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La privatizacin de Yacimientos Petrolferos Fiscales. Efectos en reas petroleras de provincias1


Orietta Favaro
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Recordando el accionar de YPF en la economa argentina Desde fines de siglo XIX, se llev a cabo una poltica de aprovechamiento de los recursos mineros en nuestro pas. Esa modalidad intervencionista del Estado se inscribe en el marco del accionar dinmico de un sector de la clase dominante y de la burocracia estatal; labor que adquiere mayor relieve si tenemos en cuenta que el Cdigo de Minera en su artculo 9 (1887) prohiba a la instancia nacional (el Estado) intervenir en la explotacin de recursos mineros. En 1907, en el contexto de una intensa tarea de la Direccin de Minas, Geologa e Hidrloga tanto en territorios nacionales 2 como en provincias, se descubri petrleo en Comodoro Rivadavia (Territorio de Chubut). En forma inmediata, el presidente Figueroa Alcorta procedi a la reserva de los terrenos petrolferos apelando a una ley de tierras debido a la inexistencia de legislacin vinculada al nuevo recurso descubierto. A su vez, el presidente Roque Senz Pea tres aos despus, cre el organismo que se convierte en el antecedente de la petrolera fiscal: la Direccin General de Explotacin del Petrleo, que coloc bajo la responsabilidad del ingeniero Luis A. Huergo3. Con la llegada del radicalismo al gobierno, continu la poltica de intervencin estatal en la explotacin de hidrocarburos; situacin que se hizo evidente por un lado, en el intento del presidente Hiplito Yrigoyen de modificar la legislacin vigente y, por otro, con la creacin de la Direccin General de Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF), por decreto del poder ejecutivo del 3 de julio de 1922. La poltica del gobierno, si bien no descartaba la presencia del capital privado, tena ideas diferentes frente al hidrocarburo, expresin de la nueva realidad social. En este sentido, la guerra mundial y sus consecuencias en lo que hace a las restricciones en el suministro de combustible, fundamentalmente de carbn, puso en evidencia el grado de dependencia del pas en materia energtica, pero adems, influan las ideas del figuras y personajes, con presencia directa o indirecta en el aparato estatal, como es el caso de Enrique Hermitte y Alejandro Bunge, quien antes de la dcada del 1920, vena planteando la necesidad de introducir modificaciones a la poltica econmica, observando ciertos lmites al modelo agro exportador. Este clima de opinin trasunt distintos mbitos y son especialmente recogidas por algunos hombres de las Fuerzas Armadas -entre otros- Mosconi, Baldrich, AlIara, Fliess.

Trabajo publicado en una versin acotada en la Revista Todo es Historia y completa en el diario Ro Negro, 2007,

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Con el presidente Marcelo T. de Alvear la poltica petrolera adquiri una mayor agresividad, traducida en el apoyo irrestricto a la empresa estatal y a su director, el Coronel Enrique Mosconi, que permiti formular una ideologa de nacionalismo petrolero, enmarcada, entre otras cuestiones, en las experiencias dejadas por el conflicto mundial y al avance de los trusts frente a los cuales la produccin fiscal estaba en desventaja. La idea de nacionalizacin del petrleo que se vena planteando desde la primera presidencia de Yrigoyen, retomada por Alvear, se ampli sustancialmente al finalizar ese gobierno con el intento de nacionalizacin y monopolio del petrleo de 1927. Y.P.F. ofreca, a criterio del radicalismo, adems de la posibilidad de empleos, la oportunidad de generar nuevas actividades relacionadas a las distintas fases de la industria petrolera, asistencia mdica, cooperativas, mutuales, gratificaciones, promociones, formacin de tcnicos, desarrollo de la investigacin, etc. Pero el elemento central a la cuestin del petrleo estaba dado en el hecho que, en la medida que el recurso se identificaba con la Nacin, el radicalismo encontraba un elemento de fundamental importancia para aglutinar a sus heterogneas bases sociales en el marco de la crisis del modelo econmico; aunque, como es conocido, desemboc en el golpe de 1930, ao en que regresan los 'conservadores', aggiornados con la nueva coyuntura econmica4. En este orden, el accionar de la empresa en provincias poseedoras del recurso, como Salta y Mendoza, provoc conflictos con sus respectivas burguesas, en la medida que la instancia nacional intervena en esos espacios y reservaba-explotaba el petrleo. Conflicto que se manifest por parte de las provincias como una resistencia al centralismo de Buenos Aires y en los debates en el congreso por el tema, la bandera que encabez los discursos de diputados o senadores a veces del propio radicalismo- fue la defensa del recurso en nombre del federalismo 5 . No suceda lo mismo en los territorios nacionales donde haba petrleo, Neuqun o Chubut, ya que an no estaban conformadas sociedades o constitudas las clases que pudieran plantear conflicto por la intervencin del Estado nacional; antes bien, sern espacios dependientes de la Nacin los que proveern por muchos tiempo, el petrleo para alimentar el proceso de industrializacin, sin que fuese necesario aportar regalas, razn por la cual, entre otras, estuvieron setenta aos en calidad de territorios sin ser convertidos en provincias6. Si bien Mosconi es desplazado de la direccin de YPF luego del golpe del 30, no son eliminados los sectores mosconitas de la empresa ni los hombres de las Fuerzas Armadas vinculados al 'nacionalismo petrolero. El organismo estatal haba adquirido cierta independencia de los vaivenes de la poltica y permiti que, an en el contexto de la redefinicin de las relaciones internacionales a favor de Gran Bretaa, tanto Uriburu, pero especialmente Justo, continuaran con la poltica petrolera. Al respecto, es necesario sealar que por una parte, promovi a YPF a expensas de la Standard Oil (EE.UU) y, por otra, tranquilizaba a los inversores britnicos con otras concesiones en la economa argentina. Decret la organizacin de la empresa (Ley 11.668) conocida como Ley Orgnica de YPF, a travs de la cual se reconoca a la petrolera como el rgano del Estado nacional para la poltica de desarrollo del

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recurso. Asimismo, promovi la sancin de la primera legislacin petrolera del pas (Ley 12.161): Ley nacional del petrleo (1935), que mantuvo el rgimen nacional o provincial de los yacimientos en el territorio argentino segn donde se hallaran y estableca el porcentaje de regalas para las provincias (12% del producto bruto obtenido). En los aos de referencia, la empresa fiscal logr regular el mercado del combustible al unificar el precio de la nafta, instalar agencias y subagencias en todo el pas llegando a las zonas ms alejadas, - contribuyendo as a la ampliacin del mercado interno-, colocar plantas de almacenaje, construir destileras, establecer surtidores en la va pblica de los centros urbanos ms importantes, como en Capital Federal. En sntesis, en los aos 1930, la empresa se expandi en materia de exploracin, explotacin e industrializacin del recurso; no obstante, estuvo fuertemente restringido su accionar en materia de comercializacin del combustible, por la presencia, desde fines del siglo XIX del capital norteamericano en este rubro. Asimismo, la incidencia del conflicto mundial (1939), condicion la expansin de la compaa estatal, situacin que continu durante los primeros aos del gobierno peronista, por la escasez de equipos de perforacin (el ms importante proveedor era Estados Unidos); todo esto, en el marco de las conflictivas relaciones poltico-diplomticas de Pern con aquel pas, que deriv en una importante crisis energtica en el pas. El desenvolvimiento del ISI (industrializacin por sustitucin de importaciones), aceler las migraciones internas que se orientaron a los centros urbanos con el consiguiente aumento de consumo energtico; la guerra redujo la disponibilidad de buques y aprovisionamiento de combustible, encareciendo tanto los precios como los fletes. Los pases proveedores de equipos de perforacin establecieron prioridades para la asignacin de los mismos. La crisis se intent resolver intensificando la explotacin de petrleo nacional, bsicamente a travs del esfuerzo y la retraccin de la capitalizacin de YPF. Ahora bien, mientras hubo un contexto favorable que permiti continuar con la exportacin de productos agropecuarios reasignando ingresos de divisas para la intensificacin de la industrializacin por sustitucin de importaciones, Pern plante una poltica que apuntaba a satisfacer a los 'grupos nacionalistas' en el marco del Plan Quinquenal. Sin embargo, YPF no pudo mantener el ritmo de una economa que necesitaba cada vez ms fuentes energticas, entre ellas, el petrleo, sin que el gobierno definiera una clara poltica de capitalizacin de la empresa. La 'imposibilidad' de adquirir material de perforacin, la burocratizacin de la empresa, la exigencia -a pesar de todode mayores contribuciones como cnones mineros, regalas a las provincias, impuestos a las ventas e impuestos provinciales, la obligacin de vender al Estado a precios reducidos, etc, obligaron a la petrolera a distraer fondos para convertirse en financiadora de otras reparticiones. Esto no slo provoc la descapitalizacin de la compaa, sino tambin, emergi el dficit fiscal, situacin que llev al gobierno a retomar una idea que ya haba planteado apenas asumi (1946): la incorporacin de capital privado a YPF que derivara en la firma de contratos con la California Argentina de Petrleo (SOCAL), subsidiaria de la Standard Oil, convenios duramente cuestionados por polticos

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del partido de gobierno y, en particular, por la oposicin, encabezada por el entonces presidente del radicalismo, Arturo Frondizi. Lo que sucedi con la empresa estatal en el perodo que media entre la cada del peronismo (1955) y el advenimiento de la democracia reciente (1983), merece una serie de consideraciones. En efecto, entre las medidas ms importantes tomadas durante el gobierno de Frondizi estuvo la denominada Batalla del petrleo2. La repercusin de la medida era de tal magnitud que envolvi a los argentinos y los dividi respecto del tema en dos partes irreconciliables: detractores y panegeristas. Aunque la poltica petrolera adoleca de un problema de origen, en razn de que el ejecutivo no decidi implementar la previa aprobacin de las cmaras ni de la discusin pblica, en especial teniendo en cuenta que por el nmero de legisladores ucristas (Unin Cvica Radical Intransigente) la medida se tena que aprobar; su accionar llama poderosamente la atencin teniendo en cuenta los antecedentes nacionalistas al respecto de Frondizi (Recordar su Petrleo y Poltica, 1954). No obstante, a fines de 1958 se autoriz la nueva Ley de Hidrocarburos (N 14.773) por la cual se modific la Ley 12.161 y estableci el dominio nacional de estos combustibles, delegando la responsabilidad de las actividades petroleras y gasferas en las dos empresas estatales: YPF y Gas del Estado. Asign, de este modo, un papel protagnico a las empresas estatales y por otro, se firmaron contratos con empresas privadas, de hasta 40 aos de plazo, que actuaran por cuenta y para YPF3. Las elecciones provinciales para gobernador de 1962 que legalizaron el partido peronista fue el detonante de la destitucin de Frondizi por un golpe de estado. Despus de un ao de gobierno militar y excludo el peronismo nuevamente, en las elecciones de 1963 triunf la UCRP(Unin Cvica Radical del Pueblo) con Arturo Illia, quien hizo del nacionalismo petrolero la piedra angular de su gobierno, anulando los contratos petroleros porque no estaban aprobados por el Congreso. Revolucin Argentina de por medio, que modific la situacin legal de la exploracin y explotacin del petrleo pues se dio la legislacin que an, con modificaciones, rige en la actualidad (1966-72); recordemos que la poltica econmica del gobierno militar de 1976, permiti, -entre otras cosas-. el endeudamiento externo de agentes privados, favorecidos por la conjuncin de tasas de inters reales y costo negativo del mismo. La dictadura militar promovi al avance de un conjunto de grupos nacionales y extranjeros que diversificaron sus capitales en distintos rubros, especialmente en la actividad financiera; poltica que llev a la transformacin del aparato estatal en una herramienta funcional a la lgica de acumulacin de esos sectores. Tendencia que con el advenimiento de la democracia, lejos de revertirse, se mantuvo vigente con un esquema de transferencias desde el sector pblico al privado.

Tengamos en cuenta que la situacin externa se caracteriz por los precios del petrleo debido a los altos fletes martimos en las importaciones del recurso, como consecuencia de la crisis del Canal del Suez. 3 Segn coinciden algunos autores, el desarrollismo, necesitaba una inversin masiva de capitales en la economa nacional para reactivar la produccin y compensar los efectos del plan de austeridad. Por ello, Frigerio viaj a EE.UU. en busca de capitales. Asimismo, el gobierno requiri -dado su base electoral- resultados concretos en el corto plazo para disipar la imagen de inoperancia, como as, no llevar a cabo las licitaciones pues ello insuma mucho tiempo.

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Respecto de YPF, durante la "Revolucin Argentina" pero muy especialmente en el denominado " Proceso de Reorganizacin Nacional", se la oblig a ceder a las compaas privadas, gratuitamente, yacimientos con reservas descubiertas y con todo el aparato productivo instalado y en funcionamiento, comprndoles luego a esas empresas el crudo mucho ms caro de lo que le costaba a la compaa fiscal producirlo. De este modo, el gobierno democrtico que se inici en 1983, recibi a la petrolera con un endeudamiento de 4.300 millones de dlares producto de haberla obligado a cubrir el dficit originado en las bajas tarifas, recurriendo a prstamos internacionales7. Hasta 1989, la clave de la participacin privada en el negocio petrolero pasaba por el riesgo minero; sta fue la principal caracterstica del Plan Houston que tena como meta la ampliacin del horizonte de las reservas mediante la concesin de reas por licitacin pblica internacional para que el capital local y externo financiara la bsqueda de hidrocarburos. Excepto en EE.UU, el Estado es el dueo de los recursos energticos en muchos pases, los explota por s mismo o asociado a una empresa privada y, entre los pases latinoamericanos slo cinco de veintids no tienen empresa petrolera estatal. Asimismo, los estados centrales para instrumentar su poltica energtica y petrolera, crearon empresas con mayora o fuerte participacin estatal ( ENI, Italia) se organizan como la AlE (Internacional de Energa), para contrarrestar las acciones de la OPEP . Con el advenimiento de la democracia (1983) y hasta el cambio de gobierno, se llev a cabo una poltica exploratoria de singular importancia que permiti mejorar el horizonte de reservas de gas, reconversin de refineras ypefianas, programa de sustitucin de combustibles lquidos por gas natural; su consumo pas a tener importancia en la matriz de utilizacin energtica que obligaba a construir un gran gasoducto y ampliar otros. El sector privado particip como contratista a travs del plan Comodoro Rivadavia - Houston en el que asumi el riesgo minero, aunque el grueso de las inversiones corra por parte de YPF. Con la llegada al gobierno de Menem (1989) y la denominada Reforma del Estado, se solicit a Estenssoro que asumiera el control de YPF, quien luego de identificar los factores crticos para el xito del emprendimiento, fij condiciones, entre otras, la desregulacin del sector, inmunidad de la interferencia poltica, nuevos convenios laborales y, obviamente, la privatizacin. La idea que predominaba era que nada funcionaba, que la empresa se encontraba 'inflada' con 50 mil empleados (de los cuales 15 mil eran temporarios) y que la acumulacin de activos (escuelas, supermercados, cines, hospitales, aviones y la flota) no tena sentido mantenerlos. Estenssoro puso en prctica el estilo de gerenciamiento estadounidense, aprovechando los recursos de Hughes, contactos establecidos en la industria privada, ingenieros y tcnicos retirados de sta y de YPF. La consultora Mc Kinsey & Company, contratada a tal efecto, recomend achicar a YPF y vender las actividades marginales. En base a esas recomendaciones, Estenssoro propuso la privatizacin de la petrolera en etapas, revisando los convenios colectivos de trabajo con el poderoso SUPE, ya que a fines de 1990 consideraba que haba 'excedentes' de empleados no calificados y se tom la decisin de solicitar el

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'retiro' de numerosos empleados ypefianos, hecho favorecido por el accionar del dirigente mximo del sindicato, amigo personal del presidente de la Nacin. El costo se estim en $ 30.000 por empleado o cerca de $ 1.200 millones desde 1991 a 1994, financiado con los ingresos de YPF. Se plante a los empleados calificados, crear organizaciones para el control de operaciones y de subcontratacin de servicios que se pagaran con los activos en cuotas descontadas de sus facturaciones a la empresa. As, alrededor de 6000 empleados crearon cerca de 300 compaas con activos estimados en $ 40 millones y se procedi a la venta de los activos sin empleados; de este modo, entre 1991 y 1992, se sacaron 7000 trabajadores. Se vendieron los activos (reas marginales, centrales y las cuencas, destileras, oleoductos, etc, con lo que la empresa redujo su superficie de exploracin en un 90%, sus reservas y produccin en un 50% y disminuy en ms de 30.000 empleados. La mayor parte de los fondos originados por las privatizaciones fue a gastos corrientes, otra parte se destin a financiar la reestructuracin del sector pblico, por lo cual, la venta de petrleo entre 1990-1991 fue el principal aporte a la liquidez proveniente del programa de privatizaciones y permiti sostener la estabilizacin macroeconmica.

El impacto de la privatizacin en localidades petroleras

En el caso de Plaza Huincul, en Neuqun, los efectos de la privatizacin de YPF, asentada en el rea petrolera denominada Cutral Co - Plaza Huincul, a 100 km de la capital neuquina, provoc la emergencia de protestas en la sociedad neuquina. Un conflicto denominado localmente la pueblada o el cutralcazo, mostr las novedosas formas de protesta y movilizacin, de sujetos sociales convertidos en los nuevos pobres que, con su accionar, slo pretendan mantener sus puestos de trabajo. En 1996 y 1997 (en el marco de una huelga de docentes) se produjeron las "puebladas" de Cutral Co y Plaza Huincul; contundentes y masivas en su apogeo, frgiles y desamparadas en el momento de las definiciones. Los vecinos de esas localidades petroleras reclamaban la instalacin de una industria para escapar a la triste categora de pueblo fantasma". Se inici el conflicto con la ruptura por parte del gobernador Felipe Sapag, de relaciones con la empresa (canadiense) Agrium para la instalacin de una planta de fertilizantes en esas localidades, luego de la privatizacin de YPF que provoc el despido de 5000 personas en localidades que suman 50.000 habitantes y se convirti en el detonante de una situacin de tensiones e incertidumbre que vena alimentando a esas ciudades. Los habitantes de las ciudades petroleras, abandonados por el Supe y por el Estado nacional, se aferraron a esa posibilidad; provocando una protesta sin precedentes en Neuqun que se inscribe en las nuevas formas sin partidos y sin dirigentes sindicales. Eran sectores populares y medios, venidos a menos, luego de la privatizacin de YPF, que al quebrarse las utopas sociales y con el retiro del Estado como garante del desarrollo, planteaban un modelo de accin colectiva por una situacin vinculada al mercado de trabajo. El gobierno provincial

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entreg un yacimiento gasfero, conocido como El Mangrullo, pensado como la 'reparacin histrica' a la deprimida economa de las localidades; adems se atendi y atiende a los desocupados con diferentes tipos subsidios. Poco tiempo despus, pero tambin en 1997, se desencadenan conflictos y cortes de rutas similares a los de Neuqun en otras dos localidades petroleras: Tartagal y Mosconi (Salta); cortes que se extendieron a otras ciudades, instalndose en la escena nacional por la difusin en los medios de comunicacin, obligando en casi todos los casos sealados a la intervencin de la iglesia local. La experiencias de los obreros de esta rea, contrariamente a los de Neuqun, los llev a constituir una coordinadora de desocupados, en base a las organizaciones de cada localidad, hecho significativo pues durante casi una dcada se conformaron como un grupo con capacidad para presionar y obtener beneficios (coyunturales) de parte de los gobiernos locales. Esta es una de las diferencias centrales respecto de Neuqun, en la que luego de las puebladas, los actores y las acciones se diluyeron, absorbidas por la poltica y los polticos locales. A su vez, en Comodoro Rivadavia (Chubut), los obreros plantearon oposicin desde los inicios de la privatizacin, desde el Supe (esto no sucedi en las otras reas), que asumi un rol de defensa de sus trabajadores, denunciando la poltica previa de YPF (cursos de capacitacin, retiros voluntarios,etc). La falta de respaldo de la central del sindicato, en todas partes, permiti el avance y los resultados conocidos por la venta de la petrolera estatal8. Las consecuencias sociales y econmicas de la privatizacin fueron devastadoras en las reas petroleras. La empresa que contaba con ms de cincuenta mil empleados, en su reestructuracin, entre retiros voluntarios y despidos, pas a 5.600 aproximadamente. Las bajas contabilizadas entre 1990-1997 en Salta fueron de 3.400, en Neuqun, de 4.246 y en Comodoro de 4.4029. El proceso de privatizacin, desarticul a empresas pblicas que como YPF, aseguraban la sociabilizacin territorial en trminos de contencin de las dinmicas regionales. El desmembramiento de la empresa estatal, apoyada por los gobiernos provinciales, trajo como consecuencia la desestructuracin de las reas petroleas; expresado tanto en la reduccin de personal como en la imposicin de un sistema perverso de retiro voluntario, alterando el patrn de localizacin, ya que se produjeron migraciones hacia otras localidades, engrosando la marginalidad de los de por s populosos barrios de las ciudades. Con el tiempo, en las reas ex ypefinanas, se instalaron empresas privadas y/o prestadoras de servicios petroleros, generando una gama de actividades comerciales y de servicios, postergando las inversiones y diversificacin productivas, tarea que vena realizando la ex petrolera fiscal. Pero sobre todo, desapareci la comunidad ypefiana, la familia, los beneficios sociales y el bienestar de los trabajadores; es decir, el modelo de asistencia social que se organizaba en los yacimientos para todo el ncleo familiar que giraba en torno a YPF.

Doctora en Historia. Docente e investigadora del Centro de Estudios de Estado, Poltica y Cultura, miembro de Clacso. Universidad Nacional del Comahue, Neuqun, Argentina. Email: oriettafavaro@speedy.com.ar 2 Los territorios nacionales fueron creados en 1884, en reas fuera de los lmites de las tradicionales catorce provincias argentinas. El mayor nmero estuvo en la Patagonia y fueron convertidos en nuevas provincias argentinas en 1955; durante todos esos aos, sus habitantes no tuvieron derechos polticos. 3 Orietta Favaro, La explotacin de petrleo en Argentina, 1880-1916, en Siglo XIX. Cuadernos de Historia, Mxico, 1996,15. 4 Para mayor informacin, ver Orietta Favaro et al Petrleo, Estado y Nacin, Bs.As., CEAL, 1991, 315. 5 Sobre este tema, ver Orietta Favaro y Marta Morinelli, La cuestin regional en la poltica argentina: conflictos y alianzas, 1880-1930, en Waldo Ansaldi, Alfredo Pucciarelli y Jos Villarruel (edit) Argentina en la paz de dos guerras, 1914-1945, Bs.As., Biblos, 1993. 6 Orietta Favaro y Mario Arias Bucciarelli, El lento y contradictorio proceso de inclusin de los habitantes de los territorios nacionales a la ciudadana poltica. Un clivaje en los aos 30, en Entrepasados. Revista de Historia, Bs.As., 1995, 9. 7 Vctor Bravo, Por qu privatizar YPF?, en Realidad Econmica, Bs.As., IADE, 1992,110, pp. 82-93. 8 Mara Victoria von Storch, El impacto social de la privatizacin de YPF en Comodoro Rivadavia, en Estudios del Trabajo, Bs.As., ASET, 2002,24. 9 Maristella Svampa y Sebastin Pereyra, Entre la ruta y el barrio. La experiencia de las organizaciones piqueteras, Bs.As., Biblos, 2003,p. 107.