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Iván K. Lanegra Quispe

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Razones para la reforma de las instituciones y las organizaciones públicas ambientales en el Perú

Lima, 2008

Copyrigth 2008 Iván K. Lanegra Quispe

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EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

(primera edición)

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Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N 0 2008-00622 Impreso en el Perú

… si no se ha instituido un poder o no es suficientemente grande para nuestra seguridad, cada uno fiará tan sólo, y podrá hacerlo legalmente, sobre su propia fuerza y maña, para protegerse contra los demás hombres. Thomas Hobbes

el deber del hombre es cooperar con los bienes benéficos, no mediante la imitación del curso de la naturaleza, sino esforzándose constantemente en alterarlo y haciendo que la parte de la naturaleza sobre la que podemos ejercer algún control vaya estando cada vez en mayor conformidad con un alto nivel de justicia y bondad. John Stuart Mill

INDICE

A Juve y Jesús

Presentación

Prólogo

Introducción

Capítulo 1. Gestión Pública y Regulación Ambiental

1.1. Gestión Pública Ambiental

1.2. La Política Ambiental

1.3. La Organización Estatal Ambiental

1.4. Instrumentos de Gestión Ambiental

1.5. La Regulación Ambiental

Capítulo 2. Eficiencia Ambiental y Competitividad

2.1. El Costo de la Política Ambiental

2.2. La Hipótesis Porter

2.3. Regulación Ambiental y Competitividad

2.4. El Desafío de los Tratados de Libre Comercio

Capítulo 3. Justicia Ambiental y Política

3.1. Ambiente, Equidad y Pobreza

3.2. Equidad y Desarrollo como Libertad

3.3. La Maldición de los Recursos Naturales y la Inequidad

3.4. Riesgo y Política Ambiental

3.5. Justicia Ambiental y Política

3.6. Esfera Pública, Deliberación y Política Ambiental

Capítulo 4. Reglas Formales y Organizaciones Públicas en la Gestión Ambiental Peruana

4.1. Historia de la Gestión Ambiental en el Perú

4.2. Estructura del Estado y Gestión Pública Ambiental

4.3. Competencias Ambientales

4.4. Distribución de las Competencias Ambientales

4.5. Problemas de Competencia Ambiental

Pág.

4.6. Distribución de Competencias Ambientales en el Perú

4.. Desafíos del Estado Ambiental: Distribución de Competencias, Eficiencia, Eficacia y Legitimidad

Capítulo 5. Evaluando el Desempeño de la Gestión Pública Ambiental

5.1.Criterios para Juzgar Nuestra Política Ambiental 5.2.Evaluación General de la Política Ambiental 5.3.Poca Regulación Ambiental (y no tan buena)

Capítulo 6. Las Razones de la Ausencia (o escasa presencia) del Estado Ambiental

6.1. Estado y Políticas Públicas en el Perú: Un Panorama

General

6.2.

Reformas Estructurales y Política Ambiental

6.3.

Actores e Incentivos

6.4.

Problemas Específicos de Regulación

Capítulo . La Reforma Ambiental: Opciones, Restricciones y Desafíos

.1. Opciones para el Diseño de las Redes de Organizaciones Públicas Ambientales

.2. Incentivos Institucionales y Buena Regulación Ambiental .3. Descentralizar lo Ambiental y Ambientalizar la Descentralización

7.4. Las Dificultades de la Reforma

A Modo de Conclusión. Construyendo un Estado Ambiental que Mejore el Estado del Ambiente

Un (pequeño) Epílogo

Referencias Bibliográficas

Presentación

La agenda de la reforma del Estado Peruano debe asumir al mismo tiempo áreas tradicionales de la gestión pública junto a otras relativamente recientes. Una que ha cobrado un especial y creciente interés es la de la política ambiental.

Problemas globales como el cambio climático y la cobertura que los medios le han brindado, han contribuido a este resultado. Pero también, la importancia que los recursos naturales tienen en nuestro país, que en pleno siglo XXI, siguen sin poder ser aprovechados de manera plenamente sostenible.

Los esfuerzos realizados a partir de los años sesenta por generar una institucionalidad pública responsable de la gestión ambiental se han

mostrado, hasta la fecha, ineficaces. Casi la mitad de los conflictos del país tienen un origen vinculado con los problemas de contaminación

y del acceso a los recursos naturales, mientras que cada año el

deterioro del ambiente le cuesta al país alrededor del 3.9% de su PBI.

El escaso gasto público ambiental, que de 1999 al 2005 se redujo del

1,1% a 0.6% del presupuesto nacional, no ha servido para enfrentar con éxito la agenda ambiental. Y existen otras razones para que esta institucionalidad sea fortalecida con urgencia, como el ser el tercer país más vulnerable a los efectos negativos del cambio climático global y al mismo tiempo megadiverso.

¿Qué cambios se requieren impulsar? Antes de responder esta pregunta necesitamos entender las razones que explican las debilidades actuales, y el contexto de oportunidades y restricciones que enfrentaría una posible reforma. El (Ausente) Estado Ambiental constituye un importante esfuerzo por ayudarnos a comprender dichos elementos, y una guía para identificar los cambios que requiere nuestra institucionalidad ambiental.

Para su autor, debemos en primer lugar comprender las razones que

justifican la existencia de organizaciones públicas, una burocracia,

y normas legales en materia medioambiental. A las explicaciones

habituales, vinculadas con las limitaciones de los mercados para incorporar de manera apropiada la variable ambiental, se agregan dos aspectos cruciales.

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Por un lado, se vincula la buena regulación en el tema con el desempeño de los países en el marco de la globalización de las economías nacionales. Los países más competitivos resultan ser también los que cuentan con mejores marcos regulatorios. Esto va a contracorriente de quienes alegan la necesidad de olvidarnos, al menos en un primer momento, de la política ambiental en aras de permitir el despegue del proceso de desarrollo.

De otra parte, la institucionalidad ambiental determina en gran medida la forma como se distribuyen los costos y los riesgos generados por los impactos ambientales de las actividades humanas. Esto nos permite comprender por qué los más pobres pueden ver agravada su vulnerabilidad como resultado de la debilidad de la regulación ambiental, o de las reglas de distribución de las cargas que establece. Y ella no puede ser definida sobre la base de criterios científicos o tecnocráticos, requiere también de un marco democrático que no se agota en la simple elección periódica de los gobernantes. El desarrollo de las políticas ambientales ha estado vinculado en buena medida a una sociedad civil activa que ha impulsado dicho proceso.

Precisamente, la explicación de la debilidad de la gestión pública ambiental, explicada por el papel que los distintos actores relevantes han cumplido. No ha logrado madurar un esfuerzo de sociedad civil sostenido que apuntale la mejora de la política ambiental. De otro lado, factores internacionales han impulsado de un lado la minimización del Estado y la aplicación de políticas de privatización sin fortalecer antes las capacidades regulatorias del sector público. Pero de otro, las necesidades del financiamiento de los grandes proyectos y, recientemente, las exigencias del comercio internacional, han exigido de los estados, el desarrollo de un nivel mínimo de regulación ambiental, el cual, como hemos señalado, ha sido insuficiente.

Es en este contexto que se ha planteado la creación de un Ministerio del Ambiente. Nuevamente, factores ajenos a la política interna han sido determinantes: el Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos y el financiamiento de la segunda etapa del megaproyecto del gas de Camisea. El autor propone mirar más allá de esta reforma orgánica. La agenda de la reforma ambiental es mucho más amplia y compleja. Se trata de fijar con claridad los objetivos de la reforma, explicitar la política ambiental, generar incentivos para la buena regulación, descentralizar la gestión ambiental y articular

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el accionar del Poder Ejecutivo con los distintos actores públicos y privados involucrados. No es posible pronosticar el resultado final de la iniciativa del Presidente de la República, pero parece claro que sin la intervención de los actores internos, no será posible profundizar la reforma.

El (Ausente) Estado Ambiental, no sólo realiza un análisis detallado de lo que actualmente ocurre, se arriesga a proponer una agenda de cambios institucionales, a fin de animar una discusión que nos permita embarcarnos en una reforma exitosa cuyos resultados serán disfrutados por las futuras generaciones. Esperamos que este debate se produzca, sobre la base de argumentos y buenas razones.

Gustavo Guerra-García Picasso Director Gerente Consultores para Decisiones Estratégicas

Prólogo

En la historia de la minería peruana son famosos los humos producidos por la Cerro de Pasco Copper Corporation durante la primera mitad del siglo XX. Ellos afectaron la salud de los trabajadores y moradores de los centros mineros de la sierra central y de las poblaciones cercanas, contaminaron las aguas, destruyeron los pastizales, los ganados y los cultivos agrarios y desvalorizaron las propiedades de las comunidades y de los particulares. De poco o nada sirvieron las protestas y las movilizaciones de trabajadores y campesinos. Las comunidades se vieron, en la práctica, obligadas a malbaratear sus tierras y propiedades y la Cerro de Pasco, además de expandir su explotación minera, se convirtió también en una hacienda ganadera. Un negocio redondo, hecho sobre el empobrecimiento y la muerte de trabajadores mineros, pobladores urbanos y campesinos. Completada su faena sin nombre, esta empresa controló y acabó con los humos de las minas. Toda una estrategia perversa de apropiación de la renta minera y agraria así como de acumulación de capital.

¿Y qué hizo el Estado para controlar y sancionar estos, que no eran pecados privados, sino crímenes públicos? Nada. Absolutamente

nada para sancionarlos. Tampoco imaginó una política que regulara la actividad minera y petrolera para preservar el ambiente y la vida de los trabajadores, la población urbana y los campesinos. Ni políticas ambientales, ni políticas sociales ni políticas culturales: Sólo políticas represivas. En la historia social del Perú del siglo XX son ampliamente conocidas las represiones y masacres desplegadas por

el Estado contra los trabajadores mineros y contra los campesinos en

defensa de las corporaciones mineras. Este era el papel fundamental del Estado Oligárquico que canalizaba su dominio a través de una

pequeña burocracia, de una coerción que aún no monopolizaba y de un discriminatorio sistema legal.

Jorge Basadre, el historiador de la República, se preguntó en uno de sus mejores libros de juventud, Perú, problema y posibilidad, sobre la contribución de las compañías mineras al desarrollo del Perú y, examinando los salarios pagados, los impuestos entregados al fisco

y las reinversiones, su respuesta fue escéptica y hasta pesimista. Era

ridículamente pequeña la parte de la renta que las compañías mineras

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y

petroleras dejaban en el Perú, pese a que ellas la cosechaban a

exportaciones de gas de 20 a 45%; Colombia ha privatizado parte de

manos llenas sin haberla sembrado. Preguntas escépticas y respuestas

ECOPETROL y ha reducido los impuestos a las industrias extractivas

pesimistas mantienen hoy su vigencia porque, para desgracia del Perú,

de 38.5% al 33% en 2006; el Perú, en los tiempos de García, ha pedido a

la

realidad, en este aspecto, no ha cambiado mucho. La exploración

las compañías mineras “contribuciones voluntarias” para el desarrollo

y

la explotación en las minas se han modernizado, pero el monto

social con la finalidad de eludir el incremento de los impuestos.

de la renta dejada en el país sigue siendo relativamente pequeña; la administración, la gestión y la distribución de esa diminuta renta en

el territorio reproduce la ineficacia e injusticia de otros tiempos, los niveles de corrupción de los gobernantes y funcionarios se mantiene

al tope y la contaminación del ambiente es igualmente grave.

¿Qué es lo que explica esta esencial continuidad más allá de los cambios inevitables? Independientemente de las modificaciones en las formas de Estado, las políticas de gestión ambiental casi han sido

las mismas. Ni el Estado Oligárquico, ni el Estado Populista de Velasco

ni el actual Estado Neoliberal han desplegado agresivas políticas de

defensa y gestión del medio ambiente. Con la excepción del Estado Velasquista que incrementó la renta minera para el Estado a través de las nacionalizaciones de algunas compañías mineras y de mejores

negociaciones con otras, el Estado Oligárquico y el Estado Neoliberal

se parecen mucho, especialmente en las políticas de negociación de la renta con las compañías mineras.

Revirtiendo las políticas de liberalización de los 90, los países latinoamericanos están revisando los contratos y los regímenes de impuestos para asegurar un mayor reparto de las ganancias extraordinarias que resultan de mejores precios o de mayor control sobre las utilidades de las industrias extractivas. Pese a que los países de América Latina han negociado mejor que los países mineros y petroleros del Asia y del África, el Perú y Colombia, de acuerdo a la investigación de Terry Karl, profesora de la Universidad de Stanford, son los países que se han mostrado más concesivos y dadivosos en sus negociaciones de la renta minera con las grandes corporaciones internacionales. Mientras Venezuela ha tomado un control mayoritario de las ganancias manejadas por las compañías extranjeras y ha dado

a PDVSA un mayor reparto equitativo, Bolivia ha convertido los

desfavorables contratos de producción en contratos de operación, nacionalizando sus recursos de petróleo y gas; Chile ha renegociado

e incrementado la renta imponible, teniendo en cuenta la bonanza

internacional y Argentina ha aumentado los impuestos sobre las

El proceso de negociación es distorsionado brutalmente por la corrupción de los gobernantes de turno. La falta de la transparencia hace muy difíciles los repartos justos. En el Perú, los ingresos por impuestos provenientes de las minas fueron muy pequeños durante los años 90, pero entre 2000 y 2006, a medida que los precios subieron, el ingreso anual de los impuestos creció significativamente, sin que existiera negociación alguna, como en el caso chileno. Cuando en un contrato entre el Estado y las corporaciones, como bien lo ha señalado Joseph Stiglitz, el premio Nobel de Economía, se precisan claramente las sanciones que debe pagar aquel si incumple determinadas cláusulas y no se señala, sin embargo, la mayor participación estatal cuando los precios internacionales mejoran sustantivamente, esa omisión no es producto de la ignorancia sino que es un síntoma claro de corrupción. Lo mismo sucede cuando en lugar de renegociar la renta con las compañías extranjeras, alegando el pretexto de violación de los contratos, el Estado se limita a pasar el sombrero para recibir “contribuciones voluntarias” o cuando un Ministro de Economía propone bajar los impuestos para estimular la reinversión de las compañías mineras cuando éstas no lo necesitan si se tienen en cuenta los altos precios de los minerales en el mercado internacional.

En su investigación, que brinda muchas luces sobre los procesos económicos y políticos de nuestro país, Terry Lynn Karl ha estudiado las industrias extractivas (petróleo y minerales) y su impacto en los procesos de desarrollo y de democratización de los países emergentes. Ella sostiene que estos países tiene dos grandes retos: la negociación de la renta que deben dejar las grandes empresas internacionales (privadas y estatales) a los países propietarios de los recursos minerales y petroleros y la administración y distribución justa de la misma (renta) entre los diversos sectores sociales de estos países. Las soluciones de estos retos dependen, por un lado, de la capacidad de negociación de los gobiernos con las grandes compañías y, por otro, de las tensiones y negociaciones de los gobiernos con sus respectivas sociedades civiles. Sostiene asimismo que estos países sufren lo que los economistas

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(Rosemary Thorp) llaman la maldición del diablo: Entre 190 y 1993 los países más pobres en recursos naturales crecieron cuatro veces más rápido que aquellos que los tenían en abundancia. La historia muestra que ningún país petrolero ha alcanzado el desarrollo y que sólo algunos países que explotan sus recursos minerales (Chile, Malasia, Indonesia, Botswana) han tenido un relativo éxito en su camino al desarrollo. Terry Karl va más allá que los economistas al sostener que

la maldición del diablo se expresa también en autoritarismo, ineficacia

y corrupción.

La maldición de los recursos no es un patrimonio peruano como lo han demostrado economistas y politólogos. Ella alcanza a varios países de América Latina, del África y de Asia principalmente y ha sido y es letal para el desarrollo y la democracia de los países petroleros, salvo Noruega como lo ha analizado Terry Karl. En el caso noruego, la lluvia de millones de dólares cayó en un país con una estructura social cohesionada, con una cultura homogénea, con un estado extenso pero eficiente y con una democracia consolidada con altos niveles de participación popular. Todo ello permitió a los noruegos filtrar,

administrar y orientar las ganancias a través de políticas bien pensadas

y de largo aliento. En los otros países, en cambio, el petróleo está

asociado con el dominio autoritario. De los 20 mayores exportadores en el 2000, sólo México y Venezuela eran democracias, pero ambos han experimentado prolongados períodos de dominio autoritario. Según Terry Karl, el petróleo obstruye la democracia pues rompe el

vínculo entre la política impositiva, las presiones por la representación

y la accountability, el trinomio que dio origen a la independencia, a

la república norteamericana y a la guerra que se produjo luego entre EEUU e Inglaterra. Los regímenes represivos de estos países presentan

muy bajos niveles de gobernabilidad, no respetan el Estado de derecho ni los derechos humanos, violan los derechos laborales, despilfarran

la renta y son generalmente corruptos. Los países petroleros dan lugar

con frecuencia a regímenes longevos (Saddan Hussein duró 35 años en el gobierno) y sobre todo son belicistas: Los países petroleros tienen más guerras civiles que los países pobres en recursos naturales.

La experiencia peruana muestra que no existe tampoco una relación entre la minería, el desarrollo y la democracia. ¿Como explicar la falta de relación entre estos procesos económicos y políticos? Aquí sugiero una hipótesis, inspirada en la lectura de diversos estudios sobre el

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tema, según la cual la no relación entre la minería, el desarrollo y la democracia tiene que ver con la debilidad institucional y la falta de autonomía del Estado peruano, por un lado, con la forma inadecuada

y concesiva como éste ha negociado y negocia la explotación y la

renta con las grandes corporaciones mineras, por otro, y finalmente con la forma injusta e ineficaz como se ha distribuido entre los peruanos la poca renta obtenida. Si el Perú hubiera tenido y tuviera

gobernantes y funcionarios capaces, autónomos y transparentes y vigorosas instituciones estatales que hubieran sido y fueran eficaces

y funcionaran, entonces se hubiera negociado en mejores términos

y condiciones la forma de explotación (con respeto a los derechos de propiedad de los campesinos, a los derechos laborales de los

trabajadores mineros y la defensa del medio ambiente) y el monto de

la renta que las corporaciones cosechan sin sembrar y que pertenece a

todos los peruanos. Se hubiera administrado, gestionado, distribuido

y gastado mejor la justa renta obtenida entre las diversas regiones y

gobiernos locales dando lugar a procesos sociales (élites empresariales

con iniciativa, clases medias vigorosas, una clase obrera organizada, un campesinado cuya propiedad se respeta) e institucionales (Estado de derecho, ciudadanía integral, sociedad civil autónoma, sistemas representativos y de partidos) que impulsen el desarrollo

y la democracia. Tendríamos entonces capitalismo con democracia.

El capitalismo es necesario, pero no suficiente para que exista la

democracia. Esta exige, además, los señalados factores sociales e institucionales.

El libro de Iván Lanegra analiza este conjunto de temas desde la perspectiva de la gestión pública y la regulación del medio ambiente. Este es el hilo conductor del conjunto de su argumentación. Es un libro orgánico y sistemático, conceptualmente sólido y empíricamente consistente. En los primeros capítulos discute los conceptos fundamentales de la gestión pública y de la política ambiental, las organizaciones e instrumentos de gestión ambiental y la forma como incide la eficiencia de ésta en la competitividad, refutando el

prejuicio según el cual los costos de la gestión ambiental perjudican

la competitividad de las empresas. Discute con solvencia académica,

recogiendo las principales contribuciones de la filosofía política, la

ciencia política y la sociología, la idea sugerente de Justicia ambiental

y la forma de concretarla en la política. En los últimos capítulos (4,

5, 6 y ) examina con agudeza la gestión ambiental peruana, sus

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organizaciones, sus procedimientos, su historia, su estructura, las evalúa y explica por qué el Perú no ha tenido un Estado ambiental. En resumen, el lector tiene en sus manos un libro inteligente y útil en el que el autor se juega por una causa justa en un castrado medio político y académico que cree que la neutralidad es una virtud.

Sinesio López Jiménez

Lima, enero de 2008

INTRODUCCIÓN

La agenda ambiental ha alcanzado un nivel de interés inédito en el país, aunque todavía menor al que generan los temas percibidos como prioritarios en la agenda pública peruana. 1 En este contexto, cada vez más voces señalan la necesidad de mejorar la atención que las entidades gubernamentales brindan a los problemas ambientales. Se ha resaltado la importancia de realizar reformas en la manera como se organizan los organismos públicos para atender dicha materia y en los instrumentos que utilizan. Pero también existen actores relevantes que perciben como innecesarios, e incluso riesgosos, dichos cambios.

Nuestro principal objetivo es comprender los argumentos que se

encuentran detrás de las posiciones descritas y analizar sus fortalezas

o debilidades.

De investigaciones recientes se desprende que “… las instituciones son la causa ‘primaria’ del desarrollo económico, una causa más

‘profunda’ que las características del entorno natural, el suministro de factores y las tecnologías para su uso” (PRZEVORSKI y CURVALE:

15) 2 . Sostendremos que la institucionalidad ambiental del país es una variable central para explicar los problemas ambientales que enfrentamos. Por instituciones entendemos la estructura conformada por reglas formales, normas informales y los mecanismos destinados

a asegurar que las anteriores se cumplan. Esta estructura proporciona los incentivos y las restricciones que dan forma a las decisiones humanas. (NORTH 200: 81-82, 96). En resumen:

Ese marco institucional consiste en la estructura política que especifica nuestra manera de elaborar y agregar decisiones políticas, la estructura de derechos de propiedad que define los incentivos económicos formales y la estructura social –normas y convenciones– que define los incentivos informales de la economía. La estructura institucional

1 Fundamentalmente, la reducción de la pobreza, la disminución del desempleo, la mejora de la seguridad ciudadana y la lucha contra la corrupción.

2 No obstante, es claro que el desarrollo es un fenómeno multicausal, que no puede ser explicado por una sola variable, por más relevante que sea el factor institucional.

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refleja las creencias acumuladas de la sociedad a lo largo del tiempo,

y el cambio en el marco institucional suele ser un proceso gradual

que refleja las restricciones impuestas del pasado sobre el presente y

el futuro. Todo esto –y más– constituye la estructura erigida por los

seres humanos para manejar su entorno (NORTH 200: 82).

Debemos además diferenciar a las instituciones de las organizaciones. Las primeras son las reglas de juego, las segundas son, junto a los individuos, los jugadores. Las organizaciones son agrupaciones de individuos unidos por algún objetivo compartido (NORTH 200: 96).

En consecuencia, al hablar de institucionalidad ambiental estamos

haciendo referencia al componente de las instituciones que sirven de marco a las decisiones que pueden influenciar significativamente en

el estado del ambiente.

Pero el cambio de la institucionalidad ambiental, en el sentido amplio aquí recogido, es un proceso gradual, con muchos aspectos sobre los cuales tenemos conocimiento incompleto y una capacidad de manejo limitada. El desarrollo de las reglas formales y de las organizaciones públicas es un aspecto sobre el que tenemos, en cambio, mayor control. Estamos hablando por lo tanto del Estado, entendido como

Un conjunto de instituciones y relaciones sociales (la mayor parte de estas sancionadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Tales instituciones tienen como último recurso, para efectivizar las decisiones que toman, a la supremacía en el control de medios de coerción física que algunas agencias especializadas (organizaciones públicas) normalmente ejercen sobre aquel territorio (O´DONNELL: 149-

150).

El Estado tiene tres dimensiones. Para empezar, posee una dimensión burocrática. Aquel es un conjunto de burocracias, organizaciones (públicas) complejas a quienes se les asigna responsabilidades legalmente con el fin de lograr o proteger algún interés general.

En segundo lugar posee una dimensión legal. El Estado es un sistema normativo, un entramado de reglas (formales) legalmente sancionadas que penetran o que en conjunto determinan numerosas relaciones sociales. Las normas jurídicas presuponen la búsqueda del interés general.

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Finalmente, posee una dimensión sociocultural vinculada con la generación o presencia de una identidad colectiva. De esta manera se genera un nosotros en contraposición a otros países o comunidades políticas (O´DONNELL: 150-151). Pero también las instituciones estatales conforman un modo de vida, un sustrato ético, como han sostenido Platón y Aristóteles, y luego Tocqueville y Hegel. Las instituciones políticas influyen sobre el carácter de las sociedades (FUKUYAMA: 3-43).

Es en este marco conceptual que hacemos referencia al Estado Ambiental, es decir, a la parte del Estado que, sobre la base de las dos primeras dimensiones (burocracia y reglas formales), incide sobre la institucionalidad ambiental, y que sin duda también debería forma parte de nuestra identidad colectiva, mediante la conformación de una cultura ambiental.

¿Cómo reconocer sí esta parte del Estado es o no apropiada? Como es natural, el principal indicador de una institucionalidad ambiental adecuada es la buena situación del estado del ambiente. Desde luego pueden ser muchos los factores que influyen en la calidad ambiental, pero problemas crónicos reflejarían la incapacidad de las instituciones para enfrentar dicha situación. Lo contrario, en cambio, es más discutible. Muchas áreas del país cuentan con una buena calidad ambiental, sin que ello se explique por la calidad de la institucionalidad ambiental. Entonces, “el deterioro ambiental refleja la ausencia de políticas públicas adecuadas y, más aún, de una institucionalidad ambiental fuerte” (OCAMPO: 10). 3

Aunque la justificación habitual de la intervención del Estado en la regulación ambiental ha estado centrada en su papel en la corrección

3 Efectos de esta ausencia pueden ser el fomento, explícito o implícito, a la colonización de áreas ricas en diversidad o de gran fragilidad (que deriva en una reducción substancial y continua de los recursos forestales); o el pago de derechos por el aprovechamiento de los recursos naturales que no expresa sus verdaderos costos; o la carencia de instrumentos adecuados de control contra el incumplimiento de las normas ambiental. Muchos servicios públicos han generado incentivos al consumo excesivo (irracional) de ciertos bienes y servicios, así como han reducido la disponibilidad de recursos necesarios para que financiar el mantenimiento de servicios ambientales esenciales para la sostenibilidad de dichos servicios, como es el caso de defensa de las fuentes de agua de acueductos e hidroeléctricas, o el procesamiento de las aguas residuales. Y donde se presentan avances importantes en las instituciones, regulaciones e instrumentos para el desarrollo sostenible, ellos enfrentan serios problemas de debilidad institucional relativa, es decir, no son prioritarios en la asignación de recursos (OCAMPO: 10-11).

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de las fallas del mercado, las que impiden o dificultan que los actores puedan tomar las decisiones de relevancia ambiental más eficientes socialmente, aquí introduciremos dos variables adicionales. Primero,

el Estado es importante en materia ambiental pues nos encontramos

frente a un problema de Justicia. Los problemas de inequidad no son sólo un asunto de redistribución de la riqueza económica. También debemos considerar la distribución de los riesgos, incluidos los ambientales, al interior de una sociedad. Esto es especialmente relevante en países como el nuestro, en el cual tenemos a cerca de la mitad de la población por debajo de la línea de pobreza. Los peligros, ya de por sí importantes, son más graves para los pobres, pues éstos tienen menos capacidades para enfrentarlos y para beneficiarse de las oportunidades que genera el aprovechamiento de los recursos naturales.

En segundo lugar, se ha argumentado insistentemente que cierta debilidad institucional en materia ambiental es necesaria como estrategia frente a las exigencias de un mundo globalizado con economías cada vez más interconectadas y competitivas, al menos

hasta que el país alcance un cierto nivel de desarrollo. No obstante, la evidencia empírica parece indicar algo muy diferente. Existe una correlación claramente positiva entre la competitividad de los países

y la fortaleza de su regulación ambiental. Y si a esto agregamos la

importancia que tienen los recursos naturales para nuestra economía,

no deberían quedarnos dudas sobre la necesidad del fortalecimiento institucional como estrategia de un verdadero desarrollo sostenible.

Sin embargo, el Perú pierde 8,200 millones de nuevos soles cada año por los daños ambientales originados por la actividad humana, mientras que estudios preliminares muestran que el gasto público más el gasto privado para enfrentar este desafío apenas asciende a unos 1,300 millones de nuevos soles anuales. Al mismo tiempo, mantenemos importantes deficiencias en la regulación ambiental 4 .

4 Importantes actividades económicas, como la industria pesquera, no están reguladas ambientalmente, carecemos de estándares nacionales de calidad ambiental en agua y suelo, o parámetros críticos para la salud humana como la norma sobre el nivel máximo de presencia de material particulado menor de 2.5 micras en el aire, no está normado. Un instrumento clave como la Evaluación de Impacto Ambiental, sigue sin reglamento seis años después de dictada la ley de la materia. Y en aquellas áreas de la actividad sectorial en donde hay normas y políticas, éstas enfrentan problemas de calidad o de aplicación y cumplimiento.

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A esto debemos agregar la situación general de debilidad del Estado

Peruano y las dificultades que han enfrentado los últimos gobiernos

para impulsar su reforma. En resumen, tenemos un Estado Ambiental débil, e incluso ausente en algunas áreas temáticas y geográficas.

Pero, si por razones de justicia, eficiencia y competitividad, es necesario contar con una adecuada institucionalidad ambiental, ¿qué explica que hasta el momento sigamos sin emprender una reforma de

las reglas formales y de las organizaciones públicas, a fin de mejorar

el desempeño del Estado en dicha área? Nuestra hipótesis es que la

razón fundamental estriba en la estructura de incentivos que enfrentan los principales actores vinculados con los cambios en la política ambiental. Al adoptar esta perspectiva veremos que la estructura de las principales actividades económicas del Perú y la propia debilidad de su sistema político confluyen a favor de una política ambiental limitada. Ambas esferas, el mercado y el Estado, han impulsado reformas que se explican en mayor medida como resultado de la influencia de factores externos antes que internos. Y no parece haber muchas razones para esperar un cambio de dichas condiciones en el corto plazo.

Esenestemarcoderestriccionesquedebenanalizarselasoportunidades

de reforma de la institucionalidad ambiental, evaluando la dinámica de los intereses de los actores y su desempeño en una esfera pública que se abre paulatinamente a la agenda ambiental.

Desarrollaremos en el capítulo 1 algunas definiciones fundamentales sobre la gestión pública y la regulación ambiental. En el capítulo 2 mostramos la relación existente entre una buena institucionalidad ambiental y la competitividad general del país. El capítulo 3 está dedicado a mostrar la conexión entre institucionalidad ambiental, los problemas de equidad, justicia y la necesidad de procesar esta discusión políticamente. En el capítulo 4 pasamos revista a las reglas formales y las organizaciones públicas ambientales existentes

actualmente. El capítulo 5 analiza el desempeño de la institucionalidad ambiental peruana. En el capítulo 6 expondremos las razones que explican la conformación actual de la política ambiental en el Perú

y las restricciones a las reformas. Finalmente, en el último capítulo desarrollamos algunos lineamientos básicos para el diseño de una

nueva institucionalidad que responda a los desafíos expuestos. Esperamos de esta manera contribuir y promover un debate sobre

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cómo podemos mejorar la institucionalidad ambiental, tema crucial para el futuro sostenible del país.

Desde luego, las ideas que aquí recogemos no son fruto de un esfuerzo puramente individual. Han ido generándose y madurando durante nuestra actividad laboral y docente, así como en múltiples reuniones con especialistas en el tema. Un papel central lo ha tenido nuestra experiencia en el Consejo Nacional del Ambiente y en el Gobierno Regional de Junín, así como nuestra actividad docente en la Pontificia Universidad Católica. Por el lado personal, quisiéramos reconocer especialmente a Mariano Castro, Carlos Loret de Mola, Gabriel Quijandría, Carlos Rojas, César Villacorta, Arturo Caballero, Doris Rueda, María Paz Cigarán, Cristina Miranda, Rosa Salas, Manuel Pulgar-Vidal, Sinesio López, Isabel Calle, Alberto Bariandarán, Vito Verna, Adelaida Alayza, Gloria Ramos, Juan Aste, José Luis López, Ana María Gonzáles del Valle, Ada Alegre, Lourdes Loayza, Pamela Burga, Claudia Ato Rodríguez, Ana María Vidal, Rosa Morales, Cinthya Arguedas, Martha Aldana, Gabriela Valcárcel, Gustavo Guerra-García y Renán Poveda; con quienes hemos discutido en diversos momentos los temas hoy recogidos en este trabajo. Desde luego, los errores de este texto son responsabilidad sólo del autor.

Debemos finalmente agradecer a Consultores para Decisiones Estratégicas - CDE, por haber hecho posible la presente publicación.

CAPITULO 1

Gestión Pública y Regulación Ambiental

En el presente capítulo repasaremos brevemente algunos conceptos fundamentales para entender la intervención del Estado en la materia. Para tal fin, describiremos qué es la gestión pública ambiental 5 y sus principales componentes.

1.1. Gestión Pública Ambiental

La gestión ambiental puede entenderse como el conjunto de acciones que la sociedad, o parte de ella, emprende con el fin de proteger el ambiente 6 , buscando modificar una situación actual a fin de ir hacia otra deseada, de conformidad a la percepción que tengan sobre el ambiente los actores involucrados (RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK:

). Dichos actores van más allá de la esfera de las entidades públicas, por lo que debe entenderse la acción de la gestión ambiental como un proceso permanente y de aproximaciones sucesivas, en el cual actores públicos, privados y de la sociedad civil desarrollan un conjunto de esfuerzos específicos con el propósito de preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera sustentable el ambiente (RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: ). Finalmente, la gestión ambiental administra intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos ambientales de la sociedad en la búsqueda de una mejor calidad de vida para la población.

5 Aquí nos centraremos en la visión simultánea de la gestión ambiental. Desde luego, la preocupación en occidente sobre los problemas ambientales es casi contemporánea al surgimiento de las civilizaciones griega y romana (RODRÍGUEZ). Esfuerzos importantes como las reformas borbónicas de mediados del siglo XVIII constituyen otro importante antecedente (LOSSIO). La revolución industrial trajo consigo la aparición de nuevos problemas y también nuevas respuestas de los Estados Nacionales en pleno proceso de consolidación en el siglo XIX, como es la Ley sobre el Álcali de 1863 aprobada en el Reino Unido (KOLSTAD: 19).

6 La Ley General del Ambiente (Ley N° 28611) señala en el numeral 3 de su artículo 2° que el término “ambiente” comprende los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros. 7 En el sentido descrito está desarrollada la definición de Gestión Ambiental que aparece en el artículo 7° del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Decreto Supremo N° 008-2005-PCM.

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Como se ha indicado, la gestión ambiental no depende sólo de las instituciones gubernamentales. No obstante, en gran medida aquella ha recaído en éstas últimas. Por tal razón, podemos afirmar que la gestión ambiental es en buena parte gestión pública, es decir, conjunto de reglas y decisiones dirigidas a incentivar, motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas individuales y colectivas que responden a fines públicos y bajo las restricciones de un marco jurídico-político específico (ALBI, GONZÁLES-PÁRAMO y LÓPEZ: 19-20). Sin embargo, tanto los fines como las restricciones dependen de las condiciones sociales específicas y no pueden definirse en abstracto. Así, algunos temas ingresan o salen del ámbito de lo público según sea el caso concreto que analicemos.

La gestión pública aparece en un escenario en el cual el Estado omnipresente occidental (el Estado benefactor) entra en una crisis profunda de legitimidad a fines de la década de los sesenta del siglo pasado, generando una nueva reconfiguración del aparato estatal (más allá de la administración pública formal/burocrática de fines del siglo XIX y de las primeras décadas del siglo XX y el enfoque

de las políticas públicas de los cincuenta del mismo siglo) que llevó

a la aparición de un nuevo modelo denominado Estado modesto

(Crozier) o Estado regulador (Majone y La Spina) comprometido en

la articulación de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de

lado la tentación de atender directamente con dependencias propias los asuntos públicos. En este contexto lo público deja de ser un asunto únicamente estatal pasando a recobrar su esencia original, un espacio público en donde se encuentran individuos, agencias y agentes de la sociedad, incluyendo a las organizaciones públicas (estatales) como sólo uno de los componentes generando un escenario en donde la lógica de la acción del gobierno es más diversa y potencialmente más conflictiva que antes, y en donde es preferible tener dependencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, que posean altos grados de profesionalización y que lo que tienen que hacer lo hagan bien, aun cuando el gobierno no pueda intervenir en ellas todo lo que

quisiera (CABRERO: 21-22).

Como ha sostenido Enrique Cabrero, “en tal situación se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de dependencias gubernamentales más que un ‘aparato gubernamental’, concepto cada vez menos útil en el estudio de la acción de gobierno”. Dichas redes, aunque todas del gobierno, compiten entre sí, y disputan espacios y

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recursos, desarrollando lógicas de acción parcialmente comunes, por lo que se las puede caracterizar como “flojamente acopladas”. Aquí, “…la toma de decisiones, la visión estratégica, el juego de actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente usuario, entre otros elementos, surgen como elementos fundamentales del análisis”

(22).

Son característicos del concepto de gestión pública arriba descrito términos tales como responsabilización y rendición de cuentas (accountability), empoderamiento (empowerment), cumplimiento de las responsabilidades (compliance) y fortalecimiento de la capacidad de aplicación de las normas (enforcement) (GIL: 31-34). Todos estos aspectos son trasladables a la gestión pública del ambiente, en la cual la participación de los actores no estatales tiene especial relevancia para la calidad y legitimidad del diseño y aplicación de la política ambiental.

Sin embargo, la forma como se ha organizado la gestión pública ambiental ha variado de país en país y es, en comparación con otras áreas, relativamente reciente. 8 No obstante, sea cual fuera el modelo de gestión utilizado, podemos identificar tres componentes básicos de la misma:

i) Una política ambiental o conjunto de objetivos de política en dicha área;

ii) La asignación de la ejecución de las acciones que buscan alcanzar dicho objetivo de política a determinadas organizaciones, generalmente (pero no sólo) entidades públicas;

iii)El diseño y aplicación de instrumentos de gestión destinados a facilitar el accionar de los actores en la concreción de la política ambiental.

Cada uno de estos componentes requiere a su vez de instrumentos jurídicos. En tal sentido, las normas legales definen objetivos de

8 La definición de políticas ambientales, la creación de instituciones públicas encargadas de su aplicación así como el desarrollo de instrumentos de gestión ambiental datan de fines de la década de los sesenta del siglo pasado.

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políticas, crean entidades públicas así como definen sus funciones

o atribuciones y regulan el uso de distintos instrumentos de gestión

ambiental (Ver siguiente cuadro). Por lo tanto, la normativa ambiental no es estrictamente un componente de la gestión pública ambiental sino una vía para la formalización y el desarrollo de sus componentes, que en los Estados modernos resulta esencial, pues constituye la forma mediante la cual se autoriza y legitima el uso de los poderes públicos.

Así por ejemplo, en el Perú, la Constitución Política de 1993 consagra

el derecho a gozar de un ambiente adecuado para la vida para luego,

mediante los Estándares Nacionales de Calidad Ambiental 9 , establecer

un parámetro que permita afirmar si la calidad del ambiente es tal que garantice dicho derecho. De otro lado, las Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo, de los Gobiernos Regionales y de Municipalidades, distribuyen las responsabilidades y funciones ambientales entre los niveles de gobierno, mientras que Leyes o Decretos Supremos distribuyen tales funciones al interior de cada nivel de gobierno y al interior de cada entidad. Finalmente, los instrumentos de gestión como la Evaluación de Impacto Ambiental o los Límites Máximos Permisibles, se encuentran regulados mediante normas legales. 10 A continuación pasaremos revista a cada uno de los componentes mencionados, los cuales se resumen en el siguiente cuadro.

Componentes de la Gestión Pública Ambiental

cuadro. Componentes de la Gestión Pública Ambiental Elaboración propia 9 De conformidad con el numeral 1

Elaboración propia

9 De conformidad con el numeral 1 del artículo 31°, de la Ley General del Ambiente, Ley N° 28611, es la medida que establece el nivel de concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos presentes en el aire, agua o suelo, en su condición de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente. 10 La Evaluación de Impacto Ambiental es regulada por la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. La elaboración y aprobación de los Límites Máximos Permisibles se encuentra normada por el Decreto Supremo N° 044-98-PCM.

1.2. La Política Ambiental

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Debemos distinguir con claridad tres acepciones del término política ambiental. Por un lado es sinónimo de lineamientos, reglas o directrices generales que orientan la toma de decisiones específicas en este tema. En este contexto las señaladas políticas constituyen declaraciones o interpretaciones generales que guían o encauzan el pensamiento de los actores para la toma de decisiones. En segundo lugar, se entiende como objetivo, es decir, las metas ambientales.

De otro lado, política ambiental es sinónimo de “conjunto de acciones

orientadas a alcanzar un objetivo de política”. Aquí, equivale a política pública (policy). Las políticas públicas son de acuerdo con Ignacio

MOLINA, “

que emanan de las instituciones de gobierno como resultado de la interacción política” (98). Las políticas públicas son instrumentos y recursos que utiliza el Estado para alcanzar los fines buscados Aquí, para evitar confusiones, nos referiremos a la política ambiental gubernamental: como conjunto de objetivos, reglas y acciones del gobierno (las políticas públicas ambientales) que genera, o busca generar, determinados efectos queridos sobre el desempeño ambiental de una sociedad. Esta última idea alude a que las políticas inciden sobre las personas y organizaciones, antes que propiamente sobre el ambiente, sobre el cual actúa indirectamente. Por lo tanto, estos efectos son consecuencia de las decisiones que los actores sociales toman en respuesta a las políticas ambientales dadas. Resulta ser, desde esta perspectiva, tanto el rumbo de acción u objetivo (de política) como el programa (política pública) destinado a su concreción. 11 Por lo tanto, al interior de ella podemos distinguir entre:

programas sectoriales y a las acciones concretas

los

i) Lineamientos de Política: como las directrices o reglas de carácter general que orientan la toma de decisiones o el desarrollo de las acciones de gestión ambiental.

La aplicación sectorial de estos instrumentos se norma a su vez mediante distintas disposiciones, incluyendo Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales e incluso normas de menor rango. 11 También es posible hablar de una Política Ambiental en la esfera internacional. Los Estados han aprobado un conjunto de tratados internacionales, a partir de los cuales se han definido objetivos de política ambiental globales, se han creados organizaciones responsables de velar por el logro de aquellos, y un conjunto de programas de acción internacionales. Instrumentos

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ii) Objetivos de Política: como las metas que se plantea el Estado en materia ambiental, tanto en forma de acciones (medios) como de resultados.

iii)Política Pública Ambiental (policy): como programa u conjunto de acciones orientadas a alcanzar algún objetivo de política ambiental, interviniendo en la gestión ambiental y en el manejo de los conflictos socioambientales (GARRIDO: 302).

La política ambiental gubernamental se puede expresar en normas legales, documentos o declaraciones de las autoridades públicas. No obstante, sus efectos no siempre son inmediatos y directos sino que necesitarán en muchos casos de un instrumento de política (o de gestión ambiental) que convierte la simple declaración en acción de gobierno, es decir, en política pública ambiental (CHARPENTIER e HIDALGO: 12-13). Las políticas ambientales gubernamentales y sus

instrumentos inciden sobre el marco institucional. Las instituciones

son “

son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la

las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente,

interacción humana. Por consiguiente, estructura incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico”(NORTH

conjunto de

reglas que articulan y organizan las interacciones económicas, sociales y políticas entre los individuos y los grupos sociales” (AYALA ESPINO: 63). Es claro que las políticas gubernamentales no definen por sí mismas todas las reglas al interior de la sociedad, pero su influencia en la mayoría de las decisiones puede ser muy importante.

1993: 13). También pueden ser definidas como “

el

De otro lado, el carácter estatal de estas políticas se justifica por las limitaciones que enfrentan los mercados y los arreglos sociales para enfrentar los problemas ambientales. En este campo se presenta una discrepancia entre los intereses privados y el interés público o, en un modo más restringido, entre los costos privados y los costos sociales. Esto es producto de un conjunto de fallos que presenta el

como la Declaración de Estocolmo (1972), la Declaración de Río y la Agenda 21 (1992) o la Declaración de Johannesburgo (2002) son sin duda hitos en la definición de las políticas ambientales globales.

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mercado, como es el caso de las externalidades y los bienes públicos, además de problemas vinculados con la información (OCAMPO: 13-

15).

El libre funcionamiento del mercado no es suficiente para garantizar que la economía asigne eficientemente los bienes ambientales generando el máximo beneficio social. Las externalidades 12 y los bienes públicos

ambientales 13 son ejemplos en los que el mercado no es capaz de proveer la cantidad que la sociedad desearía como óptima, de acuerdo a los costos

y las preferencias sociales. El conocido Teorema de Coase establece que las externalidades pueden enfrentarse sin la presencia del estado cuando los derechos de propiedad están bien definidos, el mercado es competitivo

y los costos de transacción de los acuerdos de los propietarios son bajos.

habitualmente estas condiciones nose presentan en externalidades ambientales.

Internalizar las externalidades implica que los agentes privados asuman el costo de evitar el daño ambiental o de repararlo, lo cual puede lograrse mediante la integración entre empresas (cuando las externalidades se producen entre ellas) o por medio de la intervención del Estado. Por su parte, los bienes públicos ambientales podrán ser gestionados siempre que lo máximo que se esté dispuesto a pagar por ellos sea mayor al que el costo de su provisión (LABANDEIRA, LEÓN; y VÁSQUEZ: 82-86,89).

En términos simples, las externalidades implican (generalmente en materia ambiental) que los productores se quedan con los beneficios de la actividad, mientras que ciertos costos (los ambientales) son transferidos

12 Funciones de producción o de utilidad que dependen de decisiones de terceros y que no están sujetas a contraprestaciones.

13 Bienes como la buena calidad del ambiente, que una vez proveído no permite la exclusión de su goce a costos razonables, y que no genera por la incorporación de un individuo más a dicho disfrute costos adicionales significativos. Esta situación no genera incentivos para la provisión privada, salvo en situaciones excepcionales (cuando un actor particular considera que proveer el bien le es suficientemente provechoso para asumir su costo, o por razón de tradiciones fuertemente asentadas) o cuando interviene el Estado. Un caso distinto es el problema de los bienes comunes, en los que igualmente es difícil la exclusión pero donde sí existe un costo de provisión adicional, como ocurre con el acceso a los peces del mar. En este caso se suele producir una carrera por el uso del recurso que termine con su agotamiento (la tragedia de los bienes comunes). Nuevamente, la excepción son prácticas comunitarias de buen manejo de estos bienes comunes. Algunos han propuesto la creación de derechos de propiedad para evitar la depredación. Otros prefieren la administración estatal o la comunitaria. Finalmente, los bienes de peaje, son un caso en donde el costo de incorporar a un beneficiario adicional tiende a ser poco significativo, pero donde existen posibilidades de exclusión, como es el caso del peaje de una carretera. Los bienes comunes y los bienes de peaje suelen ser conocidos como bienes públicos impuros.

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a la sociedad en su conjunto, sin que ella se vea beneficiada con alguna contraprestación; mientras que los bienes públicos generan un

problema de falta de incentivos privados para su provisión, obligando

al Estado a asumir dichos costos.

Otro problema es la asimetría de información, el cual es quizás la falla de mercado más perversa. Normalmente los economistas tienden

a asumir que el costo de la información no es relevante, estando

disponible libremente para cada uno de los actores. Sin embargo,

la información es costosa y la carencia de la misma impide que los

mercados operen con eficiencia (STERNER: 3).

Por lo tanto, Los problemas ambientales proporcionan (…) un campo donde mercado y desarrollo institucional, tanto en un sentido tradicional como en el significado que le ha otorgado la nueva literatura institucional, son indisociables. Es (…) un campo en donde aún los mercados son, en gran medida, un resultado de una labor activa de creación de instituciones, tanto formales como informales. Entendemos las primeras como los marcos legales y las organizaciones públicas de regulación y vigilancia, así como de organizaciones públicas y de la sociedad civil que representan los intereses de las generaciones futuras, y las segundas como las costumbres, normas y patrones de comportamiento de los agentes (es decir, gran parte de lo que carga precisamente tal significado en la terminología de North). Es, más aún, un campo donde se requiere un adecuado desarrollo estatal aún para disponer de los mínimos elementos de funcionamiento de mercado, donde dichos elementos son, en otras palabras, instrumentos –entre un abanico de alternativas- para lograr objetivos que son esencialmente de carácter público (OCAMPO: 15).

Este conjunto de fallas de los mecanismos de mercado justifica la presencia de la regulación ambiental, la que se orientará a enfrentar dichos fallos y a proveer los bienes públicos ambientales que demanda la sociedad, así como resolver los problemas de asimetría de la información. Desde luego, al estar dentro de un campo público los

criterios de valoración de la eficiencia y eficacia de la actuación estatal

y sus objetivos, serán aspectos que deberán procesarse políticamente,

con lo cual se torna en un tema de enorme dificultad. En cualquier caso,

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el dilema principal que deben enfrentar los hacedores de la política ambiental gubernamental es cómo promover objetivos sociales (como la equidad) sin destruir los incentivos al trabajo y la eficiencia que normalmente ofrecen los mercados. Sin información sobre los daños que genera el deterioro ambiental (sus costos) y sin saber cuánto cuestan las medidas que evitarán o reducirán dicho deterioro, no es posible diseñar políticas que sean tanto eficientes (respecto de los recursos utilizados) como justas (respecto de cómo se distribuyen las cargas o costos de la política ambiental) (STERNER: 3).

Las políticas ambientales gubernamentales plantean tres retos fundamentales. En primer lugar, al existir múltiples organizaciones

públicas con funciones o atribuciones ambientales, también pueden dictarse múltiples objetivos de política y políticas públicas ambientales, generándose el riesgo de que no exista coherencia entre ellas. Por dicha razón, el gobierno debería contar con mecanismos que aseguren la consistencia de las políticas al interior del propio Estado, considerando

a todos sus sectores y niveles de gobierno.

Un segundo reto es la transversalidad y la integración de las políticas. Las políticas ambientales gubernamentales deben interactuar y en muchos casos competir con otras políticas no ambientales, que pueden

tener una enorme influencia en su eficacia. Es decir, una política económica, tributaria, social o comercial puede generar incentivos contrarios a los objetivos de la política ambiental. 14 Es el caso de una política tributaria que establece mayores tasas impositivas a los combustibles menos contaminantes y menores a los más sucios, desincentivando el consumo de los combustibles limpios. Enfrentar eficazmente esta situación requiere de la integración de las políticas gubernamentales,

y la incorporación de la variable ambiental en los procesos de toma de

decisión del Estado. Así, procesos tan importantes como la definición del Presupuesto de la República o las normas sobre inversión pública deberían incluir la variable ambiental. Del mismo modo, es indispensable el fortalecimiento progresivo de las capacidades y

funciones de las organizaciones responsables de definir y desarrollar la política ambiental dentro del Estado a fin de asegurar que puedan

14 Respecto de este tema, Giglo ha establecido la diferencia entre la política ambiental explícita (la que se presenta como ambiental y que es normalmente expresada por las agencias con atribuciones en el tema), de las implícitas, que resultan de la interacción real entre las distintas políticas públicas que impulsa el Estado. Es este resultado el que estaría más correlacionado con los indicadores de desempeño ambiental (238-241).

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cumplir un papel efectivo de coordinación y negociación frente a las demás políticas gubernamentales.

Finalmente, un tercer reto se presenta como consecuencia del carácter difuso que presentan los objetivos de política ambiental. Se debe realizar un esfuerzo por simplificar y precisar cuáles son los objetivos del Estado en ésta área de acción pública. De otro modo, es difícil para la ciudadanía evaluar los avances o retrocesos en el área. Para ello, el desarrollo de indicadores, incluyendo los de cumplimiento de la normativa ambiental pueden ser de mucha utilidad, así como criterios o indicadores para medir el desempeño y eficiencia de la gestión pública. 15

1.3. La Organización Estatal Ambiental

Un segundo elemento de la gestión pública ambiental es la existencia de organizaciones estatales o gubernamentales, responsables del diseño y aplicación de las políticas ambientales. Tres de los cuatro principios propuestos por Luther Gulick para fundamentar la organización de la gestión pública son aplicables a nuestro análisis: el área geográfica cubierta (nacional, regional, local), los procesos aplicados (dictado de normas, evaluación de impacto ambiental, fiscalización) y el propósito perseguido (conservación ambiental). 16 En este punto nos referiremos a:

i) La existencia de organizaciones estatales con funciones en materia ambiental, sea éste último aspecto su objetivo principal (o misión) o no. Aunque la presencia de funciones ambientales dentro de las tareas de los gobiernos puede rastrearse casi desde el nacimiento de las ciudades, es a mediados del siglo XIX con la atención a los problemas derivados de la creciente industrialización y sus impactos sobre las ciudades y con los esfuerzos pioneros de conservación y la creación de parques nacionales que se

15 Las normas que definen los Estándares de Calidad Ambiental son un buen primer paso, en especial cuando se combinan con plazos para alcanzarlos (o por lo menos para acercarse a ellos). La existencia de una Agenda Ambiental Nacional (y sus equivalentes regionales) también contribuye, al definir metas concretas del sector público (y también del sector no público). Pero está claro que se requiere avanzar aún más.

16 El cuarto principio se basa en la clientela atendida por la organización. Una posibilidad es considerar a las comunidades campesinas y nativas fuertemente afectadas por el deterioro

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crean organismos especializados en la temática ambiental. En la década de los sesenta e inicios de los setenta del siglo pasado aparecen las primeras organizaciones públicas con enfoques ambientales modernos como la Environmental Protection Agency (EPA) en EEUU o sus equivalentes europeos y asiáticos. En América Latina el Ministerio de Ambiente y los Recursos Naturales de Venezuela (hoy denominado Ministerio del Poder Popular sobre el Ambiente), creado en 196 fue un esfuerzo pionero seguido por todos los países de América Latina y el Caribe. 1

ii) El diseño interno de cada una de las organizaciones estatales. En este punto se observa una gran diversidad de opciones. Aunque las formas ministeriales (o sus equivalentes) constituyen el modelo predominante a nivel internacional, al interior de ellos podemos encontrar diversidad de esquemas de organización, lo que se explica en buena medida por las distintas prioridades de los países, lo que a su vez refleja los problemas y potencialidades ambientales que son propios de cada Estado.

iii)Los recursos humanos, tecnológicos, de infraestructura y financieros disponibles en dichas organizaciones. En general, las organizaciones públicas ambientales están sometidas a las mismas restricciones y potencialidades del resto del sector público. Uno de los aspectos críticos para la gestión ambiental es la calidad de la burocracia. En países que no cuentan con una carrera pública consolidada (en otros ni siquiera existe) se ven sometidos a presiones para el cambio permanente de los funcionarios y servidores de las instituciones ambientales. De esta manera se dificulta la acumulación de conocimiento práctico sobre cómo

ambiental. Pero creemos que lo último señálado es un objetivo indirecto de la política ambiental y no el objetivo principal (PETERS: 259-284). 17 Este proceso también se extendió al nivel internacional. La creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1972 constituye un hito central. No obstante, hoy en día se está discutiendo la posibilidad de crear un Organismo Ambiental Mundial, que permita superar las debilidades que el PNUMA ha tenido al momento de enfrentar una agenda ambiental global de gran complejidad. No obstante, existen dudas sobre si esta vía efectivamente resolverá los problemas o si se requiere ajustar los instrumentos de coordinación entre las secretarías y similares que administran los distintos programas o tratados multilaterales de contenido ambiental.

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enfrentar los distintos desafíos ambientales. En general, las organizaciones ambientales son vistas como de menor prioridad frente a sus pares económicos y sociales, lo cual se expresa claramente en el nivel de gasto público de aquellas.

iv)La forma como se distribuyen las funciones o competencias entre las distintas organizaciones. Esta distribución se produce de forma vertical, entre los distintos niveles de gobierno existentes en cada país; y de forma horizontal, al interior de cada nivel de gobierno. El desafío mayor lo representaelcarácterfuertementetransectorialdelapolítica ambiental. Al involucrar a los distintos componentes del ambiente (agua, aire, suelo, biodiversidad, etc.), y a las distintas actividades humanas que pueden afectarlo (minería, energía, industria, pesca, agricultura, turismo, asentamientos humanos, etc.) se genera un gran desafío sobre como distribuir las funciones ambientales. En el capítulo 6 analizaremos las distintas opciones disponibles, tanto en sus aspectos verticales (descentralización) como en sus aspectos horizontales (distribución en cada nivel de gobierno).

v) Los mecanismos de coordinación entre las organizaciones con funciones ambientales, entre éstas y otras organizaciones públicas que pueden influir en los resultados de la gestión pública ambiental, así como con otras organizaciones no estatales o con la ciudadanía en general. Derivado del problema de transectorialidad descrito en el punto anterior, se hace indispensable contar con mecanismos de coordinación entre las propias entidades ambientales. Muchos países han generado Sistemas Nacionales Ambientales, responsables de esta tarea. Otros mecanismos utilizados han sido los Consejos para el Desarrollo Sostenible, que involucran a múltiples sectores públicos y no públicos vinculados con la gestión ambiental. Quizás el desafío mayor es la coordinación con otras esferas de la actuación pública, como el presupuesto, la inversión o el sistema de control. En los regímenes democráticos presidenciales, en ocasiones sólo el Presidente de la República o la cabeza del Poder

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Ejecutivo tiene suficiente influencia para definir políticas transversales de este tipo. Finalmente, la participación de la ciudadanía resulta fundamental para la buena gestión ambiental, siempre que se realice sobre la base de un marco promotor claro, y basado en los principios de responsabilidad, transparencia y buena fe.

Todos estos aspectos, el análisis de las organizaciones y sus mecanismos de toma de decisión han sido objeto de importantes estudios, en especial en lo que respecta a los problemas del control jerárquico o cadena de mando y la necesidad asociada de comunicar información y decisiones (PETERS: 284-296). Sin embargo, como ha sostenido B. Guy Peters, no conviene separar la política de la gestión pública, pues la burocracia interactúa con otros actores en la arena pública al momento de impulsar determinada políticas (29-302). El diseño de las organizaciones públicas ha buscado ampliar las capacidades de éstas para interactuar en este espacio, generando incentivos para la defensa del interés público sobre los intereses privados, tomando en cuenta las características particulares de cada país (291-296). No debe caerse en la obsesión de tratar de diseñar la organización perfecta, pues su resultados se enfrenta a restricciones históricas, económicas y sociales, por lo que no es probable que alguna reforma gubernamental pueda superar todas las tradiciones heredadas que se arraigan en la maquinaria del gobierno (241).

1.4. Instrumentos de Gestión Ambiental

El último componente lo constituyen los instrumentos de gestión ambiental, es decir los mecanismos diseñados para posibilitar la ejecución de la política ambiental. 18 El éxito de un instrumento, es decir su eficiencia y eficacia, depende de la interacción compleja de un conjunto de factores: la naturaleza de los problemas ambientales abordados, los actores involucrados y sus visiones sobre la relación entre la sociedad y el ambiente, las condiciones socioeconómicas y políticas, las restricciones y el contexto legal, las capacidades de gestión, las necesidades de coordinación y consenso para incorporar las distintas sensibilidades de los actores, así como la integración y vinculación con otros instrumentos. Por ello, los instrumentos no deben ser mitificados, debiendo ser adecuados a las condiciones

18 Artículo 51° del Decreto Supremo N° 008-2005-PCM.

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concretas

WILK: 15-16).

de

aplicación

(RODRIGUEZ-BECERRA,

ESPINOZA

y

Desde el inicio de la gestión pública ambiental se han venido desarrollando una variedad de instrumentos, los que pueden ser agrupados en seis categorías:

a. Los Instrumentos de Regulación Directa (incluyendo los denominados de comando y control) basados en la promulgación de normas así como en la ecuación de coerción y sanción. Este es el caso por ejemplo de la fijación de un Límite Máximo Permisible 19 , el cual luego es objeto de acciones de fiscalización y, de ser el caso, de sanción. También forman parte de esta categoría la fijación de prohibiciones, como la de no lanzar residuos sólidos en las calles, o de obligaciones, como la de disponer los residuos sólidos peligrosos en rellenos de seguridad.

b. Los Instrumentos de Licencia; por los cuales se solicita al administrado el cumplimiento de ciertas condiciones obligatorias a fin de obtener un permiso o licencia antes del desarrollo de alguna actividad o del uso de algún bien. Aquí se incluye la certificación ambiental que se obtiene al final de un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental.

c. Los Instrumentos de Ordenamiento Territorial; mediante los cuales se establecen restricciones o se facilita la ocupación del espacio físico del país, alentando la compatibilidad entre las actividades económicas y el potencial socioeconómico y ambiental del territorio.

d. Los Instrumentos Económicos que aprovechan las fuerzas del mercado para convertirlas en incentivos para el cumplimiento de las políticas y normas ambientales. Los típicos instrumentos económicos inciden sobre los precios, mediante subsidios o utilizando la política tributaria.

19 El Límite Máximo Permisible (LMP) es la medida de la concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos que caracterizan a un efluente o una emisión, que al ser excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente (numeral 1, artículo 32 de la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente).

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Así sucede por ejemplo, cuando el régimen tributario altera los precios relativos, incentivando el consumo de bienes y servicios ambientalmente adecuados. Otra herramienta lo constituye el pago por la protección de ciertos bienes ambientales necesarios para la generación de ciertos servicios ambientales como la generación de

agua, o la protección de los suelos. Otra forma de operar es mediante la creación de mercados. En esta categoría encontramos los mercados de derechos de emisiones

o vertimientos a nivel de cuenca, localidad o incluso a

escala global como es el caso del mercado de carbono derivado del Protocolo de Kyoto. En estos casos el Estado crea instituciones que permiten la formación del mercado, como la constitución de derechos de propiedad o los mecanismos de transferencia de derechos.

e. La Educación, la Investigación, la asistencia técnica y la información ambiental, que buscan actuar a partir de los consumidores o productores, bajo el supuesto que un cambio en los valores (en el largo plazo) y en la información disponible (en el corto y mediano plazo) hacen posible la toma de mejores decisiones desde el punto de vista social;

f. La Participación Ciudadana, y los Instrumentos de Control Social de la Gestión Ambiental. En este caso, se acude a una ciudadanía activa como factor que permite

vigilar el buen desempeño de la gestión pública. Aún más,

la participación, como veremos en el capítulo 3 con más

detalle, se constituye en un elemento indispensable dentro de las sociedades complejas que deben tomar decisiones bajo escenarios de incertidumbre, de riesgo o al momento de establecer los criterios de justicia ambiental. 20

El proceso de diseño y aplicación de los instrumentos de gestión ambiental puede padecer de las mismas dificultades que enfrentan las políticas ambientales en general. Por lo tanto, también son necesarios mecanismos que aseguren su coherencia interna y un proceso ordenado de creación, revisión y finalmente, de eliminación de los instrumentos.

20

La clasificación esta basada en lo propuesto en RODRIGUEZ-BECERRA, ESPINOZA y WILK: 176.

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Son dos los principales elementos de transectorialidad que deben ser cuidados al momento de desarrollar dichos instrumentos. En primer lugar, los criterios para diseñar y ejecutar los instrumentos deben ser compartidos. De lo contrario podrían producirse diferencias arbitrarias al momento de utilizar el mismo instrumento por distintas entidades públicas. En segundo lugar, hay instrumentos cuya aplicación tiene impactos transectoriales en diversos grados. El caso más representativo lo constituyen los Estándares de Calidad Ambiental, los cuales son referencia para todas las actividades humanas y también para el manejo de todos los recursos naturales. Pero también un Límite Máximo Permisible o la aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental requieren de una mirada transectorial a fin de asegurar su adecuada utilización.

En este contexto la política ambiental debe asegurar ambas tareas. Para el primer caso, con la promoción de normas legales que establezcan criterios generales de aplicación de los instrumentos de gestión ambiental. Para el segundo punto, estableciendo procedimientos que incorporen una visión transectorial en la aplicación de los señalados instrumentos.

Por lo tanto, un buen modelo de gestión pública ambiental responde a una adecuada definición de sus objetivos de política y de sus programas

de

acción (políticas públicas), el desarrollo de una organización eficiente

y

eficaz a cargo del tema (diseño adecuado, burocracia ambiental

de calidad, recursos financieros suficientes, etc.) y un conjunto de instrumentos de gestión ambiental efectivos. Lamentablemente, esta no parece ser la situación actual en el Perú, como veremos en los capítulos siguientes.

1.5. La Regulación Ambiental

Por regulación ambiental entendemos la parte de la gestión pública orientada a asegurar que las actividades humanas que pudieran generar impactos ambientales negativos significativos se desenvuelvan de forma coherente con los objetivos de política ambiental.

Como ya señalamos, hoy en día tenemos mucha mayor claridad sobre los principios que deben gobernar la buena regulación ambiental. Estos son:

i) Transparencia, la cual implica que tanto las normas como sus procesos de aplicación deben ser claros para todos los actores (la burocracia, el sector privado y la sociedad civil).

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ii) Favorable a la Rendición de Cuentas (accountability), es decir, que los reguladores explican las decisiones que toman y rinden cuentan de sus resultados.

iii)Consistencia, que se refleja en medidas o instrumentos similares al interior de cada sector y entre los sectores, así como el mantenimiento de las medidas en el tiempo (estabilidad regulatoria).

iv) Proporcionalidad, es decir, la relación proporcional, valga

la redundancia, entre los recursos y el esfuerzo regulatorio

con la magnitud del riesgo del sector o actividad regulada, ajustada por las posibilidades reales de los resultados que pueden alcanzarse (considerando los recursos financieros, humanos, culturales y tecnológicos disponibles).

v) Enfoque en Resultados / Metas, los cuales debieran poder

ser medidos y por lo tanto, permitir determinar los avances

o retrocesos de la política y la regulación ambientales (ENVIRONMENT AGENCY: 2).

La experiencia acumulada a la fecha ha permitido generar cierto consenso sobre los elementos que conforman la regulación ambiental. Estaes unavisióndinámicaquebuscaintegrar los distintos componentes descritos líneas arriba, a través de tres relaciones básicas.

En primer lugar, la relación entre los recursos utilizados y las mejoras en el objetivo principal de la regulación: un ambiente de buena calidad que permita el desarrollo pleno de las personas, garantizando el derecho humano a un ambiente adecuado. Esto presupone que una mejora en la calidad ambiental redundará en otros beneficios, siendo los dos centrales la salud de las personas y la conservación de los ecosistemas que requiere la sociedad humana para vivir dignamente.

Un segundo componente lo conforman los tres principales actores. El actor central y responsable de la regulación es el gobierno (tanto en el nivel nacional como los descentralizados), aunque aquí preferimos una mirada amplia, que incluye a entidades que no siendo reguladoras ni del gobierno juegan un papel de apoyo o de influencia sobre la regulación (por ejemplo, organismos autónomos de rango constitucional, el Poder Judicial, el Congreso, etc.). Los otros dos actores son el sector privado (el principal regulado) y la sociedad civil, entendiendo por

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ésta última a organizaciones interesadas en asuntos de interés común (escapando por lo tanto de los intereses particulares) y la ciudadanía en general. Desde luego es posible siempre hacer más complejo el modelo, pero basta con estos actores para nuestro propósito. Quizás un elemento que debemos resaltar es la importancia creciente de los factores globales y regionales (América Latina) sobre los tres actores. Los gobiernos enfrentan restricciones económicas, políticas y jurídicas respecto de sus decisiones sobre cómo regular. El sector privado puede estar fuertemente interrelacionado (o no) al mercado global. Y la sociedad civil no se encuentra ya limitada al ámbito nacional, pudiendo ciertas organizaciones internacionales tener gran influencia en ciertos aspectos de la regulación.

Finalmente, el tercer elemento es el proceso regulatorio propiamente dicho. Éste está conformado por cuatro etapas: la definición de los resultados esperados, la elección de instrumentos, los mecanismos de cumplimiento/aplicación y la etapa de evaluación. Los cuatro deben ser considerados en conjunto si queremos asegurar el debido funcionamiento de la regulación. Para entender su funcionamiento es necesario detenernos en cada una de estas etapas.

a) Definición de los resultados esperados y de los riesgos que serán enfrentados. La identificación correcta de las necesidades ambientales y del desarrollo sostenible es un elemento clave de cualquier política. A esto debe agregarse las metas ya definidas por la legislación, incluyendo los estándares de calidad ambiental y los límites máximos permisibles. Finalmente, deben considerarse las mejores tecnologías y prácticas disponibles. Luego, es necesario hacer un ajuste espacial y sectorial de las políticas. El primero debería basarse en criterios ambientales (por ejemplo, la gestión de cuencas o de zonas marino-costeras), mientras que el ajuste sectorial permite distinguir las necesidadespropiasdecadaactividadeconómicaespecífica. Identificar los riesgos tampoco es una tarea sencilla, más en áreas de incertidumbre científica. El principio precautorio 21 constituye una excelente herramienta que ha generado el Derecho Ambiental para enfrentar este punto.

21

El inciso k del artículo 5° de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental desarrolla el principio precautorio. Señala “…que cuando haya indicios razonables de daño grave

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b) La Elección de los Instrumentos más Convenientes para Alcanzar los Resultados de Política nos permiten distinguir entre aquellos de regulación directa y otras formas alternativas de regulación que han mostrado su utilidad en la experiencia reciente. Por el lado de los instrumentos de regulación directa podemos establecer una línea de intensidad regulatoria. La menor intensidad regulatoria (a nivel de instrumentos) es equivalente a menor riesgo a regular, por lo tanto, basta con la aplicación general de las normas ambientales, o con esquemas de registro o declaraciones. Un riesgo mediano, con caracteristicas muy conocidas, permite un enfoque estandarizado de regulación. Riesgos más complejos obligan a esquemas a medida (bespoke), que permitan ajustar los instrumentos a las necesidades específicas de regulación. Al mismo tiempo, dentro de la regulación directa podemos establecer esquemas de command and control con distintos grados de mandato y esquemas de permiso previo (Evaluación de Impacto Ambiental). Hoy en día, se privilegian los resultados a los medios. Por lo tanto, se da a los regulados la mayor flexibilidad posible en la elección de los medios para alcanzar los resultados esperados. Por otra parte, las principales aproximaciones alternativas que se han explorado son la tributación ambiental, los sistemas de intercambio de derechos de emisión, la regulación voluntaria y la negociada, así como la educación y formación y los modelos de control social basados en una participación de la sociedad civil en la regulación. Estos esquemas alternativos suponen la existencia de un modelo de regulación directa establecido, y son por lo tanto complementarios y no sustitutos.

o irreversible al ambiente o, a través de este, a la salud, la ausencia de certeza científica no debe utilizarse como razón para no adoptar o postergar la ejecución de medidas razonables destinadas

a evitar o reducir dicho peligro. Estas medidas y sus costos son razonables considerando los

posibles escenarios que plantee el análisis científico disponible. Las medidas deben adecuarse a los cambios en el conocimiento científico que se vayan produciendo con posterioridad a su adopción. La autoridad que invoca el principio es responsable de las consecuencias de su aplicación.” Aunque la formulación no es completamente satisfactoria constituye un avance frente a sus

formulaciones anteriores en la legislación peruana.

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c) El Cumplimiento y Aplicación Depende en Gran Medida de un Modelo de Fiscalización Idóneo. Un modelo de este tipo construye un esquema apropiado de monitoreo y vigilancia, centrando las energías en los sectores con mayores riesgos, en donde los problemas de incumplimiento son más importantes. Aunque el esquema busca ser preventivo y brindar amplias oportunidades para adecuar las actividades a las obligaciones derivadas de los instrumentos de política y las normas ambientales, es claro que un esquema sin capacidades reales coercitivas no generará los incentivos mínimos para hacer posible el buen funcionamiento de la regulación ambiental.

d) Un Buen Esquema de Evaluación y Seguimiento de la Política Constituye el Insumo Central para la Mejora Continua del Modelo Regulatorio. Este proceso genera, al mismo tiempo, la base para la rendición de cuentas y el apoyo social y político necesario para la gestión pública ambiental. Estos resultados tienen importancia para la sociedad civil (en especial dentro de una perspectiva de derechos), para la fiscalización política derivada del Legislativo y para la justificación de nuevos pasos frente a actores claves como los gremios empresariales, reflejando claramente los beneficios de la política y los problemas que enfrenta (ENVIRONMENT AGENCY: 4).

Como ya hemos ido viendo al describir cada una de las etapas del proceso regulatorio, consideramos que un modelo exclusivamente tecnocrático no es apropiado. Aunque es indispensable construir una burocracia ambiental sólidamente formada, y con los recursos para actuar, ésta no puede funcionar sin considerar el papel central del sector privado y la sociedad civil. Ambos espacios mantienen una interacción permanente con los cuatros componentes del proceso de regulación.

Por último, aunque no menos importante, es el contar con un conjunto de organizaciones del sector público, del privado y de la sociedad civil que de forma parcial o total, se avoquen a las tareas regulatorias, o a las tareas que sirvan de apoyo a las mismas. La ausencia o la debilidad del mercado de servicios ambientales, como los de laboratorios,

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

consultorías especializadas, equipos, etc.; puede constituir una seria restricción para la regulación ambiental.

En conclusión, no se puede pensar la organización del Estado ambiental sin previamente definir los elementos generales del modelo regulatorio a seguir. Los distintos esquemas de distribución de responsabilidades poseen ventajas y puntos débiles. Se debe prestar especial atención a los incentivos que se generan con los distintos esquemas de distribución de responsabilidades. La experiencia en otros países ha mostrado que no existen modelos únicos y que el diseño organizacional responde a factores tales como la cultura institucional, las restricciones legales y constitucionales (incluyendo el carácter federal o unitario del Estado). Pero más relevante es conocer si quien debe tomar decisiones de regulación tiene los incentivos para hacerlo siempre de la mejor forma posible. Esto es especialmente crítico cuando el regulador ambiental debe tomar ciertas decisiones contracorriente de otras políticas públicas, o frente a presiones de actores económicos, políticos y sociales. En este caso, los esquemas que carecen de mecanismos que blinden a sus autoridades ambientales respecto de dichas presiones terminan mostrando una impotencia que se traduce en mero acompañamiento a las decisiones que toman otros. Este tema puede tener incluso mayor peso para la buena marcha de la regulación que la simple jerarquía de los organismos regulatorios al interior del aparato público. En el último capítulo mostraremos algunos mecanismos que podrían adoptarse para enfrentar este reto en el caso peruano.

CAPITULO 2

Eficiencia Ambiental y Competitividad

Un aspecto central para justificar el desarrollo de un adecuado modelo de regulación ambiental, sostenida en buenas instituciones y organizaciones públicas ambientales, es su impacto sobre el bienestar general de la sociedad. Quizás el elemento que ha originado mayor preocupación es la reducción en el corto y mediano plazo de la competitividad del país. Lo ambiental se convertiría, desde esta perspectiva, en un lastre para el desarrollo económico. Veremos que esta última afirmación encierra un profundo error.

2.1. El Costo de la Política Ambiental

¿Cuánto cuesta una buena política medioambiental? En los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), grupo que incorpora a los países más industrializados del mundo, el

costo de la regulación ambiental ha representado históricamente entre un 2 y un 2.5% del Producto Bruto Interno, aunque varios países de este grupo tienen en la actualidad niveles más altos (ZAELKE, KANIARU y KRUŽÍKOVÁ: 433). Esto incluye el costo que deben asumir las empresas

y los particulares, además del gasto que asume directamente el Estado

en la regulación ambiental. No tenemos un estudio que haya calculado

estos indicadores para el Perú con un nivel similar de detalle. Estudios preliminares nos muestran que en nuestro país el gasto público y privado llegaría apenas al 0.61% del PBI (ABUGATTAS). De otro lado,

el costo que sufre el país como consecuencia del deterioro ambiental es

de aproximadamente un 3.9% del PBI, como lo revela un informe del Banco Mundial sobre la situación del desempeño ambiental, en el Perú (BANCO MUNDIAL 2006), datos que describiremos con más detalle en

el capítulo 5. Queda claro que algo no está funcionando bien. Al menos

en términos comparativos, nuestra sociedad no realiza un esfuerzo similar a otros países para reducir los impactos ambientales negativos. Sin embargo, el Perú sigue creciendo a tasas que constituyen un record histórico. ¿No será que el deterioro ambiental es un costo inevitable del crecimiento y que establecer una institucionalidad ambiental más eficaz y una organización pública más fuerte puede llevar a afectar la economía?

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Desde hace buen tiempo se han estudiado posibles correlaciones entre la degradación ambiental y la etapa en la que se encuentra un país dentro del proceso de desarrollo. Uno de los principales intentos al respecto es la muy conocida Curva Kuznetz, una U invertida que describiría la relación entre las etapas del desarrollo y el impacto ambiental de cada una de ellas. La hipótesis detrás de aquella es que la degradación ambiental aumenta durante la primera etapa del proceso de crecimiento económico, la cual, al estar caracterizada por el desarrollo industrial y la realización intensiva de actividades extractivas intensivas, genera un mayor impacto negativo sobre el ambiente. Esta es la parte en la cual nos ubicamos en la sección ascendente de la curva: a mayor ingreso per cápita, mayor contaminación. Pero, al alcanzar un cierto nivel de desarrollo económico aumenta la participación del sector servicios en la economía, el cual sería en general menos dañino ambientalmente, aumentando al mismo tiempo el uso de alta tecnología en las actividades primarias y secundarias, lo cual también se supone es más amigable con el entorno. Al mismo tiempo, el mayor ingreso permite que tanto el gobierno como los consumidores dispongan de más recursos, con lo que pueden aumentar el gasto ambiental. En este momento se produce un escenario ganador-ganador, con lo cual al aumentar el ingreso de la economía, disminuye la contaminación agregada. En consecuencia, el camino hacia un modelo de desarrollo sostenible pasa inevitablemente por un aumento en los niveles de contaminación durante las primeras etapas del desarrollo, que se verá potencialmente compensado por la solución a dicho problema al alcanzar cierto nivel de ingreso. Dentro de esta perspectiva, el Perú no debería preocuparse, pues sí seguimos impulsando el desarrollo económico llegaremos a un punto en el cual podremos mejorar nuestro desempeño ambiental sin afectar el crecimiento.

Sin embargo, de acuerdo con Andrés López, la Curva de Kuznets se ha mostrado insuficiente para explicar la relación entre economía y la política ambiental. Por un lado, el crecimiento del sector servicios no implica una reducción en términos absolutos de las actividades extractivas y del sector industrial, pudiendo de hecho aumentar, generándose un aumento de la contaminación por el efecto de escala. De otro lado, parte del movimiento de los países desarrollados hacia el sector de los servicios fue posibilitado porque los países en desarrollo se especializaron en las actividades extractivas o en las industrias más contaminantes. ¿Podrán los países en desarrollo replicar este camino? El problema es que siempre habrá un último

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grupo de estados que no podrán exportar las actividades económicas más contaminantes a otros. Por otra parte, no siempre la tecnología

moderna implica un menor riesgo ambiental. En ocaciones ocurre lo contrario, como son los casos de la tecnología nuclear o de los problemas derivados de la biotecnología. Y lo mismo puede decirse del sector servicios, especialmente cuando alcanza una cierta escala. El transporte aerocomercial sin duda representa un buen ejemplo de este último supuesto. Por otro lado, los puntos de quiebre en el cual la economía logra seguir creciendo y reducir la contaminación simultáneamente no parece claro. Algunos países parecen haber alcanzado este punto cerca de los $1,900 de ingreso per cápita anual por habitante, mientras que otros lo alcanzaron pasando los $11,000.

E inclusive se ha identificado un segundo movimiento de la curva,

que convierte la U invertida en una S echada. Luego de una etapa de relación inversa entre crecimiento económico y deterioro ambiental, la relación vuelve a ser positiva. La explicación estaría en el hecho de que el crecimiento puede ser mucho más rápido que la mejora tecnológica, y que los costos de las reducciones de la contaminación, terminan siendo muy altos. Otra crítica central es la no consideración del valor de los recursos naturales en las cuentas nacionales, con lo que se genera una distorsión sobre el costo real del crecimiento económico (LOPEZ: 4-5).

Ante estos problemas, muchos investigadores empezaron a sospechar que la relación entre crecimiento económico y el desempeño ambiental depende más de las exigencias ambientales existentes en los distintos países, que del proceso de crecimiento económico en sí mismo.

2.2. La Hipótesis Porter

Daniel Esty y Michael Porter (este último, conocido experto de la Universidad de Harvard en temas de competitividad), realizaron una investigación sobre la correlación entre la calidad de la regulación ambiental y la competitividad de los países. Las conclusiones han sido sorprendentes. Por un lado, los resultados mostraron que no hay evidencia de que altos estándares de exigencia regulatoria ambiental pongan en riesgo el desarrollo económico. Por el contrario, encontró

que la calidad de la regulación está positiva y altamente correlacionada con el índice de competitividad de los países, tal como se muestra en

el siguiente gráfico:

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Iván K. Lanegra Quispe Fuente: (ESTY y PORTER: 2) El índice de regulación ambiental está conformado

Fuente: (ESTY y PORTER: 2)

El

índice de regulación ambiental está conformado por seis elementos.

El

nivel de exigencia de las normas de calidad ambiental (environmental

pollution standards), la sofisticación de la estructura regulatoria (nivel

de flexibilidad, claridad, consistencia, progresividad, procompetitiva,

y promotora de la cooperación público-privada), la calidad de la

información ambiental disponible, la extensión de los subsidios (explícitos o implícitos) al consumo de recursos naturales (agua, energía, bosques, etc.), el nivel de aplicación de las obligaciones ambientales (strictness of enforcement) y la calidad de las instituciones ambientales. Un modelo regulatorio estricto es aquel con un alto nivel de exigencia de normas, una estructura regulatoria sofisticada, con buena calidad de información disponible, con recursos naturales que reflejan sus verdaderos costos, con alto nivel de aplicación de las obligaciones, y con buenas instituciones (ESTY y PORTER: 10-11).

La evidencia preliminar sugiere que países con regulaciones ambientales estrictas pueden esperar un aumento más rápido de

su PBI per cápita. En consecuencia, los países con los más estrictos

y exigentes marcos regulatorios ambientales son también aquellos

con los mayores niveles de ingreso y competitividad. Un aspecto

especialmente destacable es que Porter halló que este efecto

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

positivo se da para la mayoría de industrias o sectores económicos, y es especialmente importante para los países en desarrollo. Esta conclusión ha sido apoyada por múltiples estudios que han llevado a convertir en un verdadero mito la afirmación de que la regulación ambiental conduzca a generar desventajas en el ámbito de la competitividad, no habiendo evidencia de que las industrias que han asumido los costos de la regulación ambiental pierdan posición en los mercados internacionales (NETWORK OF HEADS OF EUROPEAN ENVIRONMENT PROTECTION AGENCIES: 5).

¿Qué explicaría la situación descrita? Porter sostiene que un adecuado esquema regulatorio ambiental puede accionar innovaciones en las empresas que cubren parcial o totalmente los costos de la regulación ambiental. Las empresas innovadoras se hacen más competitivas, y la suma de los beneficios que ellas generan produce a su vez un efecto positivo para el país entero. A esto se le ha denominado la Hipótesis Porter. Ahora, ¿cómo podemos identificar qué esquema regulatorio tiene las características necesarias para impulsar esta correlación positiva? Porter sugiere tres características estrechamente vinculadas con los principios de la buena regulación ambiental descritos en el capítulo anterior.

La primera de ellas se denomina flexibilidad, la regulación ambiental debe estar enfocada más en los resultados antes que en los medios para alcanzarlos. De esta manera las decisiones no se basan necesariamente en las tecnologías actualmente disponibles o accesibles, sino que se permite la innovación en esta materia. La otra dimensión de esta característica es el carácter gradual de las metas. De esta manera se alienta al logro de resultados que puedan ir legitimando la gestión ambiental. La segunda de ellas es la presencia de una legislación estricta, en otras palabras, disposiciones que establezcan obligaciones claras, metas ambientales altas y sanciones (e incentivos) lo suficientemente importantes para alentar el cumplimiento. Esto también exige una coherencia al interior de la propia legislación y respecto de otras áreas de gestión pública (por ejemplo, la política comercial, las sectoriales, entre otras). Del mismo modo es necesario sincronizar estas metas con las exigidas en otros países, buscando que sean equivalentes a ellas o algo más exigentes (ZAELKE, KANIARU y KRUŽÍKOVÁ: 435-436). Finalmente, la tercera característica es la capacidad de enforcement del regulador. Los países con buena regulación se caracterizan por niveles de cumplimiento (relación entre las conductas esperadas

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por las normas legales y las conductas efectivamente observadas en

la sociedad) y aplicación (capacidad del regulador de hacer cumplir

las normas) altos. Esto último incluye el desarrollo de fuertes capacidades tecnológicas en los reguladores.

Una buena política ambiental se concentra en lograr que el proceso regulatorio sea más estable y predecible. En tal sentido, se debe conseguir que los propios regulados participen en el proceso de definición de las normas ambientales, pero sin que el Estado pierda su capacidad de establecer las normas incluso en oposición de cierto sector particular. En síntesis, el modelo debe lograr un uso eficiente de los recursos, asegurando al mismo tiempo la eficacia y eficiencia de la política ambiental.

2.3. Regulación Ambiental y Competitividad

Sí un país no cuenta con un adecuado modelo regulatorio, las

consecuencias del incremento del comercio pueden ser perjudiciales

a su capital natural, comprometiendo con ello su senda de crecimiento

y

su competitividad. Sí como muestra la evidencia empírica,

el

crecimiento no está reñido con la regulación, sino que por el

contrario, van juntos, una buena regulación ambiental contribuirá

al desarrollo del país y a una mejora de su competitividad en los

mercados globales y regionales. Naturalmente, la política ambiental por sí sola no hará el país más competitivo, pero sin ella parece que

este resultado no se logrará.

Como vimos en el capítulo anterior, para hacer buena gestión pública ambiental requerimos de objetivos de política claros, una estructura organizativa adecuada e instrumentos de gestión ambiental eficaces. Con esta base es posible impulsar proyectos productivos y montar

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1. Enfocada en los resultados y no en la tecnología.

2. Se dictan normas ambientales (estándares) estrictas antes que

laxas.

3. Establece la regulación tan cerca del usuario final o consumidor, como sea posible; y alienta las soluciones en la fuente.

4. Es gradual y establece periodos para la adecuación paulatina a las

nuevas regulaciones.

5. Utiliza incentivos de mercado (instrumentos económicos).

6. Armoniza y concuerda las regulaciones en campos asociados.

. Sincroniza la regulación nacional a la de otros países, haciéndola incluso ligeramente más exigente.

8. Hace del proceso regulatorio más estable y predecible.

9. Requiere de la participación del sector industrial, en especial en la

definición de los estándares o normas de calidad ambiental de calidad

de

partida.

10.

Desarrolla en los reguladores fuertes capacidades técnicas.

11. Minimiza el tiempo y los recursos invertidos en el proceso regulatorio en sí mismo (simplificación y eficiencia).

Fuente: (ZAELKE, KANIARU y KRUŽÍKOVÁ: 436)

2.4. El Desafío de los Tratados de Libre Comercio

La competitividad de un país ha estado vinculada al comercio exterior

y a la atracción de las inversiones. Por ello, tiene especial interés el

análisis de los desafíos que representa para el país la firma de los tratados de libre comercio, en un escenario en donde se incorporan en ellos exigencias sobre el desarrollo de políticas específicas en materia ambiental.

Muchos de los problemas ambientales que enfrenta América Latina

son resultado de estrategias de desarrollo directamente vinculadas con

la

infraestructura que requerimos para desarrollarnos equitativa y

el

comercio internacional, que siguen basándose en las exportaciones

sosteniblemente. Sin ella, muchas inversiones generarán a la larga

de

recursos naturales con poco o ningún grado de manufacturación,

más costos que beneficios.

siendo los más importante los minerales, los hidrocarburos, la madera, los pescados y los productos agrícolas y ganaderos. El

Como cierre de esta sección veamos las características de la regulación

deterioro ambiental en la región se debe precisamente a la extracción

ambiental que Porter y van der Linde identifican como promotoras de

o

aprovechamiento inadecuado de estos recursos. (GUDYNAS

la innovación, y por lo tanto también de la competitividad.

2004: 162). En el siguiente capítulo exploraremos la estructura de incentivos que las economías basadas en la riqueza de los recursos naturales generan. Ahora analizaremos la importancia que tiene

para la competitividad, en un escenario de apertura comercial, el desarrollo de una institucionalidad ambiental fuerte, a partir del caso del Acuerdo de Promoción Comercial (APC) con los Estados Unidos de Norteamérica.

Ha sido una práctica común en los tratados de libre comercio suscritos por EEUU la inclusión de cláusulas ambientales. El sustento se encuentra, en principio, en la necesidad de evitar el denominado dumping ecológico, es decir, generar una distorsión en el precio de los bienes sujetos del comercio internacional basado en el distinto nivel de regulación ambiental existente. Así, un país con un nivel de regulación mayor, establecería mayores cargas a sus empresas, lo que implicaría a su vez que los precios de sus productos y servicios fueran mayores. En cambio, otros países, al mostrarse laxos respecto de las regulaciones ambientales, reducen sus costos de producción privados (en desmedro de los costos sociales). A esto debemos agregar la preocupación de actores en los países más desarrollados sobre el deterioro del ambiente en áreas que se entiende podría tener un impacto global, generando a su vez un interés transnacional en la conservación de dichos bienes. Ejemplo de este caso son las políticas orientadas a proteger a los delfines de ciertos métodos de pesca, la preocupación sobre los bosques naturales y la búsqueda del respeto de los acuerdos ambientales multilaterales (como los relativos al cambio climático, la biodiversidad, el agotamiento de la capa de ozono, el control de residuos y sustancias peligrosas, la desertificación, el comercio de especies amenazadas, etc.) que, paradójicamente, los propios países desarrollados en ocasiones no han ratificado.

En el caso del APC con los EEUU se han producido dos acuerdos. El principal, que ha considerado las cláusulas habituales en otros TLC, incluyendo la obligación de asegurar el cumplimiento de la normativa ambiental nacional y el no utilizar la regulación medioambiental para conseguir ventajas comerciales. No obstante, la evaluación de estas disposiciones ha sido negativa. Fairlie, Queija y Rasmussen han afirmado que las disposiciones no aseguran que una inversión sea compatible con el cuidado del medio ambiente y que “en general, el texto del tratado parece privilegiar los intereses de los inversionistas sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible” (80). Además se establece la posibilidad de desarrollar medidas de cooperación a fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales establecidas en el acuerdo. Sin embargo, posteriormente, se produce

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

un segundo acuerdo con el objetivo de satisfacer las preocupaciones de los representantes demócratas del Congreso de los EEUU. Aquí se han establecido obligaciones específicas destinadas a enfrentar el problema de la tala ilegal de los bosques naturales (especialmente el caso de la Caoba) y el cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. La estrategia ha sido exitosa en tanto ha generado un apoyo decisivo para la ratificación del APC. A pesar de ello, todavía parece observarse un claro sesgo a favor de los intereses comerciales y de los inversionistas en detrimento de la política ambiental (FAIRLIE y QUEIJA: 9). Además, hasta el momento no se delinea una estrategia clara para el cumplimiento de las obligaciones, que evite al mismo tiempo los riesgos de varias de las cláusulas pactadas.

Podemos aquí concluir que el APC resulta un nuevo factor de suma importancia para nuestro desarrollo, y que nuevamente la agenda ambiental forma parte integrante de dicho proceso. 22 No obstante, su efecto positivo o negativo dependerá de la capacidad de fortalecer nuestra institucionalidad ambiental.

22 Pero, como ha destacado René Villarreal, comentando la experiencia la experiencia de México con el TLCAN “la apertura comercial no es la panacea: abre oportunidades – mercados con cero arancel – y también amenazas – la hipercompetencia global en los mercados internacional

y

local-. En la nueva economía global hay que abrirse al libre comercio, y tener un TLC con

el

mercado más grande del mundo es sin duda una oportunidad, pero no es suficiente, pues

es indispensables una estrategia de competitividad sistémica del desarrollo que incremente y desarrolle la capacidad del país en todos sus niveles y considerando todos los capitales; lo cual debe ser acompañado de una estrategia de inserción activa al mercado globalizado, que implica

mirar a varios mercados al mismo tiempo” (13). Para una revisión detallada de la estrategia de competitividad sistémica ver VILLARREAL: 365-411. Lamentablemente (e ilustrativamente) dicho autor no incorpora el Capital Natural dentro de su análisis.

CAPITULO 3

Justicia Ambiental y Política

Como explicamos en el capítulo 1, una de las razones que justifica la presencia del Estado en la regulación de los impactos ambientales es la presencia de fallos del mercado que impiden a éste último funcionar eficientemente. Del mismo modo, como vimos en el capítulo anterior, la competitividad general del país puede verse afectada por la ausencia de una política ambiental gubernamental adecuadamente diseñada y eficaz. A las razones anteriores, debemos agregar una

tercera. La definición de las políticas ambientales, sean éstas explícitas

o implícitas, implica un asunto de equidad, de Justicia Ambiental. El

concepto de la Justicia aquí utilizado está vinculado con la discusión sobre cómo se distribuyen los bienes y los males entre los miembros de una sociedad humana (MILLER: 1).

Las instituciones ambientales también distribuyen los costos en la sociedad. Por lo tanto, siguiendo a John Rawls, éstas no sólo deben

ser eficientes (económicamente), pues la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales (1999: 1). En esta línea, resulta que a diferencia de otros aspectos de la gestión pública, la presencia del elemento riesgo altera la forma como debemos enfrentar el indicado problema de justicia. Y en este marco hace su aparición la necesidad de entender políticamente la discusión de la agenda ambiental, lo cual

a su vez establece nuevos desafíos, en especial para la democracia.

3.1. Ambiente, Equidad y Pobreza

De acuerdo con Jeffrey Sachs, uno de los principales expertos en materia de políticas de lucha contra la pobreza, la información estadística disponible muestra que el desarrollo económico es real y generalizado a lo largo del planeta. 4,900 millones de personas viven en países en que la renta media (PBI per cápita) creció entre los años 1980 y 2000, mientras que 5,00 millones habitan en países en los cuales ha aumentado la esperanza de vida. Aunque 1,300 millones de personas viven hoy en la pobreza extrema, ella se está reduciendo en números absolutos y como porcentaje de la población mundial. Esto

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permite pensar en la factibilidad de un mundo sin pobreza extrema en el 2025 (91). Pero, ¿cómo lograrlo?

La clave de acuerdo con Sachs es que los más pobres tengan a su disposición una mínima cantidad de seis tipos de capital: el

humano, el empresarial, la infraestructura, el natural, el intelectual

y el institucional. El capital natural incluye a la biodiversidad y la

existencia de ecosistemas que funcionen adecuadamente para ofrecer los servicios ambientales necesarios para la sociedad humana. El capital institucional por su parte incluye el sistema judicial, los servicios gubernamentales y las políticas que respalden una división del trabajo pacífica y próspera (344).

El capital natural es un sector en el cual las externalidades ocupan un lugar preponderante. Las acciones privadas (contaminación y el aprovechamiento insostenible de los recursos naturales) pueden desembocar en la extinción de especies animales, deforestación, u otros tipos de degradación ambiental con graves consecuencias para el

conjunto de la sociedad o, incluso, para el mundo entero. Desde luego los más pobres son también los más vulnerables a este deterioro. Por dicha razón los gobiernos tienen un papel crucial en la conservación

y el aprovechamiento sostenible del capital natural como herramienta

en la lucha contra la pobreza y la desigualdad (SACHS: 355-356).

Invertir en el capital natural supone protegerse contra riegos naturales, controlar los vectores de las enfermedades y las plagas, y preservar los servicios que presta el ecosistema para mantener la productividad de las cosechas y evitar los vertidos tóxicos en el agua y en el aire. (SACHS: 360).

La pobreza también puede tener un impacto sobre el ambiente. Con frecuencia las comunidades pobres de las zonas rurales utilizan los recursos naturales en formas que, aunque alivian transitoriamente las necesidades insatisfechas, terminan derivando en pérdidas permanentes del capital natural. La ocupación de áreas frágiles o de gran biodiversidad, incapaces de sostener actividades agrícolas tradicionales o los asentamientos humanos permanentes está impulsada en varios casos por la situación de pobreza de la población. Otros ejemplos son el uso de leña como combustible y la depredación de fauna silvestre para la alimentación o la venta comercial, en muchas ocasiones ilegal, por parte de comunidades pobres con objetivos de

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

simple subsistencia. Otras dimensiones en donde se cruzan los temas de sostenibilidad y equidad, no menos importantes, están asociadas

a la ocupación, por parte de poblaciones campesinas, de ecosistemas

agrícolas muy deteriorados o a la concentración de problemas ambientales severos en algunas comunidades pobres en las ciudades (falta o malos servicios de saneamiento básico, aire altamente

contaminado y suelos inestables o muy vulnerables en barrios pobres),

o también los problemas de equidad intergeneracional, concepto este último vinculado con el denominado desarrollo sostenible (OCAMPO:

11).

Para lograr la meta de la reducción significativa de la pobreza se requiere realizar lo de que Sachs denomina Diagnóstico Diferencial para

la Reducción de la Pobreza con características muy rigurosas, seguido de un tratamiento adecuado. El diagnóstico implica considerar múltiples áreas que conforman un país pobre, a fin de determinar aquellas que requieren atención (y en qué grado). Dentro del análisis propuesto por Sachs, dividido en siete partes, la variable ambiental está presente como parte del análisis de la extensión de la pobreza extrema, con la pregunta ¿qué cambios y tendencias medioambientales pueden incidir en la pobreza?, y ¿qué fenómenos climáticos es probable que afecten

a la salud pública, las enfermedades y la productividad agrícola?

(SACHS: 133-134). De otro lado, en la variable denominada por Sachs Geografía física y ecología humana (la interrelación de la sociedad con el entorno físico), se introducen las preguntas sobre ¿cómo se ve afectadas las condiciones agronómicas por la variabilidad climática interanual relacionada con las fluctuaciones de El Niño?, ¿cómo cambian, y tal vez se degrada, las funciones del ecosistema a lo largo del tiempo?, ¿amenaza la deforestación el funcionamiento de los ecosistemas y los medios de vida de los pobres? (SACHS: 13).

De otro lado, dentro de la variable que denomina Sachs Pautas del sistema de gobierno, se afirma que la historia no muestra que la democracia sea un requisito previo para el desarrollo económico, pero que un régimen despótico, arbitrario e ilegítimo destruirá fácilmente una economía. Por lo tanto se requiere un sistema político en que opere el imperio de la ley (y no el dominio arbitrario del gobernante), se proporcionen eficazmente servicios públicos (y de forma universal), no cunda la corrupción, y este institucionalizada la sucesión en el poder (y no sometido al capricho y abuso de los gobernantes) (SACHS: 138).

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Ahora, algunos aspectos de la lucha contra la pobreza no pueden desarrollarse sólo a una escala nacional o regional, requieren abordarse

a escala global. La agenda ambiental es uno de ellos, e involucra tanto la promoción de una ciencia aplicada al desarrollo como a la propia gestión medioambiental. Respecto de este último punto, la previsión

y corrección climatológica, la gestión del agua y la gestión sostenible de los ecosistemas, constituyen elementos prioritarios de la agenda

científica ambiental. Finalmente, la gestión medioambiental global está vinculada fuertemente con los desafíos del cambio climático, el cual siendo generado en gran medida por las emisiones de gases de efecto invernadero en los países industrializados, impactan a todos los países por igual, sólo que los más pobres tienen menos capacidad para afrontar estos riesgos. Para corregir esta situación los países desarrollados deberán enfocarse en tres elementos. Primero, reducir las emisiones. Segundo, financiar la generación de capacidades en los países pobres para enfrentar el cambio climático a escala local, y financiar la generación del conocimiento científico necesario para generar políticas públicas adecuadas en el tema (SACHS: 39-398).

Por lo tanto, existe una conexión estrecha entre lucha contra la pobreza

y la protección ambiental.

No tenemos muchos estudios detallados sobre la relación entre pobreza y ambiente. Sin embargo, la epidemia del cólera de 1991 y los problemas ambientales originados por la expansión del narcotráfico parecen ser buenos ejemplos de los vínculos entre estas dos variables (GONZÁLES DE OLARTE: 98). Lo que queda claro es que requerimos sin duda profundizar el estudio de este importante aspecto de la gestión ambiental. Pero también necesitamos de un enfoque distinto sobre la pobreza y sus causas. Amartya Sen nos ofrece una importante perspectiva.

3.2. Equidad y Desarrollo Como Libertad

El problema de la pobreza está estrechamente relacionado con la idea de desarrollo. Este último concepto, a pesar de ser relativamente reciente, ha experimentado profundos cambios, que se han reflejado en distintas respuestas a las preguntas ¿qué es el desarrollo? y ¿cómo alcanzarlo? Ellas han definido distintas visiones sobre el tema, que lógicamente afectan la concepción de la relación entre ambiente y desarrollo. Aquí seguiremos la síntesis de Javier Iguiñiz al respecto.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Iguiñiz ha resumido las distintas perspectivas en cuatro visiones:

El desarrollo como aumento de productividad, el desarrollo como productividad con equidad, el desarrollo como acceso a todos los bienes necesarios, y el desarrollo como expansión de capacidades. Amartya Sen, introductor de esta última perspectiva le ha dado a ella el nombre, elegante y potente, de desarrollo como libertad (SEN

2001).

registra el aumento en la

productividad de la actividad humana con sus medios de trabajo y las energías que se presta o que desencadena en la naturaleza como el indicador fundamental” (IGUIÑIZ: 9), es la visión más estrecha y limitada, pero al mismo tiempo la dominante, y no sin razón, pues como ha señalado Paul Krugman la elevación de la productividad es la variable económica más estrechamente relacionada con el mejoramiento de las condiciones de vida (IGUIÑIZ: 9). Esta visión está vinculada a la medición del desarrollo como un aumento sostenido del Producto Bruto Interno (PBI) de un país, a un ritmo mayor que el crecimiento poblacional.

El desarrollo como productividad, “

que

En esta perspectiva lo ambiental tiene una importancia secundaria por dos motivos. En primer lugar, porque las distintas metodologías no consideran el valor de los bienes y servicios ambientales en el cálculo del PBI. En segundo lugar, porque aún si las cuentas nacionales incluyeran los costos ambientales esta perspectiva no dice nada sobre los problemas de equidad ni sobre la calidad de

vida real de las personas. Así, podrían existir poblaciones sujetas a gravísimos problemas de contaminación, enfermas por dicha razón, pero cuya situación no tendría porque afectar el crecimiento del PBI. Esto último es un argumento de peso para no quedarnos sólo

está trayendo consigo

con la productividad, pues su progreso “

un conjunto de preocupaciones harto primitivas: inseguridad vital cotidiana; instrumentalización y sacrificio de personas para asegurar el progreso y la competitividad, ésta no guerrera sino económica

Aun más, un modelo pensado sólo desde la productividad podría encontrar un límite en la capacidad de los ecosistemas de la tierra para sostenerlo, poniendo en peligro la supervivencia de las futuras generaciones humanas (IGUIÑIZ: 1-18).

La segunda perspectiva concibe el desarrollo como productividad

Se constató que el aumento de la productividad no

con equidad.

Iván K. Lanegra Quispe

implicaba un aumento homogéneo de los ingresos de los distintos sectores sociales, por lo que se consideró importante incluir la equidad como agregado a la productividad. Esta visión desde luego incorporó un elemento de gran importancia para la concepción del desarrollo (de hecho es un tema central en países como el Perú), pero mantiene la perspectiva anterior en lo que respecta a considerar la producción de bienes el centro de las preocupaciones. Por lo tanto, la equidad se mide mediante coeficientes que expresan diferencias en el ingreso per capita de los distintos grupos que conforman las sociedades. Pero como ya hemos visto, los ingresos pueden resultar engañosos, y tienen muchas limitaciones en su papel de indicadores del desarrollo. De hecho, poblaciones con niveles de ingreso homogéneo pueden presentar disparidades que no se muestran en el PBI per capita, como la esperanza de vida, factor que podría ser afectado, entre otras variables, por las condiciones ambientales. Podría entonces mejorarse el ingreso de muchas poblaciones, y reducirse la inequidad en la distribución del mismo, pero con problemas de contaminación ambiental creciente y afectando de manera precisamente desigual a distintos sectores de la población.

La tercera perspectiva la denomina Iguiñiz el desarrollo como acceso de todos a los bienes necesarios o de las necesidades básicas, que

la constatación de carencias graves o necesidades básicas

insatisfechas de ciertas personas. La pobreza absoluta adquiere en este enfoque una gran importancia” (IGUIÑIZ: 21). Aunque no se trata

propiamente de una estrategia general de desarrollo si es un llamado de atención sobre la importancia del ser humano como fin valioso en sí mismo, y no sólo como instrumento para mejorar la producción. Desde luego, gozar de un ambiente saludable donde vivir debe considerarse un bien básico, debiendo por lo tanto entenderse que las personas que no gozan de dicho bien, se encuentran en una situación de carencia que debe ser resuelta.

partía de “

Finalmente, Iguiñiz presenta la perspectiva del desarrollo como expansión de capacidades. Aquí el asunto es preguntarse por lo que las cosas (los bienes) hacen por la vida de las personas, y no por las cosas que las personas pueden producir durante sus vidas. Este es un enfoque que, a pesar de su aparente simplicidad, representa un giro radical en la manera de comprender el desarrollo.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Podríamos cerrar esta primera parte con la extraordinaria síntesis que realiza Iguiñiz

en la definición de desarrollo ya no se trata solamente de cuántas cosas se producen por las personas (productividad), ni de cómo se las reparten entre ellas (equidad), ni de si dichas cosas alcanzan para vivir o desempeñarse adecuadamente en la vida (necesidades básicas). Se trata más bien de saber cuántas vidas y cuánta vida, entendidas como capacidades y desempeños, se logran con la utilización de ciertas cosas por el ser humano. (8)

La visión del desarrollo como expansión de las capacidades tiene

una interesante formulación que proviene del propio Amartya Sen:

“el desarrollo puede concebirse

las libertades reales de que disfrutan los individuos” (SEN 2001: 19). Esto es lo que se denomina la visión del desarrollo como libertad, la cual cambia la perspectiva todavía dominante en el tema, centrando la atención en los fines antes que en los medios, por lo cual esta

visión “

como un proceso de expansión de

exige la eliminación de las principales fuentes de privación

de libertad”, lo que incluye la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas, las privaciones sociales sistemáticas, así como la intolerancia o el exceso de intervención de los Estados

represivos” (SEN 2001: 19-20).

El proceso de desarrollo requiere de la libertad, según Sen, por dos razones. En primer lugar por lo que denomina la razón de la evaluación, es decir, habrá más desarrollo si hay más libertades para los individuos. En segundo lugar por lo que llama la razón de la eficacia, lo que significa que el desarrollo depende totalmente de la libre agencia (agency) de los individuos (2001: 20). Este último concepto requiere de una explicación. Considerar a una persona en términos de agencia implica reconocer y respetar su capacidad para establecer objetivos, compromisos, y valores (SEN 1999: 58). La agencia debe distinguirse del bienestar de las personas. Una persona puede recibir ayuda y mejorar su bienestar, pero sin tener la capacidad de definir sus propios objetivos y metas al respecto (SEN 2001: 233), es decir ser sólo paciente del bienestar y no agente del mismo. La libre agencia tiene aquí un valor intrínseco vital para el desarrollo pues “ mejora la capacidad de los individuos para ayudarse a sí mismos, así

como para influir en el mundo

(SEN 2001: 35).

Iván K. Lanegra Quispe

Cuando se tiene el enfoque amplio de “

un proceso integrado de expansión de libertades fundamentales

relacionadas entre sí”, es posible “

vital papel que desempeñan en el proceso muchas y diferentes ”

(SEN 2001: 25). Entre éstas últimas podemos encontrar

tanto a los mercados, como a los gobiernos (en todos sus niveles),

los partidos políticos y otras instituciones ciudadanas, los sistemas ”

educativos “

(SEN 2001: 25-26). Pero además, este “

reconocer el papel de los valores sociales y de las costumbres vigentes, que pueden influir en las libertades de que disfrutan los individuos y que tienen razones para valorar.” Estas normas compartidas pueden influir, entre otras cosas, en el tratamiento del ambiente (SEN 2001:

enfoque nos permite

instituciones

apreciar simultáneamente el

concebir el desarrollo como

y las oportunidades de diálogo y debate públicos

25).

Un aspecto interesante del análisis de Amartya Sen es el énfasis en las interrelaciones existentes entre las distintas libertades. En tal sentido, los derechos políticos, no sólo tienen un valor en sí mismas, sino que contribuyen a asegurar el ejercicio pleno de otras libertades, como los servicios económicos, las oportunidades sociales, las garantías de transparencia o la seguridad protectora (2001: 2).

Las políticas ambientales, en esta perspectiva, en tanto contribuyen a reducir las amenazas sobre las personas (sobre su salud, y su bienestar en general), contribuyen al proceso de expansión de libertades y están plenamente integradas a otras políticas.

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

y el Desarrollo realizada en Río de Janeiro en 1992 se sostuvo que

no puede haber desarrollo sin condiciones ambientales adecuadas, consagrándose el derecho humano a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible (Declaración de Río, Principio 1). En consecuencia, privar a una

persona de un ambiente saludable es un ataque contra su dignidad. Para Sen la mortalidad prematura de pobres y de mujeres constituye

el principal fracaso en la lucha por la libertad (IGUIÑIZ 2000: 22). Múltiples estudios demuestran que la contaminación ambiental es

la causa de innumerables enfermedades, que afectan directamente la

calidad de vida de la gente. Entre ellos, los pobres constituyen el grupo

más vulnerable. Sin una nutrición adecuada, carentes de vivienda

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

adecuada, se encuentran además privados de la capacidad de hacer escuchar su voz en la comunidad política.

En consecuencia, los estudios estudios que demuestran la presencia de niveles intolerables de plomo en la sangre de niños que habitan distintas ciudades del país constatan, en la perspectiva de SEN, una agresión contra su libertad, que consiste en la reducción de su capacidad para disponer de varios vectores de realización y de la posibilidad de gozar de las correspondientes consecuencias del bienestar (IGUIÑIZ 2000: 23). Esto debería estar presente en cada decisión que se tome en la búsqueda del desarrollo. Lo que interesa es garantizar que cada vez existan menos personas privadas de su libertad.

Los gobiernos de los países en desarrollo han aplicado políticas destinadas a mejorar los ingresos económicos de sus habitantes, ampliando la cobertura de servicios y el acceso a bienes básicos. No obstante, y he aquí el elemento más polémico, en ocasiones en el intento por asegurar el goce de ciertas libertades ponemos en riesgo otras. ¿Qué hacer frente a ello? ¿Cómo garantizar el acceso a la salud, a la educación, a un trabajo digno, sin poner en riesgo el derecho a un ambiente saludable? Nos embarcamos en proyectos productivos con el propósito de satisfacer el primer grupo de derechos, pero ponemos en riesgo el último. Además, pareciera que ciertos países, como el Perú, tendrían que enfrentar un problema adicional, la estructura de incentivos que genera la presencia de una economía sustentada fundamentalmente en el aprovechamiento de los recursos naturales.

3.3. La Maldición de los Recursos Naturales y la Inequidad

Joseph Stiglitz, ex Vicepresidente del Banco Mundial y Premio Nobel de Economía, se ha preguntado ¿por qué países en vías de desarrollo (que son muchos) ricos en recursos naturales obtienen resultados tan malos (tienen población pobre)? (180) De acuerdo con Stiglitz, en los países sin (o con poca) institucionalidad (Estado) la presencia de recursos naturales origina una lucha por acceder a ellos en donde los actores (incluyendo en ocasiones al propio Estado) más grandes y fuertes serán los que tendrán más posibilidades de obtener el control sobre los recursos. Se producen luchas entre individuos, empresas, regiones o Estados con recursos frente a otros que no los tienen, o que los poseen en menor grado (181-182).

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Una vez que un actor ha obtenido dicho control estará poco dispuesto a compartir los beneficios del recurso, salvo que se vea absolutamente obligado a hacerlo (a veces simplemente por que otro actor más fuerte se lo impone). El control sobre el recurso natural otorga al actor una fuerte de poder (dinero) que puede utilizar para obtener medios de coerción y violencia, los que utilizará para precisamente mantener su posición de control y para acceder a nuevos recursos naturales. Esto lleva normalmente a una situación de inestabilidad política, corrupción y promoverá la aparición de gobernantes autoritarios que se aprovecharán del propio Estado para controlar los recursos con fines particulares (STIGLITZ: 181-182).

Este proceso, mediado simplemente por la acumulación de poder, llevará a la concentración de la riqueza en pocas manos, la de los actores más fuertes, generando situaciones de gran inequidad. Esto afecta la cohesión social y socava la fe en la economía de mercado, pues la riqueza no se adquiere por el trabajo duro, que legitima su obtención, sino por la simple apropiación, alcanzada en ocasiones por medios ilegítimos o ilegales. El descontento de los “perdedores” en estas luchas, que son la gran mayoría, bulla bajo la superficie (STIGLITZ: 184).

Sin embargo, en muchos casos los recursos naturales son no renovables (o siendo renovables, se aprovechan de manera insostenible, en gran medida por las condiciones de inestabilidad imperantes, incluyendo la necesidad de obtener rápidamente recursos para defender su

posición de control) por lo que al utilizarse como “fuente de energía” para la lucha por el control de los recursos, termina agotándose, sin contribuir al desarrollo del país, alimentando intereses puramente privados, la violencia, y en ocasiones la guerra (STIGLITZ: 181). Así,

el riesgo de sufrir una guerra civil guarda una correlación directa con

la participación de las exportaciones de comodities primarios, siendo mucho casi el doble el porcentaje del riesgo de sufrir una guerra de secesión o ideológica cuando se tienen recursos naturales (BANNON

y COLLIER: 3-5).

La descripción de Stiglitz sobre las causas del problema presenta un carácter Hobbesiano. Los países sin institucionalidad experimentan una suerte de “estado de naturaleza”, en donde los recursos naturales son la fuente de competencia y desconfianza entre los individuos, quienes utilizarán sus energías para defenderse de otros actores

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

que amenacen su seguridad. Para ello, acumular fuerza y prestigio social es esencial. Sin embargo, la vida para la mayoría de gente es solitaria, pobre, tosca, embrutecida, pobre y breve. (Hobbes, Thomas. El Leviatán. Capítulo XIII). La salida de esta situación depende de que los actores se den cuenta que es más conveniente tener reglas, porque así se genera un clima apropiado para poder desarrollar con tranquilidad las industrias y poder disfrutar de los frutos del trabajo esforzado. Pero, si la fuente de riqueza es la simple apropiación, este incentivo pierde fuerza. La concentración del control de los recursos en pocas manos agravaría esta situación. En este contexto, las reglas formales se convierten en un instrumento de protección de los intereses particulares dominantes, y no de los intereses comunes de la sociedad. Ahora, el argumento implica que la situación es inestable no por la presencia de “malas personas” en el control de los recursos naturales. Es decir, el problema no se resuelve simplemente haciendo que buenas personas o un buen Estado (buenos gobernantes) controlen dichos recursos, pues los incentivos perversos se mantienen, por lo que tarde o temprano se volverían a repetir los problemas descritos.

Ahora, sí se logra que los países con abundantes recursos naturales hagan un buen uso del dinero que obtienen por ellos, se podría reducir la pobreza de forma comparativamente más rápida y fácil que con otros aspectos del sistema económico global. Sin embargo, el primer reto que afrontan dichos países “…es garantizar que el público obtenga la mayor parte posible de lo que valen los recursos que yacen bajo su tierra”. Sea dentro o fuera del imperio de la ley, las corporaciones actúan buscando alcanzar la mayor utilidad posible, y esto incluye el desarrollo de prácticas de soborno y otras formas de corrupción. En este marco, los países en desarrollo no cuentan con las capacidades para afrontar las complejas negociaciones típicas del sector minero o del energético, con lo que el marco legal se convierte en una herramienta que las corporaciones usan en contra del gobierno (STIGLITZ: 181-18). Resulta aceptable usar el imperio de la ley para robar bienes públicos, pero no lo es el aplicar la misma ley para recuperar el control público sobre los recursos naturales. Además constituye una preocupaciòn la imagen negativa frente a los inversores que genera un Estado que busca renegociar los contratos o que cambia las reglas para hacerlas más justas. Al final los estados se quedan con el contrato injusto y la mala imagen (STIGLITZ: 192)

En consecuencia, “los países obtienen menos de lo que deberían y las compañías más”. Un mercado competitivo debería significar que las

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empresas explotadoras de recursos naturales simplemente obtienen unos intereses normales por su capital, por lo que los intereses adicionales, deberían pertenecer al país poseedor de los recursos. El valor del recurso que supera el coste de extracción se denomina rentas de los recursos naturales. Entonces, los Estados deberían pagar a las compañías por el costo de la extracción para los servicios mercantiles, quedándose con todas las mencionadas rentas (STIGLITZ: 188).

“Las compañías petroleras, mineras y del gas tienen la estrategia de asegurarse que el Estado obtenga lo menos posible, mientras que, al mismo tiempo, lo ayudar a hallar argumentos que expliquen por qué

es bueno o incluso necesario que el Estado reciba tan poco. Pueden

decir que los beneficios sociales derivados del desarrollo de la región son enormes y así debería impulsarse el crecimiento. Sostienen que

el reparto de los recursos lo consigue. En realidad, el reparto de los

recursos significa sencillamente que el Estado cuenta con menos dinero para invertir en infraestructuras, escuelas y otros equipamientos que son absolutamente necesarios para que la región se desarrolle. Con demasiada frecuencia los únicos beneficios que obtiene el país de una mina son los pocos puestos de trabajo que crea, pero el daño medioambiental que genera puede destruir al mismo tiempo otros empleos en otros lugares… y, en algún momento del futuro, impondrá unos costes presupuestarios enormes cuando el Estado se vea obligado a pagar la limpieza”. Este efecto se agrava cuando se privatizan los recursos naturales, pues de no conseguir todo el valor del recurso natural, se producirá una simple transferencia de riqueza desde los ciudadanos en su conjunto a quien quiera que haya obtenido los recursos naturales a precios de ganga. La privatización se defiende con el argumento de que el sector privado es más eficaz que el público. Pero un análisis riguroso muestra la existencia de empresas públicas muy eficientes, y de privadas que no lo son en absoluto. Además, la eficiencia no lo es todo, también importa cuanto recibe la población por los recursos, y las empresas estatales se han mostrado eficaces en este último objetivo (STIGLITZ: 188-191).

El segundo desafío para los Estados es gastar bien los recursos

obtenidos. El tener dinero fácil genera un fuerte incentivo al gasto superfluo. Además, esto se ve potenciado por la tendencia general de las democracias de gastar en proyectos de finalidad electoral.

Y a estos debemos agregar la imposibilidad de predecir como se

comportarán los precios de las materias primas mencionadas, por lo

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

que la renta fluctúa continuamente, con lo que complica la gestión de estos países. Para esto se han generado fondos de estabilización, con el fin de “guardar pan para mayo”, aunque debido a la injerencia del Fondo Monetario Internacional, han perdido eficacia. No sólo hay que gastar correctamente, sino también en el momento justo. (STIGLITZ: 192-194). Es mejor financiar los gastos locales con los ingresos ordinarios, guardando los recursos generados por las ventas de los recursos naturales. Estos finalmente se acabarán, por lo que deben usarse el dinero derivado de ellos en inversiones productivas. Finalmente, el aumento de las divisas producto de las ventas de los recursos naturales, puede generar el denominado “mal holandés”: la abundancia de divisas, aprecia el valor de la moneda local, haciéndola menos competitiva frente a otros países, pudiendo derivar luego esta situación en una crisis económica.

A estos elementos debemos agregar la tesis por la cual un rápido

crecimiento económico (el derivado de un aumento en la explotación

de los recursos o de los precios de los mismos, o de ambos factores a

la vez) puede generar de por sí inestabilidad política en países con un

bajo nivel desarrollo institucional (HUNTINGTON: 55-58). 23 El Perú viene experimentando ambos factores (dependencia de los recursos naturales y aumento creciente de los ingresos) al mismo tiempo. Esto no debería pasar desapercibido, pues genera un conjunto de condiciones muy difíciles de enfrentar, generando restricciones a los esfuerzos de reforma institucional.

3.4. Riesgo y Política Ambiental

Entender la política ambiental como un problema de equidad frente a

los riesgos hace necesario acudir a un autor central para el desarrollo

de este enfoque. Ulrich Beck, es sin duda un referente para comprender

las particularidades de la sociedad contemporánea, especialmente la europea. Beck brinda a la crisis ambiental o ecológica una relevancia

23 El crecimiento económico rápido desorganiza a las agrupaciones sociales tradicionales y aumenta el número de individuos sin clase, produce nuevos ricos que se adaptan de manera imperfecta al orden existente, aumenta la movilidad geográfica (lo que agrava el primer problema), aumenta el número de pobres y la brecha entre éstos y los ricos (y sí algunos ven crecer sus ingresos, éstos se alejan en comparación con los que más tienen), promueve la restricción del consumo (lo que genera más descontento), facilita el acceso a la información y educación promoviendo mayores exigencias sociales, agrava los conflictos étnicos y regionales por la distribución de los recursos; y acrecienta la capacidad de organización social, lo que implica demandas mejor articuladas frente al gobierno (HUNTINGTON: 55-56).

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especial. Para él, las dificultades de las sociedades industriales no son consecuencia de alguna revolución, ni de la derrota de un sistema,

sino, por el contrario, de su triunfo. De forma paradójica, es su éxito el que trae consigo sus propias aporías. Douglass North, Premio Nobel de Economía, ha afirmado recientemente que es el increíble desarrollo tecnológico del último siglo, que fue incentivado por nuestro natural propensión a reducir la incertidumbre del medio que nos rodea, el que ha generado nuevas fuentes de incertidumbre (200: 41). Del mismo modo, el reconocido historiador Eric Hobsbawn ha señalado la escena mundial se encuentra actualmente dominada por la “…enorme

y constante aceleración de la capacidad de la especie humana para

modificar el planeta mediante la tecnología y la actividad económica” (200: viii). 24

Quizás no hay ámbito que pueda reflejar de mejor manera esta situación que la crisis ecológica. El lugar expectante que ocupan los problemas ambientales en la agenda mundial es resultado de la creciente conciencia de nuevos peligros que amenazan a la especie humana en su conjunto. Sin la percepción del riesgo la cuestión ambiental ni siquiera podría plantearse.

Sin embargo, durante años las industrias, es decir el sector productivo, han estado convencidas de la bondad del sistema que

impulsaban, y veían el deterioro del ambiente como un simple efecto secundario, incómodo pero susceptible de resolverse mediante el perfeccionamiento de la técnica, mejoras en los métodos productivos

o cambios en los hábitos de consumo. Este es el camino de la

modernización lineal, una vía que enfrenta los problemas que ella misma genera, con más técnica. Por cierto ésta última ha ayudado a superar muchas dificultades, pero la probabilidad de que las propias soluciones deriven en nuevos conflictos está siempre presente. Por lo tanto, una visión lineal lleva a no cuestionar las instituciones (las reglas) que organizan tanto las decisiones dentro de la sociedad, así como la distribución de los riesgos. Tampoco se logra observar el

trasfondo político de la crisis ambiental. En consecuencia, no se ve

la necesidad de re(inventar) lo político, es decir, no se ve la urgencia

de una profunda reforma institucional. La cuestión ambiental tiene

24 Hobsbawn lamenta que este tema “… por desgracia, no ha ejercido hasta el momento un impacto significativo en quienes toman las decisiones políticas. El objetivo de los gobiernos sigue siendo la maximización del crecimiento económico…” (2007: viii)

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dentro de sí un enorme potencial de transformación en el campo ético y político, pudiendo ser un aliado clave en la construcción de una democracia global, pero, al mismo tiempo trae consigo la amenaza de la ecodictadura, es decir, un gobierno de lo ambiental sustentado únicamente en el conocimiento científico y en las reglas técnicas. Todo lo ajeno a estas dos esferas, es excluido por definición. Para

Beck, “

la invención de instituciones que posibiliten una renovación

ecológica de la modernidad y que logren un consenso en torno de la técnica, se ha convertido en la cuestión clave del desarrollo político, social, económico y tecnológico” (1999: 23). No es pues un asunto secundario, sino el corazón de la cuestión.

No obstante, frente a los problemas ambientales modernos, originados por cierto tipo de organización social construida alrededor de la técnica, se ha querido responder con más técnica, ante lo cual la crisis se agrava, pues los sistemas sociales, políticos y jurídicos de los países industrializados no han respondido adecuadamente. Por su parte, la realidad latinoamericana nos muestra regularmente cómo sus sistemas judiciales y la burocracia no están preparados para procesar conflictos ambientales y carecen de instrumentos que les permitan una acción oportuna frente a un posible desastre ambiental. La crisis ecológica global no es por tanto un problema ambiental, sino una profunda crisis institucional de la sociedad industrial (1999: 41). Desde luego, este término responde a la realidad de los países del Norte. No obstante, el hecho de que nuestros países hayan asumido dicho modelo social como paradigma de desarrollo, hace que las ideas de Beck nos resulten de especial interés.

Para caracterizar la crisis de la sociedad industrial, Beck ha acuñado el término sociedad del riesgo. Ella empieza allí donde falla la seguridad prometida en los sistemas de normas sociales en relación con los peligros desatados por las decisiones, es decir, los riesgos sociales, políticos, ecológicos e individuales (1999: 32 y 36). Esta crisis afecta el corazón mismo de la vida social, y genera nuevas preguntas sobre cómo debe organizarse la sociedad. Lo inconmensurable de los riesgos impide su procesamiento por los sistemas ordinarios, que explotan ante la presión ejercida sobre ellos. El deterioro del ambiente global, con su alcance transfronterizo no hace sino poner en jaque la capacidad de los Estados nacionales para enfrentar problemas frente a los cuales carecen de las herramientas apropiadas.

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Algo característico de la sociedad del riesgo es la pérdida de la capacidad de control sobre los riesgos, a pesar de que el sistema siga negando dicha realidad. En palabras de Beck, el sistema funciona como el freno de una bicicleta para un avión intercontinental. “La tecnocracia de los peligros queda atrapada en los cepos de sus propias promesas de seguridad, cepos que, a la luz de los medios de comunicación y del estado de bienestar burocrático, la tecnocracia debe imponerse a sí misma” (BECK 1998: 8).

Las dificultades que enfrenta la sociedad para gestionar los riesgos son cada vez mayores. No se trata únicamente de problemas técnicos.

Se han logrado muchos avances para enfrentar un número amplísimo

de riesgos de la vida cotidiana, pero los más significativos siguen sin ningún control. A pesar de esto, las promesas de seguridad siguen siendo lanzadas sin descanso. Las sociedades tradicionales “

no disponen en absoluto ni de la posibilidad de una autodestrucción dependiente de decisiones ni tampoco tienen la pretensión de controlar la incertidumbre que generan en el mundo” (1999: 38). Son las sociedades modernas las que sufren del desencanto ante la promesa de seguridad global. De lo anterior se desprende la existencia de diferencias culturales y éticas en la percepción (evaluación y valoración) de las consecuencias y los peligros. Los riesgos y peligros no pueden ser evaluados en abstracto, dicha valuación depende de muchos factores, entre los cuales tenemos la asignación del origen de los peligros o riesgos, el papel de las decisiones humanas, la gestión de la incertidumbre y las promesas de seguridad que se brindan. El riesgo no tiene un valor objetivo, su valor lo va a dar la posición ética y cultural del evaluador.

Finalmente, Beck utiliza como indicador de la presencia de la sociedad

la falta de una protección privada de seguro, más aún,

de la asegurabilidad de los proyectos industriales y científicos” (1999:

39). Las compañías de seguros no brindan cobertura a actividades

con un riesgo ambiental incalculable, las mismas que los ingenieros evalúan con un nivel de riesgo cercano a cero. Los responsables de

las compañías de seguros contradicen los cálculos de los ingenieros

y hacen ver la fragilidad de sus posiciones. Las promesas de

certidumbre, calculabilidad y seguridad se derrumban, la sociedad

industrial cede a la sociedad del riesgo.

de riesgo “

0

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Si debemos adecuar nuestras instituciones y organizaciones al problema

de la gestión y distribución de los riesgos, la pregunta que surge es ¿qué mecanismos utilizar para poder llegar a acuerdos en materia de justicia ambiental? Es decir, ¿cómo definir la distribución de los beneficios ambientales y sus riesgos al interior de nuestra sociedad, sin caer en el riesgo de la ecodictadura?

3.5. Justicia Ambiental y Política

El diseño y la implementación de las políticas ambientales han sido percibidos como procesos esencialmente técnicos, por lo cual han involucrado un número limitado de actores, a los que se denomina expertos, en espacios inaccesibles al público (AGUILAR: 19). Detrás de esta posición se encuentra la pretensión de que es posible hallar soluciones técnicas políticamente neutrales.

Esta postura, que está detrás del uso extendido de los instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental o de los informes de expertos, podría

llevarnos a pensar que cuando menos se cuenta con los conocimientos adecuados sobre los ecosistemas latinoamericanos, tanto en su estructura como en su función, como en los modos para predecir sus respuestas

a los impactos humanos. Sin embargo, como ha señalado Eduardo

Gudynas, en América Latina no se ha considerado con seriedad si tiene asidero dicha pretensión, es decir, si es posible generar una política ambiental científicamente objetiva y neutra, y si se cuenta en todos los casos con el conocimiento científico-técnico necesario, para tomar decisiones mas allá de las opiniones de los grupos de interés. Es obvio que nos encontramos muy lejos de esa situación (2001: 20).

Además, aún en el caso de contar con la información necesaria, la visión técnica tiende a reducir a un solo factor la valoración de las distintas opciones que se presentan al momento de elaborar una política ambiental, o al tomar una decisión que involucre factores ambientales, tal como sostienen Martínez Alier y Roca Jusmet (25-269). Dichos autores han distinguido, sobre la base de una propuesta de John O’Neill, entre la comparabilidad, es decir poder elegir racionalmente entre una opción y otra, y la conmensurabilidad que implica poder afirmar que una opción es más valiosa que otra. Lo segundo no puede realizarse porque las sociedades operan con una multiplicidad de valores, frente a lo cual ante la pregunta ¿es X más valioso que Y? la repregunta puede ser ¿respecto de qué? (258).

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Por lo tanto, si las evaluaciones que realizan los actores están separadas por distintas valoraciones, e inclusive por distintas

grado los problemas de la acción colectiva. A menudo, el carácter difuso de los intereses en juego trae consigo la presencia de un

perspectivas culturales, entonces la decisión o política finalmente elegida tendrá que, ó reflejar la posición de uno de los grupos, ó llevar las cosas a una suerte de transacción imperfecta, que podría cuestionar

conjunto indeterminado de actores, sin un sistema de representación adecuada a las necesidades de los problemas ambientales. Estos últimos tienden a afectar a un conjunto de actores que no responden

severamente la legitimidad del proceso. Desde nuestra perspectiva, la

a

alguna organización pre–constituida, siendo que en varias

consagración de una valuación de valores por exclusión de otras trae

oportunidades los problemas llevan a un primer acercamiento y

consigo la imposición de una cosmovisión del mundo, o por lo menos la imposición de intereses particulares sin el reconocimiento de los

aglutinación de pobladores que antes de la aparición de la nueva amenaza colectiva no habían tenido mayor trabajo conjunto. Esto

intereses opuestos, y sin posibilidad de la construcción de lo que sería

se

opone al carácter fuertemente estructural que poseen la mayoría

el interés común.

de

los grandes contaminadores, agrupados alrededor de empresas

 

y

gremios. Así, una de las partes se encuentra en clara desventaja

Esta situación puede derivar en situaciones de marginalidad y de

Incluso, moviéndonos en un plano estrictamente científico, empieza a

al

momento de emprender procesos de evaluación de impactos y

violencia. No es más auspiciosa una transacción imperfecta, en el sentido de llegar a un acuerdo como si se tratare de un asunto de suma-cero (lo que yo gano tú lo pierdes), una suerte de regateo sobre

costos. Estas características pueden observarse desde el caso micro de una empresa, hasta en las grandes decisiones de política sectorial o nacional.

intereses en pugna. El tema es que para realizar dicha transacción se requiere igualmente traducir los intereses a una sola escala de valores,

Debemos agregar que la mayoría de los bienes ambientales carecen

la cual sirva de referencia para la transacción. Además, no es siempre

de

mercados que les asignen precios, y que enfrentan un alto grado

posible realizar compensaciones (es decir dar a algo a cambio de

de

incertidumbre sobre los acontecimientos futuros, razón por la cual

otra cosa), pues en muchas ocasiones el interés principal en pugna

la

valoración es harto complicada. Adicionalmente, en países como el

no es compensable y cualquier intento por forzar dicha transacción

nuestro, la ausencia de información confiable hace aún más dificultoso

significaría en términos prácticos, producir resultados en los cuales será fácil leer el triunfo de los intereses de sólo una de las partes.

avanzar en dicho análisis. Aunque el Perú ha producido cantidades considerables de datos sobre los recursos naturales y las características geográficas del país, la sistematización de dicha información y su traslado a presentaciones que permitan su fácil comprensión,

generarse un consenso sobre el hecho de “

son más complejos de lo que se pensaba, sino además más complejos de lo que podemos pensar, estableciéndose así un límite cognitivo a nuestra comprensión científica” (GUDYNAS 2001: 21). Esto debería bastar para demostrar las claras limitaciones de pensar la definición de las políticas ambientales como un proceso exclusivamente técnico- científico.

los ecosistemas no solo

que

Una dificultad adicional, pero no menos importante para nuestro análisis, lo constituyen las deficiencias institucionales. La ausencia (o la deficiencia) de mecanismos de representación y negociación institucionalizados que guíen el proceso generaría desde problemas de información, altos costos de transacción, problemas de principal- agente y problemas de acción colectiva, lo que podría llevar a la llana imposición de una política por parte de quienes enfrentan en menor

2

es todavía una tarea pendiente. Como es lógico suponer, la mayor

parte de los contaminadores poseen los recursos para enfrentar de mejor manera estas carencias, que también les afectan pero en un grado menor. Esto sería cierto, por ejemplo, dentro de un eventual proceso de cuantificación de costos ambientales. Por otro lado, en el nivel macro, la ausencia de información clara y orientada a facilitar la toma de decisiones lleva a elegir estrategias y políticas condenadas al fracaso.

Para enfrentar estos problemas no podemos caer en centrar toda la atención en la búsqueda de otras soluciones técnicas. Mediante este camino se le extrae a la política ambiental su profunda naturaleza pública y su carácter político, llevándonos hacia un modelo tecnocrático.

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Con todo lo anterior no se quiere negar el papel importante que juega la tecnología y la ciencia en la mejora de la calidad de vida de la población y su valiosa contribución en la búsqueda de nuevas formas de evitar el deterioro ambiental, ni tampoco se niega la importancia de las decisiones personales sobre cualquier política ambiental. Sin embargo, incluso la ciencia moderna tiene límites. Gudynas, utilizando las categorías de incertidumbre y riesgo, ha empleado el término de ciencia posnormal, para diferenciar a aquella área del conocimiento en donde la incertidumbre es muy alta, está diversificada y ampliada a otros planos como los personales, y lo que se pone en juego también implica riesgos importantes, lo cual encaja con muchos de los principales riesgos ambientales (28).

En síntesis, lo que se intenta decir es que detrás de los sistemas que determinan desde la economía o desde la ciencia, cómo y cuánto se debe producir, y consumir, se esconde una agenda política inevitable que tiene que ser encarada, y que no puede sostenerse la legitimidad de las políticas ambientales sólo desde la ciencia o la técnica (GUDYNAS 2001: 31). Clive Lewis, en su libro La abolición del hombre, publicado en 1947, afirmó que “lo que llamamos el poder del hombre sobre la naturaleza resulta ser un poder ejercido por algunos hombres sobre otros hombres, con la naturaleza como su instrumento” (GUIMARAES 2006: 111), razón por la cual ninguna solución puede producirse sin un cambio en la forma en que viven los seres humanos. Roberto Guimaraes expresaba, aún antes de la Conferencia de Río o Cumbre de la Tierra realizada en 1992, que había llegado el momento de reconocer que las consecuencias ambientales del cómo la población utiliza los recursos de la tierra están relacionados con los modos en que nos relacionamos los propios seres humanos (1990: 34). Así, la crisis ambiental es también la crisis socio política de una forma de organización de la sociedad que encierra una distribución de riesgos y beneficios que puede juzgarse como justa o injusta. Como señalamos anteriormente, John Rawls ha sostenido que las instituciones no deben distinguirse simplemente por ser ordenadas y eficientes: ellas deben ser, sobre todo, justas; y si no lo son deben ser reformadas o abolidas. Por lo tanto, la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales (GARGARELLA:

21). Lo que determina la distribución de riesgos ambientales son las instituciones sociales y políticas, por lo cual los criterios de justicia y de equidad social aparecen como una forma distinta de juzgar la crisis ambiental, en tanto crisis de las instituciones. Dado que es imposible alinear todos los riesgos a categorías únicas (la valoración económica),

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EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

entonces se requiere emprender algún tipo de proceso alternativo. Ese proceso es, desde nuestro punto de vista, político. Y es así en dos sentidos. Por un lado, implica la gestión de conflictos sociales, y no la simple aplicación de métodos de análisis técnico o ciencia puramente objetiva. No están en juego verdades científicas, sino formas distintas de apreciar las amenazas y de enfrentarlas. No basta por lo tanto para enfrentar la crisis ambiental una racionalidad instrumental o estratégica, es indispensable, en palabras de Jürgen Habermas, una racionalidad comunicativa.

Pero, el proceso para enfrentar los riesgos es político en otro sentido. Hace necesario estructurar políticamente a la sociedad a través de temas como lo ambiental, rescatando su naturaleza pública. La incertidumbre, y el potencial caos, generan tensión sobre la sociedad, la cual no es sencilla de manejar. La reacción natural es buscar la mano dura, la respuesta definitiva y unificadora de las evaluaciones culturales y éticas; un acto de puro poder que devuelva la distinción

entre lo bueno y lo malo, y que elimine el carácter de distorsión del eso

Y aquello, el cual nos devuelva a la seguridad del o eso o aquello. Esta

solución es la ecodictadura, es decir, dejar en manos de unos cuantos, o de simplemente uno, la decisión definitiva. Los fundamentos que puede utilizar quien decide son la técnica, la ciencia, la tradición,

o incluso la religión. En todo caso, el proyecto moderno queda de

lado. Finalmente, esto es una vía, pero para quienes creen que la

modernidad tiene todavía un camino por recorrer ésta no es una alternativa aceptable.

En contraposición a lo anterior, podemos apostar por no negar la ambivalencia del eso y aquello. Esto implica una construcción política que se adapte a las nuevas condiciones. El abrir un espacio de encuentro de perspectivas distintas sin recurrir a las exclusiones solo puede llevar a una apuesta por la democracia. Pero ella no puede responder a los mismos patrones de la democracia nacional, sino que deberá adaptarse a los requerimientos de lo global y de la complejidad del mundo actual. Beck lanza algunas pistas sobre las oportunidades

y los peligros que se presentan, al mismo tiempo que deja temas por

desarrollar. Las opciones de nuestro tiempo, son las opciones del “Y”, camino en el cual no hay todavía nada definido. ¿Cómo enfrentará América Latina y el Perú estos desafíos?, ¿planteará sus propias preguntas?, ¿o seguirá apostando por un modelo moderno lineal que no lleva sino al agravamiento de las crisis? Como ha señalado Keane,

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las visiones que han buscado reducir la discusión a un solo factor, sea este económico, social o político, han terminado por construir visiones limitadas de la sociedad, y han olvidado buena parte del legado de la teoría política (92). Por dicha razón, utilizaremos un enfoque sobre la democracia que busca recuperar dicha discusión, problematizando la relación entre Estado, mercado y sociedad civil.

3.6. Esfera Pública, Deliberación y Política Ambiental

Uno de los principales problemas que enfrentan los gobiernos democráticos de las sociedades complejas contemporáneas es el alcanzar un equilibrio entre el papel de los expertos (y del conocimiento experto) y el control popular, manteniendo al mismo tiempo bajo control la influencia de grupos sectoriales organizados, por lo cual “una cuestión política central en nuestros días es la del ‘conflicto entre el control democrático y la responsabilidad del gobierno (…), la de hacer operativos los valores democráticos en estados modernos en los cuales no pueden evitarse la jerarquía y la ‘expertise’”(AGUILAR: 19). La política ambiental es un territorio fértil para la discusión teórica y las respuestas institucionales y organizacionales frente a este desafío. Aquí discutiremos, especialmente, el problema de la organización del poder político y la legitimidad de ese poder bajo las condiciones descritas, intentando respuestas distintas a las que ofrecen aquellas teorías que hacen descansar dicha legitimidad en la simple voluntad de la mayoría (FERES: 58).

De acuerdo con Claudia Feres la teoría democrática dominante

“…sostiene que tal poder puede organizarse democráticamente a través de instituciones que median la relación entre los intereses privados de los individuos y el propio poder. La legitimidad del gobierno residiría en la voluntad de los individuos organizada a través del principio de la mayoría, dado que la posibilidad de la unanimidad parece ser un ideal contrafactual en las sociedades modernas. Decisiones legítimas, por tanto, se construyen cuando se calcan de la voluntad de la mayoría y no de la de todos“ (58).

De dicha forma se obtendría además eficiencia en el proceso de toma de decisiones (FERES: 58). Esta constituye por cierto la versión predominante sobre las posibilidades de la democracia en

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EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

el mundo contemporáneo, ideas que tienen en Weber y Schumpeter

a importantes antecedentes, siendo Norberto Bobbio y Robert Dahl

quienes han consolidado esta perspectiva. En síntesis, corresponde a la población elegir a los gobernantes mediante elecciones periódicas, mientras que corresponde al gobierno tomar decisiones basadas en criterios de racionalidad técnica. Así, correspondería al Estado definir lo más apropiado en materia ambiental, utilizando a los expertos al interior de sus procesos técnicos. Cualquier intento de participación por fuera de éstos podría implicar una amenaza contra la racionalidad de las decisiones.

Pero, ¿es posible pensar en otra base de legitimidad? ¿Tiene la idea de decisiones colectivas sobre el ejercicio del poder algún asidero en las sociedades complejas? La contribución de Jürgen Habermas

y de muchos de los autores que han aprovechado sus elaboraciones

teóricas (Cohen y Arato, Cunill Grau, Avritzer, Feres, Bohman, Cohen, etc.) apunta a una respuesta afirmativa. La propuesta, conocida como teoría democrática deliberativa, “…afirma que el proceso de decisión del gobierno tiene que sustentarse en la deliberación de los individuos racionales en foros amplios de debate y negociación. Esa deliberación no resulta de un proceso agregativo de las preferencias fijas e individuales sino de un proceso de comunicación, en espacios públicos, que antecede y auxilia la propia formación de la voluntad de los ciudadanos” (FERES: 59).

Habermas ha construido una teoría que ha permitido concebir un espacio, la esfera pública, en donde es posible llevar adelante este proceso de discusión pública y de argumentación, más allá de los mecanismos de toma de decisiones derivados de la regla de la mayoría. Es un espacio donde los individuos interactúan unos con otros, debaten las decisiones tomadas por la autoridad política así

como los contenidos morales de las relaciones existentes en el nivel de

la social, presentando demandas con relación al Estado (AVRITZER:

58-59). Con la Teoría de la Acción Comunicativa Habermas da un

salto en la comprensión de la legitimidad de la decisión política. Ésta no es sólo un asunto sobre como asegurar la presencia de la voluntad de la mayoría en la toma de decisiones, sino que también está ligado

a un proceso de deliberación colectiva que cuente con la participación

racional de todos los individuos posiblemente interesados o afectados. Es el principio “D” de Habermas: “Solamente son válidas aquellas normas y acciones con las cuales todas las personas posiblemente

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afectadas puedan concordar como participantes en un discurso racional” (AVRITZER: 60). La expresión política concreta de estas ideas sería la democracia deliberativa, un modelo que implicaría “ una soberanía popular procedimental y un sistema política ligados a redes periféricas de una esfera pública política.”

La Esfera o Espacio de la Opinión Pública no es ni una institución (conjunto de reglas o normas), ni una organización, ni un sistema, por el contrario, es abierta, flexible y porosa. Es básicamente una red de comunicación de contenidos y opiniones (posiciones o posturas), con una estructura de la comunicación orientada al entendimiento, estando basada en la acción comunicativa (HABERMAS: 440-441). Esta última no se dirige a un objeto dado (racionalidad instrumental), sino que ella misma con su accionar crea el objeto (racionalidad comunicativa). Para que esto suceda se requieren un conjunto de reglas para la deliberación muy exigentes denominadas “situación ideal de habla” que actúa como elemento contrafáctico. Ahora, el espacio público se diferencia del privado no por los temas, sino por las condiciones de comunicación (un tema puede ser privado y luego público, y viceversa). A diferencia de los sistemas, la esfera pública maneja un lenguaje universal, el lenguaje ordinario. Por lo tanto, es posible la comunicación entre todos los participantes.

Por su parte, la Opinión Pública no es la suma de las opiniones individuales (como una encuesta). Debe cumplir (o acercarse al cumplimiento)delasreglasprocedimentalesdelaaccióncomunicativa, es decir, debe ser racional (no simples deseos) (HABERMAS: 442).

Aquí debemos introducir el concepto de sociedad civil 25 , término que alcanzado una gran popularidad, a pesar de la imprecisión con que se utiliza ¿Qué características debería tener un espacio societal para ser considerado como sociedad civil? Para Cohen y Arato ésta, en tanto modelo normativo distinto al Estado y al mercado, requiere pluralidad (muchos tipos de asociaciones), publicidad (instituciones

25 La sociedad civil de Jürgen Habermas no es la de Hegel o la de Marx. Éstos últimos concibieron a la sociedad civil como el sector privado, el mercado. En contraste, la sociedad civil en Habermas se encuentra claramente diferenciada del mercado y del poder administrativo estatal, los cuales son concebidos como sistemas. La sociedad civil es una trama asociativa, que no es ni el Estado ni el mercado, y que tiene una base voluntaria, y una vocación pública. Ancla las estructuras comunicativas del espacio de la opinión pública en el mundo de la vida institucionalizando los discursos, y organizando los espacios de discusión (HABERMAS: 446-448).

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culturales y de comunicación), privacidad (un espacio para la reflexión individual) y legalidad (un marco normativo que precise las otras condiciones) (HABERMAS: 395-396).

La sociedad civil, con su acción, es ofensiva y defensiva al mismo tiempo, pues al accionar afirma su existencia. Es por dicha razón que no bastan los derechos para mantener la sociedad civil, dado que ella debe afirmarse continuamente (HABERMAS: 450-451).

Arato y Cohen analizan que la sociedad civil tiene que autolimitarse estructuralmente, en tanto resulta necesario para el sistema. En primer lugar, porque la sociedad civil vital requiere de una cultura política acostumbrada al ejercicio de la libertad, necesita un mundo de la vida ya racionalizado (comunicativo). Si no, pueden aparecer movimientos populistas ciegamente tradicionales (tradiciones endurecidas y anquilosadas), que pueden ser modernos en sus objetivos, pero antidemocráticos en sus formas (no racionales). Esto es especialmente relevante en una realidad como la peruana, en donde grupos de esta naturaleza intervienen en la discusión pública de lo ambiental. En segundo lugar, sólo cuando la opinión pública pasa los filtros del procedimiento institucionalizado se convierte en poder comunicativo (no antes). Y tercero, la sociedad civil no reemplaza al Estado (ni busca hacerlo), pero tampoco el poder administrativo puede producir sociedad civil, aunque puede generar condiciones para su aparición (HABERMAS: 495-508). Por dicha razón, la simple existencia de espacios de participación, o la apertura de los mismos no genera participación, ni menos discusión comunicativa. Todo esto tampoco implica la eterna tutela de la sociedad civil, es decir, su sometimiento a las políticas públicas. Aquella, usando el lenguaje ordinario de ciudadanos legos puede realizar incluso sus propias traducciones de los lenguajes especiales de los subsistemas (como es el caso del lenguaje técnico especializado de las ingenierías y de las ciencias naturales en la discusión ambiental), cosa que por cierto también hace el Estado (a través de sus burocracias, o mediante la contratación de dichos especialistas), el que requiere servirse del resto de subsistemas para subsistir. No solo requiere del subsistema económico (tributos), también necesita del sociocultural, con sus productos simbólicos y el manejo de la ciencia y la técnica como herramientas legitimadoras de accionar.

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Ahora bien, el espacio público de Habermas es una mezcla de lo normativo y lo empírico, extremadamente compleja, tanto en actores como en espacios. Lo interesante es que no levanta barreras entre los actores, pudiendo producirse siempre alianzas en el espacio público.

Debemos diferenciar también el rol de los actores. Algunos actúan, y otros sólo observan. Hay actores que surgen del público, mientras que otros sólo aparecen ante el público, pues vienen de los subsistemas económico y administrativo. Los primeros se pueden distinguir por su necesidad de autodefinición y su autonomía (HABERMAS: 454-460).

Cobb, Ross y Ross han explicado como se incorpora un tema a la agenda en este esquema. Por un lado tenemos el inside access model, en donde el sistema político pone el tema sin o sin que se note la influencia externa. En la mobilization model, el sistema político requiere del apoyo externo. En el outside iniciative model, la opinión pública ejerce presión para incluir ciertos temas (HABERMAS: 460-461).

Quedan aún varias interrogantes por resolver ¿Cómo se daría la relación entre esa red de deliberación pública y los sistemas político y administrativo?, ¿cómo debería diseñarse la forma institucional para este esquema deliberativo?, y ¿cuáles serían los foros de la democracia deliberativa? (AVRITZER: 61-62).

Autores como Cohen y Bohman han observado que las exigencias deliberativas derivadas de la propuesta de Jürgen Habermas descuidan los aspectos institucionales por un lado y tienen un nivel de exigencia respecto de las condiciones para la deliberación que lo hacen poco apropiada para guiar una discusión política concreta (FERES). Dichas condiciones incluyen el intercambio de argumentos, la deliberación de todos y en público, la deliberación libre de interferencias externa e interna, una deliberación siempre abierta y sin límites respecto de los temas, y la posibilidad de cambiar la base ética concreta de la sociedad (FERES: 61-62). 26

26 Aunque dichas propuestas tienen más asidero respecto de las elaboraciones iniciales de Jürgen Habermas sobre la deliberación, en donde lo político y lo institucional se encontraban efectivamente más relegados, sus observaciones siguen siendo válidas.

Para el la

propuesta de Habermas, no llegar a hacer operativa la democracia deliberativa, en buena

Cohen ha planteado lo que denomina una Poliarquía Directamente Deliberativa.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

No obstante, es claro que tanto en Habermas como en la propuesta de Bohman la intención es abrir el proceso de deliberación pública a todos, en la medida que utiliza el lenguaje común de la sociedad, sin que ellos signifique el renunciar a la a la información técnica y científica que proporcionan los distintos miembros de la sociedad (y los sistemas). Aun más, la institucionalidad existente debería facilitar la información necesaria para el desarrollo del proceso deliberativo. Lo que queremos resaltar es que este último constituye un asunto político y ético, en tanto la discusión central se dará sobre los valores y las necesidades fundamentales vinculadas con la agenda ambiental.

Otra visión distinta, pero igualmente útil proviene de autores como Chantal Mouffe, quien está de acuerdo en “… que las cuestiones políticas no son meros asuntos técnicos destinados a ser resueltos por expertos” (1), pero para quien la política democrática implica una arena de luchas, privilegiando por lo tanto la presencia del antagonismo (el conflicto) y la decisión, la cual no está basada simplemente en criterios de moralidad (Rawls) o racionalidad comunicativa (Habermas), sino en el hecho de que siempre se deberá tomar una decisión que defina lo legítimo y lo ilegítimo a partir de la discusión democrática, por lo que el desafío consiste en construir instituciones que permitan la expresión de los antagonismos. Consideramos que ambas maneras de percibir la política y sus actores expresan énfasis diferentes. El consenso, clave de lectura de Habermas, y el conflicto, perspectiva desde la cual autores como Mouffe, Carl Schmitt, han escrito. Una mirada que vea sólo una de esas caras será incompleta. Nosotros asumiremos un modelo que ve la formación de la política ambiental como un proceso complejo en el cual distintos actores generan alianzas, buscan consensos, y en donde el conflicto no constituye un elemento negativo, sino una realidad inevitable que debe ser canalizada (no eliminada) por vías democráticas institucionalizadas.

medida porque el sistema de influencia y sensores sólo ocasionalmente rompe el circuito oficial del poder. Por lo tanto, se requiere institucionalizar el proceso para asegurar la democracia radical. Los objetivos de la propuesta de Cohen son el permitir y estimular inputs que quizás no están incorporados en la agenda, evaluar disciplinadamente las propuestas, institucionalizar la participación. La clave es institucionalizar y no sólo ejercer influencia. Para ello plantea un esquema que parta de una participación local directamente deliberativa (FERES: 64-67). Luego, entre cada unidad local de deliberación, busca generar mecanismos de coordinación deliberativa, es decir una discusión deliberativa entre espacios locales. A esto agrega el darle al Parlamento la función de organizar la deliberación pública de los grandes temas nacionales. Por su parte Bohman, busca cambiar las exigentes condiciones (ideales) del discurso por las condiciones para un diálogo (político) justo. Mientras que el primero está interesado en el triunfo del mejor argumento, el segundo está interesado en cómo la interacción pública produce efectos prácticos en los participantes que elaboran razones convincentes (FERES: 69).

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Por lo tanto, la gestión ambiental no requiere sólo de información técnica precisa, también necesita de espacios democráticos de participación y de discusión pública sobre los fines ambientales, y sobre las prioridades de la sociedad respecto de los distintos bienes públicos y de los propios intereses particulares que no huya de los conflictos, sino que los aproveche en su potencial renovador de la política. Y dichos espacios no pueden ser aislados de la discusión general sobre los fines de la sociedad, ni pretender la desaparición de los conflictos.

Los intentos institucionales explorados hasta la fecha, sin embargo, no han alcanzado mucho éxito en esta tarea. Por un lado, la participación en la Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos ha mostrado sus limitantes, en tanto espacio dominado por la lógica técnica. Otros mecanismos como las Comisiones Ambientales, han resultado ser más eficaces en la definición de las metas ambientales, pero menos exitosas al momento de vincular estas definiciones con decisiones efectivas de gobierno, y al vincular la agenda ambiental con la agenda del desarrollo. Esto no implica dejar estos espacios, sino que deberían ser mejorados para enfrentar los desafíos descritos. Por ejemplo, ¿cómo vincular el desarrollo de agendas ambientales a nivel local y regional con la definición de la agenda nacional?

Finalmente, el papel de actores como la prensa y las ONG resulta también fundamental, en tanto aquellos pueden contribuir a una discusión pública de la agenda ambiental y a su incorporación a la agenda del desarrollo. Precisamente los medios de comunicación han aumentado la cobertura de la agenda ambiental durante los últimos años, aunque en su mayor parte orientada a informar sobre conflictos socioambientales y a la ilustración de los problemas ambientales. Ejemplo reciente de lo primero es la cobertura de los conflictos mineros; y de lo segundo, el tratamiento dado a un tema como el cambio climático.

CAPITULO 4

Reglas Formales y Organizaciones Públicas en la Gestión Ambiental Peruana

En el presente capítulo analizaremos la distribución de las competencias ambientales gubernamentales en el Perú a partir de lo establecido en la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente. Para ello realizaremos algunas precisiones conceptuales que nos servirán de marco de análisis para luego describir la situación actual en la materia. Con dicho propósito, iniciaremos nuestra exposición haciendo un breve recorrido a los principales hitos del proceso de consolidación de la gestión pública ambiental en el Perú.

4.1 Historia de la Gestión Ambiental en el Perú

La gestión pública ambiental en el Perú surge en la década de los sesenta 2 con la creación de la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN) en 1962, el cual publica en 194 los Lineamientos de Política de Conservación de los Recursos Naturales Renovables del Perú, antecedente importante de las futuras políticas de conservación de los recursos naturales, y el “Perfil Ambiental del Perú” en 1986 (PULGAR-VIDAL 2006: 1-23). 28 No obstante, los esfuerzos institucionales eran aún incipientes y no fueron sostenibles, como quedó plasmado con la posterior desaparición de la ONERN en 1992 (PULGAR-VIDAL 2006: 25). Por el lado normativo, los esfuerzos se mostraban fuertemente sectorializados, sin ningún elemento de

27 Desde luego es posible ubicar antecedentes al menos desde la colonia, pero los objetivos no eran propiamente “medioambientales”. Un ejemplo que ya mencionamos sobre esto son las políticas que aparecieron con las reformas borbónicas que se iniciaron a mediados del siglo XVIII y que se interrumpieron con las guerras de independencia en 1820, y que tuvieron como origen teorías en boga en la medicina de la época que relacionaban las condiciones ambientales con la proliferación de ciertas enfermedades (LOSSIO 2003: 10-13). 28 Otro esfuerzo surgió del área de la salud ambiental, con la incorporación de elementos de gestión ambiental en la Ley General de Aguas de 1969 y en el Código Sanitario del mismo año, esfuerzo que derivó en la creación del Consejo Nacional de Protección del Medio Ambiente para la Salud (CONAPMAS) en 1985 (PULGAR-VIDAL 2006: 26-27). Por otra parte también tenemos la Ley Forestal y Fauna Silvestre dictada en 1974 y sus reglamentos, que tuvo como resultado la creciente informalidad en dicho sector, y la aparición en 1977 del Reglamento de Unidades de Conservación, el punto de partida del futuro Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. (PULGAR-VIDAL 2006: 30-33).

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enlace que les diera coherencia interna, y dejando importante áreas sin cobertura normativa. 29

Es recién con la promulgación del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN) en el año 1990 y, posteriormente, en el año 1994 con la creación del Consejo Nacional del Ambiente- CONAM, que se inicia en el país un proceso de articulación de las competencias ambientales, tendiente a establecer una política nacional del ambiente y un modelo de gestión ambiental transectorial y descentralizado, acorde con la naturaleza transversal del tema.

Así, con el CMARN se inicia un esfuerzo por concentrar en un solo cuerpo normativo los principales principios y herramientas de la gestión ambiental, resaltando la importancia de la problemática ambiental para el desarrollo de las actividades productivas del país. El referido Código sin embargo, sufrió algunas modificaciones que limitaron su eficacia, siendo las principales modificaciones las introducidas por la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (Decreto Legislativo N° 5). El principal cambio en materia de institucionalidad fue la eliminación formal del Sistema Nacional del Ambiente. 30

En efecto, la promulgación del referido Decreto Legislativo en el año 1991, determinó que cada sector debía ser responsable de la regulación ambiental de las actividades bajo su ámbito, constituyéndose así, cada Ministerio, en la autoridad ambiental de su sector y desarrollándose desde entonces una relativamente profusa legislación ambiental sectorial. 31

29 De acuerdo con el Informe Nacional del Ambiente-GEO PERÚ 2000 elaborado por el CONAM, en el siglo XX se dictaron más de 4700 normas legales con implicancias directas o indirectas en materia ambiental. (Parte III Política Ambiental Peruana). No obstante, esta afirmación es bastante dudosa, pues muchas de dichas normas no podrían considerarse propiamente ambientales a la luz de la Ley General del Ambiente. Queda claro que hoy tenemos más un déficit normativo en áreas claves de la gestión pública ambiental.

30 Formal, pues nunca se llegó a constituir el Sistema. También se eliminó el encargo que se le hizo a la Contraloría General de la República de velar por la debida aplicación del CMARN.

31 Articulo 50: “Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de las disposiciones del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los ministerios o los organismos fiscalizadores, según sea el caso, de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los Gobiernos Regionales y Locales conforme a lo dispuesto en la Constitución Política.” (Decreto Legislativo 757)

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Por su parte, la creación del CONAM en el año 1994, concretó la necesidad de contar en el país con una autoridad ambiental nacional transectorial, que asumiera un rol rector y articulador de las competencias ambientales repartidas entre las diferentes autoridades ambientales sectoriales, tomando en cuenta el modelo de distribución sectorial existente desde la promulgación de la mencionada Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada.

De otro lado, con la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización (2002), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (2002) y la Ley Orgánica de Municipalidades (2003), se inició un proceso tendiente a fortalecer una gestión pública ambiental descentralizada, dándose los primeros pasos en el año 2004 con las primeras transferencias de funciones ambientales del gobierno nacional a los gobiernos regionales, y la transferencia de algunas nuevas funciones a los gobiernos locales.

Posteriormente, la promulgación de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental en el año 2004, marca un nuevo hito en el esfuerzo iniciado por el CONAM por fortalecer los mecanismos de transectorialidad de la gestión ambiental 32 , al crearse el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), que nace como respuesta a la necesidad de contar con un cuerpo ordenador del ejercicio de la gestión pública ambiental, buscando facilitar el ejercicio coordinado de las funciones ambientales de las instituciones públicas, evitándose en el ejercicio de las mismas superposiciones, omisiones, duplicidades, vacíos o conflictos.

Finalmente, la publicación del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (2005) así como la recientemente promulgada Ley General del Ambiente (2005), constituyen esfuerzos normativos orientados a lograr una gestión ambiental coordinada, descentralizada y desconcentrada, sentando las bases para generar un mayor orden en la materia.

Estos esfuerzos, para traducirse en soluciones sostenibles, deben complementarse con la dación de política específicas que permitan el fortalecimiento de la organización estatal ambiental actual y que

32 El principal antecedente es la creación del Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA) creado por el CONAM en el año 1997.

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delimiten con claridad los ámbitos de intervención de cada uno de los niveles de gobierno, y de las entidades que los conforman.

Principales Hitos en la Regulación Ambiental del País

Año

Hito

Efecto

 

Se promulga el Código del Medio Ambiente y los

Establece los primeros lineamientos de la política ambiental así como los principales principios e instrumentos de la gestión ambiental.

1990

Recursos Naturales

 

Se promulga la Ley Marco para el Crecimiento de la

Formaliza un esquema de gestión ambiental sectorial de nivel nacional, son una escasa presencia subnacional en el nivel municipal.

1991

Inversión Privada

1994

Se crea el Consejo Nacional del Ambiente

Consagra al CONAM como la autoridad nacional ambiental y ente rector de la política ambiental nacional. Se inicia un proceso tendiente a una gestión ambiental transectorial.

199

Se crea el Marco Estructural de Gestión Ambiental

Se sientan las bases del futuro Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

 

Se promulga la Ley de Bases de la Descentralización, la nueva Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y

Fortalece la participación de los gobiernos regionales y locales en la gestión ambiental. En el 2004 se inicia la transferencia por parte de los Ministerios a los Gobiernos Regionales, de las funciones y servicios en materia ambiental.

2002

la nueva Ley Orgánica de las Municipalidades

2004

Se crea el Sistema Nacional de Gestión Ambiental

Fortalece la institucionalidad ambiental del país y los instrumentos de la gestión ambiental Consagra el modelo de gestión ambiental transectorial y descentralizado.

2005

Se promulga la Ley General del Ambiente

Deroga y reemplaza al CMARN Constituye una norma marco para la gestión y la política ambiental del país.

Elaboración propia

Por dicha razón, en el marco del SNGA, mediante Decreto del Consejo Directivo N° 016-2005-CONAM/CD, de fecha 18 de agosto del 2005, es que el CONAM crea el Grupo Técnico Nacional sobre Competencias y Funciones Ambientales (GTN), con el objetivo de elaborar propuestas normativas y de gestión que ordenen las funciones y atribuciones en

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materia ambiental. 33 Aunque este grupo culminó sus funciones en diciembre del año 2006, no se implementaron sus recomendaciones.

4.2. Estructura del Estado y Gestión Pública Ambiental

Uno de los principales desafíos que enfrenta la construcción de un modelo de gestión pública ambiental se deriva de la forma como se ha organizado el Estado Moderno. Las distintas tareas públicas han sido encargadas a organismos especializados, responsables de determinados sectores de la administración. Así, la regulación de las actividades agrícolas y ganaderas conforma el sector agricultura el cual es asignado al Ministerio de Agricultura, mientras que la regulación de las actividades mineras conforma el sector minería el que es responsabilidad de otra entidad, el Ministerio de Energía y Minas. Otra forma de acción sectorial se relaciona con la regulación del uso o aprovechamiento de determinados recursos o bienes. Es el caso de la gestión de recursos naturales como las aguas, los bosques, la tierra, la fauna y flora silvestre, o de bienes como los residuos o sustancias peligrosas. Muchos países han establecido organizaciones públicas responsables de cada uno de estos “sectores”.

Al ser la gestión ambiental transversal tanto a los sectores económicos como a la regulación de los recursos naturales, no ha sido fácil adaptar las formas tradicionales de organización de las tareas del Estado a las necesidades de la gestión pública ambiental. En América Latina y el Caribe se ha experimentado básicamente con dos modelos. Uno, que podemos denominar ministerial ha concentrado, en distintos grados, las funciones en materia ambiental en una entidad del nivel nacional de gobierno de nivel ministerial. El otro, que se puede llamar de comisión o de consejo, ha buscado generar un modelo de coordinación transversal a todos los sectores públicos. Sin embargo, hoy en día se tiene mayor claridad sobre lo insuficiente que resultan ambos modelos si es que no cuentan con el apoyo de algún mecanismo de articulación de las políticas públicas ambientales con el resto de

33 El artículo 13° del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, establece que el CONAM, en los casos que se presenten vacíos o superposiciones en las atribuciones ambientales nacionales, regionales y locales, así como al interior del Gobierno Nacional, debe formular las propuestas normativas orientadas a la armonización del ejercicio de dichas funciones y atribuciones. Para tal fin, el mencionado Reglamento dispone que el CONAM creará Grupos Técnicos de conformación público-privada quienes deberán elaborar el proyecto normativo correspondiente.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

políticas del Estado, y que al mismo tiempo permita asegurar la coherencia al interior de las entidades de gobierno. Los procesos de descentralización de la gestión pública ambiental han hecho más evidente esta necesidad, a riesgo de generar problemas de conflictos entre los distintos niveles de gobierno, o situaciones de incoherencia entre las políticas públicas que terminan redundando en ineficiencias en la gestión. En el capítulo exploraremos con mayor detalle estas opciones institucionales, incluyendo sus ventajas y desventajas.

En el Perú, con la creación en 1994 del Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, y su posterior entrada en funcionamiento al año siguiente se decidió por desarrollar un esquema de consejo. En 199 el CONAM crea el denominado “Marco Estructural de Gestión Ambiental” - MEGA 34 , el cual constituye el antecedente inmediato del actual Sistema Nacional de Gestión Ambiental. El MEGA incorpora en su primera versión un esquema basado en la gestión nacional, con un desarrollo menor de los componentes de la gestión descentralizada. Debe recordarse que para tal fecha no existía el nivel intermedio de gobierno, por lo que en buena medida la experiencia de Gestión Pública Ambiental se limitaba a ciertas municipalidades. 35 Sin embargo, en 1998 con la creación de la primera Comisión Ambiental Regional y el desarrollo de los Planes de Acción Ambiental Regionales y las Agendas Ambientales Regionales se dio inicio a la construcción y aplicación de herramientas de gestión pública ambiental regional. Como fruto de este proceso y de la dación de las leyes que regulaban la descentralización 36 la versión del 2003 del MEGA 3 incorpora el nivel regional con mucho mayor detalle, considerando experiencias ya en marcha, como las Comisiones Ambientales Regionales – CAR, así como herramientas nuevas como

34 Decreto del Consejo Directivo del CONAM N° 001-97-CD/CONAM.

35 Las Municipalidades han tenido a su cargo tradicionalmente tres funciones vinculadas con la gestión ambiental urbana. El manejo de los residuos sólidos, el control de los ruidos molestos y el mantenimiento de las áreas verdes. El éxito en estas funciones ha sido bastante limitado, si consideramos los problemas subsistentes como el déficit de disposición final adecuada de los residuos sólidos, el problema de los ruidos en las principales ciudades, y la constante amenaza que sufren los parques por proyectos de las propias municipalidades que terminan reduciendo las escasas áreas verdes disponibles en muchos centros urbanos del país, y en especial Lima. Respecto del tema regional la primera versión del MEGA concentró el trabajo del nivel “regional” de gestión en la creación de las Secretarías Ejecutivas Regionales (o multiregionales) - SER. También se hacía referencia a la creación de Comisiones Técnicas Multisectorial Regional como órgano de las SER. 36 Estas leyes son, la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades.

37 Decreto del Consejo Directivo del CONAM N° 011-2003-CD/CONAM.

Iván K. Lanegra Quispe

los Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental, mencionados en las citadas leyes de la descentralización.

Con la dación en el 2004 de la Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental - SNGA, y su reglamento 38 , se marcó el inicio de la aplicación de un Sistema de gestión pública ambiental que incorpora tanto el enfoque transectorial, como el descentralizado

o territorial.

El vínculo entre transectorialidad y descentralización se expresa en el hecho de que el espacio natural de desarrollo de un enfoque

transversal es el territorio. Y la descentralización debe basarse en la gestión del territorio. Sea el espacio urbano, o el espacio de una cuenca, la descentralización tiene en el manejo del territorio una herramienta crucial para enlazar distintas intervenciones sectoriales y parciales, integrando recursos naturales, ocupación del territorio, infraestructura

y estrategias de desarrollo. Lo ambiental está también integrado en este

modelo. Por ello, al pasar las funciones de regulación ambiental del nivel nacional al regional o al municipal, se abre la posibilidad de un manejo transectorial vinculado con la gestión del territorio. Para que este esquema funcione se requiere una estrategia de descentralización de la gestión ambiental que tome en cuenta lo anterior y que permita definir puntos de llegada en este proceso, así como establecer las distintas etapas del mismo. Son especialmente importantes los procesos de fortalecimiento institucional y las decisiones sobre la distribución interna de funciones y atribuciones al interior de cada nivel de gobierno.

El SNGA integra los sistemas de gestión pública en materia ambiental, tales como los sistemas sectoriales, regionales y locales de gestión ambiental; así como otros sistemas específicos relacionados con la aplicación de instrumentos de gestión ambiental siendo el caso del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, el Sistema Nacional de Información Ambiental y el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Art. 1.2).

El proceso de descentralización ambiental se guía por los siguientes criterios a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo, b) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental,

38 Decreto Supremo N° 008-2005-PCM, del 28 de enero de 2005.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

c) Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

El Sistema Nacional de Gestión Ambiental

Ambiental. El Sistema Nacional de Gestión Ambiental Fuente: Decreto Supremo N° 008-2005-PCM Desde el punto de

Fuente: Decreto Supremo N° 008-2005-PCM

Desde el punto de vista transectorial concibe el proceso de definición

y aplicación de las políticas y normas ambientales como uno que no

involucra sólo al nivel de decisión, sino que incorpora un nivel de coordinación (liderado por el CONAM), uno de tipo técnico a cargo de instituciones y personas con los conocimientos e información necesaria para desarrollar políticas y normas eficientes y eficaces, así como un

espacio de aplicación que involucra a un conjunto diverso de actores. En este esquema el sector privado y la sociedad civil forman parte activa dentro del proceso, desde el momento de definir las políticas hasta su ejecución. Por el lado territorial, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental propone reproducir el proceso transectorial en cada nivel de gobierno, articulando al mismo tiempo dichos niveles, asegurando

la coherencia entre la política nacional ambiental con las regionales y

las municipalidades.

4.3. Competencias Ambientales

Nos abocaremos ahora a describir las funciones que realiza el Estado en materia ambiental y la forma como distribuye las mismas entre las distintas entidades que conforman el Poder Ejecutivo y los niveles

Iván K. Lanegra Quispe

subnacionales de gobierno. Para ello, es necesario primero precisar tanto el concepto de competencia ambiental como proponer una clasificación de dichas funciones.

a. Concepto de Competencia Ambiental

La Competencia constituye, en principio, una atribución legítima

otorgada a una determinada autoridad gubernamental para

el conocimiento o resolución de un asunto. A partir de esta

definición general, la legislación peruana recoge dos acepciones de competencia. La primera de ellas la define como el conjunto de atribuciones legales o constitucionales asignadas (propias

o inherentes) a un nivel de gobierno o a una entidad. De forma

derivada de esta primera definición, se entiende por entidad competente desde el punto de vista administrativo a aquella legalmente facultada o con aptitud legal expresa para actuar o

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

La competencia administrativa está sometida a determinadas características siendo las principales la de legalidad (su fuente está en la Constitución y la Ley), inalienabilidad (por la cual la autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la competencia ni tampoco abstenerse de ejercer las atribuciones conferidas, salvo mandato legal o judicial en tal sentido), responsabilidad (la ausencia, demora o la negligencia en el ejercicio de la competencia origina falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva), esencialidad (la competencia es un requisito de validez del acto administrativo), fin público (está orientada a un interés público) y jerarquía (por lo cual el ejercicio de las competencias responden a una organización jerárquica que presume la desconcentración de la competencia en los órganos de inferior jerarquía al interior de cada entidad, impidiéndose al mismo tiempo la intervención de una entidad no competente en el ámbito de otra, incluso si aquella es su superior jerárquico, salvo disposición legal expresa).

emitir un acto administrativo en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía. En ocasiones el término competencia

Es importante recordar que un principio fundamental de la

presenta como sinónimo de funciones, atribuciones o incluso facultades. En tal sentido se habla de las competencias de determinada institución.

se

organización del Estado es evitar la existencia de dos o más entidades públicas con la misma función o atribución específica, pues eso implicaría una duplicidad que genera de un lado un desperdicio de recursos y por el lado del administrado introduce

A

la acepción descrita, ampliamente conocida, se ha agregado

un elemento de incertidumbre que puede derivar en costos

una segunda derivada de las Leyes de Descentralización. Así, se entiende competencia como aquella área de intervención

privados y sociales de importancia. Por ello, las funciones deben desarrollarse con la suficiente claridad y precisión a fin de poder

o

regulación asignadas constitucionalmente al gobierno. Son

determinar cuando una entidad (y no otra) es competente.

ejemplos de éstas áreas la Salud, la Educación, la Defensa, las Relaciones Exteriores, o la Gestión Ambiental. En este sentido deben entenderse las referencias competencia exclusiva o compartida de un nivel de gobierno señaladas en las leyes de

Respecto del contenido temático del término de competencia ambiental debemos tomar como referencia lo desarrollado por la Ley General del Ambiente y la Ley Marco del Sistema Nacional

la

descentralización. Es decir, será una competencia exclusiva

de Gestión Ambiental, concretamente sus respectivos ámbitos de

toda un área de intervención del gobierno es reservada a un

aplicación. En este sentido, ambas normas consideran dentro de

determinado nivel, mientras que será compartida si dos o más niveles de gobiernos comparten responsabilidades sobre una área. En cambio, al hablar de competencia delegada si estaríamos refiriéndonos propiamente a una facultad o función específica. En vista de la potencial confusión que puede producirse entre ambas acepciones, reservaremos el término competencia para la primera acepción, usando la frase área de competencia para referirnos a las áreas de intervención del gobierno.

sus alcances las funciones y atribuciones gubernamentales que dictan y aplican políticas, normas, estrategias, o instrumentos (incluyendo la fiscalización y sanción) vinculados con las acciones de protección del ambiente y de la conservación de los recursos naturales. Por protección ambiental debemos entender el conjunto de acciones destinadas a alcanzar o sostener un nivel de calidad del ambiente compatible con la protección de la salud de las personas o la viabilidad en el mediano y largo plazo de los ecosistemas. La protección ambiental incluye las acciones destinadas a asegurar

Iván K. Lanegra Quispe

que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables no altere la calidad del ambiente. Por su parte, la conservación de los recursos naturales hace referencia al conjunto de acciones destinadas a asegurar que el aprovechamiento de los recursos naturales renovables sea sostenible, asegurando la viabilidad de los ecosistemas. Es importante indicar que respecto de los recursos no renovables no caben políticas de conservación sino de protección ambiental. No obstante, ambos espacios se encuentran dentro del ámbito de lo que entendemos por competencia ambiental.

b. Tipología de las Competencias Ambientales

La complejidad alcanzada por la gestión pública ambiental obliga a que se realice una tipología de las funciones y atribuciones ambientales, a fin de poder llevar adelante un análisis ordenado y sistemático. La amplitud de las acciones que actualmente forman parte del accionar gubernamental vinculado con la protección ambiental y la conservación de la naturaleza es considerable. En general podemos considerar cuatro grandes áreas de acciones del Estado en esta materia. En primer lugar, tenemos las acciones orientadas a definir los objetivos de las políticas y a establecer normativamente los mandatos generales necesarios para su cumplimiento. Esta función comprende tanto a nivel de normas de alcance nacional como aquellas que se originan en los niveles descentralizados de gobierno. Un segundo bloque lo conforman las acciones destinadas a planificar el accionar del Estado en sus distintos niveles de gobierno, siendo sus resultados el marco que orientará la gestión pública (y desde luego también la privada). En tercer lugar tenemos las acciones orientadas a aplicar o ejecutar los distintos instrumentos de gestión ambiental, incluyendo la aplicación de programas y planes. En este punto se realiza una subclasificación en cinco categorías, dependiendo del tipo de instrumento, considerando los de regulación directa, los instrumentos económicos, los de educación y capacitación, los de información y participación ciudadana y finalmente los vinculados con la fiscalización y sanción. Finalmente, un cuarto bloque está destinado a las acciones que permitan dar soporte y coordinar las acciones de gestión ambiental al interior del propio Estado, incluyendo el manejo de conflictos de competencia. El siguiente cuadro presenta la clasificación de funciones ambientales propuesta.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Tipología de las Funciones Ambientales

1. Políticas y normas ambientales

1.1.

Aprobación y modificación de Políticas Ambientales

1.1.1. Política Nacional del Ambiente

 

1.1.2. Política Ambiental Sectorial

 

1.1.3. Política Ambiental Regional y Municipal

1.2.

Elaboración

de

Proyectos

de

Ley

con

Implicancias

Ambientales

1.3. Aprobación y modificación de Normas

1.3.1. Normas Transectoriales

1.3.2. Normas Sectoriales

1.3.3. Normas Regionales y Municipales

2. Planificación y estrategias ambientales

2.1. Elaboración y aprobación de Planes Ambientales Generales Plan Nacional del Ambiente Planes Ambientales Sectoriales Planes Ambientales Regionales y Locales

2.2. Elaboración

Generales Estrategias Ambientales Nacionales Estrategias Ambientales Regionales y Locales

y

Aprobación

de

Estrategias

Ambientales

3. Aplicación de los Instrumentos de gestión ambiental

3.1. Aplicación de instrumentos de regulación directa Evaluación de Impacto Ambiental (EIA y EAE) Límites Máximos Permisibles y otras normas de calidad Planes de Manejo y Gestión Planes de adecuación a nuevas normas ambientales- PAMA Planes de Cierre Planes de Recuperación y Tratamiento de Pasivos Prohibiciones Permisos y cuotas Zonificación ambiental y Áreas Naturales Protegidas Garantías y seguros ambientales

Iván K. Lanegra Quispe

3.2. Aplicación de instrumentos económicos y generación de

mercados

3.3. Aplicación de instrumentos de educación y capacitación

3.4. Aplicación de instrumentos de información y participación

ciudadana

3.5. Fiscalización Ambiental (incluye imposición de sanciones)

4. Organización, coordinación y dirección de la gestión ambiental

4.1. Administración y Seguimiento del Sistema Nacional de Gestión

Ambiental

4.2. Administración y seguimiento de los Sistemas Regionales y

Locales de Gestión Ambiental

4.3. Dirección de la Descentralización de la gestión ambiental

4.4. Coordinación intersectorial y descentralizada

4.5. Resolución de problemas de competencia

4.6. Defensa de Intereses Difusos por el Estado

Elaboración propia

4.4. Distribución de las Competencias Ambientales

Definido el contenido y tipología de las competencias ambientales toca ahora analizar su distribución vertical (entre niveles de gobierno)

y horizontal (al interior del nivel de gobierno). Para explicar estos

procesos es necesario, en primer lugar, contar con criterios para orientar

el proceso de distribución. Luego, debe analizarse cómo se ha realizado

la asignación de competencias en el caso peruano. Finalmente, es posible llevar a cabo un juicio crítico a partir de la comparación entre lo primero y lo segundo. A continuación desarrollaremos el primer punto.

a. Distribución de Funciones Entre los Niveles de Gobierno

La distribución vertical de las funciones gubernamentales en materia ambiental ha estado centrada en dos criterios: el principio de subsidiaridad y el rigor subsidiario. Por el primer principio la función ambiental específica debe ser desarrollada por el nivel de gobierno más cercano a la población, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez,

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones. La clave del principio está en la definición de lo que debe entenderse por eficiencia en el ejercicio de la función ambiental. Para ello, dos criterios son importantes. Por un lado, la necesidad de enfrentar las externalidades ambientales. Por dicha razón, la gestión de una cuenca hidrográfica debe ser reservada al nivel de gobierno que pueda administrarla en todo su recorrido, pues de lo contrario podrían generarse externalidades en las partes de la cuenca que son soportados por las partes bajas de la misma. De otro lado, la eficiencia tiene que ver con la necesidad de propiciar y aprovechar economía de escala, como ocurre por ejemplo con la provisión de servicios de residuos sólidos, que requieren de economías de escala que hagan rentable el negocio, por lo que requieren desarrollarse sobre espacios que exceden las jurisdicciones distritales, e incluso las provinciales.

El rigor subsidiario, por su parte, alude a la posibilidad que los niveles subnacionales de gobierno de dictar normas más exigentes que la norma nacional en materia ambiental. Los riesgos de este esquema se encuentran en la introducción de diferencias regulatorias arbitrarias al interior del propio Estado. No obstante la capacidad normativa subnacional en materia ambiental permite adecuar el marco normativo a las necesidades específicas locales.

b. Distribución de Funciones al Interior del Nivel de Gobierno

Realizada la distribución vertical de funciones, es necesario definir el proceso de distribución horizontal de las funciones ambientales en cada uno de los niveles de gobierno. Los criterios que se han utilizado en cada uno de los niveles de gobierno pueden variar, y son resultado no sólo de criterios técnicos, sino también de procesos políticos que explican las distintas opciones utilizadas en este punto. En general existen dos opciones principales, a partir de las cuales pueden generarse opciones intermedias. Una opción busca concentrar dichas responsabilidades en una sola entidad u órgano dentro del nivel de gobierno. La otra distribuye en distintos grados dichas responsabilidades en diferentes organismos y órganos públicos. Las ventajas del esquema centralizador se encuentran, como es lógico, en la reducción de costos de coordinación y en la claridad que ofrece a los administrados sobre la entidad

Iván K. Lanegra Quispe

competente. Sin embargo, tiende a identificar lo ambiental con una sola entidad y se pierde la perspectiva transversal de lo ambiental dentro del Estado. El esquema de distribución de funciones entre distintas entidades tiene la ventaja de permitir un manejo muy especializado del tema y de facilitar el manejo transversal de la temática ambiental.

c. Proceso de Descentralización

La centralización de las funciones ambientales en el nivel nacional de gobierno y la decisión de otorgar funciones a los niveles descentralizados de gobierno a partir de los criterios expuestos para la distribución vertical ha generado procesos de descentralización de la gestión pública ambiental, el cual debiera permitir una transferencia de funciones ordenada que asegure la generación de capacidades necesarias para que el Estado no pierda eficiencia y eficacia en su accionar. Este proceso debe estar enmarcado por la mejora continua del diseño institucional del Estado en materia ambiental.

4.5. Problemas de Competencia Ambiental

Cualquiera fuera el modelo utilizado, siempre es posible que se generen problemas de competencia. Desde luego esto podría suceder en la distribución horizontal, cuando exista más de una entidad con funciones ambientales, o en la distribución vertical, cuando exista más de un nivel de gobierno con dichas competencias. No obstante, es necesario establecer diferencias entre los distintos casos de problemas de competencia ambiental que pueden producirse. Hemos identificado tres supuestos principales.

a. Conflictos de Competencia. Es una situación en la cual dos o más entidades públicas se les han asignado explícita o implícitamente la misma función ambiental (incluyendo materia y territorio sobre el cual ejerce dicha función). Esta situación puede derivar en una contienda de competencia entre las entidades involucradas (conflicto de competencia positivo). Esto puede establecer, para el caso específico, la entidad competente. Sin embargo, en este supuesto, es necesaria una reforma normativa que solucione el problema de duplicidad.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

b. Vacíos de Competencia. Es el supuesto en el cual una determinada función establecida en el marco normativo, no tiene asignada ninguna entidad responsable de ejercerla. Estos problemas pueden ser resueltos mediante mecanismos de asignación de funciones frente al vacío, tarea que debe encargarse a alguna entidad. Otras opciones son el establecimiento de una entidad subsidiaria que asuma dichas funciones ante el vacío identificado, o mediante la reforma normativa, llenando dicho vacío. Esta situación también puede generar conflictos negativos de competencia, cuando todas las entidades involucradas declinan sus competencias.

c. Funciones Vinculadas. Es el supuesto de funciones asignadas a dos o más entidades que pueden diferenciarse analíticamente pero que por las necesidades de gestión se encuentran vinculadas estrechamente, por ser en ocasiones requisitos de otras, o por generar resultados que deben ser coherentes entre ellos. En este caso la solución al problema de competencia puede lograrse mediante la generación o mejora de los mecanismos de coordinación o la reforma institucional, mediante la integración de las funciones en una sola entidad.

4.6. Distribución de Competencias Ambientales en el Perú

De conformidad con la Constitución Política el gobierno del Perú es unitario, representativo y descentralizado. De acuerdo con la Ley General del Ambiente las competencias ambientales del Estado son ejercidas por organismos constitucionalmente autónomos, autoridades del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales; de conformidad con la Constitución y las leyes que definen sus respectivos ámbitos de actuación, funciones y atribuciones, en el marco del carácter unitario del Estado. Estamos ante un área de competencia compartida lo que obligaría a realizar una distribución de funciones entre los niveles de gobierno y entre las entidades de cada uno de estos, dejando fuera de este análisis a los organismos constitucionalmente autónomos.

Lo primero que debe indicarse es que el Perú optó en la década de los noventa por un modelo de coordinación transectorial, acompañándolo a partir del año 2003 de un proceso de descentralización regional, aún

Iván K. Lanegra Quispe

incipiente, que incorpora dos niveles subnacionales de gobierno (regional

y municipal).

un Sistema Nacional de Gestión Ambiental, cuya creación formal data del año 2004, pero que tiene antecedentes en el Marco Estructural de Gestión Ambiental.

A esto se agrega un intento de articulación a través de

a. Competencias Nacionales

El modelo de coordinación transectorial del Perú está construido sobre un esquema de asignación de funciones ambientales de nivel nacional que hace recaer las tareas de regulación en los Ministerios

y Organismos Públicos Fiscalizadores responsables de las distintas

actividades económicas que realizaban las empresas. Se habla por ello de un esquema “sectorializado” en donde el CONAM cumple un papel de coordinación de las políticas (rectoría de la política ambiental) y ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Actualmente el Nivel Nacional de Gobierno concentra las funciones normativas, de regulación y fiscalización ambiental.

Es importante señalar que el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales – CMARN, dictado en setiembre de 1990 no llegó

a plantear ningún esquema de distribución de funciones ambientales, encargando sólo a la Contraloría General de la República la tarea de velar por el cumplimiento de las disposiciones del CMARN y creando un Sistema Nacional del Ambiente sin mayores precisiones sobre su funcionamiento. Esto se explica en alguna medida por el hecho de que el enfoque transectorial del CMARN estaba dirigido a cambiar

el manejo puramente sectorializado de los recursos naturales (agua,

suelo, recursos mineros, recursos energéticos, flora y fauna silvestre,

etc.). En consecuencia, el enfoque sectorial de la regulación ambiental vino en realidad a sumarse al enfoque sectorial del manejo ambiental de los recursos naturales. Es decir, el CMARN fracasó en su intento de generar un modelo de gestión pública ambiental transectorial

a las actividades humanas y a los recursos naturales. El Sistema

Nacional de Gestión Ambiental es un nuevo intento por enfrentar dicho reto pero desde una realidad en donde la descentralización aparece como el proceso de Reforma del Estado más importante de la década. En tal sentido, la Ley General del Ambiente ratifica esta opción institucional, estableciendo una distribución horizontal de

competencias en el nivel nacional que expondremos a continuación.

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

i. Consejo Nacional del Ambiente

El Consejo Nacional del Ambiente - CONAM es la Autoridad Ambiental Nacional y ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Establece disposiciones de alcance transectorial sobre la gestión del ambiente y

sus componentes, sin perjuicio de las funciones específicas

a cargo de las autoridades sectoriales, regionales y

locales competentes. El CONAM ejerce funciones rectoras, coordinadoras, normativas, de fiscalización y sancionadoras a fin de corregir vacíos, superposición o deficiencias en el ejercicio de funciones y atribuciones ambientales nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia ambiental. Sus funciones se encuentran desarrolladas en su Ley de Creación, Ley N° 26410, pero han sido ampliadas considerablemente por múltiples normas, siendo la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y la Ley General del Ambiente las principales.

La Ley General del Ambiente introduce el papel regulador

de la Autoridad Ambiental Nacional (funciones de fiscalización) indicando que se ejerce ante vacíos o deficiencias en la gestión pública ambiental. Los vacíos no generan mayores complicaciones respecto de la intervención del CONAM, pero si las generaría respecto de su potencial intervención frente a deficiencias. Desde luego la propia definición de “deficiencia” puede generar

problemas y recelos entre las entidades públicas que trata

el tema ambiental.

El CONAM asume un rol clave en la definición de las políticas y normas de alcance transectorial y asegurar a través del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, la debida coordinación y colaboración entre las entidades confortantes del sistema.

ii. Ministerios y Organismos Reguladores Sectoriales

Los ministerios y sus respectivos organismos públicos descentralizados, así como los organismos regulatorios

Iván K. Lanegra Quispe

o de fiscalización, ejercen funciones y atribuciones

ambientales sobre las actividades y materias señaladas en

la Ley General del Ambiente.

Las autoridades sectoriales con competencia ambiental,

coordinan y consultan entre sí y con las autoridades de

los gobiernos regionales y locales, con el fin de armonizar

sus políticas, evitar conflictos o vacíos de competencia

y

responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos

y

fines de la Ley General del Ambiente y del Sistema

Nacional de Gestión Ambiental.

Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de la Ley General del Ambiente, son los Ministerios o los organismos fiscalizadores de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas, principalmente el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN). Así, si el titular del proyecto tiene como rubro de actividad la minería, se encontrará bajo la competencia del Ministerio de Energía y Minas (evaluación de impacto ambiental, cierre, pasivos)

y de OSINERGMIN (fiscalización y sanción). Si el

titular desarrollara diversas actividades, la autoridad competente será la que corresponde a la actividad por la cual se generan mayores ingresos brutos anuales. Sin embargo, la experiencia ha mostrado la limitación de esta regla de asignación horizontal en el nivel nacional. Este modelo lleva a complicaciones respecto proyectos que influyen directamente en varios sectores (grandes proyectos extractivos por ejemplo), o generan dudas sobre la independencia de la regulación ambiental respecto de la actividad gubernamental promotora de los mismos proyectos o actividades reguladas. En todo caso, veremos que existen mecanismos para resolver los posibles problemas de competencias que se encuentren y que puede mediante el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental Nacional y del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, resolver dicha dificultad.

102

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

Ministerios Reguladores

Ministerio

Sectores Regulados

Unidad Ambiental

Energía y Minas

Hidrocarburos

Dirección

Electricidad

de Asuntos

 

Ambientales

Energéticos

Minería

Dirección

de Asuntos

Ambientales

Mineros

De la Producción

Pesca Acuicultura Industria Pesquera

Dirección General

de Asuntos

Ambientales de

 

Pesquería

Industria

Dirección

Manufacturera

de Asuntos

Ambientales de

Industria

Agricultura

Agroindustria

OGATEIRN Instituto Nacional de Recursos Naturales 39

Agricultura

Ganadería

Comercio Exterior y Turismo

Turismo

Dirección de

Medio Ambiente

 

y Sostenibilidad

Turística 40

Comercio Exterior

No tiene una unidad especializada

Ministerio de

Transportes

Dirección General de Asuntos Socio Ambientales

Transportes y

Infraestructura de

Comunicaciones

Transportes

Telecomunicaciones

No tiene una unidad especializada

39 De conformidad con el Decreto Supremo Nº 002-2003-AG, INRENA se hace responsable de esta función hasta que se conforme la unidad ambiental del MINAG. 40 La unidad no ha sido implementada.

103

Iván K. Lanegra Quispe

Ministerio

de Vivienda,

Construcción y

Saneamiento

Construcción Civil Saneamiento

Oficina de Medio Ambiente

Ministerio de Salud

Servicios Hospitalarios y Médicos Servicios de Residuos Sólidos e Infraestructura de Residuos Sólidos (fuera de las empresas) Cementerios y Crematorios

Dirección General de Salud Ambiental

Organismos Reguladores (fiscalizadores)

Organismo

Unidad responsable de Fiscalización

Sectores Fiscalizados

Supervisor

Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería OSINERGMIN (PCM)

Gerencia de Fiscalización Minera

Minería

Gerencia de

Hidrocarburos

Fiscalización en

Hidrocarburos

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS (PCM)

Gerencia de

Electricidad

Fiscalización en

Electricidad

Gerencia de

Servicios de Saneamiento (Agua y Desagüe)

Supervisión y

 

Fiscalización

Organismo Supervisos de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público- OSITRAN (PCM)

Gerencia de

Infraestructura de Transporte de Uso Público

Supervisión

104

Elaboración propia

EL (AUSENTE) ESTADO AMBIENTAL

iii. Ministerios y Otras Entidades Con Roles Transectoriales

La normativa ha considerado el caso de entidades que tienen a su cargo la protección de ciertos bienes ambientales cuya protección o aprovechamiento no está limitado a sólo un sector del Estado, sino que presenta un carácter transectoriales. Se consideran a aquellas entidades que ejercen funciones en materia transectoriales como salud ambiental, protección de recursos naturales renovables, calidad de las aguas, aire o suelos.

Estas entidades, con el fin de evitar los riesgos y daños de carácter ambiental que comprometan la protección de los bienes bajo su responsabilidad ejercen funciones de vigilancia, establecimiento de criterios, expedición de opinión técnica previa. La obligatoriedad de dicha opinión técnica previa se establece mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y regulada por el CONAM. Las autoridades con roles transectoriales deben evaluar periódicamente las políticas, normas y resoluciones emitidas por las entidades públicas de nivel sectorial, regional y local, a fin de determinar su consistencia con sus políticas y normas de protección de los bienes bajo su responsabilidad, caso contrario deben reportar sus hallazgos al CONAM, a las autoridades involucradas y a la Contraloría General de la República; para que cada una de ellas ejerza sus funciones conforme a ley. Toda autoridad pública de nivel nacional, regional y local debe responder a los requerimientos que dichas autoridades formulen, bajo responsabilidad.

En este esquema, por lo tanto, el Ministerio de Salud vigila los riesgos ambientales que comprometen salud de la población y promociona ambientes saludables. Dicta las medidas necesarias para minimizar y controlar estos riesgos, de acuerdo a Ley. En aplicación de su función de supervigilancia (Ley General de Salud) evalúa periódicamentepolíticasynormasambientales yaplicación de entidades públicas, viendo si son consecuentes con la política y normas de salud. Si encontrara discrepancias

105

Iván K. Lanegra Quispe

reporta el hecho al CONAM, a autoridades involucradas

y a Contraloría General de la República. Para esto, toda

entidad pública debe responder a requerimientos del MINSA, bajo responsabilidad.

Por su parte, el Instituto Nacional de Recursos Naturales, en ejercicio de sus funciones en la conservación de los recursos naturales a su cargo, emite informes y adopta med