadores provinciales, y diputados nacionales tuvieron por finalidad detectar los temas crticos de la ciudad que dificultaban o retrasaban la puesta en marcha de un proceso sostenido de desarrollo, a la vez que significaban impactos negativos en lo social, ambiental o institucional; su importancia radic en la posibilidad de acceder a la visin que tenan de la ciudad algunas personas con mucha experiencia de gestin.

98

El apoyo poltico del Intendente se puso de manifiesto cuando asumi ser la cabeza visible del proyecto. Tambin fue respaldado por la Secretara de Obras Pblicas, la de Salud y Accin Social, y la de Coordinacin y Planeamiento. Al Plan se asignaron recursos econmicos suficientes, ya que la direccin cont con aproximadamente $135.000 de presupuesto anual para el desarrollo del plan y la gestin de algunos proyectos especiales. 99 Aprobada por el Consejo, el Equipo Tcnico la revisaba en sus aspectos metodolgicos para finalmente ser reconsiderada por el Consejo Promotor para su aprobacin. 100 La Nacin, 18/7/2001. 101 Entre otros trabajos, se estudi el impacto en la ciudad de las nuevas inversiones en el rea industrial portuaria, se realiz una caracterizacin del rea central, as como informes preliminares para ser utilizados por la Comisin para el Estudio y Desarrollo del Programa de Concrecin de una Nueva Terminal de mnibus. Tambin se present al Ministerio de Obras Pblicas de la Provincia de Buenos Aires, un segundo documento referido al Proceso de Industrializacin de Baha Blanca.

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El prediagnstico se puso a consideracin de las entidades representativas de la ciudad: la primera versin tena un carcter preliminar que requera la revisin y los aportes complementarios que pudieran realizar las autoridades de gobierno, el Consejo Promotor y dems instituciones pblicas y privadas de la ciudad. Dado que el objetivo del mencionado documento era convertirse en un insumo bsico para los talleres, se elabor una versin sinttica para facilitar su difusin entre los actores sociales convocados a las jornadas de trabajo. Esta etapa comprendi la organizacin de diez talleres configurados en torno a distintos temas estructurales de la realidad de la ciudad de Baha Blanca, Ing. White, Cerri y Cabildo. Participaron representantes de ms de 170 instituciones; cada jornada se desarroll en dos das consecutivos, comprendiendo un total de 14 h oras de labor conjunta en cada taller, lo que para este ciclo supuso un total de 126 horas de trabajo. Esto permiti identificar las cuestiones de la ciudad y de su entorno en las cuales existe acuerdo, y definir los intereses y las percepciones de la comunidad sobre el territorio y su futuro. El producto de los talleres fue compilado textualmente y el material procesado pas a integrar el documento final: el diagnstico del Plan constituye una visin de Baha Blanca frente al siglo XXI, identificando escenarios y tendencias, como requisito previo a la formulacin de los objetivos. Los resultados del diagnstico permitieron avanzar a la fase propositiva del Plan102. La etapa siguiente se desarroll con el objeto de acordar los ejes estratgicos que iban a orientar las actividades del Plan. El Equipo Tcnico realiz una propuesta preliminar de objetivos y cursos de accin, luego acordada en el propio gobierno local y posteriormente con las organizaciones sociales; se organizaron siete comisiones de trabajo que durante los meses de noviembre y diciembre de 1998 concertaron los objetivos particulares de cada eje estratgico. El paso siguiente de diseo de los programas y proyectos tambin se inici con una propuesta elaborada por el Equipo Tcnico y discutida en el gobierno local. El producto de este trabajo de denomin Documento Preliminar de Formulacin de Programas y Proyectos. Sobre la base de este material se volvi a convocar a las organizaciones sociales, las que participaron en dos reuniones por cada uno de los programas y en reuniones p articulares por cada uno de los proyectos; esto implic la realizacin de 89 jornadas de trabajo, con la participacin de 280 personas en representacin de 170 instituciones locales. Al momento de la elaboracin de los proyectos se enfatiz el debate de proyectos existentes aunque no todava implementados por el gobierno local o por algunas instituciones de la ciudad. Las organizaciones externas no produjeron resistencias o bloqueos a la elaboracin del plan. En tanto, se observaron algunos retaceos a brindar informacin en los niveles jerrquicos intermedios del gobierno local, lo que puede obedecer a la falta de conocimiento sobre los objetivos del plan y al temor a ser evaluados a partir de esta informacin; el surgimiento de estos bloqueos no super las expectativas que tenan los miembros del equipo promotor, al inicio del plan. Por estas razones, el

102

Documento Plan Estratgico de Baha Blanca, junio de 2000, pg 14.

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grado de resistencia puede ser calificado como bajo. particular, el apoyo brindado por algunas instituciones .
103

A nivel externo algunos funcionarios resaltan en

Terminado el proceso de discusin y definicin del plan, durante los meses siguientes el Equipo Tcnico se aboc a la elaboracin del informe final y en diciembre de 1999 se realiz el acto formal de lanzamiento104. La etapa siguiente de puesta en prctica de los programas es usualmente crtica en los planes estratgicos. El Consejo Promotor dej de reunirse pero, a diferencia de otras experiencias, el Equipo Tcnico continu trabajando y se constituy en el principal organismo de seguimiento y promocin del plan. Al principio, el equipo tuvo dificultades para asumir el cambio de rol, a lo que se sum al agotamiento derivado de la conclusin de la etapa participativa, y al cambio de posicionamiento dentro de la estructura municipal105. Superadas estas instancias, cabe resaltar que adems del seguimiento y promocin del plan, el Equipo Tcnico tambin particip activamente en la gestin de algunos de los proyectos106. En la etapa de formulacin se haba decidido trabajar en 9 programas de accin, 2 subprogramas y 67 proyectos. El estado de avance del plan, a principios de 2001, se resume en la Tabla 1.

103

Destacan el apoyo brindado por la Unin Industrial Argentina, materializado en la participacin en la mayor parte de los talleres desarrollados, as como el acompaamiento del Colegio de Ingenieros de Baha Blanca. 104 Cabe tener cuenta que el Equipo Tcnico opt por entregar las invitaciones a slo 48 horas del acto, dado que teman que, en el contexto poltico que se estaba viviendo, llegara a ser un espacio utilizado por opositores polticos para iniciar un proceso de descrdito. Sin embargo, los funcionarios del plan coinciden en que la oposicin poltica no tom un rol crtico. Por el contrario, el principal problema que visualizaron desde el lanzamiento fue el exceso de confianza que pareca existir en los resultados del plan. 105 Tambin en el mes de diciembre de 1999 se modific la estructura orgnica del municipio y la Direccin de Planeamiento Estratgico pas a subordinarse a una Secretara. Por una parte, esto era visto como una reduccin de los espacios de poder controlados por la Direccin, al ubicarse un intermediario en la privilegiada relacin directa que se haba generado con el Intendente durante el desarrollo del plan. En cambio, algunos funcionarios vean en esta transformacin, la posibilidad de contar con un Secretario comprometido directamente con el plan, con lo cual se poda llegar a tener mayores posibilidades de implementacin. 106 El Equipo Tcnico pudo participar asumiendo cuatro funciones distintas segn se tratara de proyectos: a) liderados por el ET; b) liderados por otra unidad del gobierno local unto al ET; c) liderados por otra unidad del j gobierno local y en los cuales el ET slo coopera peridicamente; d) liderados por otra unidad, en los cuales el ET slo realiza su seguimiento.

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Tabla 1. Programas y proyectos en marcha a principios del 2001


Programa 1. Gestin urbana ambiental 2. Fortalecimiento y Promocin de Proyectos en marcha Elaboracin del Plan Director de Infraestructura Urbana107 las Mesa de Concertacin para la implementacin de polticas sociales108. Capacitacin de gerentes sociales, dirigentes de organizaciones sociales y lderes comunitarios109. Banco de datos para las organizaciones de la sociedad civil y biblioteca de proyectos sociales110. 3. Creacin y consolidacin de mbitos de participacin ciudadana 4. Consolidacin del nuevo modelo del Seguro Municipal de Salud111. Diagnstico112

organizaciones de la sociedad civil

sistema de salud 5. Desarrollo integral franja costera

6. Fortalecimiento del perfil de la ciudad Conformacin de la red de Ciudades del corredor biocenico como nodo de transporte, logstica y Baha Blanca Talcahuano del Creacin de la Agencia de Desarrollo 113. Ampliacin del parque industrial de Baha Blanca114. Anlisis de alternativas productivas para Cabildo 8. Revitalizacin del rea central de la Preservacin ciudad 9. Identidad y posicionamiento BB y puesta en valor de edificios histricos,

comunicaciones 7. Fortalecimiento y diversificacin

sector productivo local

monumentos y muebles urbanos. Consolidacin de BB en redes Mercociudades y Urb-al115

107

En el 2001 se entreg a las empresas prestadoras de servicios pblicos una base catastral. En dicho mapa, cada empresa debera agregar la informacin de sus redes. Se trata de un sistema de informacin geogrfica (GIS) que ser incluido en el sitio web del municipio. 108 Se inici en agosto de 2000, participando en la Mesa el gobierno local, el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano, Critas y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Uno de los productos de esta Mesa es el nuevo proyecto Incubadora de proyectos sociales, incluido en el Banco de Experiencias locales http.//municipios.unq.edu.ar 109 Se estn realizando una serie de cursos parcialmente financiados por el Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias (CENOC), cogestionados con la Universidad Nacional del Sur. 110 Tambin cogestionados con la UNSur, se observa la existencia de sinergia entre los intereses de un grupo de profesores-investigadores de la universidad y el gobierno local. De hecho, cada uno de estos actores comenz de manera independiente a trabajar en el tema y al momento de disearse el plan confluyeron en un proyecto comn. 111 Se trata de un proyecto que el gobierno local tena desde varios aos atrs; de hecho fue implementado en 1998 en Ing. White con una cobertura de 5000 beneficiarios. 112 Este programa posee la dificultad de su amplitud y complejidad al intervenir un nmero considerable de actores de gran heterogeneidad tales como el Consorcio del Puerto, grandes empresas, el gobierno provincial, varias dependencias del gobierno local, asociaciones de fomento, escuelas, etc Adicionalmente, la mayor parte . de las obras son muy costosas. Slo se avanz en el diagnstico, actividad a la que se aboc personal de la propia Direccin de Planificacin Estratgica. 113 Esta unidad es administrada de manera conjunta por representantes de distintas reas del gobierno local, el Concejo Deliberante y a su vez, la participacin de entidades privadas y pblicas a travs de un Consejo Asesor. 114 Este se realiza con fondos de bonos municipales, por un monto de $ 2 millones de pesos. 115 Baha Blanca coordin una de las redes, integradas por municipios de Amrica Latina y Europa.

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5. Seguimiento y evaluacin
Durante las etapas de formulacin del plan se implementaron mecanismos formales e informales de seguimiento dirigidos fundamentalmente al control de las actividades realizadas, de los tiempos establecidos y de los resultados de los talleres; el Equipo Tcnico estuvo encargado de este monitoreo. Se efectu una nica evaluacin general formal, realizada por el Colegio de Arquitectos de la ciudad de Mar del Plata, y evaluaciones parciales a cargo del Equipo Tcnico. La asistencia tcnica externa continu luego de finalizada la formulacin del plan, de modo que durante un perodo considerable, se analiz mensualmente el avance del plan y su promocin en el gobierno local. A principios del 2001 se crearon Comisiones de Seguimiento para los cuatro programas que se encontraban con mayor nivel de ejecucin116; fueron constituidas en forma mixta por el gobierno local y organizaciones de la sociedad civil117 y se reunan con una periodicidad mensual. Para facilitar el trabajo el Equipo Tcnico ofreci a las comisiones un modelo para identificar los proyectos prioritarios, y elabor una matriz para la cuantificacin del estado de avance de los mismos118.

6. Conclusiones
Si bien el plan no estableci plazos estimados para cada programa, a 18 meses de finalizada la redaccin del documento final poda observarse un bajo grado de ejecucin, debido a estaban en este estado slo 11 de los 67 proyectos formulados. No obstante, se evalu como positivo que siete de nueve programas se encontraran con alguna actividad. Los programas de mayor grado de implementacin eran los dirigidos directamente al desarrollo econmico local (8) y al desarrollo social ( 2), y tenan la caracterstica de no requerir el desembolso de sumas considerables de dinero. En general, durante la ejecucin de los proyectos, las articulaciones interinstitucionales se desarrollaron en forma bilateral como es el caso de la relacin Municipalidad y Universidad Nacional del Sur, que se observa en 3 de los 11 proyectos implementados. En el caso Baha Blanca fue singular la apuesta que hizo el gobierno local por la continuidad del Equipo Tcnico, a efectos de controlar y promover la implementacin del plan. Incluso es destacable el gesto simblico de que el plan estratgico mantuviera su espacio en el sitio web del gobierno local hasta el ao 2003. Aunque se trataba de un nivel indirecto de participacin, en su formulacin el plan incluy la participacin de actores sociales y empresarios generalmente no consultados en el desarrollo de las

116

Se trata de los programas Franja Costera, Gestin Urbano Ambiental, Fortalecimiento y Promocin de las Organizaciones de la Sociedad Civil, y Centro. 117 Por ejemplo, la Comisin de Seguimiento del Programa Fortalecimiento y Promocin de las Organizaciones de la Sociedad Civil, tena representantes de la Universidad Nacional de Baha Blanca, el Arzobispado, la Federacin de Sociedades de Fomento, el Concejo Deliberante, la Cooperativa Obrera y el municipio. 118 Segn su estado, los proyectos podan clasificarse en: estado de formulacin, inicial de implementacin o avanzado de implementacin.

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polticas, as como la posibilidad de la discusin de las estrategias a seguir a nivel local. El grado de participacin alcanzando fue alto, dado que las principales asociaciones representativas de los diferentes sectores de la ciudad cogestionaron la formulacin del Plan al intervenir en el Consejo Promotor y el resto de las instituciones fue invitado a participar en el diagnstico y el armado de proyectos a travs de los talleres.

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UNIDADES DE GESTIN LOCAL DE FLORENCIO VARELA

1. Caracterizacin de la Experiencia

S
con

e trata de una experiencia de participacin de la comunidad en la gestin local, as como de articulacin de distintas unidades del gobierno local, con el propsito mejorar el canal de solicitud

y gestin de las demandas sociales. Con la coordinacin de la Subsecretara de Relaciones con la Comunidad, el gobierno local gener incentivos para que, de manera progresiva, se formaran las Unidades de Gestin Local (UGL) organismos integrados por las instituciones sociales de cada barrio, la misin de comunicar al municipio las principales necesidades a travs de circuitos

administrativos especialmente diseados para este fin. La experiencia result de la propuesta desarrollada por el Intendente y la Federacin de Sociedades de Fomento de Florencio Varela. Entre sus funciones iniciales estaba la mejora de la recaudacin de los tributos municipales, pero la crisis econmica y la consecuente imposibilidad de acrecentar la recaudacin en el corto plazo, produjeron la transformacin del programa hacia la creacin de un mbito de fijacin de las prioridades s ciales y de gestin del Programa Nacional Jefas o y jefes de Hogar Desocupados119. Las UGL son entidades de representacin indirecta, debido a que estn integradas por representantes de las instituciones sociales del barrio, y son dirigidas por el presidente de la sociedad de fomento. Hacia el ao 2003 se haban constituido 74 unidades, que cubran casi el 90% del territorio del Partido, mantenindose una tendencia creciente.

2. Caractersticas del mbito espacial


El municipio de Florencio Varela se localiza en sector sur del rea Metropolitana Buenos Aires, en lo que se denomina comnmente segunda corona, debido a que comprende a los partidos que no son colindantes con la Capital Federal. El territorio ha observado un importante crecimiento poblacional en las ltimas dos dcadas (Tabla 1).

119

El Plan Jefas Jefes de Hogar Desocupados es un subsidio al desempleo de $ 150.- mensuales con contraprestacin de tareas; los beneficiarios deben ser personas desocupadas y adems tener hijos menores de 18 aos de edad. Su ejecucin operativa est descentralizada a favor de los municipios, los que en esta etapa adquieren un rol importante.

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Tabla 1: Poblacin y aumento intercensal

Poblacin 2001 1980 1991 2001 173.452 254.997 349.242

% aumento intercensal

47% 37%

Aunque se trata de un territorio mayoritariamente urbanizado, an un 25% del mismo se encuentra en zona rural. La distribucin de la poblacin es muy desigual entre las localidades que componen el Partido, observndose concentracin superior al 40% en la ciudad cabecera. Tradicionalmente Florencio Varela ha sido uno de los municipios del conurbano con mayor pobreza. De acuerdo al ndice de Desarrollo Humano, ocupa el penltimo lugar en la Provincia, slo superado por San Vicente. En educacin, segn datos de 1991, a pesar de que la tasa de escolarizacin de 6 a 12 aos es similar al promedio provincial, la de 13 a 17 aos alcanza uno de los peores niveles de la provincia; tambin la tasa de analfabetismo de adultos es elevada (3,5 %), aunque no llega a los niveles ms alarmantes de la Provincia120. En salud, la mayor problemtica se observa por e nivel de poblacin en alto riesgo sanitario que alcanza el 17,4 % mientras el promedio l provincial es del 8 %; la mortalidad general y la tasa de mortalidad infantil tambin superan los valores promedio. La variable que mayor carga representa para el desarrollo del Partido es el nivel de vida: el producto bruto per cpita es muy bajo y el consumo de energa es de 173 Kwh por persona, el menor de la Provincia cuyo promedio se ubica en los 590. Segn el censo de 1991, 81.438 personas tenan sus necesidades bsicas insatisfechas (NBI), lo que en trminos absolutos ubicaba a Florencio Varela como uno de los territorios con mayor cantidad de poblacin carenciada (puesto 12 sobre los 522 partidos-departamentos de la Repblica Argentina y el 8 lugar entre los partidos de la Provincia de Buenos Aires). En relacin a la poblacin total del Partido, hacia 1991 el 32% tena sus NBI; en el ranking de los partidos-departamentos argentinos ocupaba una posicin intermedia, pero respecto de los partidos de la Provincia de Buenos Aires, Florencio Varela resaltaba como de mayor nivel de poblacin con NBI (le sigue Moreno con 28,5%). Tabla 2: Poblacin con NBI, valores relativos (1980-2001)
Poblacin en Hogares con 1980 NBI (% sobre poblacin total) Florencio Varela Promedio Conurbano Promedio Provincia Promedio Argentina 44.5 % 26.7 % 24.3 % 27.7 % 32.0 % 19.5 % 17 % 19.3 % 29.5 % 14.5 % 13 % 14.3 % 28.1 % 27 % 30 % 30.3 % 7.8 % 25.6% 23.6 % 26 % 1991 2001 Disminucin 80-91 Disminucin 91-01

Fuente: elaboracin propia en base a datos INDEC y CEPA.


120

Por ejemplo Tordillo alcanza el 6.7 % y General Lavalle, el 5.4 %.

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En la Tabla 2 puede observarse el porcentaje de poblacin con NBI sobre el total en los tres ltimos censos. De su observacin se concluye que desde 1980 en adelante, Florencio Varela ha reducido en trminos relativos la poblacin con NBI pero en un nivel menor al Sector Sur del Conurbano, a la Provincia de Buenos Aires y al pas, por lo que las dcadas del 80 y 90 implicaron un perodo de desmejoramiento relativo de la situacin respecto del Conurbano y de la Provincia de Buenos Aires en general. Respecto de su situacin econmica, el municipio enfrenta un proceso de desindustrializacin acelerada con una permanente ausencia de articulacin entre las actividades productivas derivadas o complementarias de la produccin agrcola y la existencia de desarticulacin entre las industrias que an permanecen121. Segn la informacin disponible122, la distribucin de puestos de trabajo por sector indicaba la preeminencia de la industria (39%), seguida del comercio (33%) y los servicios (28%). Desde el punto de vista poltico, desde 1983 el municipio ha sido gestionado por dos intendentes de extraccin justicialista, el ltimo de los cuales permanece en el cargo desde 1991123.

3. Origen y elaboracin de la poltica


El municipio de Florencio Varela se caracteriza por ser un territorio en el cual se ha generado una fuerte organizacin comunitaria. La presencia de un alto nmero de organizaciones de base y de instituciones que articulan temticamente su accionar son elementos que se h tenido en cuenta al an momento de implementar las pruebas piloto de programas sociales de escala provincial, tales como el Programa Materno Infantil y Nutricin (PROMIN) y el Plan Vida, que se iniciaron en esta ciudad a mediados de los 90. Segn la informacin de la Direccin de Relaciones con la Comunidad del Municipio, existen aproximadamente 100 Sociedades de Fomento, 90 clubes barriales y 60 Ligas de

Mujeres Varelenses, stas ltimas promovidas desde el gobierno local por el bajo grado de participacin femenina en las organizaciones de base tradicionales. A su vez se han constituido organismos de articulacin horizontal tales como la Federacin de Asociaciones de Fomento, la Federacin de Cooperadoras Escolares y la Unin de Centros de Jubilados. En el municipio ya existan antecedentes de programas municipales que abordaban la

temtica social, tales como el Programa de Gestin Local (PROGEL) desarrollado a principios de los 90 o los Consejos de Comunidad Barrial, dirigidos a la promocin de la organizacin comunitaria. El Programa Unidades de Gestin Local se inici para potenciar el tejido social a travs de la consolidacin de las instituciones sociales existentes en el municipio y acrecentar su nivel de articulacin, en la bsqueda del doble propsito de mejorar la recaudacin y generar un espacio de
121

Informe Final, Etapa Exploratoria para Proyectos estratgicos en Florencio Varela, Convenio Municipalidad de Florencio Varela FADU UBA, Junio de 2003, pg. 39. 122 Fuente http://www.mininterior.gov.ar

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identificacin de las necesidades sociales prioritarias. El Programa no incluy la participacin de movimientos piqueteros o de organizaciones sindicales. El intendente local impuls personalmente este emprendimiento y mantuvo reuniones con el titular de la Federacin de Sociedades de Fomento a fin de disear lo que por entonces se denomin Programa de Gestin Participativa. Con posterioridad, el gobierno local conform un equipo de trabajo, coordinado por distintos funcionarios municipales124.

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


El Programa se formaliz en junio de 2001 mediante un decreto del Departamento Ejecutivo125, firmado ad referendum del Concejo Deliberante, en el que se invitaba a las entidades de bien pblico a conformar las Unidades de Gestin Local y se estableca la modalidad de

funcionamiento de las mismas. Se determin que cada UGL fuera representada por el presidente de la asociacin de fomento barrial y que, por cada una, existiera un coordinador local que oficiara de nexo entre el Municipio y la UGL. La misin de las UGL fue definida como difundir, explicar y concientizar a los vecinos varelenses, qu son los tributos, para qu sirven qu funcin cumplen en el funcionamiento del Estado y qu derechos y obligaciones conlleva para el ciudadano, todo ello tendiente a crear una cultura tributaria (art. 5). Se estableci un sistema por el cual cada UGL, poda disponer del 30% por encima de la media de recaudacin, producto del recupero de los fondos provenientes de las Tasas de Servicios Pblicos, Salud y Accin Social y de Seguridad e Higiene. Con tal fin se estableci que la Secretara de Economa deba disponer la apertura de cuentas bancarias para la asignacin de e stos recursos. Cada UGL se ha dictado a s misma un estatuto en base a un modelo diseado por el municipio, en el que se establece la modalidad de funcionamiento interno y se delimitan las funciones de la Comisin Directiva y del Coordinador Local. A nivel administrativo, el Programa es administrado desde la Subsecretara de Relaciones con la Comunidad a la cual se incorporaron 32 personas provenientes de otras reas del gobierno local, que asumieron el rol de coordinadores locales126. Tambin fueron sumados al Programa beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar a quienes se los entren para la asuncin de tareas administrativas. Para la puesta en marcha se comenz por un barrio, San Nicols, y luego se ampli progresivamente la cobertura. Cada UGL fue conformndose con la coordinacin del personal municipal y la direccin del presidente de la sociedad de fomento barrial. Mediante reuniones

123

Se trata del Sr. Julio Csar Pereyra; cabe resaltar que en las ltimas elecciones municipales fue reelecto con ms del 50% de los votos. 124 Este equipo estaba coordinado por la Lic. Paula Amaya; tambin participaron los secretarios de Economa, Obras y Servicios Pblicos y Relaciones con la Comunidad. 125 Decreto 854 del 2001. 126 Estas personas participaron de un taller de capacitacin que, durante tres encuentros, abord la temtica de la coordinacin de grupos y la planificacin de proyectos.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

generalmente semanales, cada UGL fue constituyndose en el principal


127

espacio desde el que se

plantean demandas al gobierno local . Si bien en el inicio se defini que cada UGL deba priorizar stas demandas, con el paso de los meses los pedidos se fueron derivando sin procesar, lo que fue generando diferencias entre las UGL128. Durante el perodo de ejecucin se produjeron cambios significativos al Programa, la mayora de los cuales no llegaron a explicitarse formalmente. Uno de ellos estuvo referido a la decisin de que las UGL no administraran dinero, limitando su funcin a la disposicin del destino de los recursos. Pero el cambio ms importante se relacion con el posible vaciamiento de la misin de la organizacin ante la crisis econmica de 2001: en Florencio Varela se produjo una reduccin muy importante de la recaudacin, que lleg a slo el 17% de cobrabilidad, con o cual ninguna de las UGL poda mejorar la l situacin de recaudacin previa a la crisis. Esto hizo que el gobierno local dejara de lado el objetivo recaudatorio, manteniendo este espacio como medio de vinculacin con la sociedad. En el ao 2002, al crearse a nivel nacional el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, el intendente local resolvi

que las UGL fueran las administradoras del Plan, lo que distingui a Florencia Varela entre los restantes municipios que utilizaron las vas oficiales que estableca el Plan. Esto implic que las autoridades de cada UGL deban, entre otras cosas, controlar que los beneficiarios del Plan cumplieran con sus obligaciones de contraprestacin. Esta modalidad se mantuvo hasta mediados del 2003, pero la complejidad de la gestin de 39.000 beneficiarios gener conflictos dentro de las propias UGL y una demanda de tiempo extraordinaria a sus autoridades que cumplan funciones ad honoren. Por ello, el gobierno local dispuso completar la designacin de coordinadores locales en todas las UGL, lo que redujo de manera importante la carga administrativa de las mismas. Otro cambio, sta vez en la direccin de las UGL, deriv de la incorporacin en la Comisin Directiva de cada UGL de un representante de los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes, y de un representante de las trabajadoras vecinales del Plan Vida, a partir de las demandas de estos sectores. Adems de servir de plataforma para la implementacin del Plan Jefes y Jefas, el Programa fue el nexo para el desarrollo de otras acciones a cargo del gobierno local. Como ejemplo vale citar el caso de la Direccin de Alumbrado Pblico: como resultado de la baja de recaudacin, un gran porcentaje de las calles de la ciudad quedaron con una menor iluminacin, debido a que el municipio careca de recursos para reemplazar lmparas o reparar los faroles; cuando se recibieron fondos del gobierno provincial, esta Direccin solicit a cada UGL que realizara la identificacin de los lugares prioritarios a reparar, as como que controlara y certificara los cambios o arreglos efectuados. Aunque de manera irregular, durante el desarrollo del proceso de ejecucin del programa se volvieron a realizar talleres con los coordinadores locales, actividades que resultaron de trascendencia para obtener informacin del seguimiento del programa. Tambin a principios del 2003 se desarroll
127

Se estableci, de manera informal, un circuito administrativo para cada solicitud (o resolucin), la que deba presentarse en un formulario determinado, referirse a un problema en particular y ser presentada a travs de los coordinadores locales en la Subsecretara de Relaciones con la Comunidad. Por otro lado, cada nota debe ser respondida a la brevedad por cada una de las oficinas municipales correspondiente. 128 Las ms demandantes elevan una nota de pedidos por semana.

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un taller con las autoridades de las UGL a fin de detectar las fortalezas y debilidades del programa; de este encuentro surgi la propuesta de incorporar la figura del coordinador del Plan Jefas y Jefes en cada UGL. Entre los principales problemas detectados se destac la compleja comunicacin con los barrios, la falta de experiencia en trabajos conjuntos entre las instituciones de base, la demora del gobierno local en contestar cada demanda y la falta de un adecuado sistema de informacin. Los funcionarios del gobierno local entrevistados resaltan que existen diferencias entre las UGL. Entre las que mejor funcionan, coinciden una serie de circunstancias: la participacin de un g ran nmero de organizaciones polticas y religiosas de la comunidad y de instituciones representativas del barrio, buena organizacin interna y coordinacin, la preeminencia que los actores dieron al inters comn, la formacin y capacidad de los represent antes, la generacin de proyectos propios, los procesos democrticos para la toma de decisiones y el aumento de la recaudacin. Por otra parte, en las UGL que observan problemas en su funcionamiento, detectan un alto grado de discusiones y disputas polticas y falta de claridad en el objetivo que deben cumplir. Las autoridades municipales consideran que el mayor apoyo recibido proviene de las sociedades de fomento, con las cuales se desarroll la primera alianza para la gestin del programa. Hacia el interior de la organizacin municipal, no todas las secretaras apoyaron el Programa de la misma manera, lo que se expres por ejemplo a travs del suministro o reticencia a entregar la informacin requerida o la rapidez en las respuestas. Las resistencias, pasivas y fragmentadas, se manifestaron especialmente al inicio del programa, debido a que algunas personas cuestionaban la continuidad del proyecto.

5. Seguimiento y evaluacin
Ms de 100 resoluciones mensuales son presentadas por las UGL para su consideracin por el gobierno local, lo que indica la importancia que ha adquirido este canal de comunicacin con la comunidad. Si bien no se han establecido mecanismos formales de seguimiento y evaluacin, tanto los funcionarios municipales como los representantes de las organizaciones que participan del programa consideran que el Programa se ha constituido en un instrumento de mejora de la transparencia de la gestin.

6. Conclusiones
El Programa UGL ha sido reconocido como el canal unificador de las demandas sociales del territorio de Florencio Varela. Sus promotores han mostrado flexibilidad para adaptarlo a las

variaciones contextuales, tanto al desechar el nfasis inicial en el aspecto recaudatorio al producirse la crisis del 2001, como al integrar a las comisiones a nuevos actores reconocidos en los barrios.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Entre las dificultades que subsisten se destaca la demora en las respuestas del gobierno a cada demanda, la falta de una correcta sistematizacin de la informacin y el escaso nivel de formalidad e institucionalizacin a nivel gubernamental. Respecto de las UGL se observa poco avance en el proceso de identificacin de las demandas prioritarias, debido a que actualmente limitan su tarea a la recepcin y comunicacin de los pedidos. La mayor parte de las UGL se encuentran activas, y aunque cuentan con muy escasos recursos tienen mucha presencia barrial. El programa sigue siendo respaldado por el ejecutivo local y se presenta como una modalidad de trabajo con mayores posibilidades de profundizacin. El caso muestra las posibilidades de articulacin horizontal entre las distintas secretarias de gabinete, a travs de acciones concretas, tales como la desarrollada entre la Direccin de Alumbrado y la Direccin de Desarrollo Laboral, dependientes de la Secretara d Obras y Servicios Pblicos. A su e vez, se constituye en un modelo de articulacin pblico privada, de participacin indirecta, de la mayor parte de organizaciones de la sociedad civil.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

PROGRAMA PARA LA CONTRATACION TRANSPARENTE DE MORN

1. Caracterizacin de la Experiencia

l Programa para la Contratacin Transparente se constituye en una experiencia de articulacin interinstitucional que involucra al gobierno municipal de Morn y a la organizacin no

gubernamental Poder Ciudadano, captulo local de Transparencia Internacional. Formalizado a travs de un convenio celebrado entre ambas instituciones en los inicios del ao 2000, se busc garantizar la libre competencia entre oferentes as como respetar los intereses vecinales. Su importancia deriva del hecho de haber permitido la publicidad y la participacin social en un rea emblemtica para la gestin municipal como lo es la licitacin de los servicios de recoleccin de residuos, ms an considerando las denuncias de corrupcin que se haban presentado por el desempeo de la gestin anterior. Morn ha sido la primera ciudad argentina y la tercera en el mundo en comprometerse a travs de un Pacto de Integridad, accin promovida por Transparencia Internacional y su

representacin local, por el cual el gobierno municipal y el sector privado se obligaron a no dar ni recibir sobornos, a denunciar a aquellos que intentaran hacerlo y a impulsar sanciones para quienes se vieran involucrados en prcticas corruptas. Esto seala un cambio significativo en la valoracin tica del servicio pblico, as como la vigencia de un estilo de gestin ms participativo, eficiente e integrador.

2. Caractersticas del mbito espacial


El Partido de Morn est situado en el centro del rea Metropolitana de Buenos Aires, al noroeste de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Por su cercana con la capital federal y por su elevada concentracin de poblacin y de recursos econmicos, es considerado como uno de los centros urbanos ms importantes de la regin. La delimitacin actual de Morn es fruto de una divisin territorial que tuvo lugar en 1995 mediante la cual Ituzaing y Hurlingam, antes pertenecientes a Morn, pasaron a constituirse en nuevos municipios. En la actualidad est integrado por cinco ocalidades; todas las cuales cuentan con l accesos directos ferroviarios y carreteros a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y a los principales centros urbanos de la Provincia de Buenos Aires.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Segn el censo nacional de 2001, el Partido cuenta con 309.086 habitantes, agrupados en alrededor de 100.000 hogares, poblacin que supera la de algunas provincias argentinas tales como Catamarca, La Pampa, La Rioja, Santa Cruz y Tierra del Fuego. La densidad poblacional es de 5.525 habitantes por km. La actividad econmica129 se asienta bsicamente en el comercio y los servicios, cada uno generador del 35% de los puestos ocupados, y luego la industria, con el 30%.

3. Origen y elaboracin de la poltica


El Intendente municipal130, promotor del Programa, accedi a su cargo en diciembre de 1999, mientras el municipio se encontraba sumergido en una crisis profunda. El Estado municipal estaba devastado luego de ms de diez aos de vaivenes institucionales, lo que caracteriz la gestin del intendente anterior quien, luego de protagonizar sucesivos escndalos, fue acusado de corrupcin en varias ocasiones y removido de su cargo131. Desde el momento de su asuncin, el nuevo intendente se propuso efectuar una

transformacin sustancial del modelo de gestin, sobre la base de tres grandes pilares: mejoramiento de los servicios municipales, transparencia de los actos de gobierno, y austeridad en la inversin de los recursos pblicos. Para ello se generaron mecanismos para recuperar el Estado y ponerlo al servicio de los vecinos, los que eran comprendidos en su doble rol de beneficiarios directos de las polticas pblicas municipales y sujetos activos de las transformaciones que se pretendan

instrumentar. As, se dej atrs la concepcin del ciudadano pasivo, excluido de las decisiones pblicas que afectan su vida cotidiana. Alentado por el desafo de superar el cuadro de desconfianza imperante, una de las primeras mediadas fue exigir que los nuevos funcionarios presentaran una declaracin jurada patrimonial, documentos que fueron puestos a disposicin de los vecinos en la Direccin de Prensa de la
129 130

Datos del Censo Econmico 1994. El Intendente Martn Sabbatella accedi al cargo en las elecciones de 1999 y result reelecto en 2003. Fue electo por primera vez a los 29 aos, convirtindose as en el intentende ms joven de la Provincia de Buenos Aires. Luego de participar en la fundacin del Frepaso en Morn, en 1995 se desempe como secretario del bloque de dicho partido en el Concejo Deliberante. Dos aos despus, fue elegido Concejal y presidente de su bancada. Desde esa posicin impuls diversas acciones de combate a la corrupcin. En particular, presidi la Comisin de Juicio Poltico que tuvo por objetivo evaluar la conducta del entonces Intendente Juan Carlos Rousselot, encontrado culpable de negligencia por la contratacin del servicio de ordenamiento vehicular y separado de su cargo. Posteriormente, el conjunto de las fuerzas polticas que integraban la Alianza UCRFrepaso lo designaron candidato a Intendente. Ms recientemente, Sabbatella se alej del Frepaso y fund su propia fuerza poltica, Nuevo Morn. 131 Segn el Informe de Gestin del ao 2000, la postal que presentaba Morn (...) era trgicamente elocuente: las calles estaban llenas de pozos, comerciantes ilegales y basura; el sistema de salud estaba colapsado por falta de inversin, igual que los servicios educativos; la asistencia social slo alcanzaba a los punteros polticos y a sus entornos; no se ejercan controles sobre la mercanca que circulaba por el distrito, ni inspecciones en los comercios y las industrias; la promocin del deporte, la cultura y la recreacin brillaba por su ausencia; los proveedores de los bienes y servicios que requera el municipio cobraban lo que queran y acumulaban crditos porque el Estado gastaba en forma desmedida; la deuda pblica alcanzaba valores histricos, mientras la recaudacin caa por el deterioro econmico de la poblacin y la desconfianza que despertaba el gobierno

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Municipalidad y en la sede de Poder Ciudadano. De esta forma, los vecinos del Partido de Morn pasaron a contar con un instrumento concreto para controlar a sus representantes, desde el Intendente hasta los secretarios y responsables de programas132. En esta misma lnea, cabe mencionar una serie de acciones impulsadas durante el primer ao de gestin: Implementacin de una vasta reforma administrativa que impact en la estructura y en la organizacin municipal, en virtud de la cual se eliminaron subsecretaras, direcciones generales y subdirecciones, jerarquizando el vnculo con las entidades intermedias. Establecimiento de una relacin permanente y directa con las organizaciones no gubernamentales del Partido, a travs de la creacin de una Secretara de Relaciones con la Comunidad. Abordaje integral de la poltica social, incluyendo dentro de la Secretara de Desarrollo Social a las reas de educacin, deportes, cultura y accin social. Promocin y apoyo al fortalecimiento de los Foros Vecinales de Seguridad, en cuyo marco se definen acciones para aumentar la seguridad en Morn. Creacin de una Oficina Anticorrupcin encargada de receptar reclamos y denuncias sobre ilcitos en los cuales pudieran verse involucrados funcionarios, empleados o inspectores municipales133. Apertura de todas las reas del gobierno local a la participacin ciudadana y ampliacin de la supervisin de sus iniciativas, ms all de la labor de los organismos oficiales habitualme nte encargados de auditarlas. Suscripcin de un convenio de asistencia tcnica con la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN) con el fin de lograr una mayor capacitacin del personal de la Direccin de Control de Gestin en sus funciones de auditora interna y anlisis de la gestin municipal134. Las acciones de promocin de la participacin ciudadana en un marco de transparencia y eficiencia se complementaron con otras tendientes a mejorar la administracin de los recursos pblicos, seriamente comprometidos durante la gestin anterior. En este aspecto, se parti de una situacin de despilfarro en proyectos de dudosa utilidad social, enorme aumento de la deuda pblica municipal, profundizacin del dficit y ostensible deterioro de la recaudacin fiscal 135. Se tomaron

municipal (...); los moronenses no participaban ni en el diseo ni en la implementacin de las acciones municipales, las que parecan definidas a la medida de los intereses de los gobernantes.... 132 Incluso, en el marco de la poltica de transparencia adoptada por el nuevo gobierno, se mult a algunos miembros de la planta jerrquica de la anterior gestin que no rindieron cuenta de sus movimientos patrimoniales. 133 La Oficina Anticorrupcin fue formalizada mediante el Decreto Nro. 1331/00 del Poder Ejecutivo Municipal y comenz a funcionar a partir del mes de octubre del ao 2000. Las denuncias pueden formularse a travs de una lnea gratuita (0800 222 9602) o personalmente. Actualmente, las denuncias recibidas se clasifican en denuncias Personalizadas y de Oficio. 134 A partir de esa fecha, representantes de la SIGEN y de la Direccin de Control de Gestin trabajaron en conjunto en le diseo de un plan de relevamiento de las reas del Estado municipal. La idea fundamental de ese trabajo es que el control sea ejecutado a travs de diversos mecanismos de una manera sistemtica, eficaz y eficiente, contando con herramientas concretas para medir el desempeo de las reas con el propsito de mantener y mejorar los estndares logrados en el primer ao de gobierno en trminos de transparencia, eficacia y austeridad. 135 En ese perodo muchos vecinos dejaron de cumplir con sus obligaciones tributarias t nto por el deterioro de la a situacin econmica general como por el descontento que despertaba la mala administracin de los recursos pblicos.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

medidas encaminadas a reducir la deuda pblica, orientar el gasto a las necesidades de la poblacin, conseguir precios ms bajos en todos los bienes y servicios, aumentar la recaudacin a travs del otorgamiento de facilidades de pago a los deudore s136 y mejorar el control de las actividades privadas lucrativas. Otra medida que permiti disponer de recursos adicionales fue la eliminacin de gastos superfluos en la estructura municipal, propsito que se logr a travs de dos disposiciones vinculadas con el personal: eliminacin de ms de cincuenta cargos polticos que no se justificaban en criterios de eficacia, eficiencia y racionalidad, y la no renovacin de aproximadamente el 40% de los contratos de personal temporario. Las acciones sealadas se complementaron con la puesta en marcha de tres programas: Programa de Modernizacin y Transparencia del Estado municipal (PMTEM), Programa de Verificacin Integral (PVI) y Programa de Desarrollo Econmico Local. El Programa para la Contratacin

Transparente se inscribi en el marco ms general del Programa de Modernizacin y Transparencia del Estado Municipal (PMTEM) promovido con el propsito de analizar e implementar cambios en pos de una organizacin estatal ms eficiente.

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


La recoleccin y la remocin de desperdicios domsticos e industriales, la limpieza manual y mecnica de las calles, el mantenimiento del sistema de alcantarillado y los parques pblicos se encuentran entre las funciones ms importantes y costosas del gobierno local. Durante el ao 2000, la licitacin del servicio se constituy en uno de los mayores desafos del nuevo gobierno municipal, heredero de la desconfianza generada por la anterior gestin que haba adjudicado el servicio a una empresa luego sospechada de pertenecer a un grupo de empleados municipales. Con estos antecedentes y con el propsito de promover la participacin cvica y la transparencia del proceso, el Intendente decidi lanzar el Programa para la Contratacin Transparente. Poder Ciudadano 137 haba ofrecido el programa a 40 gobiernos locales de la Provincia de Buenos Aires, siendo Morn el nico en mostrar inters en que dicha ONG supervisara este proceso de contratacin pblica. En la primera mitad del ao se firm el Pacto de Integridad entre el sector pblico y el privado, se elaboraron los pliegos que fueron discutidos en audiencias pblicas y llev a cabo un proceso licitatorio internacional, original y transparente; finalmente, la prestacin del servicio
136

El plan de facilidades de pago fue creado en el mes de julio de 2000, con el propsito de facilitar que aquellos contribuyentes que registraban deudas con el municipio se pusieran al da, luego del establecimiento de un acuerdo previo respecto de una modalidad de pago acorde con las necesidades y posibilidades de cada vecino. En el plan se incluyeron las tasas de Servicios Generales, Seguridad e Higiene; Derecho por Publicidad y Propaganda; Derechos de Cementerios y Servicios Fnebres; Tasa de Habilitacin de Comercio e Industria y Derechos de Ocupacin y/o uso del Espacio Pblico. Bsicamente, el acuerdo actualmente en vigencia permite abonar los compromisos contrados hasta en 30 cuotas y lograr quitas que oscilan entre un 50 y un 100% en los recargos y multas que la deuda hubiera originado hasta el momento de inscripcin. 137 Poder Ciudadano es una organizacin que cuenta con una amplia experiencia en el monitoreo de contrataciones pblicas mediante el uso de audiencias pblicas. Un ejemplo reciente ha sido el de su participacin en la licitacin pblica para el diseo y la construccin de la Lnea H de la red de subterrneos de

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

fue adjudicada a la empresa Urbaser S.A.. En virtud de este proceso se logr garantizar la calidad del servicio y al mismo tiempo generar un 35% de ahorro lo que demostr que el combate a la corrupcin no se limita al problema tico sino que posee tambin una importante racionalidad econmica138. Posteriormente, con la devaluacin del peso en diciembre de 2001 tras diez aos de convertibilidad, el nuevo escenario econmico ubic a la renegociacin de los contratos con las empresas prestadoras de los servicios pblicos en el centro del debate nacional. A principios de 2003, la concesionaria del servicio de recoleccin de residuos en Morn, comenz a solicitar al

Departamento Ejecutivo un reajuste del 65% de los precios pactados en el contrato original, basada en el aumento del costo laboral, del precio del gas oil y de otros insumos. Ante esta demanda, el municipio respondi de un manera indita, convocando a una audiencia pblica en la que la comunidad pudiera participar y hacer or su voz en la revisin del contrato. El proceso fue autorizado por el Concejo Deliberante.a travs de la Ordenanza Municipal 4875/03139. Para garantizar la trasparencia del proceso, el municipio solicit a Poder Ciudadano que participara como observadora de la audiencia pblica; su rol consisti en explicar a las partes140 las condiciones de aplicacin de la herramienta de participacin, y de resolver las cuestiones formales de la audiencia, sin involucrarse en los aspectos sustantivos del debate. Poder Ciudadano tambin elabor un instructi o donde quedaron planteados una serie de requisitos indispensables para la v realizacin del proceso participativo; entre ellos constaban la obligacin de difundir pblicamente la convocatoria, el nombramiento de un instructor y la realizacin de una preaudiencia141. El 19 de marzo de 2003 tuvo lugar la audiencia pblica final en la que participaron ms de 150 personas, entre vecinos, funcionarios del Departamento Ejecutivo, concejales, representantes de asociaciones profesionales, sindicales, universidades, sociedades de fomento y cmaras sectoriales, as como directivos de la concesionaria. En esa instancia, la Universidad de Morn analiz

exhaustivamente el cuadro de costos de la empresa y sus posibles alteraciones, constituyndose en la nica institucin externa al municipio que opin sobre el costo a ajustar, considerando adecuado el reconocimiento entre un 45% y un 54% de incremento sobre el valor del contrato, cifra bastante inferior al 65% reclamado; esta informacin result sumamente til para evaluar la solicitud de la empresa. Tambin el municipio calcul los porcentajes de incidencia de la devaluacin sobre los costos del servicio de recoleccin de residuos y de barrido; los porcentajes obtenidos arrojaron un la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, donde la organizacin control la preparacin y la ejecucin de una audiencia pblica para este proyecto. 138 Este proceso licitatorio realizado en el ao 2000 se convirti en un ejemplo internacional de participacin ciudadana y ha sido considerado, en ese sentido, como uno de los ms transparentes del mundo. 139 Recurdese que la Ley Nacional de Emergencia Econmica (25.561) establece la realizacin de audiencias pblicas como requisito para los procesos de renegociacin de contratos, de manera que la ciudadana pueda -a travs de un debate pblico y transparente- conocer los argumentos que sostienen los reclamos de las empresas y las consideraciones de las autoridades oficiales de aplicacin, as como participar de manera informada en los asuntos de orden pblico. 140 Las partes intervinientes eran la Comisin de Seguimiento del Contrato del Concejo Deliberante y la empresa concesionaria del servicio. 141 La convocatoria se concret a travs de solicitadas publicadas en los diarios Clarn, Popular, Pgina 12 y en el peridico local Anticipos; fue designado instructor el Dr. Juan Ignacio Saenz, a instancias de Poder Ciudadano y la preaudiencia fue celebrada el 12 de marzo de 2003 en un teatro de Morn.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

incremento del 40,8% de variacin global respecto de los costos pautados en el contrato original. Este ltimo fue el aumento consensuado con los vecinos en la audiencia pblica, la cual fue refrendada por el Concejo Deliberante142. El Departamento Ejecutivo se comprometi a absorber los mayores costos, de manera que el incremento acordado no afectara el nivel de las tasas abonadas por los vecinos. Esta experiencia de articulacin cont con aportes de distintos actores. El municipio dispuso de los recursos econmicos necesarios para la impresin de folletera, la difusin de la informacin y otras actividades tendientes a garantizar la realizacin de la audiencia pblica. Poder Ciudadano, por su parte, aport recursos humanos que no cobraron honorarios y su know how. Tambin se cont con asesoramiento externo de las universidades de Morn y Tecnolgica Nacional. La puesta en marcha del Programa no implic ni la creacin de una nueva unidad de gestin ni la incorporacin de personal. Las resistencias se manifestaron durante las etapas de formulacin y ejecucin del programa; tuvieron un carcter colectivo y encubierto. Las mismas se explican por la tradicin de escasa transparencia en los procesos de licitacin del Estado y la consecuente lesin de intereses concretos. La metodologa participativa del proceso contribuy a desarticular las resistencias, debido a que las mismas no podan ser expresadas pblicamente, dado el carcter espurio de los intereses en que se apoyaban. Entre las organizaciones que ms respaldaron el proyecto se destacan, adems de Poder Ciudadano y Transparencia Internacional, las universidades Tecnolgica Nacional y de Morn, y la Cmara Empresarial local. El personal de planta permanente de la municipalidad fue paulatinamente incorporando las nuevas prcticas y las termin apoyando. Ello permiti, entre otras cosas, recuperar el rol del empleado municipal como un servidor pblico socialmente valorado.

5. Seguimiento y evaluacin
La experiencia en s misma se constituye en un montaje de seguimiento y evaluacin de un proceso habit ual en el municipio, constituido por la licitacin y contratacin de un prestador de servicios pblicos. Pero en ese montaje se advierten dos planos: uno constituido por el seguimiento y evaluacin que deriva de la incorporacin de nuevos actores en las etapas decisorias, a travs de las audiencias pblicas; el otro, generado por el rol de controladora y garante de la calidad de ese proceso participativo que asumi Poder Ciudadano. Como resultado del conjunto de actuaciones, durante el primer ao de la nueva

administracin pudieron conseguirse ahorros sustantivos en los gastos municipales, participacin de los vecinos y organizaciones locales en diversas polticas implementadas y multiplicacin de acciones en el Estado municipal, mejorando sustantivamente la valoracin ciudadana sobre el ejercicio de la funcin pblica.

142

Lo acordado en la audiencia pblica fue refrendado el 16 de abril por el Concejo Deliberante local, por 21 votos contra 3.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Las reformas imprimieron un nuevo dinamismo al gobierno local y permitieron comenzar a dar respuestas a las demandas, alentar fuertemente la participacin ciudadana en los procesos de toma de decisiones y reconstruir los lazos de confianza, intercambio y solidaridad entre el Estado y la sociedad civil. Un buen indicador del grado de satisfaccin social y de la confianza generada por la nueva administracin surge de observar el aumento en los votos obtenidos por el intendente municipal en las elecciones de 2003 respecto de las de 1999, pasando de 33% en la primera eleccin al 53% en la reeleccin.

6. Conclusiones
La imagen social del municipio asociada por la gestin anterior al delito y a la impunidad haca necesario modernizar y transparentar el Estado local. El Intendente local, principal lder del proyecto, consider oportuno compensar esa debilidad institucional mediante la asociacin con Poder

Ciudadano, una institucin con prestigio, con know how probado y programas previamente diseados. La instrumentacin del programa slo fue posible porque en el nuevo equipo de gobierno prevaleci la visin del Estado local como articulador de consensos para la elaboracin de polticas pblicas eficientes, transparentes y participativas, postura que logr un creciente apoyo de las asociaciones sindicales y profesionales, sociedades de fomento y asociaciones de vecinos, entre otras

organizaciones locales. Los actores que lideraron el proyecto coinciden en que la modalidad de gestin articulada implic la inversin de ms tiempo, recursos econmicos y humanos que en un proyecto sin articulacin pero paralelamente, gener menos problemas de gestin, permitiendo el logro de propsitos que no se hubieran podido alcanzar sin la misma. Del mismo modo, estos actores consideran que aunque la decisin de instrumentar el programa implic para el municipio un riesgo importante, provoco un beneficio inesperado dado que no se esperaba obtener un ahorro tan significat ivo. El proceso ha permitido al municipio mantener el costo ms bajo de la Provincia de Buenos Aires; incluso los montos del contrato renegociado siguen siendo ms bajos que las propuestas realizadas por otras empresas en el proceso licitatorio previo a la devaluacin. La evidencia parece indicar que se trata de un caso en el cual se ha producido sinergia entre el Estado y la sociedad civil. El valor de la transparencia y de la participacin se han revalorizado fuertemente en Morn, debido a que el proceso implementado ha resultado de gran valor en trminos de aprendizaje institucional; pudo demostrarse la eficacia de la participacin y de la publicidad de la negociacin para obtener resultados equitativos, legtimos y econmicamente eficientes. En este caso, la audiencia pblica institucionalizada en el artculo 42 de la Constitucin Nacional ha demostrado ser una herramienta importante para la generacin de consensos intersectoriales y para promover el empoderamiento de la sociedad civil. En ese sentido, dada la percepcin extendida sobre su

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

efectividad, los expertos de la OEA143 aconsejan la realizacin de audiencias ciudadanas para prevenir la corrupcin a travs de una amplia participacin social.

LOS CASOS DE ARTICULACIN INTERMUNICIPAL

PLAN ESTRATGICO REGIONAL TUYU MAR & CAMPO 1. Caracterizacin de la Experiencia

E
pas.

sta experiencia de gestin del desarrollo local-regional involucra a los municipios bonaerenses de Villa Gesell, Pinamar, La Costa, General Lavalle y General Madariaga. En sus inicios denominado

Plan Estratgico Regional Atlntico Norte Argentina, fue finalmente difundido como Tuy Mar & Campo, nombre que surgi del debate comunitario y creativo de los participantes. Esta denominacin reconoce una caracterstica diferencial del paisaje de la regin respecto de otras zonas tursticas del

En el marco nacional, el plan se destaca por resultar de un esfuerzo de articulacin interinstitucional entre actores polticos, administrativos, sociales, territoriales y econmicos

pertenecientes a cinco municipios de signos partidarios diversos. El alcance regional constituye una prctica an poco difundida en el pas, dado que desde la dcada de 1990 han proliferado los planes estratgicos de ciudades, en detrimento de los territoriales o funcionales144 El trabajo concertado entre las comunidades de los cinco municipios implicados, y los logros tempranamente materializados, retroalimentaron un proceso de reconocimiento de los actores y de sus intereses, que fueron dejando de concebir los problemas de sus localidades en forma aislada, para comenzar a pensarse y definirse en un marco regional, transitando el camino desde una lgica competitiva hacia una de

complementacin, acuerdo y cooperacin. El plan se impuls y sostuvo a pesar del contexto de alta turbulencia poltica, institucional y social, y durante la crisis econmica ms aguda de la historia reciente. En este escenario de descrdito de los dirigentes, se hizo necesario incorporar a la metodologa de trabajo, la produccin de resultados durante el transcurso del proceso de planificacin, lo que imprimi dinamismo a las instancias participativas comunitarias. El xito del plan deriv en gran medida de la voluntad poltica y compromiso de los cinco intendentes municipales, y del esfuerzo de los equipos tcnicos y de los miembros de la comunidad que participaron activamente del proceso.
143

Ms precisamente, se trata del Comit de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la OEA. 144 La tensin o el desencuentro, segn los casos, entre la lgica funcional del territorio y la divisin jurisdiccional en diferentes unidades poltico-administrativas, ha acompaado el diseo de un buen nmero de planes estratgicos argentinos, llegando en ciertos casos a hacer fracasar experiencias que presentaban, en su inicio, interesantes potencialidades.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

2. Caractersticas del mbito espacial


La regin se encuentra localizada en el litoral martimo de la Provincia de Buenos Aires, a 350 km de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, y su paisaje comprende una costa urbanizada (una franja que abarca los partidos de Villa Gesell, Pinamar y La Costa) y un rea rural (integrada por los partidos de General Lavalle y General Madariaga). La conformacin regional debe ser comprendida en el marco de una historia particular, asociada al proceso de subdivisin de los antiguos partidos de General Lavalle y General Madariaga, y la consecuente creacin por medio de la Ley N 9024 de 1978, de los nuevos partidos de La Costa, Villa Gessel y Pinamar. Desde el punto de vista poltico, se trata de cinco municipios gobernados por intendentes de distintos signos partidarios, todos reelectos en las elecciones de 1999 (Tabla 1).

Tabla 1: Continuidad partidaria en el gobierno local

Municipio

Partido gobernante

Intendente reelecto

Continuidad partidaria Si Si Si Si Si

Villa Gesell Pinamar La Costa General Lavalle General Madariaga

Alianza Vecinal Alianza Partido Justicialista Partido Justicialista

Si Si Si Si SI

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior.

Tambin muestran importantes diferencias en cantidad de poblacin, superficie y densidad: en poblacin, el rango va desde los 3.000 habitantes de General Lavalle hasta los casi 60.000 habitantes del Partido de La Costa; en superficie, desde el extremo inferior de Pinamar con 63 km a

General Madariaga con ms de 3.300 km; la densidad refleja las mayores diferencias con extremos entre 1 habitante por km2 en General Lavalle y 321 en Pinamar. Respecto del aumento de poblacin intercensal, en nmeros absolutos el incremento ms importante ocurri en el Municipio de la Costa, con algo ms de 20.000 habitantes, en tanto el aumento relativo ms destacable es el de Pinamar, que casi duplic su poblacin entre ambos censos (Figura 2).

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Tabla 2: Poblacin, superficie y densidad por municipio


Municipio Poblacin 1991 Villa Gesell Pinamar La Costa General Lavalle Gral. Madariaga 16.012 10.316 38.603 3.046 16.923 Poblacin 2001 23.649 20.263 59.577 3.088 18.278 % aumento Superficie 285 km2
2 63 km

Densidad
2 83 h/km 2 321 h/km 2 199 h/km 2 1 h/km 2 6 h/km

intercensal 48% 96% 54% 1% 8%

300 km2
2 2.875 km 2

3.312 km

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior.

La estructura productiva regional se distingue por la escasa importancia relativa del sector primario y an menor ingerencia del secundario. El mayor aporte es el del sector terciario dentro del cual el turismo constit uye claramente la principal actividad econmica de los partidos costeros, contribuyendo al mismo tiempo a la dinamizacin de los partidos interiores de la regin. La principal oferta turstica regional est constituida por el producto sol y playa, que viene enfrentando una serie de dificultades originadas en una demanda empobrecida145, el aumento de la competencia y una insuficiente oferta de productos diseados para operar ms all de los meses del verano. Entre las principales caractersticas de la estructura econmica regional se destaca la marcada estacionalidad de la actividad principal, concentrada en el perodo estival, de diciembre a marzo146, con la contrapartida de la existencia de infraestructura ociosa durante los restantes meses del ao. La falta de conformacin de una oferta de servicios mltiple, y la carencia de articulacin entre las actividades econmicas locales preexistentes y la actividad turstica, constituyeron dos de las

principales restricciones al desarrollo regional el plan estratgico.

que fueron detectadas al momento de poner en marcha

La situacin social regional posee caractersticas propias que se asocian al modo en que la estacionalidad de las principales actividades productivas (turismo y agro) impacta sobre la dinmica del mercado de trabajo, produciendo informalidad y precariedad. De acuerdo a datos del ao 2001, la regin presentaba una tasa de desocupacin abierta del orden del 30%; 14,3% de subocupacin demandante, y 24,9% de personas que teniendo trabajo buscaban otro. Respecto de los ingresos del grupo familiar, el 12% de los hogares encuestados perciba ingresos inferiores a los $200.- en tanto el 50% de los hogares encuestados perciba ingresos

145 Es importante sealar que esta regin es receptora de visitantes que proceden principalmente del rea metropolitana de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires, de estratos medios y medio-bajos (UNMdP, 1999). 146 Datos proporcionados por la Subsecretara de Turismo de la Provincia de Buenos Aires en 1999, la regin atlntica norte recibe anualmente 3.480.750 visitantes, distribuidos del siguiente modo: 18% en diciembre, 38% en enero, 30% en febrero y 14% en marzo (Plan Estratgico Regional Tuy Mar y Campo).

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

menores a $600147.-

Los valores mximos de pobreza e indigencia correspondan al Partido de la

Costa en tanto los mnimos pertenecan a Pinamar. Este crtico panorama gener la necesidad de disear polticas y programas tendientes a buscar y potenciar alternativas para generar empleo productivo durante todo el ao, de modo de paliar los efectos negativos de la estacionalidad.

3. Origen y elaboracin de la poltica


El origen del Plan Estratgico Regional lo constituy la experiencia previa de planificacin estratgica llevada a cabo en Villa Gesell. En 1997, este municipio celebr un convenio con la Direccin de Asuntos Municipales de la Universidad Nacional de La Plata (en adelante DAM-UNLP) para la realizacin de un diagnstico urbano que sirviera de base para gestionar polticas de desarrollo local. Concluido ese trabajo, en 1998 se public un informe que actu como disparador del inicio del proceso de planificacin estratgica participativa de carcter local. El plan estratgico, que se elabor durante el ao 2000 y se present a la comunidad en marzo de 2001, entre otros ejes estratgicos se propuso articular el Plan de Villa Gesell, en una estrategia conjunta entre los municipios integrantes de la regin para lo cual fij como objetivos especficos institucionalizar la Regin del Corredor Atlntico Norte Argentino, elaborar un Plan Estratgico Regional de Desarrollo y aportar las propuestas del Plan Estratgico Villa Gesell, que involucren la escala de la regin, como insumo a debatir en el marco del Plan Estratgico Regional 148. Comenzaron entonces las negociaciones polticas tendientes a asociar a los municipios de Villa Gesell, La Costa, Madariaga, Pinamar y Lavalle, al tiempo que se solicit a la DAM-UNLP una propuesta metodolgica para llevar adelante el proceso de planificacin a escala regional. La restriccin econmica para afrontarlo pudo subsanarse por el apoyo obtenido por el gobierno nacional y provincial, ambos de signos polticos diferentes. Sin dudas, la diversidad poltica de los intendentes de los cinco partidos se constituy en un factor clave para sumar a estos dos niveles de gobierno al esfuerzo de planificacin regional. En diciembre de 2000, los intendentes de los cinco municipios y los representantes del gobierno nacional, provincial y de la Universidad Nacional de La Plata, firmaron un convenio, luego ratificado por los departamentos legislativos de cada partido, que materializ el compromiso inicial para la puesta en marcha del plan149. Esto permite afirmar que, en su origen, el Plan Estratgico

147

Estos datos fueron obtenidos en una encuesta socio-econmica realizada en 2001 durante la etapa de prediagnstico del Plan. Por entonces, se consideraba pobre al grupo familiar cuyos ingresos mensuales eran inferiores a los $623.-e indigente al que perciba menos de $ 238.148 Plan Estratgico de Villa Gesell:69.
149

El convenio estableca las distintas responsabilidades asumidas por las partes: la Provincia de Buenos Aires, a travs de la Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno, se comprometa a financiar los honorarios profesionales y tcnicos del Plan; la DAM -UNLP se encargara de la coordinacin metodolgica y de la asistencia tcnica a lo largo del proceso; los municipios proveeran infraestructura, recursos humanos y asumiran los costos operativos del proceso (folletera de difusin, materiales para la convocatoria, etc.). El gobierno nacional actu como auspiciante, apoyando el diseo de una poltica de regionalizacin concertada.

97

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Regional Tuyu Mar & Campo result de un proceso de articulacin de actores pblicos que no tiene precedentes a nivel nacional.

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


Un aspecto crtico detectado al inicio de la experiencia lo constitua la escasez de canales de participacin ciudadana y la necesidad de encontrar modos de articular las aspiraciones sociales con el proceso de toma de decisiones pblicas, acercando la gestin a las necesidades y demandas concretas de la comunidad. Para canalizar la participacin de vecinos y organizaciones en un proyecto comn, el Plan Estratgico Regional se propuso constituir espacios institucionales especficos tanto a nivel local como regional, considerando las particularidades de cada municipio y la complejidad derivada de la asociacin interjurisdiccional. Por un lado, se conformaron Organos Promotores Locales (en adelante OLP), integrados por representantes institucionales, barriales, actores del sector privado, vecinos y el gobierno local de cada partido, con la funcin de brindar un marco institucional a los mbitos de debate participativo y comunitario, y alcanzar una postura consensuada por la comunidad. Por otro lado, se establecieron Comisiones de Seguimiento, con la finalidad de profundizar y ampliar a escala local los distintos debates producidos en los OPL. En tercer trmino, se conformaron Foros Regionales, abiertos a la participacin de toda la comunidad, en los cuales los representantes electos en los OPL 150 asumieron la comunicacin de los documentos producidos en los mismos y en las Comisiones de Seguimiento. Finalmente, el Consejo Regional se integr con los miembros del Comit Ejecutivo del Plan, por representantes directos de la comunidad surgidos de los Talleres Temticos151, y por el equipo tcnico de la DAM-UNLP, y fue el rgano que tuvo la responsabilidad de llevar adelante la etapa de formulacin del plan (Tabla 3 y Tabla 4).

Tabla 3: rganos y funciones


rganos Equipos Municipales Integrantes Tcnicos Coordinador municipio. Tcnicos municipales. Comit Plan Ejecutivo del Un representante por municipio. del plan en Funciones cada Garantizar la realizacin de las reuniones locales y los foros regionales. Difundir las reuniones y sus resultados. Coordinar la convocatoria para las

actividades a realizarse a nivel local y regional.

rganos Locales Gral. Lavalle


150

Promotores Representantes

institucionales, Crear mbitos de debate y consenso a local de para los luego grandes trasladar temas esas

barriales, actores del sector privado, nivel vecinos y representantes

del territoriales,

Estos representantes de los rganos Promotores Locales (OPL) eran, adems, los nicos habilitados para definir posiciones a travs del voto, en caso de presentarse esta necesidad. 151 Se realizaron cuatro Talleres Temticos en cada localidad. Luego, en el Consejo Regional, participaron representantes de stos talleres a razn de uno por taller y por partido.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Gral. Madariaga Pinamar Villa Gesell La Costa Norte La Costa Centro La Costa Sur Comisiones de Seguimiento

gobierno local.

posturas regional. Elegir

los

espacios para

de los

debate Foros

representantes

Regionales.

Representantes institucionales, barriales, actores del sector privado, vecinos y representantes del gobierno local.

Profundizar la discusin de los temas trabajados en los Talleres Temticos. Difundir los resultados de los Talleres.

Consejo Regional del Plan

Comit Ejecutivo del Plan. Un representante titular y un suplente de cada uno de los talleres realizados en los OPL (total: 20) Equipo Tcnico de la DAM/UNLP.

Elaborar la matriz DAFO. Definir el modelo de desarrollo. Delinear los ejes estratgicos. Establecer los objetivos especficos. Disear programas y acciones. Coordinacin y asesoramiento metodolgico

Equipo Tcnico DAM

Fuente: Plan Estratgico Regional Tuy Mar & Campo

Tabla 4: mbitos de Participacin

mbitos de participacin Talleres Temticos 1. 2. 3. 4. Productivo-Comercial Urbano-Ambiental Social Turismo

Actores Representantes institucionales, barriales, actores del sector privado, vecinos y representantes del gobierno local.

Foros Regionales

Representantes electos en los OPL, Comisiones de Seguimiento, Equipo Tcnico de cada municipio, Concejos Deliberantes. Abiertos a la comunidad.

Consejo Regional

Representantes electos en los OPL por temtica, Comisiones de Seguimiento, Equipo Tcnico de cada municipio, Comunidad.

Fuente: Plan Estratgico Regional Tuy Mar & Campo

El Plan Estratgico fue estructurado alrededor de cuatro etapas: lanzamiento e insercin comunitaria del plan, elaboracin del diagnstico y de las propuestas, formulacin, e implementacin. En la primera etapa, se constituyeron el Comit Ejecutivo del Plan y los equipos tcnicos locales
152

que trabajaron en la difusin del plan y en el relevamiento de informacin para la del diagnstico preliminar. La nica informacin disponible a nivel regional era la

elaboracin
152

Los equipos tcnicos locales (designados por los gobiernos de cada municipio) coordinaron en conjunto con los tcnicos de la DAM -UNLP la etapa participativa. Sus principales tareas fueron la difusin del plan en sus

99

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

proveniente del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda realizado en 1991, con datos acumulados y muy desactualizada. Para suplir esta carencia se realizaron entrevistas a informantes clave de la regin as como una encuesta socioeconmica a una muestra de 1.432 viviendas, se digitalizaron las plantas urbanas, y se sistematizaron los resultados de los primeros talleres temticos participativos, informacin que permiti efectuar una aproximacin a las diferentes problemticas locales y

regionales. En 2002 se realiz en la ciudad de Pinamar el acto de lanzamiento del Plan, que marc el fin de la primera etapa. La segunda etapa, de diagnstico y elaboracin de propuestas, se constituy en el perodo de ms intensa participacin comunitaria, a partir del trabajo con los actores en las instancias locales y supralocales153. Se llevaron a cabo cuatro talleres que abordaron la situacin productiva y comercial, la urbana y ambiental, la social y la turstica, desarrollados en tres encuentros abiertos a toda la comunidad, una reunin local y dos foros regionales154. Desde marzo de 2001 hasta septiembre de 2002, se realizaron ms de 40 reuniones con la comunidad, representantes tcnicos y polticos, y con los intendentes, en las que se logr consensuar los lineamientos estratgicos del plan. Los resultados de las mismas fueron transmiti os por el Consejo Regional a los cinco intendentes, en una reunin d desarrollada en julio de 2001 en la cual acordaron poner en funcionamiento un abasto comn para la promocin consorcio de productos regionales, institucionalizar la regin mediante la conformacin de un regional, elevar una propuesta a la Direccin General de Escuelas para incorporar

contenidos propios de la actividad turstica a la educacin formal, confeccionar un calendario turstico regional anual integrando la oferta de turismo rural, hacer un inventario de efectores y prestadores de salud y poner en prctica acciones de complementariedad de la atencin sanitaria, y gestionar ante el Banco de la Provincia de Buenos Aires el freno a los apremios y la renegociacin de la deuda de los productores y comerciantes de la regin. Otro resultado del Consejo Regional fue la elaboracin del Estatuto del Consejo Regional, de carcter consultivo y propositivo, para la implementacin de acciones regionales155.

respectivos municipios, la elaboracin del mapa de actores locales, la puesta en marcha de campaas de sensibilizacin y comunicacin. 153 Los espacios de participacin a nivel local estaban constituidos por los rganos Promotores Locales, y los supralocales por los Foros Regionales. 154 La dinmica de estos encuentros fijaba una reunin de apertura en cada uno de los rganos Promotores Locales (OPL), una profundizacin de la discusin en los Foros Temticos Regionales. Estos ltimos se constituan en instancias de construccin de consenso entre las distintas localidades, con el fin de elaborar un documento definitivo acerca de los problemas encontrados en torno a cada tema, su priorizacin y bsqueda de posibles soluciones. En la reunin de apertura de cada Taller Temtico, la comunidad design uno o varios representantes, encargados de llevar las posturas asumidas por cada localidad al Foro Regional, es decir, se conformaron Comisiones de Seguimiento surgidas de los OPL. Los representantes comunitarios, futuros miembros del Consejo Regional del Plan, fueron elegidos en el marco de los Foros Temticos. La mecnica de eleccin propuesta por la coordinacin tcnica fue la del consenso, sin descartar en caso de no haber acuerdo plenos la votacin por mayora simple, que no fue necesaria en ningn caso. 155 Segn la opinin de algunos actores involucrados en el proceso de planificacin, a partir de la conformacin del Consorcio Regional los municipios pasaron a contar con una nueva herramienta para impulsar polticas pblicas de carcter supramunicipal. Pero tambin sealaron que la apertura poltica que implic el proceso participativo de planificacin produjo un incremento importante de las demandas ciudadanas hacia el gobierno local y por ende, del riesgo de aparicin de nuevos frentes de conflicto poltico. No obstante, los mismos actores reconocieron que la modalidad de gestin articulada y participativa implic ms tiempo que la gestin

100

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Durante la tercera etapa del proceso de planificacin estratgica, los integrantes del Consejo Regional tuvieron a su cargo la formulacin del plan. Para ello, se elabor una matriz DAFO regional, se defini el modelo de desarrollo, se determinaron los ejes estratgicos y los objetivos especficos, y se disearon los programas, medidas y acciones. Como resultado de esta etapa, se definieron seis ejes estratgicos, articuladores de objetivos y programas156. Finalmente, en octubre de 2002 se firm el Contrato Social mediante el cual las partes involucradas se comprometieron ante los vecinos de la regin a llevar adelante las acciones necesarias para alcanzar los objetivos socialmente consensuados. A partir de entonces, se inici la cuarta etapa, referida a la implementacin de las polticas, la que an est desarrollndose.

5. Seguimiento y evaluacin
El monitoreo del plan estuvo a cargo de las Comisiones de Seguimiento, integradas por representantes institucionales, barriales, actores del sector privado, vecinos y representantes del gobierno local. A travs de la realizacin de reuniones peridicas, las mismas persiguieron el propsito de profundizar la discusin de los temas trabajados en los talleres temticos, as como difundir sus resultados, retroalimentando el trabajo de los equipos tcnicos del plan. Sin embargo, no se han establecido hasta el momento mecanismos formales de evaluacin.

6. Conclusiones
En trminos cualitativos, la puesta en macha del Plan Estratgico Regional Tuyu Mar & Campo implic una apuesta por construir y consolidar una estrategia de desarrollo conjunta para las

comunidades de cinco municipios. En funcin de ello, el logro principal de la experiencia es haber conseguido instalar una conciencia regional en los actores sociales y polticos, mediante una fuerte apuesta por la generacin de espacios plurales de participacin. En tal sentido, merece especial atencin la conformacin del Consorcio Regional, que se constituy en la herramienta legal necesaria para implementar la estrategia de desarrollo

tradicional pero permiti el logro de mayores niveles de eficacia y eficiencia a lo largo del proceso. Otra conclusin hacia el final del proceso fue que no se registraron resistencias aunque si indiferencia por parte de ciertos actores locales, fundamentalmente integrantes de los Concejos Deliberantes, a quienes no se logr incorporar como protagonistas del plan. 156 Los seis ejes estratgicos definidos fueron: Integrar la regin a partir de la participacin comunitaria, el fortalecimiento de la identidad y la institucionalizacin regional; Impulsar una poltica integral de desarrollo social conceptualizando al empleo como factor de cohesin social; Implementar una gestin ambiental para lograr el crecimiento equilibrado de la regin y la calidad de vida de sus ciudadanos; Fortalecer la estructura econmica de la regin impulsando la diversificacin de la produccin agropecuaria y el desarrollo de emprendimientos, con criterios de sustentabilidad y complementariedad; Impulsar el desarrollo integral de la regin promoviendo una oferta turstica complementaria y diversificada que tienda a la ruptura de la estacionalidad y se transforme en ventaja competitiva; Propiciar una mayor integracin regional, mediante el ordenamiento del territorio, el desarrollo sostenible de las urbanizaciones y el mejoramiento del sistema de movimientos.

101

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

colectivamente definida, y en el rgano ejecutivo de las acciones de carcter regional. Este Consorcio posee dos particularidades que lo distinguen de otras herramientas asociativas intermunicipales: por un lado, se trata de un Consorcio de Desarrollo Econmico y Social, no productivo ni turstico como los existentes en la provincia de Buenos Aires; por otro lado, se conform por iniciativa de los gobiernos municipales involucrados y del gobierno provincial. Ms all de este avance clave en trminos institucionales, se debe resaltar que durante las etapas de diagnstico participativo y formulacin, se han logrado acuerdos regionales de suma importancia para el mejoramiento de la situacin socioeconmica de la poblacin, entre los que se destacan la conformacin de una Comisin Regional de Abasto Comn157, y la elaboracin de un Calendario Turstico Regional Anual y de Temporada Alta. El plan Tuyu Mar & Campo revela un aspecto poco visible del proceso de regionalizacin pero de suma importancia en trminos simblicos: la articulacin entre mar y campo evidencia que el proceso de regionalizacin ha sido acompaado por el surgimiento de una identidad regional que supera las fragmentaciones entre partidos interiores y costeros.

157

Esta Comisin ha estado trabajando durante el ao 2002 en el anlisis de mecanismos de exencin de tasas de inspeccin bromatolgica a los productos de origen regional y en la unificacin de criterios a nivel regional de los contenidos de las ordenanzas impositivas de cada municipio

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

REGIN METROPOLITANA NORTE 1. Caracterizacin de la Experiencia

a creacin de la Regin Metropolitana Norte (RMN) es la primera experiencia de articulacin intermunicipal en el rea metropolitana de Buenos Aires. Las regionalizaciones anteriores haban

derivado de iniciativas nacionales o provinciales en donde los municipios eran integrados a partir de una decisin supramunicipal. En este mismo sentido se inscriben la mayora de los corredores productivos de la Provincia de Buenos Aires, los que a partir de la primera experiencia del Corredor Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires se multiplicaron hasta abarcar a todo el interior provincial a travs de una poltica impulsada por el gobierno provincial. Esta experiencia rene a cuatro municipios gobernados por tres partidos polt icos diferentes y fue planteada como una forma de ampliar el poder de negociacin con el gobierno provincial y resolver problemas comunes a travs del trabajo conjunto.

2. Caractersticas del mbito espacial


La Zona Norte del Gran Buenos Aires comprende a os municipios de Vicente Lpez, San Isidro, l San Fernando y Tigre. Posee una poblacin de ms de un milln de habitantes en una superficie que se compone de 257 km2 de territorio continental y 1.140 km2 de territorio insular. Est ubicada sobre la ruta del MERCOSUR, prxima al Puerto de Buenos Aires, y cuenta con rutas, autopistas y caminos que permiten la circulacin de vehculos de distinto porte. Adems, est atravesada en toda su extensin por cuatro lneas ferroviarias, posee un aeropuerto y su condicin costera le permite contar con pequeos puertos en distintos puntos del territorio. Desde la perspectiva poltica, la Regin observa una significativa continuidad en trminos de partidos gobernantes. Los municipios de Vicente Lpez, San Isidro y San Fernando son gobernados por los mismos partidos desde 1983; Tigre tambin tiene continuidad partidaria pero desde 1987. Los intendentes que firmaron el convenio que dio origen a la Regin haban sido todos reelectos, con la excepcin de San Isidro.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Tabla 1: Continuidad partidaria en el gobierno local


Municipio Partido gobernante Intendente reelecto Vicente Lpez San Isidro San Fernando Tigre Alianza Alianza Partido Justicialista Accin (vecinalista) Si No Si Comunal Si Continuidad partidaria Si Si Si Si

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior.

En trminos demogrficos, en tres de los cuatro municipios no se observan grandes diferencias poblacionales, resaltando el gran crecimiento intercensal de Tigre. En lo relativo a la situacin socioeconmica se observa que la Regin rene a los dos municipios con menor pobreza de la Provincia, con otros dos cuya poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) es levemente inferior a la media del conurbano bonaerense 158.

Tabla 2: Poblacin total y poblacin con NBI

Municipio

Poblacin 1991

Poblacin 2001 273.802 293.212 150.467 300.559

Poblacin NBI (2001) 3,9 7,6 15,9 17,8

con

Vicente Lpez San Isidro San Fernando Tigre

289.505 299.023 144.763 257.922

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior.

Esta relativa heterogeneidad social se ve compensada por una identidad cultural y un sentido de pertenencia que cohesiona al entramado social y se constituy en el sustento cultural para el surgimiento de la Regin. A esto contribuye el alto ndice de escolarizacin, instruccin y capacitacin tcnica, basado en una gran oferta de establecimientos escolares pblicos y privados de todos los niveles159 y una rica actividad cultural alentada por centros culturales pblicos y privados, bibliotecas populares, sociedades de fomento, clubes, cooperadoras escolares, agrupaciones de distintas

colectividades y asociaciones sin fines de lucro cuyo objeto son las artes, la historia, la ecologa, los derechos humanos, entre otras.

158

Al momento del relevamiento, el promedio nacional era de 19,3%, la media de la Provincia de Buenos Aires alcanzaba el 17% y el indicador del conurbano trepaba a 19,3%. 159 Posee 536 escuelas pblicas y privadas, y 6 universidades.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En trminos econmicos la Regin se caracteriza por la preeminencia del sector terciario; le sigue una relativamente importante actividad industrial, en especial en los municipios de Vicente Lpez y San Isidro.

3. Origen y elaboracin de la poltica


En la Zona Norte del rea Metropolitana Buenos Aires ya se haban llevado adelante experiencias que contemplaban acciones de articulacin intermunicipal pero tenan la particularidad de tratarse de iniciativas supramunicipales y abocadas a un tema especfico. Los casos mas relevantes son el CEAMSE, creado durante la dictadura militar con el propsito de disponer de los residuos slidos urbanos, y el CONINDELTA, emprendimiento integrado por los nueve municipios bonaerenses abarcados por el Delta160. Sin embargo, estas iniciativas otorgaron a los municipios un rol secundario, que los definen como simples efectores con escasa capacidad de negociacin o influencia en los temas centrales. Durante la dcada de los 90 proliferaron en la Provincia de Buenos Aires los consorcios intermunicipales denominados Corredores Productivos. Estos nacieron a partir de la iniciativa de

algunos municipios del sudoeste bonaerense que crearon el primero en 1992 a partir de lo cual el gobierno provincial promovi su expansin en todo el interior de la Provincia161. El rea Metropolitana Buenos Aires qued al margen de esta iniciativa provincial. A la tendencia provincial, se sumaban dos elementos importantes: una cultura poltica regional ms proclive a la cooperacin que a la confrontacin162, y a la toma de conciencia de los principales dirigentes polticos locales de que numerosos problemas de gestin slo podan resolverse con la participacin de los municipios vecinos163. Los problemas que respondan a esta lgica, por ejemplo, eran la realizacin de obras pblicas de alcance regional, la relacin con los prestatarios de servicios pblicos concesionados o privatizados por la Nacin164, la solucin de viejos problemas de lmites intermunicipales en la zona de las islas del Delta, o la negociacin con el gobierno provincial sobre cuestiones como seguridad educacin, salud o disposicin final de los residuos slidos urbanos. Las elecciones de 1999 fueron aprovechadas por algunos candidatos para posicionarse

polticamente en la regin. Por ejemplo, el intendente y candidato a la reeleccin en el municipio de San Fernando promovi durante la campaa electoral la constitucin de un consorcio con los

160

Se trata de los municipios de Tigre, San Fernando, Escobar, Campana, Zarate, Baradero, San Pedro, Ramallo y San Nicols. Tambin se ocupa de las actividades relacionadas con el monitoreo de las cuencas hdricas de los ros Reconquista y Lujn. 161 El primero consorcio productivo fue el Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense. En la actualidad son doce cuyo detalle se puede consultar en http://server1.gob.gba.gov.ar/cdi/consorcios.htm 162 En forma de hiptesis estas prcticas de buena vecindad pueden obedecer a que la estabilidad poltica gener un mayor conocimiento personal de los principales dirigentes locales y a que la alternancia partidaria resultara una expectativa lejana dada la supremaca electoral que cada partido e intendente tena en su municipio. 163 En algunos casos influy el conocimiento de la experiencia europea en trabajo regional y en mancomunidades vinculado, por ejemplo, al tratamiento de residuos, agua y cloacas, etc. 164 Por ejemplo la privatizacin del servicio del agua o del Acceso Norte o Panamericana.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

municipios de Vicente Lpez, San Isidro, Tigre y Escobar, proyecto en el que logr comprometer a los cinco candidatos a intendentes de su partido poltico. No obstante, el proyecto de creacin de la RMN fue liderado desde el comienzo por los cuatro Intendentes electos165 en o ctubre de 1999. En enero de 2000 se realiz en San Fernando la primera reunin preparatoria y en abril se firm en Vicente Lpez el convenio que dio origen al Consorcio Regin Metropolitana Norte

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


El convenio se enmarc en la legislacin vigente en la Provincia de Buenos Aires que establece que los municipios pueden formar consorcios entre s, con la Nacin o las provincias, en los que pueden participar personas de carcter privado, fsicas o jurdicas, en tanto pertenezcan al mbito territorial del ente estatal que los integre. A los consorcios se les reconoce personalidad propia y plena capacidad jurdica, debindose regir por un estatuto que precise su objeto, la participacin que corresponde a cada integrante, la forma en que habrn de ser reinvertidas las utilidades y el destino de los bienes en caso de disolucin. Cada integrante debe contar con la autorizacin pertinente, conforme a las normas vigentes en cada jurisdiccin. Los consorcios pueden generar sus propios recursos y administrarlos de conformidad a sus estatutos, para lo cual los municipios estn autorizados a aplicar un gravamen destinado a ese solo y nico objeto166. El convenio de creacin del Consorcio de la RMN contempla objetivos polticos y de gestin. Entre los objetivos polticos se destaca la promocin de una cultura poltica basada en el dilogo y el consenso, tanto entre los ciudadanos como entre los diferentes gobiernos167. Los objetivos de gestin ms relevantes se refieren a la planificacin regional para impulsar el desarrollo sustentable 168, la integracin y coordinacin de las polticas pblicas municipales, provinciales y nacionales para resolver problemas comunes169, y la promocin de la descentralizacin por parte de la Provincia de aquellas competencias y facultades que tengan directa incidencia en la mejora de las condiciones de vida de la poblacin. El convenio tambin proyecta la aspiracin del Consorcio de constituirse en un actor poltico regional para lo cual propone la incorporacin de sus representantes a los organismos de jurisdiccin nacional y provincial con competencia sobre polticas pblicas que afecten o incidan sobre
165

Estos eran Enrique Garca de Vicente Lpez y Gustavo Posse de San Isidro pertenecientes a la UCR, que se present como Alianza con el FREPASO; Gerardo Amieiro, de San Fernando, perteneciente al Partido Justicialista y Ricardo Ubieto, de un partido vecinalista de Tigre. 166 Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires. Artculo 43 (Texto ley 12.288) 167 A ttulo de ejemplo, la clusula dcima establece que Los reglamentos, circulares y resoluciones de carcter general y que reg ulen las distintas materias del presente convenio sern consensuadas y acordadas por los miembros del Consejo Ejecutivo. 168 Respecto a la planificacin estratgica contempla la coordinacin de los criterios urbansticos, la resolucin de los problemas del transporte pblico, la organizacin del trnsito, la extensin y mejora de los servicios pblicos, las comunicaciones, el uso de los puertos y riberas, el desarrollo de la regin de islas, la promocin del arte, la cultura y el deporte, y la preservacin del medio ambiente. 169 Especficamente se menciona a la seguridad pblica, el aumento de las fuentes de trabajo, la mejora sustancial de la educacin y la salud, y toda otra que tenga directa incidencia sobre la calidad de vida de los ciudadanos de la regin.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

la calidad de vida de la poblacin de la Regin, la representacin de los ciudadanos en la relacin institucional con las empresas prestadoras de servicios pblicos y la promocin de la reforma constitucional para la plena vigencia de las autonomas municipales. El gobierno del Consorcio de la RMN est constituido por un Consejo Ejecutivo integrad o por los cuatro intendentes municipales y por un Consejo Tcnico y de Planeamiento, compuesto por los distintos secretarios de cada Municipio170. En el funcionamiento concreto ha predominado la

racionalidad poltica, lo que se manifest en la construccin d un sistema de trabajo sustentado en la e confianza y el consenso. Esta tarea demand un importante esfuerzo intelectual y poltico de los dirigentes locales a fin de compatibilizar diferentes tradiciones en cuanto a estilo de gestin y perfiles de liderazgo. Para ello, el Comit Ejecutivo de la RMN slo tom resoluciones por unanimidad, lo que redujo el abanico de temas a resolver y aument los tiempos del proceso de toma de decisiones, pero garantiz avances ms firmes. Las medidas acordadas, que se encuentran en estudio o en proceso de implementacin se detallan en la Tabla 3.

Tabla 3: Acciones desarrolladas por el Consorcio RMN


Objetivo: posicionamiento frente al gobierno provincial Negociaciones Resolucin problemas de lmites isleos entre municipios171. Construccin de una alcalda para descomprimir por CEAMSE). Finalizacin obras sobre Ro Reconquista. Solicitud de creacin Subcomit de Cuenca Inferior con sede administrativa y operativa en la Regin. Avance en la constitucin del Comit de la Cuenca del Ro Reconquista. Acuerdo con CEAMSE para implementar programas de recoleccin diferenciada de podas de rboles y residuos orgnicos, y de residuos de tratamiento especfico (pilas, neumticos y otros no biodegradables). Solicitud al Ente Administrador de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) la cesin de las tierras no utilizadas por el ferrocarril para aumentar la superficie de espacios verdes. Declaraciones conjuntas Modificacin de la LOM: reclamo de mayor autonoma municipal. Rechazo ante el CEAMSE por la posibilidad de que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires comisaras (se consigui terreno cedido

170

El Acta Constitutiva del Consorcio Regin Metropolitana Norte establece que el Consejo Ejecutivo tiene atribuciones para dictar los Reglamentos Internos de Funcionamiento del Consorcio y de las comisiones de trabajo que se creen, determinar la ag enda de temas y establecer las pautas de accin y directivas concretas que se requieran, y ejercer la representacin legal del consorcio. Por su parte, el Consejo Tcnico y de Planeamiento tiene las funciones de someter a estudio y anlisis los temas establecidos por el Consejo Ejecutivo, pudiendo proponer recomendaciones de acciones concretas, y llevar adelante las acciones tcnicas, administrativas o judiciales que el Consejo Ejecutivo disponga. 171 La solucin a las discusiones por los lmites isleos es r levante porque invirti el proceso tradicional por el e cual la Provincia estableca los lmites municipales en base a sus propios criterios polticos y tcnicos. En este caso el acuerdo lleg luego de un proceso de debate que permiti suscribir un acuerdo sobre los lmites y el uso de las tierras de la Primera Seccin del Delta Bonaerense en donde cada municipio acord los derechos sobre las tierras existentes y a consolidarse frente a sus costas, y los municipios de San Fernando y Tigre establecieron una zona de consulta recproca. Los respectivos Concejos Deliberantes aprobaron el acuerdo y, luego, la Legislatura Provincial ratific esta modificacin de una ley que databa de 1888.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

deposite residuos en rellenos de la zona. Oposicin al incremento de las tasas de inters de los crditos promocionales otorgados por el Banco Provincia a los m unicipios. Apoyo a polticas provinciales: iniciativa de descentralizacin hacia los municipios de los registros civiles y del cobro de las deudas por los impuestos Inmobiliario y Patentes del Automotor. Objetivo: articulacin de la gestin Acuerdo con el Registro de la Propiedad Automotor y con el gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires para la emisin de constancias de libre deuda de patentes e infracciones de trnsito. Convenio con la Direccin Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y Crditos Prendarios y la Asociacin de Concesionarios Automotor de la Repblica Argentina (ACARA) para la percepcin de las multas por infracciones de trnsito cometidas en el mbito de la Regin. Compras conjuntas de materiales para v ialidad, monodrogas y otros insumos para la atencin de la salud, informtica, etc. Plan de produccin de medicamentos en forma conjunta. Unificacin de criterios de ordenamiento del trnsito (p.e. continuidad de los sentidos de direccin de las arterias que se prolongan en otro municipio). Creacin de Comisin de Comercio Exterior de la Regin y la propuesta para encarar en forma conjunta la certificacin de calidad de las PYMES de la Regin.

La conformacin de la RMN cont con diversos apoyos. Con el Gobernador provincial se acord la construccin de una alcalda
172

para

la

Regin

el

establecimiento

de

los

lmites

intermunicipales en las Islas del Delta . La Subsecretara de Asuntos Municipales de la Nacin colabor en la intermediacin con otros organismos nacionales. Las empresas prestadoras de servicios pblicos concesionados o privatizados, los organismos de regulacin y control de estos servicios, y el CEAMSE, entre otros, han reconocido institucionalmente a la RMN, as como los Concejos Deliberantes y parte de las principales organizaciones de la sociedad civil de cada localidad, todo lo cual le ha conferido un importante grado de legitimacin. Para obtener estos apoyos se implement una poltica de comunicacin dirigida tanto a la comunidad local como al interior de las organizaciones

municipales, en la bsqueda de sensibilizar al personal sobre las ventajas de trabajar en coordinacin con otros municipios y la necesidad de cumplir con los compromisos asumidos ante la Regin. La mayor debilidad del Consorcio es que no ha completado el procedimiento jurdico de dictarse un estatuto de funcionamiento, lo que ha generado dificultades para el reconocimiento legal de la RMN por otros organismos pblicos173. Otra debilidad es que la legislacin provincial n prev la o creacin de entidades jurdicas supramunicipales con las atribuciones que aspira tener la RMN, y el
172

En esa ocasin el Gobernador de la Provincia Dr. Carlos Ruckauf expresaba su apoyo poltico a la iniciativa al expresar: "Creo que los intendentes de la RMN estn dando un ejemplo de lo que son las polticas de Estado, han logrado un consenso que hemos avalado desde la Provincia, para brindar respuestas a los problemas de cada da, porque el gobernante y ms an los Intendentes, los que tiene ms cerca el vecino, son como los pilotos de un vuelo que a diario debe enfrentar las tormentas (Gacetillas de prensa en www.sanfernando.mun.gba.gov.ar). Tambin Felipe Sol, que complet el mandato del Ruckauf, tambin brind su apoyo poltico a la Regin. 173 Esto fue salvado en algunos casos, por los apoyos recibidos, lo que ayud a instalar polticamente a la Regin. En ocasiones en que la RMN deba presentarse formalmente como una suma de las voluntades de los cuatro Intendentes, estuvieron avalados jurdicamente solo por el convenio de creacin.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

gobierno provincial muestra escasa voluntad poltica para alentar construcciones institucionales ms ambiciosas que los consorcios. Respecto a la gestin, su debilidad radica en que carece de una estructura propia, por lo que su funcionamiento se sustenta en un sistema por el cual cada municipio aporta los recursos humanos, logsticos y econmicos segn el surgimiento de los distintos temas 174. Para afrontar de estas debilidades se est estudiando un proyecto de Estatuto y se estimulan iniciativas provinciales para resolver la institucionalizacin de la regin. Aunque por el momento no se prev disponer de personal exclusivo para la Regin, para reducir los problemas de gestin los municipios se han comprometido a incrementar la integracin de los mandos medios en los temas de la Regin.

5.

Seguimiento y evaluacin

Si bien se carecen de mecanismos formales de evaluacin, el seguimiento de la RMN se re aliza a travs de las reuniones mensuales del Consejo Ejecutivo, formado por los intendentes municipales de los cuatro municipios, y por el rol que asume el Consejo Tcnico y de Planeamiento, asumido, generalmente por los Secretarios de Gobierno.

6. Conclusiones
La experiencia de articulacin intermunicipal ha generado sinergia entre los actores

participantes, en el sentido de que el conjunto ha obtenido resultados polticos y ganado espacios de negociacin que en forma individual no hubiera logrado. En el aspecto social la Regin se est convirtiendo en una referencia de creciente importancia, como lo demuestran algunas iniciativas de la sociedad civil175. Sin embargo, los logros parecen por ahora limitarse a posicionamientos polticos y sociales, ms que a la instalacin de nuevas formas de gestin de los gobiernos locales involucrados. En este sentido, no se observa que la creacin de la RMN haya generado un impacto relevante. En parte esto obedece a que el Consorcio reconoci las prcticas de trabajo articulado, horizontal y de colaboracin de la sociedad civil, y la carencia de una estructura permanente las refuerza. Pero es justamente este

estilo de trabajo articulado y horizontal el que limita el impacto hacia el interior de las organizaciones municipales: un ejemplo de esto es el escaso desarrollo de las compras conjuntas entre los

174 La dedicacin de personal jerrquico o tcnico que se aboca a emprendimientos conjuntos genera una sobredemanda en las estructuras municipales. Se requirieron recursos econmicos, por ejemplo, para afrontar los estudios de factibilidad para la Alcalda regional y para comunicacin y divulgacin (solicitadas en medios nacionales y publicaciones de divulgacin de la Regin). Asimismo, dependiendo de los casos, se asignaron recursos fsicos como rodados o infraestructura de soporte para realizar gestiones varias.
175 Valen como ejemplo, la intencin de empresarios de la regin que han demostrado su inters por crear una Asociacin de Comercio Exterior Gran Buenos Aires Norte (ACEGBAN) el cambio de algunos nombres de medios de comunicacin de la zona que se rebautizaron como el Semanario de la Regin Norte, o el Metropolitano.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

municipios. Por ello, la articulacin en la gestin sigue siendo una tarea pendiente para el Consorcio de la RMN.

Observaciones generales
El desafo poltico que se ha planteado la RMN es al mismo tiempo clsico y novedoso. Clsico, porque tradicionalmente los dirigentes polticos locales buscan aliarse a otros dirigentes, tanto por afinidad poltica (cuando su necesidad o reclamo compite con un municipio vecino de otro color poltico) como por relaciones de vecindad (cuando el problema es regional). Pero este tipo de alianza tiene un objetivo nico y, generalmente preciso. Una vez obtenido el objetivo la alianza de disuelve o desvanece. Los Corredores Productivos bonaere nses parecen buscar cambiar esta idea, pero hasta ahora la experiencia indica que se renen para resolver un tema particular y luego cada municipio realiza sus propias negociaciones con el gobierno provincial, es decir que no se plantear negociar juntos todo y en bloque con la Provincia. En cambio, y esto es lo novedoso, la RMN tiene el objetivo de convertirse en el actor negociador que represente a los municipios ante otros organismos, y ste ha sido su elemento de mayor fortaleza. Ahora bien, en lo que especta a la capacidad de articulacin de la gestin, en esta primera r etapa de vida, la RMN parece haber funcionado como un paraguas generador de un ambiente de confianza que permita la articulacin y colaboracin. Es un espacio para pensar estratgicamente la regin y para plantear (por ahora ms que resolver) los problemas comunes. En la medida que ese ambiente se consolide y que los funcionarios tengan ms espacio de interaccin, (lo que no significa necesariamente crear una estructura burocrtica) todo indica que se abrir un espacio para desarrollar una mayor articulacin en la gestin de las soluciones para los problemas comunes. Es posible dilucidar que una vez superado el proceso electoral de 2003 se consolide la etapa poltica y adquiera mayor vigor el aspecto de gestin. Para la segunda etapa se prev un avance en dos campos, el jurdico institucional, a partir de la aprobacin del Estatuto de la RMN y, el de la gestin, a travs de la creacin de una estructura organizacional.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

COMPRAS CONJUNTAS EN GENERAL PINTO Y OTROS MUNICIPIOS 1. Caracterizacin de la Experiencia

sta experiencia de articulacin entre municipios del noroeste de la Provincia de Buenos Aires tiene por objetivo mejorar la capacidad de negociacin individual al realizar compras a escala de

insumos hospitalarios. Coordinados por General Pinto, los municipios firman un convenio particular por cada llamado a licitacin en el cual cada uno solicita los insumos que necesita y se compromete a abonar su parte. En este proceso intervienen las oficinas de compras de los municipios participantes, las que se encargan de analizar los precios, y las reas de salud, que realizan un informe tcnico sobre la calidad de los bienes ofertados. Con este sistema, implementado a mediad os de 1995, se lograron reducir los costos de los insumos hospitalarios entre un 30 y un 40%, y en ocasiones se pudieron conseguir los mismos precios de las licitaciones conjuntas en compras de menor cantidad efectuadas por un solo municipio.

3. Caractersticas del mbito espacial


Los quince municipios176 involucrados en la experiencia estn ubicados en la regin noroeste de la Provincia de Buenos Aires, en el corazn de la pampa hmeda. Como en el resto de la provincia, el gobierno local se asienta en la localidad cabecera, la que en general alberga a ms del 80% de la poblacin total del territorio177. Poseen en comn una identidad regional, definida sobre una economa basada en la actividad agropecuaria, destacndose en el sector agrcola la produccin de soja, y en la ganadera, la crianza y engorde del ganado bovino. La actividad industrial es reducida y generalmente relacionada con la produccin agropecuaria. Desde el punto de vista poltico, todos los municipios pertenecen a la cuarta seccin electoral y muestran una gran homogeneidad y estabilidad poltico partidaria: de los quince municipios trece son gobernados por intendentes provenientes de la Unin Cvica Radical (UCR) 178, en solo dos casos se

176 Se consideran los quince municipios con mayor participacin, aunque en ocasiones participaron tambin los de General Viamonte, Alem y Pellegrini. 177 La provincia de Buenos Aires posee un rgimen de municipio-partido por lo que cada gobierno local tiene responsabilidades territoriales tanto en el casco urbano de las localidades que abarca su territorio como en el rea rural. 178 Como se recordar, en las elecciones de 1999 la UCR se present en Alianza con el FREPASO.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

produjeron cambios en el partido gobernante entre 1995 y 1999, con ocho de los quince intendentes reelectos en ese mismo perodo (Tabla 1). Tabla 1: Continuidad partidaria en el gobierno local
Municipio Partido gobernante Intendente reelecto Alberti Arenales Bragado Carlos Tejedor Chacabuco Chivilicoy Florentino Ameghino General Pinto Hiplito Yrigoyen Junn Lincoln Nueve de Julio Pehuaj Rivadavia Trenque Lauquen Alianza (UCR) Alianza (UCR) Alianza (UCR) Alianza (UCR) Alianza (UCR) Alianza (UCR) Partido Justicialista Alianza (UCR) Alianza (UCR) Alianza (UCR) Alianza (UCR) Partido Justicialista Alianza (UCR) Alianza (UCR) Alianza (UCR) No Si Si No No No No Si Si Si Si No Si No Si Continuidad partidaria S/d Si Si Si No Si Si Si Si Si Si Si Si No Si

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior. Tabla 2: Poblacin total y poblacin con NBI
Poblacin Municipio Alberti Arenales Bragado Carlos Tejedor Chacabuco Chivilcoy Florentino Ameghino General Pinto Hiplito Yrigoyen Junn Lincoln Nueve de Julio Pehuaj Rivadavia Trenque Lauquen Poblacin (1991) 10.627 15.102 40.442 12.229 43.650 57.479 7.516 11.610 9.038 84.295 40.592 44.021 38.151 14.996 35.289 (2001) 10.322 14.823 40.310 11.465 45.093 60.617 8.163 11.205 8.774 88.481 40.915 45.684 38.197 15.468 40.018 NBI (1991) 6,19 8,46 9,06 8,41 9,51 7,95 11,64 12,38 8,15 8,29 9,34 8,18 11,65 9,8 8,4

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior. El anlisis poblacional presenta un panorama ms heterogneo: dos ciudades, Junn y

Chivilcoy son ciudades intermedias, seis rondan los 40.000 habitantes y siete tienen entre 8.000 y 15.000 habitantes. Se destaca el escaso incremento de poblacin de toda la regin en el perodo intercensal 1991-2001, incluso con municipios que perdieron poblacin. El porcentaje de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) de la regin era en 1991 significativamente inferior al promedio de la Provincia de Buenos Aires y slo General Pinto se acercaba, sin superar, al promedio del interior de la Provincia, que era del 12,8% 179 (Tabla 2).

3. Origen y elaboracin de la poltica


Durante la dcada de los noventa se registr un proceso de deterioro del sistema de salud, hasta entonces sustentado en las obras sociales de los trabajadores asalariados. El incremento del desempleo abierto y la precarizacin laboral, el aumento del trabajo informal y el congelamiento de los salarios deriv en la crtica falta de financiamiento de las obras sociales. Los nuevos

desempleados, los empleados sin cobertura social y, en menor medida, los que se encontraban deficientemente cubiertos por las obras sociales comenzaron a presionar sobre el sistema de hospitales pblicos, que se vieron desbordados y sin un incremento presupuestario acorde a las nuevas demandas. Tabla 3: Poblacin sin cobertura de salud
Municipio Alberti General Arenales Bragado Carlos Tejedor Chacabuco Chivilicoy Florentino Ameghino General Pinto Hiplito Yrigoyen Junn Lincoln Nueve de Julio Pehuaj Rivadavia Trenque Lauquen Poblacin sin cobertura (totales) 3.401 6.173 11.672 4.771 17.280 22.269 2.835 4.410 3.325 23.354 15.573 17.430 14.407 5.312 10.568 Poblacin sin cobertura (%) 32,8 41,8 29,2 39,4 40,2 39,3 38,4 38,5 37,1 28,1 39,1 40,2 38,4 36,0 30,3

179 El promedio provincial era del 17%. Cuando se habla de interior se excluye al conurbano bonaerense. La ltima informacin disponible al momento del relevamiento era la del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior.

En los municipios asociados en esta experiencia, un significativo porcentaje de la poblacin se encuentra sin cobertura en salud (Tabla 3). El sistema de salud pblica, que asume esta demanda, est constituido por efectores provinciales, ubicados solamente en algunas localidades, y efectores municipales, generalmente con internacin. Debido a que no todos los Partidos cuentan con centros de salud provinciales, el esfuerzo municipal y la disponibilidad de camas es bastante heterogneo (Tabla 4), ms an si se la relaciona con la cantidad de habitantes del municipio y con la cantidad de habitantes sin cobertura (Tabla 5). Tabla 4: Establecimientos y camas provinciales y municipales por municipio
Efectores municipales Efectores Municipio Alberti General Arenales Bragado Carlos Tejedor Chacabuco Chivilcoy Florentino Ameghino General Pinto Hiplito Yrigoyen Junn Lincoln Nueve de Julio Pehuaj Rivadavia Trenque Lauquen totales 5 7 15 6 11 20 4 4 5 18 14 18 14 9 7 Efectores internacin 2 1 4 3 3 3 1 2 2 0 6 4 4 5 2 con Cantidad de camas 34 72 167 63 177 142 55 108 61 0 172 90 157 103 184 1 78 1 164 2 0 Totales Efectores provinciales Cantidad de camas

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior. El nuevo escenario puso a numerosos hospitales municipales del interior de la Provincia de Buenos Aires ante la necesidad de responder a una demanda de mayores insumos hospitalarios. Adicionalmente, stos se adquiran a altos precios por la baja escala de los pedidos y la intermediacin de representantes viajeros de diferentes drogueras. Tambin incida en el nivel del gasto, el sistema de relaciones entre promotores y mdicos, debido a la predisposicin que genera en el que toma la decisin de la compra las atenciones que puede recibir del laboratorio180.

180

Por ejemplo, solventar los gastos de asistencia a un congreso.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En este contexto, el Jefe de Compras de la Municipalidad de General Pinto propuso al Intendente Municipal la realizacin de compras conjuntas de insumos hospitalarios asocindose a distintos municipios181. Tabla 5: Camas por habitante sin cobertura en salud

Poblacin Municipio Alberti General Arenales Bragado Carlos Tejedor Chacabuco Chivilicoy Florentino Ameghino General Pinto Hiplito Irigoyen Junn Lincoln Nueve de Julio Pehuaj Rivadavia Trenque Lauquen cobertura salud 3.401 6.173 11.672 4.771 17.280 22.269 2.835 4.410 3.325 23.354 15.573 17.430 14.407 5.312 10.568

sin Cantidad camas 34 72 167 63 177 142 55 108 61 164 172 168 157 103 184

de

Camas por habitante sin cobertura 100 86 70 76 98 157 52 41 55 (1) 142 91 (2) 194 92 52 57

(1) Todas las camas corresponden al efector provincial. (2) Comprende al efector provincial y municipales. Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior.

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


El instrumento elegido para la formalizacin del acuerdo fue un convenio marco de compras conjuntas, con convenios especficos para cada licitacin, todos los cuales fueron aprobados sin resistencia por los Concejos Deliberantes. La gestin de las compras es flexible a las cambiantes demandas de los municipios, de manera que alguno puede no participar de una compra o duplicar lo adquirido en la anterior, as como proponer la adquisicin de nuevos bienes182.

181

El Jefe de Compras del Municipio de General Pinto, el seor Carlos Juregui, provena del sector comercial, del rea de transportes y haba tenido la experiencia de gestionar la administracin del Hospital, entre 1983 y 1987. Cuando present su propuesta al Intendente Luis Bruni, ste la aprob rpidamente y se puso al frente de la convocatoria a los otros Municipios.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Con el fin de facilitar las primeras operaciones, se estableci una estrategia de asociacin gradual: al inicio participaron seis municipios (General Pinto, Florentino Ameghino, Lincoln, Carlos Tejedor, Junn y General Viamonte), y luego se fueron incorporando los restantes. La llegada de nuevos municipios permiti aumentar el volumen de compra y mejorar los precios, por la mayor competencia entre proveedores. Para la implementacin exitosa del proyecto era necesario generar lazos de confianza entre los responsables de Compras de los municipios, para lo cual se organizaron encuentros informales para el intercambio de informacin y la discusin de la problemtica comn. En la primera experiencia, todos los trmites administrativos correspondientes a la licitacin y a la recepcin de los bienes los asumi el municipio de General Pinto, aport ando los recursos humanos y logsticos183; los restantes municipios contribuyeron parcialmente a la cobertura de los gastos

generados por la impresin de los pliegos y las comunicaciones telefnicas. En las operaciones siguientes se dispuso la exigencia de entrega en cada municipio, as como que cada uno abonara al proveedor el monto correspondiente a su adquisicin. La coordinacin de la adquisicin sigui quedando a cargo de General Pinto. All se concentran los pedidos para confeccionar el pliego de la licitacin, el que se hace por producto de tal manera de poder adquirir cada insumo al mejor postor. Posteriormente, se firma el convenio y se llama a licitacin. Al acto de apertura de las ofertas asisten los representantes del rea de Compras (constituidos como Comit de Compras) y de Salud de todos los municipios, quedando a cargo de los primeros el dictamen sobre los precios y de los segundos la opinin tcnica sobre la calidad de los productos. De esta manera, la toma de decisiones se constituye en un proceso ms horizontal y participativo. Esta modalidad de gestin articulada demanda ms tiempo que el requerido por cada compra realizada de manera independiente. Sin embargo, si se analiza la totalidad del proceso, esta mayor dedicacin inicial se compensa con el ahorro de tiempo de las operaciones posteriores que se evitan, si el volumen estuvo bien calculado. Por otro lado, una vez superados los problemas organizativos y de logstica de las primeras compras, esta modalidad no genera mayores problemas de gestin ni demanda ms recursos humanos. El mayor beneficio, no obstante, radica en la mayor apertura de la cartera de proveedores, en la mayor competencia, y en la consecuente economa de recursos. A medida que fue consolidndose la experiencia se fueron resolviendo las diferencias con el Tribunal de Cuentas de la Provincia, que mediante el continuo dilogo y asesoramiento, prest un apoyo de suma importancia.

182

Al momento de realizar el trabajo de campo los municipios asociados se estaban comunicando entre s para organizar una compra conjunta de neumticos. 183 La tarea estuvo a cargo del personal del rea de compras de Ge neral Pinto, as como la recepcin de los bienes, que luego retir cada municipio individualmente.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Un obstculo que subsiste es la escasez de recursos de los municipios, lo que conspira contra la continuidad de las compras conjuntas. La fluctuante situacin econmica184 y la falta de liquidez financiera ha generado, en algunos perodos, la reduccin del volumen de compras, debido a la necesidad de algunos municipios de recurrir a compras individuales ms pequeas y con mayor flexibilidad en los plazos de pago. La experiencia ha sobrevivido porque se ha adaptado a estos contextos cambiantes, organizando compras conjuntas cuando se puede y entre los municipios que pueden. La inexistencia de un organismo supramunicipal tambin permiti la subsistencia del sistema, debido a que su sostenimiento no gener erogaciones incrementales. El proyecto cont con el rpido apoyo de los intendentes convocados y no gener oposicin en el mbito de los gobiernos locales. Las resistencias pasivas se encontraron entre los proveedores que tenan dificultades para competir en la licitacin y as como en algunos profesionales del sistema hospitalario municipal que perdieron parte de su influencia en la seleccin de los bienes a adquirir.

5. Seguimiento y evaluacin
No se han instituido mecanismos formales de seguimiento y evaluacin; slo se han

implementado controles informales por parte de algunos actores intervinientes. En ese sentido, el Comit de Compras, como rgano colegiado constituido por representantes de distintos municipios, se transform en una instancia de evaluacin informal, que en forma permanente compara los precios conseguidos a travs de las compras conjuntas con las expectativas de cada organizacin. Sin embargo, la intervencin de actores de distintas ciudades, niveles de responsabilidad, compromiso y filiacin poltica ha otorgado al proceso una gran transparencia, lo que signific una barrera a la introduccin de prcticas corruptas tales como sobreprecios o que los realmente adquiridos. entrega de menores bienes

6. Conclusiones
Esta experiencia gener resultados no previstos a nivel institucional y organizacional. Las reas de compras de los distintos municipios se mantienen en permanente contacto para intercambiar informacin sobre precios, ofertas y calidad de los productos, incluso de insumos no hospitalarios. Las reas de salud comenzaron a organizar en forma conjunta actividades de capacitacin y luego formalizaron una asociacin entre hospitales municipales a fin de presentarse a una licitacin de PAMI para el gerenciamiento del sistema de salud de sus afiliados. Tambin se observa una mayor predisposicin de varios de los municipios involucrados para la implementacin de otras experiencias de articulacin, tanto con organismos pblicos como con 184 La experiencia transit varios perodos de turbulencias econmicas derivadas del impacto crisis externas e internas; la ms reciente fue desaparicin del crdito y la posterior devaluacin del 2002, que gener el incremento de los preciso de los bienes importados.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

organizaciones de la sociedad civil. A ttulo de ejemplo se pueden mencionar los casos del Consejo para el Desarrollo Humano de Chacabuco, el Club del Trueque de Trenque Lauquen185, Universitario Lincoln , la Incubadora de Empresas y el Parque Industrial de Junn . El contacto a nivel personal entre los actores ha facilitado el surgimiento de estas experiencias que denotan la construccin de una comunidad social y poltica relativamente homognea.
186 187

el Colegio

185 Experiencia analizada en este libro. 186 Este colegio ha trabajado con diferentes organismos como la Direccin de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires, Direccin de Adulto y Formacin Profesional, y con las universidades Tecnolgica Nacional, Regional San Nicols, Nacional de San Luis y Nacional de La Plata. 187 En contraposicin, durante el relevamiento de esta experiencia, ninguno de los entrevistados hizo referencia al Consorcio Productivo del Norte de la Provincia de Buenos Aires (CoProNOBA), constituido formalmente en

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

CONSORCIO DEL CENTRO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES (COCEBA) 1. Caracterizacin de la Experiencia

l Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires (COCEBA) resulta de la articulacin de los municipios bonaerense s de Olavarra, Azul, Laprida y Daireaux, asociados con el propsito de

conformar una gerenciadora que brinde atencin mdica a los jubilados y pensionados afiliados al PAMI188. Su creacin, que se formaliz en el mes de junio de 2000, fue liderada por la M unicipalidad de Olavarra, ante la oportunidad brindada por el PAMI de permitir explcitamente que se presentaran a la licitacin para la concesin del servicio de atencin mdica a sus afiliados, consorcios o uniones transitorias de empresas de efectores pblicos municipales, provinciales o mixtos. Entre las condiciones que hicieron posible el surgimiento y la conformacin del Consorcio, es necesario resaltar el alto desarrollo alcanzado por el sistema de salud pblica del Partido de Olavarra. Adems de una amplia red de unidades de atencin primaria y de tres pequeos hospitales en las localidades del Partido, cuenta con un hospital pblico de alta complejidad189. Hacia el final del proceso militar (1976-1983), los ndices de morbimortalidad general eran elevados mientras que el nico efector municipal era el Hospital, que contaba con un exiguo presupuesto, aparatologa obsoleta y recursos humanos insuficientes, siendo identificado por la poblacin como un hospital para pobres. En 1983, con la recuperacin d la democracia en el pas, el actual titular del Departamento Ejecutivo e de Olavarra190 accedi a su primer mandato como Intendente municipal, otorgando una absoluta prioridad a la salud pblica como herramienta de inclusin social. A partir de entonces, se puso en marcha un proceso de transformacin y modernizacin del hospital municipal, al tiempo que se desarroll una vasta red de unidades de atencin primaria de la salud, articulando una pluralidad de acciones destinadas a hacer de la salud pblica un bien accesible a todos los sectores de la poblacin y a fomentar la igualdad de acceso a servicios mdicos de alta calidad. La experiencia de gestin pblica de Olavarra, que presenta rasgos ampliamente reconocidos como innovadores y en cuyo marco se concret la creacin del COCEBA, hizo posible que en veinte marzo de 1994 por los municipios de Chacabuco, General Arenales, General Pinto, Junn, L.N. Alem, Lincoln y Rojas. 188 Ente autrquico creado en 1971 por medio de la Ley Nacional 19.032, con el objeto de organizar el seguro de salud de los jubilados y pensionados autnomos y de los empleados del Estado nacional. 189 El Hospital fue fundado por un grupo de damas de beneficencia en 1894, y desde su fundacin se manej desde el mbito local. Recientemente fue rebautizado Hospital Municipal Dr. Hctor M. Cura, en homenaje a quin es su Director desde hace ms de 40 aos.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

aos se produjera un desarrollo espectacular del sistema de salud pblica municipal mediante la incorporacin de tecnologa de altsima complejidad y mejoras edilicias de alto impacto, y la generacin de mecanismos novedosos de financiamiento de los servicios mdicos y de atraccin de recursos humanos altamente calificados a la regin. Este proceso de cambio deriv en una importante revalorizacin social del hospital pblico, el que en la actualidad es considerado como un efector moderno, eficiente y accesible a todos los sectores de la poblacin local.

2. Caractersticas del mbito espacial


Los municipios involucrados en la experiencia se encuentran ubicados en el centro de la Provincia de Buenos Aires, zona integrante de la regin pampeana de la Repblica Argentina. Los gobiernos locales estn asentados en la ciudad cabecera de sus respectivos partidos191 cuyos territorios abarcan tambin a otras localidades circundantes. El municipio de Olavarra, impulsor de la conformacin del Consorcio, est ubicado a 360 km al sudoeste de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y posee un territorio de 7.715 km2. Sus principales actividades econmicas son la produccin agropecuaria y la minera. La cra y engorde de ganado vacuno la ubica en el primer lugar provincial. El volumen de la extraccin minera la posiciona como el primer centro minero de la Provincia de Buenos Aires, a lo que suma la industrializacin derivada de cemento, tejas y cermicos. Grandes empresas se hallan instaladas en el territorio, que cuenta adems con un parque industrial de 50 fbricas. Adicionalmente, su crecimiento demogrfico lo ha transformado en un centro regional de importancia, con una amplia disponibilidad de servicios. Desde el punto de vista poltico, el conjunto es homogneo debido a que se trata de municipios gobernados desde 1999 por intendentes del mismo color partidario (Alianza UCR-Frepaso), dos de los cuales (Olavarra y Daireax) tambin lo fueron en perodos anteriores (Tabla 1).

Tabla 1: Continuidad partidaria en el gobierno local

Municipio

Partido gobernante

Intendente reelecto

Continuidad partidaria Si No No Si

Olavarra Azul Laprida Daireaux

Alianza Alianza Alianza Alianza

Si No No Si

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior

190 191

Se trata del Intendente Helios Eseverri. La provincia de Buenos Aires posee un rgimen de municipio-partido por lo que cada gobierno local tiene responsabilidades territoriales tanto en el casco urbano de las localidades que abarca su territorio como en el rea rural.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En cuanto a poblacin, el conjunto resulta ms heterogneo, con extremos en Olavarra de casi 100.000 habitantes y en Laprida con 9.615 192. Si bien en el perodo intercensal 1991-2001 ninguno de los cuatro municipios perdi poblacin, los crecimientos fueron poco significativos. En lo social, Olavarra presenta los niveles ms bajos de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas y Daireaux los ms elevados, ubicndose ambos por debajo del promedio de la Provincia de Buenos Aires (Tabla 2).

Tabla 2: Poblacin total y poblacin con NBI


Poblacin Municipio Olavarra Azul Laprida Daireaux Poblacin (1991) 98.014 62.271 9.322 14.694 (2001) 103.718 62.642 9.615 15.822 NBI (1991) 8,96% 10,07% 9,77% 11,96%

Fuente: elaboracin propia en base a datos Subsecretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior.

3. Origen y elaboracin de la poltica


Para la atencin sanitaria de sus afiliados, el PAMI recurri a diferentes modalidades de prestacin. En un principio, utiliz la contratacin directa de efectores de salud, pero este sistema gener abusos y su control result muy complejo. Para contrarrestar esta debilidad, comenz a contratar empresas gerenciadoras del sistema, encargadas de contratar y controlar a los efectores pblicos o privados, a cambio del pago de un importe fijo por afiliado 193. Dichas gerenciadoras eran siempre empresas privadas, en general grandes corporaciones194, debido a que eran las nicas en condiciones de reunir los requisitos solicitados en las licitaciones. En varios perodos, el PAMI se atras en el pago a las gerenciadoras, lo que deriv en servicios discontinuos e ineficientes. Los atrasos generaron efectos diferenciales entre los prestadores privados y pblicos: mientras los privados podan suspender los servicios ante demoras en los pagos, los pblicos deban continuar con la prestacin, lo que les generaba serios problemas de

financiamiento. En el caso de Olavarra, estos problemas pudieron ser sorteados por un tiempo porque el hospital municipal perteneca al rgimen de hospitales de autogestin195. Bsicamente, los hospitales
192 193

Segn datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001. Denominado pago por cpita. 194 En el caso de la provincia de Buenos Aires, la generenciadora privada es FECLIBA (Federacin de Clnicas y Sanatorios de la Provincia de Buenos Aires). 195 Este sistema fue creado a mediados de los noventa mediante un Decreto del Poder Ejecutivo Nacional.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

facturaban a las obras sociales la atencin de sus afiliados y, en caso de incumplimiento, se haca cargo la Superintendencia de Salud de la Nacin. En tanto la poblacin asistida por PAMI es la de mayor demanda sanitaria, la cobertura a sus afiliados comenz a ser deficitaria para muchos prestadores. El hospital pblico recepcion esta mayor demanda y por ende, aument la facturacin a la Superintendencia de Salud hasta que, finalmente, el PAMI fue excluido del sistema de hospitales de autogestin. En el ao 2000, el PAMI inici un nuevo proceso licitatorio para la concesin del gerenciamiento del servicio de atencin mdica a sus afiliados, a cuyo efecto contempl

explcitamente la posibilidad de que se presentaran efectores pblicos municipales, provinciales o mixtos bajo la forma de consorcios o uniones transitorias de empresas. En ese contexto, Olavarra propuso crear un consorcio intermunicipal, a los fines de presentarse a la licitacin y recuperar las prdidas por los retrasos en el pago de la nica gerenciadora privada196. El Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires (COCEBA) se formaliz en junio de 2000, m ediante la firma de un convenio entre los municipios bonaerenses de Olavarra, Azul, Laprida y Daireaux, el que fue refrendado por los respectivos Concejos Deliberantes. Para su conformacin fue determinante el alto grado de desarrollo alcanzado por el sistema de salud pblica municipal de Olavarra, as como el inters y la voluntad poltica su intendente. En efecto, la idea de crear el consorcio constituy una iniciativa planteada y liderada personalmente por el Intendente Municipal de Olavarra, que inici una ronda de conversaciones con los titulares de los departamentos ejecutivos de ocho partidos vecinos, de los cuales slo tres aceptaron participar.

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


Cuando en junio de 2000 COCEBA se present a la licitacin de PAMI, no existan antecedentes de gerenciadoras estatales, y al ganar la licitacin para administrar la prestacin de salud de los 25.000 afiliados a PAMI en los cuatro partidos, quebr la tradicin de las sucesivas licitaciones en las que se haba impuesto FECLIBA. Al momento de la adjudicacin, y a pesar de no estar estipulado en el pliego, PAMI asign a COCEBA slo el 50% de los afiliados totales de los municipios asociados, otorgando a FECLIBA el 50% restante. Adicionalmente asign a COCEBA la totalidad de los afiliados de los partidos de General Lamadrid, Tapalqu y General Alvear (Tabla 3). La adjudicacin qued formalizada en septiembre de 2000.

196

La cpita de todos los afiliados de la Provincia de Buenos Aires estaba en manos de FECLIBA (Federacin de Clnicas de la Provincia de Buenos Aires).

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Tabla 3: Asignacin de afiliados realizada por PAMI


Municipio Olavarra Azul Laprida Daireaux General Lamadrid Tapalqu General Alvear % del total de afiliados asignados 40% 60% 100% 100% 100% 100% 100%

Acorde a los porcentajes asignados, el padrn de beneficiarios de Olavarra y Azul fue dividido arbitrariamente entre COCEBA y FECLIBA. Sin embargo, para estimular una buena prestacin del servicio, se estableci que a partir del sexto mes el afiliado podra optar libremente entre ambas gerenciadoras, con el nico requisito de permanecer un mnimo de un ao antes de cambiarse nuevamente. El Consorcio brinda las prestaciones mdicas a travs de los efectores de los sistemas de salud pblica municipales, entre los cuales el hospital de Olavarra funciona como el centro de mayor complejidad. En virtud de la calidad de los servicios ofrecidos por COCEBA, se incorporaron nuevos afiliados y, a partir del ao, retornaron los que se haban pasado inicialmente a la gerenciadora privada. El Consorcio posee su propia estructura institucional: cuenta con un Directorio integrado por los cuatro intendentes municipales, cuya presidencia es ejercida por el Intendente de Olavarra, que aprueba las acciones a seguir y controla su desarrollo. La gestin operativa est a cargo de un gerente administrativo en la ciudad de Olavarra y un gerente mdico en la ciudad de Azul, de quienes dependen un contador pblico, un asesor legal, un empleado administrativo, tres empleados auxiliares y un mdico. Al mismo tiempo, COCEBA puso en funcionamiento un sistema de auditoras mdicas encargadas de las tareas de monitoreo y control de las prestaciones. Si bien la Municipalidad de Olavarra aport recursos econmicos para su puesta en funcionamiento, en la actualidad COCEBA funciona con un presupuesto propio, conformado por los recursos que recibe de PAMI por cada afiliado. Estos recursos son utilizados para abonar las prestaciones a los efectores pblicos y para sostener su estructura operativa 197. Los obstculos y resistencias que de se registraron Muchos al de inicio ellos, del que proceso se provinieron

fundamentalmente de ciertos mdicos

cabecera.

desempeaban

simultneamente en el sistema pblico y en el privado, convencieron a sus pacientes del consultorio hospitalario de que optaran por FECLIBA, para su atencin en consultorios y clnicas particulares. Ello

123

La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

produjo en el primer ao un egreso masivo de beneficiarios, situacin que logr revertirse cuando fueron evidentes las ventajas en calidad y mayores servicios que ofreca la gerenciadora pblica. Otra resistencia provino de los farmacuticos y laboratorios privados, cuando en el ao 2002 la fbrica de medicamentos del hospital de Olavarra198 comenz a proveer a precio de costo a los pacientes atendidos por COCEBA199 Esta accin gener una importante polmica, en la medida en que afect algunos intereses corporativos200. Sin embargo, dada la gravedad de la crisis social y la situacin de emergencia sanitaria declarada por el gobierno nacional, las crticas201 no fueron acompaados ni por la oposicin poltica ni por los medios de comunicacin locales. Entre los principales apoyos que ha recibido COCEBA se destaca el brindado por los intendentes de los cuatro municipios que lo conforman, quienes han dotado a los responsables operativos de una importante autonoma de gestin. Asimismo, siempre ha sido importante la colaboracin prestada por los directores del hospital municipal de Olavarra, y el personal poltico, tcnico y profesional comprometido con el sistema de salud pblica municipal. La modalidad articulada demand, al inicio de la experiencia, ms tiempo que la gestin de un proyecto que no contemplara la cooperacin. Sin embargo, una vez puesto en marcha el Consorcio, se logr generar un sistema administrativo gil y dinmico, apoyado en una unidad de gestin no burocratizada, cuyas decisiones cotidianas recaen en la gerencia. En cuanto a la administracin de recursos humanos y al surgimiento de problemas de gestin, no se reconocieron diferencias con respecto a un proyecto sin articulacin. Incluso hubiera resultado importante lograr que un nmero

197

El monto percibido por cada afiliado asciende al equivalente de U$S 19,50, lo que totaliza un monto mensual de aproximadamente U$S 106.000.- El sostenimiento de su estructura operativa demanda U$D 6.000.mensuales. Se consider la tasa de cambio promedio del ao 2002, 1 peso= 0,33 dlares. 198 El importante aumento de la demanda sobre el sistema pblico ocurrido en los 90 gener un incremento importantsimo en los gastos en medicamentos. Frente a ello, en 1995, en el hospital municipal de Olavarra se mont una pequea fbrica de medicamentos, con el objetivo de abastecer al sistema de salud local y de proveer de remedios a bajo costo a los pacientes ambulatorios de escasos recursos y carentes de obra social. La produccin fue diagramada teniendo en cuenta las patologas prevalentes en la zona, en base a un vademcum permanentemente actualizado. Esta iniciativa signific una importante reduccin de costos. Desde sus inicios y hasta 1996, la fbrica slo produjo comprimidos; con posterioridad fabric jarabes, gotas, cremas, lquidos y, a partir de 1998, comenz con inyectables. En los primeros aos, dado que la produccin estaba encaminada a la satisfaccin de las necesidades de los pacientes del hospital local, no se publicit la fabricacin de medicamentos hacia el exterior de la localidad. Pero a partir de 2001-2002, en el marco de la situacin de emergencia sanitaria nacional, comenz a reconocerse la importancia de promover la utilizacin creciente de medicamentos genricos, y las acciones que vena desarrollando el municipio al respecto cobraron una gran visibilidad. 199 Esta iniciativa se encuentra enmarcada en la declaracin de Emergencia Sanitaria dispuesta por el Gobierno Nacional y tiene como objetivo garantizar a los jubilados un adecuado acceso a los medicamentos. 200 En el caso de las farmacias, un mecanismo de presin frecuentemente utilizado frente al PAMI para lograr que ste les abonara sus deudas era suspender la venta de medicamentos a los afiliados de dicha entidad. De tal modo, al poder acceder una parte de estos jubilados a los medicamentos producidos en el hospital municipal, las farmacias locales perdieron un importante elemento de presin. Desde el gobierno local se prioriz la necesidad de dar respuesta a la grave situacin por la que atravesaban numerosos jubilados, que en la gran mayora de los casos no tenan posibilidades de acceder a la compra de medicamentos con elevados precios en el mercado. 201 La fbrica de medicamentos, cuya produccin es auditada por la Universidad Nacional de San Luis, an no ha logrado la habilitacin provincial como laboratorio de medicamentos, a pesar de haber iniciado formalmente todas las acciones y cumplido con todas las normas de produccin y control. En esta falta de habilitacin hicieron hincapi sus principales crticos.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

mayor de actores202 se incorporara al Consorcio, por cuestiones de escala y eficiencia, en tanto un sistema capitado resulta ms rentable cuanto mayor es la cantidad de personas bajo su

administracin.

5. Seguimiento y evaluacin
La propia dinmica de la gest in de COCEBA comporta elementos de seguimiento

permanente, que recaen en la gerencia y se expresan en los balances mensuales confeccionados por la misma. Al mismo tiempo, el Consorcio rinde cuentas ante el PAMI de manera peridica, evaluando anualmente las acciones desarrolladas.

6. Conclusiones
El desarrollo logrado por el Consorcio demuestra la capacidad del gobierno local de responder a las nuevas demandas, de imponerse en procesos competitivos y de administrar con eficiencia servicios tradicionalmente prestados por el sector privado. Desde el punto de vista econmico, ha sido trascendente el recupero de una parte de los recursos que se invertan localmente en la atencin de los jubilados. Desde la perspectiva social, la garanta de prestacin adecuada, de calidad y continua a los jubilados y pensionados de PAMI pertenecientes a COCEBA ha representado una diferenciacin notable. La satisfaccin con el sistema pudo constatarse con el incremento de adheridos, que pas de 15.000 personas en el ao 2000 a 18.200, dos aos despus. A nivel nacional, COCEBA fue reconocida como una de las mejores gerenciadoras del PAMI; por ello, sobre el contrato original vencido en mayo de 2002, se establecieron prrrogas sucesivas hasta que finalmente, se resolvi extenderlo tres aos ms sin efectuar un nuevo llamado a licitacin.

202

Entre ellos se encuentran los municipios bonaerenses de Bolvar, Tandil, Alvear, General Lamadrid, Rauch, Tapalqu, Las Flores y Saladillo.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

UNIVERSIDAD PROVINCIAL DEL SUDOESTE BONAERENSE

1. Caracterizacin de la Experiencia

a Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense (UPSO), cuya creacin fue impulsada por un conjunto de once municipios, resulta de un acuerdo de articulacin intermunicipal para atender a

la demanda ciudadana de educacin superior. La carencia de instituciones universitarias produca la exclusin de la educacin superior de jvenes con bajos recursos as como la migracin de otros a centros urbanos con oferta educativa superior, de los cuales raramente retornaban. Si bien la ley que le dio origen fue sancionada en 1992, recin en el ao 2000 fue puesta en marcha. Este programa de educacin universitaria de alcance regional se origin como un proyecto del Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires203, el que surgi cuando un grupo de nueve municipios de la regin sur de la Provincia de Buenos Aires a los que luego se sumaron otros nueve, se propuso la cooperacin para el desarrollo econmico204. A pesar de la liquidacin del ente intermunicipal, la UPSO perdur al lograr su autonoma institucional, resultante de la afinidad partidaria de su delegado organizador con las autoridades provinciales y del permanente apoyo poltico del vicepresidente de la Cmara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires205. El proyecto educativo contempla el dictado de distintas carreras universitarias de corta duracin para la formacin de graduados con perfil emprendedor.

203

Este caso est documentado en Cravacuore, D. 2001 Anlisis de gestin del Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense En: La cooperacin intermunicipal en Argentina. Direccin de Estudios e Investigaciones INAP (ed.), pp. 145 157. INAP-EUDEBA. Buenos Aires; Cravacuore, D. 2001 La cooperacin intermunicipal en la provincia de Buenos Aires. Fortalezas y debilidades. En: La geografa de un cambio. Poltica, gobierno y gestin municipal en Uruguay. En: Lauraga, M.E. (coord.), pp. 153 a 162. Edic. Banda Oriental ICP de la Universidad de la Repblica. Montevideo. 204 El grupo inicial de municipios estaba gobernado por todos intendentes provenientes de las filas del Partido Justicialista. El segundo grupo era ms heterogneo, con algunos gobernados por miembros de la Unin Cvica Radical. La alineacin poltica de la mayora de los intendentes con el partido poltico gobernante a nivel provincial y nacional explic en gran parte el xito en la conformacin del consorcio, que recibi importantes aportes econmicos para su funcionamiento, provenientes de la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin y del Instituto Provincial de Accin Cooperativa. Cuando en el ao 2000 los intendentes radicales se constituyeron en la primera mayora en el Consejo Directivo del Consorcio, la presidencia del mismo recay en un intendente de ese partido; en forma simultnea se produjo la renuncia del Gerente del Consorcio, identificado polticamente con el justicialismo. La organizacin perdi la vitalidad de sus primeros aos hasta que en el ao 2002 fue disuelta. 205 El senador Alejandro Hugo Corbata fue la segunda autoridad provincial entre enero de 2002 y diciembre de 2003, en su carcter de presidente provisional del cuerpo legislativo.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

2. Caractersticas del mbito espacial


Los municipios que promovieron el desarrollo de la Universidad Provincial del Sudoeste abarcan una superficie de 61.311 km2, con una poblacin total de 287.395 habitantes. La produccin cerealera es la principal actividad econmica, complementada con la cra de ganado vacuno y, en menor medida, con las actividades agroindustriales.

Tabla 1: Poblacin y superficie de los municipios sede de la UPSO


Municipio Coronel Dorrego Coronel Rosales Coronel Surez General La Madrid Patagones Pellegrini Pun Saavedra Salliquel Tres Arroyos Villarino Total Poblacin (2001) 16.469 60.879 36.486 10.966 27.759 5.989 16.952 19.751 8.596 57.110 26.438 287.395 Superficie
2 5.818 km 2 1.312 km 2 5.985 km 2 4.800 km

13.600 km2
2 1.853 km 2 6.385 km 2 3.500 km

797 km2
2 5.861 km

11.400 km2 61.331 km2

Fuente: Centro de Documentacin e Informacin del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires en base a los datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001

La falta de generacin de nuevas fuentes de trabajo y la extremada dependencia de los ciclos de la economa agropecuaria son los principales problemas de la estructura socioeconmica regional. Desde hace ya muchos aos, estos inconvenientes han causado la emigracin de la poblacin hacia otras reas de la provincia, como Gran Buenos Aires o los cordones industriales de las ciudades de Baha Blanca, Mar del Plata y Olavarra. Con un perfil radicalmente diferente, en la zona se encuentra la ciudad de Baha Blanca (284.313 habitantes), principal puerto de ultramar de la Argentina. En ella se han radicado refineras de petrleo, plantas petroqumicas, procesadoras de pescado, frigorficos y molinos, as como un buen nmero de pequeas y medianas industrias. Adicionalmente se asienta all la Universidad Nacional del Sur. Por estas caractersticas diferenciales, intermunicipal. este distrito fue deliberadamente excluido del consorcio

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

3. Origen y elaboracin de la poltica


Diversos factores confluyeron en la generacin de una creciente demanda de estudios superiores en las sociedades locales206, lo que deriv en el diseo e implementacin de variadas estrategias en los municipios bonaerenses. En este sentido, fueron pioneros los casos de Junn y C hascoms, que en la dcada del ochenta crearon sedes del Ciclo Bsico Comn de la Universidad de Buenos Aires, y Rauch, que aplic una estrategia similar con las materias iniciales de las carreras de orientacin econmica de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. En la regin analizada tambin hubo intentos similares. En Tres Arroyos, desde 1993, la Cmara Econmica trabajaba en un proyecto de educacin universitaria en el distrito. Haba logrado interesar al intendente municipal, quin invit207 a sus colegas de la zona a tratar un proyecto de instalacin de una Facultad de Biotecnologa Industrial que se articulara con la produccin primaria de la regin. En octubre de 1993 se cre la Comisin Pro Estudios Universitarios en Tres Arroyos, que buscaba crear un colegio universitario, instalando la facultad anteriormente sealada e implementando carreras de corta duracin208 con el apoyo de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN)209. El primer obstculo surgi cuando la entonces Directora General de Escuelas y Cultura seal que la legislacin provincial de educacin no contemplaba la existencia de colegios

universitarios pblicos y que no autorizara la apertura de nuevos cursos en instituciones terciarias. En el municipio de Saavedra, cuya ciudad cabecera es Piqu, desde mediados de los 80 tambin se vena bregando por contar con un centro universitario. Primero se intent la instalacin de una sede regional de la Universidad Tecnolgica Nacional210. Promovido por esta ciudad, en 1992 se logr la aprobacin de la ley de creacin de la Universidad Provincial del Sud Oeste Bonaerense211, proyecto

206

Entre ellos puede mencionarse: a) los cambios en el proceso de migraciones internas, caracterizado por el fin de la atraccin que efectuaban los grandes centros urbanos por efectos de la desindustrializacin de los ochenta, produjo un importante incremento poblacional en las localidades cabecera de los municipios; b) las dificultades de los jvenes de ingresar a la estructura laboral por efectos del creciente desempleo estructural y que obligaba a pensar en nuevas oportunidades para este grupo poblacional; c) las dificultades de las familias para afrontar los costos de traslado, estada y estudios de sus hijos en las grandes ciudades; d) la poblacin joven que tena posibilidades de trasladarse a otras ciudades con la finalidad de acceder a estudios superiores generalmente no retornaba a su ciudad de origen una vez egresados; e) Los estudiantes sufran el problema del desarraigo durante los primeros aos de migracin a otra ciudad. 207 Se trat del encuentro Transferencia Cientfico Tecnolgica en el Nivel Universitario en Ciudades Intermedias, en la cual se present el proyecto mencionado. 208 Se prevea la articulacin de la Tecnicatura Superior en Administracin de Empresas de la Escuela Normal Superior de Tres Arroyos con la Licenciatura en Administracin de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. 209 Iniciativa que fue ratificada por convenio marco del 4/10/1994. 210 Se intentaba el dictado de una Licenciatura en Electromecnica. Este proyecto haba sido motorizado por docentes de una escuela tcnica local. El mismo fue aprobado por el Consejo Acadmico de la Facultad Regional Baha Blanca y luego fue enviado al Consejo Superior con sede en Buenos Aires, rganos de gobierno acadmico que respondan polticamente al radicalismo, al igual que el gobierno saavedrino. Sin embargo, en las elecciones municipales de 1987, la Unin Cvica Radical perdi el gobierno local y el proyecto fue abandonado. 211 La aprobacin de la Ley Provincial 11.465 result del inters del gobierno justicialista del municipio de Saavedra. El proyecto prevea la constitucin de una Facultad de Ciencias de la Alimentacin en Pigu. No obstante, los senadores provinciales justicialistas privilegiaron razones polticas y aprobaron el proyecto. La ley tropez con la negativa del Poder Ejecutivo Provincial que la vet amparado en que no se garantizaba el nivel

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

que gener reservas en la Universidad Nacional del Sur (UNS) con sede en Baha Blanca, a slo 130 kilmetros de distancia, en otros municipios de la regin y en el Poder Ejecutivo provincial, basndose en posibles fallas en la calidad educativa y en la inconveniencia de crear otra institucin. En 1994, el Intendente de General La Madrid, que presida el Consorcio dio un nuevo impulso a la creacin de la UPSO212. En 1995, con el apoyo de los funcionarios saavedrinos, realiz una propuesta a la UNS, cuyas nuevas autoridades estaban interesadas en mejorar la relacin con los intendentes de la regin, resentidos por el pronunciamiento negativo de la institucin a la constitucin del Consorcio Productivo. Como resultado de este proceso, la UNS cre la Secretara General de Relaciones Institucionales y Extensin Universitaria, cuya titularidad recay en un acreditado docente213 destinado a tener un papel preponderante en la constitucin de la UPSO, transformndose en su mentor y primer delegado organizador. Del primer acuerdo entre la UNS y el Corredor Productivo surgi el Programa Educativo Universitario Zonal (PEUZO) como una iniciativa de extensin de la UNS. El PEUZO se estructur en dos etapas. En la primera se dara la posibilidad de cursar el primer ao de las carreras tradicionales en municipios de la regin, con el fin de dar solucin al problema del desarraigo y de reducir las erogaciones familiares de traslado y estada durante el primer ao de cursada, que es cuando se producen los ms importantes ndices de desercin. En la segunda etapa prevea comenzar con el dictado de carreras propias, con el fin de formar tcnicos universitarios en reas de inters regional. La propuesta contemplaba que las carreras se dictaran rotativamente en las distintas ciudades, buscando que los estudiantes y luego los graduados permanecieran en sus lugares de origen, y estuvieran capacitados y motivados para contribuir al desarrollo socio -productivo de la regin. Para lograr estos objetivos se busc que las carreras propias respondieran a los intereses locales. Frente al problema de la baja demanda de egresados universitarios que se registra en las ciudades pequeas, el proyecto propona una lgica educativa diferente: la formacin emprendedora permitira a los graduados idear e implementar sus propios proyectos. Con este nuevo enfoque, los egresados no enfrentaran como nica salida laboral la bsqueda de empleo sino que tambin estaran

capacitados para formular y gestar proyectos de desarrollo, y llevar a cabo nuevos negocios o emprendimientos productivos, en forma individual o asociativa. Durante el primer ao de funcionamiento, el PEUZO se implement en slo cuatro ciudades: Pig, Punta Alta, Tres Arroyos y Patagones (en sta ltima la financiacin fue asumida por el Corredor Productivo). Tambin las comisiones locales de apoyo, integrados por vecinos con distinto grado de cercana al gobierno local 214, contribuyeron a la manera de cooperadoras con algunos acadmico y cientfico que debe pretenderse de una universidad211. No obstante ello, el Senado provincial rechaz el veto y lo mismo ocurri en la Cmara de Diputados provincial en noviembre de 1993. 212 El primer borrador fue realizado por un docente de la Universidad de Buenos Aires que se desempeaba simultneamente como director en el equipo de gobierno del Intendente Pellita. Pero el proyecto se consider inviable de no obtenerse financiamiento externo. 213 Se trataba del Ing. Jos Alberto Porrs. 214 Tres han sido los casos estudiados: en el municipio de Tres Arroyos, en cuya comunidad estaba muy arraigado el deseo de instalar una sede universitaria, el apoyo de los vecinos se canaliz a travs de la Cmara Econmica local; en General La Madrid, se constituy una comisin integrada bsicamente por

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

recursos215. Sin embargo, la idea de poner en marcha las tecnicaturas significaba un compromiso mucho mayor en lo financiero: exiga recursos cada vez mayores, que deban sostenerse en e tiempo, l al menos hasta que los alumnos inscriptos completaran sus carreras. En un principio los cuatro municipios involucrados asumieron el compromiso, entusiasmados con la idea de tener graduados en el lugar; pero poco tiempo despus de iniciadas las clases, se enturbi el horizonte financiero del pas, y se comenzaron a analizar otras alternativas de obtencin de recursos. El Corredor Productivo propuso a las autoridades provinciales implementar la ley provincial que haba creado la UPSO varios aos antes, para que entre sta institucin y la UNS se hicieran del proyecto educativo. Con este propsito, en 1998 se firm en Punta Alta un nuevo convenio, esta vez entre el Corredor Productivo, la UNS y la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires. El convenio ampli e institucionaliz al PEUZO, previendo la incorporacin paulatina de otros siete municipios y abri el camino a la reglamentacin de la ley de creacin de la nueva universidad provincial que absorbera al programa en el futuro. Finalmente, la puesta en marcha de la UPSO se formaliz en el ao 2000, con la firma del Decreto Provincial 3173216.

4. Formulacin, implementacin y ejecucin de la experiencia


En 1999 se comenz con el dictado de las carreras propias en las cuatro ciudades en las que se haba implementado el PEUZO y se cre la sede acadmica de General La Madrid. Ya constituida la UPSO en el ao 2000, se fueron incorporando otras sedes en los municipios de Pellegrini, Salliquel y Villarino. Al momento del relevamiento estaba prevista la inauguracin de nuevas sedes en Coronel Surez y Darragueira (partido de Pun) en 2004 y en Coronel Dorrego, en 2005 (Figura 1). Adicionalmente se fueron poniendo en marcha las cinco tecnicaturas y las carreras de Martillero y Corredor Pblico (Tabla 2).

funcionarios y militantes del partido de gobierno; en Pig, la comisin se form con un grupo de vecinos cercanos al senador Corvatta. 215 El caso de Tres Arroyos fue aquel donde el compromiso de la comunidad fue ms importante en trminos de recursos: el 80% del presupuesto qued a cargo de la Municipalidad de Tres Arroyos, mientras que la asociacin vecinal APRESTA se hizo cargo de algo ms del 20%. 216 El Decreto fue rubricado por el Gobernador Carlos Ruckauf. En este proceso fue definitoria la intervencin poltica de algunos intendentes y especialmente, la del senador Corvatta.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

Figura 1: Sedes acadmicas y ao de apertura

Tabla 2: Oferta acadmica y localizacin al momento del relevamiento del caso


Oferta acadmica Martillero y Corredor Pblico Tcnico Universitario en Asuntos Municipales Localizacin Villarino Pellegrini y Saavedra (Pigu)

Tcnico Universitario en Creacin y Gestin de Pequeas y Medianas Coronel Surez y Patagones Empresas Tcnico Universitario en Emprendimientos Agroalimentarios Tcnico Universitario en Emprendimientos Tursticos Tcnico Universitario en Manejo y Comercializacin de Granos Coronel de Marina Rosales Pun y Tres Arroyos General la Madrid y Salliquel

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

En cuanto a la estructura de funcionamiento, la UPSO posee un Consejo Asesor217, que en la prctica tiene poca ingerencia, y un Delegado Organizador nombrado por la Provincia218, con

independencia absoluta para la toma de decisiones, lo que se ha reforzado desde el momento en que la Provincia garantiz el presupuesto de funcionamiento. Sus funciones son las propias de un rector organizador de una universidad recientemente creada. El presupuesto anual de funcionamiento de la UPSO fue en el ao 2003 de $ 4.500.000, aportados por la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires219. Los municipios han colaborado con la entrega en comodato de bienes inmuebles y, en el origen del proyecto, aportaron subsidios extraordinarios, lo que tambin hicieron otras instituciones como las cmaras provinciales de Diputados y Senadores. El convenio de constitucin de la UPSO deleg en la UNS toda la responsabilidad acadmica durante los primeros diez aos, definiendo que es sta ltima institucin la que otorga los ttulos. A pesar de esta responsabilidad acadmica, se han detectado un conjunto de conflictos: Problemas de prestigio social de la UPSO: los jvenes de la elite local optan por cursar sus estudios en universidades tradicionales, especialmente en la Universidad Nacional de La Plata, no slo por su reputacin histrica sino por la posibilidad d vivir alejados de sus padres. Ello e hace que la oferta acadmica de la UPSO aparezca devaluada y que sus alumnos sean quienes no han podido acceder a otra oferta acadmica; ejemplo de ello es el promedio de edad comparativamente alto de los alumnos de las tecnicaturas respecto de otras

universidades. La desarticulacin acadmica: la imposibilidad de vinculacin de las tecnicaturas de la UPSO con las carreras tradicionales influye negativamente entre los alumnos, especialmente los ms jvenes, que desean acceder a titulaciones superiores tales como licenciaturas, maestras y doctorados. La falta de apropiacin por parte de las comunidades: algunos informantes claves han hecho hincapi en que el proyecto universitario slo responde a la lgica interna de la comunidad docente de la propia UPSO, basado en un proceso de auto reproduccin, y alejado de las necesidades locales y del modelo econmico vigente, que no valora los estudios de corta duracin. Adicionalmente, se ha extendido la crtica relacionada a la falta de vinculacin con las empresas a pesar del supuesto perfil tcnico-productivo de la universidad.

217

Formalmente integrado por representantes de los once distritos que participan del Programa, ms otros cuatro en representacin del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, del Consorcio Intermunicipal de Desarrollo Regional (CIDERE), de la Universidad Nacional del Sur y de la Direccin General de Cultura y Educacin. 218 Cuando fue elegido para ocupar este cargo en 1998, el Ing. Jos Porrrs se desempeaba como secretario de Extensin Universitaria de la Universidad Nacional del Sur (UNS). Desde entonces, y en forma paralela, se desempea como Director de la Comisin de Investigaciones Cientficas de la Provincia de Buenos Aires. 219 Fue determinante el apoyo de los sucesivos directores de Escuelas y Cultura de la Provincia (Graciela Gianettasio, Jos Octavio Bordn y Mario Oporto) que hicieron llegar distintos subsidios, derivados de la influencia del senador Corbata.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

La falta de participacin social en el proyecto, a excepcin de Tres Arroyos220 en donde existe una cultura educativa de calidad sustentada en las organizaciones de la sociedad civil221 y en algunas empresas 222.

La debilidad estructural del proyecto, que si bien se ha robustecido con el aporte de la Provincia, tambin est expuesto a una potencial reduccin presupuestaria, lo que transferira una mayor presin sobre municipios que no tienen posibilidad de hacerse cargo.

Las dudas sobre la excelencia de la UPSO: este tema se ha puesto en el centro del debate como principal argumento de los opositores al proyecto, entre quienes se incluye a miembros de la sociedad civil y a funcionarios municipales, incluyendo a algunos de sus promotores. Esto se extiende a algunas carreras en particular, como la formacin de martilleros y corredores, que recoge duras crticas.

La baja calidad de los docentes: especialmente en Tres Arroyos existen quejas respecto de los docentes, que suelen ser auxiliares en Baha Blanca y titulares en las sedes locales. Existe un reclamo para que los profesores de mayor trayectoria concurran a las localidades con el fin de garantizar una educacin de excelencia.

5. Seguimiento y evaluacin
El Consejo Asesor de la UPSO, integrado por representantes de distintos municipios e

instituciones, y que debera funcionar como instancia superior de decisin y control, no es reconocido como tal por sus integrantes.

6. Conclusiones
Como hemos sealado, el proyecto educativo se constituy en un emprendimiento regional que incluy en sus orgenes la participacin de un importante conjunto de instituciones, entre las que se destacan los municipios integrantes del Consorcio Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires, los funcionarios y representantes regionales en la Legislatura Provincial, la Universidad Nacional del Sur, la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires, el Consorcio Intermunicipal de Desarrollo Regional223 y las Asociaciones de Apoyo Local (como APRESTA y ACAAUP), .

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Ejemplo de ello es que el proceso fue impulsado desde la Cmara Econmica local y no desde el municipio. Un ejemplo es la Escuela Agropecuaria, de gestin privada, pionera en el pas por el desarrollo del combustible biodiesel, y que ha implementado proyectos innovadores vinculados a la energa solar y a la biotecnologa, entre otras disciplinas. Adicionalmente, ha sido la primera institucin educativa de la Argentina en certificar con la norma ISO 9001 los procesos de gestin educativa. 222 En Tres Arroyos se ha verificado el nico aporte empresarial al proyecto: Maltera Pampa S.A. ha apoyado el proyecto a travs de APRESTA mediante el otorgamiento de pasantas. 223 El CIDERE est integrado por los municipios de Benito Jurez, Tres Arroyos, Adolfo Gonzlez Chaves y San Cayetano. Tuvo una influencia relativa en el desarrollo del proyecto, pues los distintos municipios integrantes eligieron distintas soluciones para dar respuesta a la demanda comunitaria de una sede universitaria.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

La relacin entre los actores intervinientes ha variado significativamente de acuerdo a la etapa del proceso y al municipio de implementacin. El Delegado Normalizador aparece como un actor central, quin primero actu como secretario del Rectorado de la UNS a cargo del programa PEUZO, y luego se transform en el lder del proyecto. Con la decadencia del Corredor Productivo y especialmente con la autonoma que le dio el aporte provincial, ha ganado un poder casi absoluto respecto de los otros actores, lo que se manifiesta en la concrecin de decisiones trascendentes para la construccin de una institucin educativa como lo es la eleccin de los docentes de mayor dedicacin. Una esfera determinante en el proyecto ha sido la poltica, especialmente en el caso de Saavedra, de donde es originario el Senador Corvatta y donde se ha establecido la sede central. En ese municipio, el justicialismo perdi las elecciones en 1995, lo que deriv en que la UPSO se constituyera en una de las instituciones que cobij a los dirigentes locales de ese partido224. Un tercer actor de significacin fue el Gerente del Corredor Productivo225 del perodo 1993-1999, que tambin contaba con el apoyo irrestricto del senador Corvatta. Ex Secretario de Gobierno de la Municipalidad de Saavedra, fue quien llev adelante las negociaciones con los municipios y las autoridades provinciales, para la constitucin del PEUZO y de la UPSO. Las relaciones del Delegado Organizador con los intendentes han sido cordiales226 aunque distantes, y a esto ha contribuido el proceso de autonoma financiera. Un intendente importante de la regin ha sealado sin titubeos: "El Consejo Asesor no funciona". Adicionalmente, a partir de su estrecha relacin con Corvatta se lo identifica ideolgicamente cercano al justicialismo227, en un contexto en donde la mayor parte de los intendentes de la regin proviene de la Unin Cvica Radical228. La relacin de los intendentes con el proyecto no ha sido significativa. Como ejemplo vale citar que el representante alterno del municipio de Tres Arroyos en el Consejo Asesor no era un funcionario municipal sino un integrante de APRESTA, quien generalmente representaba al municipio dado que el

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Vale citar como ejemplo que el acuerdo entre el Corredor Productivo y la Universidad Nacional del Sur fue anunciado en Pig ante los dirigentes justicialistas locales y sin la presencia del entonces intendente radical Alberto Meiller. Otro dato llamativo es la constitucin de la Asociacin Civil de Apoyo a las Actividades Universitarias de Pig (ACAAUP), integrada totalmente por vecinos que demostraron una adhesin absoluta al senador Corbata. Los miembros de ACAAUP entrevistados no dudaron en sealar a Corvatta como el principal lder del proyecto. La relacin entre Porrs y Corvatta ha sido de mutua conveniencia: mientras Porrs increment notoriamente su poder por el aval del virtual vicegobernador de la Provincia despus del ascenso de Felipe Sola al cargo de gobernador de la Provincia, Corvatta logr que un docente de prestigio de la UNS llevara adelante el proyecto universitario y reforzara la proyeccin de su figura en todo el sudoeste bonaerense. 225 Se trat de Jorge Bregas. Su papel en la UPSO tendi a desdibujarse cuando se radic en la ciudad de La Plata, primero como funcionario del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin de la Provincia, y luego del Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo. 226 No obstante ello, han existido conflictos menores, como ejemplo el suscitado con el intendente de Tres Arroyos quin solicit que la Tecnicatura en Administracin Municipal comenzar a dictarse en su distrito. El delegado organizador lo prometi pero finalmente no hizo lugar al pedido, lo que an recuerda con insatisfaccin el ex intendente Aprile. 227 Un intendente justicialista nos seal al respecto: "Porrs no es peronista. Si los recursos los hubieran puesto los radicales, sera radical..." 228 Al respecto un intendente seal directamente a la UPSO como un proyecto poltico electoral del justicialismo.

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

intendente Aprile no concurra a las reuniones. Los intendentes que ms apoyaron el proyecto fueron el de General La Madrid (perodo 1991-2003) y Patagones (1995-1999). La imagen de la UPSO en las comunidades locales tambin observa diferencias. En General La Madrid se la vincul exclusivamente a la figura del intendente municipal y por ello el impacto fue muy bajo, an respecto de la propia organizacin municipal. En Pigu, en cambio, fue objeto de permanentes disputas entre el oficialismo municipal y la oposicin justicialista 229. En Tres Arroyos el proyecto se origin desde la sociedad civil (aunque algunos percibieron el rol jugado por un sector del justicialismo local) en tanto el municipio, en manos del movimiento vecinalista, se opuso a la modalidad de financiamiento que se proyectaba230. La realidad en el caso de Tres Arroyos es que la Municipalidad no privilegi este proyecto por sobre otros proyectos universitarios locales, como la instalacin de una sala de tutoras del Programa UBA XXI y la propuesta que por entonces tena la Universidad Nacional de La Plata de crear un colegio universitario con base en la Escuela Agropecuaria local, el que sin dudas recreaba las mayores expectativas dado el prestigio de esa institucin231. A eso se sumaba que el CIDERE, consorcio intermunicipal que integraba el municipio, tenia una relacin privilegiada con la UNICEN con sede en Tandil. Ms all de la indiferencia de algunos gobiernos y de los conflictos en Pigu, se observa que en la implementacin no ha habido resistencias importantes, en funcin de que no se afectaron intereses sustanciales, aunque se soslaya que la UPSO termin siendo un proyecto al servicio de su Delegado Organizador232. Esto sin dudas altera el espritu original del proyecto de crear una universidad en la que los municipios tuvieran un papel protagnico en sus decisiones. La creacin de la UPSO no ha repercutido positivamente en otros proyectos. Incluso podra sealarse que la provincializacin de su financiamiento se constituy en el nico proyecto que subsista antes de la liquidacin del Consorcio Productivo intermunicipal. Del mismo modo, la articulacin con proyectos de los municipios tambin ha sido mnima: slo en Pig seis alumnos emprendedores microempresas. Entre los logros alcanzados cabe resaltar que a la fecha, en todas las sedes acadmicas hay cerca de dos millares de alumnos avanzados y cercanos a la graduacin. Esto incorpora un nuevo desafo asociado a los Proyectos Finales de Carrera que deben desarrollarse como requisito de graduacin: la de acompaar las ideas viables que surjan de estas actividades. Para ello, la UPSO ha venido
229

fueron

apoyados

para

desarrollar

sus

proyectos

desde

el

rea

municipal

de

La oposicin peronista la defenda como una de sus principales conquistas. Los conflictos ms importantes se han producido entre la ACAAUP y el gobierno local: la primera plantea que el actual intendente Rubn Grenada ha obstaculizado el proyecto quitando el edificio originalmente otorgado a la sede universitaria o recortando un subsidio mensual que otorgaba el municipio a la asociacin; el gobierno lo desmiente y seala que los miembros de ACAAUP carecen de claridad conceptual y de no tienen presentes las caractersticas que debe tener una universidad 230 Tambin la Asamblea de Mayores Contribuyentes rechaz el mecanismo de cobro de una alcuota especfica para el proyecto y se busc que los propios padres de los alumnos asumieran el pago de una matrcula. 231 Este proyecto originado en el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires planteaba la construccin de sedes universitarias con un costoso equipamiento satelital de origen francs y cuya responsabilidad acadmica recaera sobre la Universidad Nacional de La Plata. El proyecto se frustr sobre el fin del mandato del gobernador Eduardo Duhalde (1991 1999).

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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas

capacitando a un grupo de docentes que son la base de su Grupo de Proyectos. Como una nueva estructura aparece la Incubadora de Proyectos y Emprendimientos, que tendr una importancia central en la nueva universidad, dado el perfil emprendedor de la educacin y de los objetivos institucionales trazados.

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Un intendente defini humorsticamente a la UPSO como la "quinta de Porrs"

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