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Proyecto de Ley de Restitución de Tierras Un Proyecto de Ley que no satisface los estándares internacionales en materia de restitución de bienes a la población desplazada (Bogotá, Septiembre 20 de 2010)

Presentación

Como lo ha reiterado la Mesa Nacional de Victimas pertenecientes a organizaciones sociales (“la Mesa Nacional de Victimas”), desde hace décadas Colombia padece un conflicto armado interno, en el marco del cual se han cometido graves violaciones de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario. Estas violaciones e infracciones han sido ejecutadas por agentes estatales y por grupos armados al margen de la ley. Entre estos últimos se cuentan grupos paramilitares que han actuado con la aquiescencia, tolerancia o apoyo del Estado colombiano, y grupos guerrilleros responsables de, entre otras, graves ataques a la población civil que constituyen infracciones al derecho internacional humanitario 1 .

En este contexto se ha atacado, perseguido y exterminado grupos y colectividades completas, ocasionando el desplazamiento de entre tres millones y cuatro millones y medio de personas 2 . Igualmente, de acuerdo con la Comisión de Seguimiento para el Desplazamiento Forzado, se ha forzado el despojo y abandono forzado 5.5 millones de hectáreas (sin contar territorios colectivos). La proporción de la tragedia humanitaria que está detrás de estas cifras sigue en aumento, ya que el conflicto armado persiste y sus efectos adversos en la población continúan teniendo lugar 3 .

Ante esta crítica situación, distintos sectores de la sociedad civil colombiana, entre ellos, organizaciones sociales, de victimas y de defensores de derechos humanos, han exigido a las autoridades nacionales la protección de las tierras y los territorios abandonados y despojados, así como la restitución de ellos y la adopción de otras medidas complementarias y de reparación que hagan efectivos los derechos de la población desplazada.

Esta demanda ha sido reconocida por la Corte Constitucional, quien luego de declarar el estado de cosas inconstitucional en el año 2004 4 , en el año 2009 le ordenó al Gobierno Nacional que reformulara la política de tierras 5 , con el fin de lograr el avance sistemático

1 Encuentro de Victimas pertenecientes a Organizaciones Sociales. Documento Jurídico Político. Bogotá, 26-28 de Julio de 2007. Introducción.

2 El Registro Único de Población Desplazada registra una cifra total de 3.226.442 de desplazados internos hasta el 30 de septiembre de 2009. Por su parte, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) habla de un total de 4.629.190 desplazados internos hasta finales de 2008.

3 Según cifras del Registro Único de Población Desplazada, el 1 de enero al 31 de julio de 2010, al menos

desplazarse. Ver:

http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/SI_266_Informacion%20PAG%20WEB%20%284-08- 2010%29%20ver%202.htm .

4 Mediante la sentencia T-025 de 2004, M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa.

5 Corte Constitucional. Auto 008 de 2009, mediante el cual resolvió: “Octavo.- ORDENAR a los Ministros del Interior y de Justicia y de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director de Acción Social y a la Directora

157.604

personas

fueron

obligadas

a

e integral en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Diversos

organismos internacionales de protección de los derechos humanos también se han referido a la crítica situación de la población desplazada, formulando diversas recomendaciones dirigidas a superar dicha situación y a restablecer los derechos de las víctimas del desplazamiento y el despojo.

En respuesta a la orden de la Corte, el pasado 7 de septiembre el Gobierno Nacional radicó en el Congreso de la República el proyecto de ley “Por el cual se establecen normas transicionales para la restitución de tierras”, hecho de gran relevancia, pues confirma que la restitución de tierras es una demanda inaplazable. Sin embargo, de su estudio es posible afirmar que si bien el proyecto de ley consagra algunas medidas favorables para algunas de las víctimas del despojo, es restringido en cuanto a su objeto y contiene aspectos que no se ajustan a los estándares internacionales en la materia.

En este documento la Mesa Nacional de Víctimas expone sus comentarios al proyecto de ley “por la cual se establecen normas transicionales para la restitución de tierras”. Con

este propósito se abordarán dos aspectos. En primer lugar, se describirán los criterios que

a nuestro juicio deben servir de fundamento a la política de restitución de tierras. Teniendo como base el contenido de esta primera sección, expondremos algunas observaciones generales al proyecto de restitución de tierras.

1. Marco de Referencia: el deber de reparar en el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH)

La reparación integral, como parte de los derechos de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, se enmarca en el llamado deber de garantía 6 que le compete al Estado

y que se expresa en cinco obligaciones esenciales e interdependientes: la obligación de

investigar; la obligación de llevar ante la justicia y sancionar a los responsables; la obligación de brindar un recurso efectivo a las víctimas de violaciones de derechos

humanos; la obligación de brindar justa y adecuada reparación a las víctimas y sus familiares, y la obligación de establecer la verdad de los hechos.

El alcance de estas obligaciones ha sido definido por el DIDH. Para efectos de este escrito, importa mencionar que el deber estatal de reparar de manera integral a las víctimas de violaciones de derechos humanos impone al Estado la obligación de restituir

a la víctima en sus derechos conculcados, y si ello no es posible, de otorgar una serie de medidas de indemnización, satisfacción, rehabilitación y garantías de no repetición.

de Planeación Nacional dentro de la respectiva órbita de sus competencias y después de un proceso de participación que incluirá, entre otras organizaciones que manifiesten su interés, a la Comisión de Seguimiento, reformular la política de tierras, de conformidad con los parámetros señalados en los párrafos 82 a 85 del presente Auto”. 6 El derecho internacional de los derechos humanos impone dos obligaciones principales al Estado: por un lado, la obligación de respeto, que exige que los agentes estatales se abstengan de conculcar los derechos humanos, y por otro lado, la obligación de garantía, que implica a su vez los deberes de prevenir, investigar, sancionar a sus autores y reparar los daños causados. Es sobre esta base que la jurisprudencia y la doctrina han elaborado el concepto del deber de garantía, como noción nuclear de la posición jurídica del Estado en materia de derechos humanos.

El deber del Estado de reparar a las víctimas que han sido despojadas de su propiedad ha sido desarrollado por algunos instrumentos internacionales sobre derechos humanos, entre los cuales cabe mencionar los Principios rectores de los desplazamientos internos 7 , que entre otras establece la obligación del Estado de garantizar el retorno o reasentamiento de las personas víctimas de desplazamiento forzado, así como los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas 8 , sobre la restitución de viviendas bienes y patrimonio a las personas que han sido desplazadas. De acuerdo con la Corte Constitucional, estos dos instrumentos internacionales integran el bloque de constitucionalidad 9 , lo que implica que cualquier norma del ordenamiento jurídico colombiano (y entre ellas, cualquiera sobre restitución de tierras que llegue a ser aprobada por el Congreso) que desconozca lo dispuesto en ellos podrá ser declarada inconstitucional.

Además, el Estado debe otorgar una protección reforzada a víctimas pertenecientes a determinados grupos poblacionales, según lo disponen una serie de instrumentos internacionales que reconocen y desarrollan el sentido y alcance de esta protección. A manera de ejemplo, traemos a colación la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer 10 y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad 11 .

Partiendo de las consideraciones anteriores, en lo que sigue del documento se exponen una serie de comentarios generales al proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, que ponen de presente algunas deficiencias que deberían ser corregidas a lo largo del trámite legislativo.

2. Comentarios generales

2.1.El proyecto de ley no hace referencia a las víctimas como titulares del derecho a la restitución de tierras

El texto del proyecto de ley omite la referencia expresa a las víctimas y a los desplazados, sino que para definir los titulares de la restitución hace referencia a los “beneficiarios”. Lejos de ser una formalidad, el reconocimiento de la condición de víctimas es un acto jurídico que tiene consecuencias materiales. Así, si se tiene en cuenta que los derechos a la verdad, la justicia y la reparación han sido reconocidos para las víctimas del conflicto (incluidos dentro de ellas las víctimas del desplazamiento forzado), la referencia expresa

7 Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos, presentado ante el Consejo Económico y Social, E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998.

8 Informe del Relator Especial. Sr. Paulo Sergio Pinheiro presentado a la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos 57º período de sesiones E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005.

9 Corte Constitucional, sentencia T-821 de 2007, M. P. (e) Catalina Botero Marino. 10 Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, suscrita en la ciudad de Belem do Para, Brasil, el 9 de junio de 1994, aprobada mediante ley 248 de 1995.

11 Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, aprobada mediante ley 1346 de 2009.

a las víctimas dentro de las normas del proyecto permitiría dejar en claro que la

restitución de tierras es una de las medidas a las que ellas tienen derecho, pero no la única, ya que aún quedan pendientes otros elementos que también se les debe garantizar. De igual forma, la omisión de referirse a las personas en situación de desplazamiento forzado también tiene la consecuencia directa de dificultar el reconocimiento de este grupo de víctimas en el articulado de la iniciativa normativa.

Ahora bien, además de que no se hace una referencia adecuada a las personas titulares del derecho a la restitución (las víctimas de despojo), el proyecto de ley no les reconoce facultades para participar en los procesos de restitución de tierras. Así, el proyecto de ley señala que la denominada Unidad Administrativa para la Restitución de Tierras Despojadas (UARTD) se encargará de tramitar los procesos “en nombre de los despojados” (artículo 25 numeral 3 del proyecto de ley), quienes no tendrán la posibilidad de participar directamente en los procesos de restitución.

La falta de participación de las víctimas no solo podrá tener consecuencias adversas para

la protección del interés de las personas víctimas de despojo de que sus predios les sean

restituidos, sino que además podrá propiciar que dichas personas sean sometidas a procesos judiciales y, eventualmente, sancionados penalmente. En efecto, el artículo 35

del proyecto de ley dispone que será sancionado penalmente quien presente oposición a

la restitución de tierras “sin tener un derecho legítimo”. Esto quiere decir que quien se

oponga a una solicitud de restitución sin poder probar el derecho que tiene a ello podrá ser sancionado penalmente.

No reconocer a las víctimas del despojo la posibilidad de participar en el procedimiento de restitución provocaría la concentración de poderes en la UARTD, restando eficacia y transparencia al procedimiento. Así pues, consideramos que debería incluirse a las víctimas interesadas como partes procesales, con el propósito de que puedan, entre otras, solicitar la práctica de pruebas y controvertir las excepciones que aporten los terceros involucrados al proceso. Esto además implicaría una violación del derecho al acceso a la justicia, protegido por la Constitución Política (artículos 29 y 228) y por tratados internacionales sobre derechos humanos (p. ej., Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 8.1).

2.2.El proyecto no garantiza las condiciones materiales necesarias para que las personas víctimas de despojo puedan retornar a sus tierras y permanecer en ellas

El proyecto de ley establece dos medidas a favor de las personas beneficiarias de la ley”: una, el reconocimiento de la propiedad del predio reclamado; y dos, la compensación económica (en caso de que el predio no pueda ser restituido o en caso de que no desee retornar). De esta forma, se deja de lado una tercera medida que ha sido contemplada por el derechos internacional de los derechos humanos, consistente en entregar a la persona despojada un predio de características similares a aquel en el que antes habitaba.

Igualmente, no se reconoce la obligación del Estado de garantizar las condiciones

materiales que permitan que la persona a la que se le ha restituido la tierra pueda retornar

a ella. Por el contrario, el proyecto se limita a establecer medidas que garanticen la

restitución jurídica de un bien (reconociendo los títulos de propiedad), pero no establecen condiciones que permitan que a la persona víctima de despojo se le entregue la tierra en

condiciones que hagan viable su retorno y permanencia. Así, por ejemplo, el proyecto de

ley no prevé la obligación de otorgar garantías de seguridad suficientes para las personas

a quienes se les entreguen las tierras. Tampoco consagra que el Estado se comprometa a

entregar la tierra en condiciones adecuadas, libres de cualquier peligro (p. ej., minas antipersonales) que amenace la vida e integridad de quienes la habitarán o en condiciones que lo hagan apto para la subsistencia. Además, no hace mención al restablecimiento socioeconómico de las víctimas de despojo. Todo lo anterior se agrava por el hecho de que la restitución se limitará a las tierras, sin incluir los semovientes o las herramientas

que permitan trabajar la tierra y hacerla productiva. Sobre este punto volveremos más adelante (infra, numeral 2.4).

La ausencia de estas garantías es particularmente grave si se tiene en cuenta que, contrario al supuesto del que parte el proyecto de ley, Colombia no está en una etapa de posconflicto. Por el contrario, persiste el conflicto armado y las violaciones de derechos humanos por grupos armados al margen de la ley, que aún mantienen control territorial en determinadas zonas. Igualmente, el desplazamiento forzado no cesa. En este contexto,

la restitución jurídica de tierras sin garantías mínimas que aseguren el retorno correrá el

riesgo de ser infructuosas.

Por último, es importante hacer notar que aun cuando la restitución se reconoce como una de las medidas establecidas a favor de las víctimas de despojo, no se le reconoce a esta medida el carácter de derecho fundamental, como la ha reconocido la Corte Constitucional en algunas oportunidades 12 .

2.3.El proyecto realiza una discriminación de víctimas

El proyecto de ley continúa la tradición de discriminación de víctimas de la violencia, al señalar que sólo podrán ser beneficiarios de esta iniciativa quienes han sido forzados a abandonar las tierras como consecuencia directa de hechos ocurridos por actos generalizados de violencia armada ilegal expresamente reconocidos en procesos de justicia y paz. Este criterio dejaría por fuera varios grupos de víctimas: (i) quienes hayan sufrido de situaciones de despojo que, a criterio de la UARTD, no sean consecuencia directa de los hechos mencionados; y (ii) quienes han sido víctima de despojo causado por la fuerza pública o por actores que no hagan parte de procesos de justicia y paz. Esta discriminación vulnera el principio de igualdad y fortalece un criterio inconstitucional de estratificación de las víctimas del conflicto armado y la violencia.

Este criterio restringe la posibilidad de emprender un proceso de restitución de todas las tierras despojadas, para limitarse tan solo a aquellas cuyo despojo fue causado por miembros de grupos armados al margen de la ley que hacen parte de procesos de Justicia

12 Ver, por ejemplo, Corte Constitu cional, sentencia T- 821 de 2007, M. P. ( e ) : Catalina Botero Marino.

y Paz. En este sentido, se hace depender la restitución de la existencia del mencionado procedimiento penal especial.

2.4.El proyecto contiene una definición limitada de despojo y no tiene en cuenta las modalidades de despojo caracterizadas por la CNRR

El despojo no se restringe al abandono forzado o violento de un predio, sino que incluye otras modalidades como las compraventas irregulares o la transferencia judicial o administrativa 13 . El artículo 3 del proyecto de ley que define el despojo para los efectos de la norma sólo toma en cuenta como despojo el abandono forzado de tierras, excluyendo estas otras modalidades que han servido para privar a los campesinos y campesinas de sus derechos reales y sus expectativas legítimas de acceso a la tierra.

Además, al utilizar el concepto “despojo de tierras” en el artículo 3, se afecta la

restitución integral del bien inmueble, pues este puede estar conformado por maquinarias

o infraestructuras que igualmente pudieron haber sido despojadas, y que a pesar de ser

bienes muebles por naturaleza, pueden ser considerados como inmuebles por destinación

de acuerdo a las reglas establecidas en el Código Civil.

2.5.El proyecto de ley carece de un enfoque diferencial para poblaciones de especial protección constitucional

El artículo 11 del proyecto de ley señala que “El juez tendrá en consideración la especial trascendencia social de la restitución para considerar su tramitación preferente, así como la especial protección de las mujeres, niños y discapacitados”. Esta es la única medida afirmativa que establece el proyecto de ley a favor de las poblaciones de especial protección constitucional.

Esta alusión es limitada e insuficiente para proteger los derechos de estas poblaciones, por varias razones. Primero, porque aunque según el proyecto de ley el juez de conocimiento no es el único que interviene en los procesos de restitución, sí es el único al que le corresponde otorgar el tratamiento especial a las poblaciones de especial protección, las cuales no serán tratadas de acuerdo con sus necesidades específicas en otras instancias, como por ejemplo frente a la UARTD. En segundo lugar, porque no se

define de manera clara en qué consiste la protección especial a la que tienen derecho estas poblaciones, sino que se le deja al funcionario judicial la atribución de darle alcance

a esta obligación según su criterio particular.

En tercer lugar, porque el tratamiento especial que se establece a favor de las mujeres, niños y personas con discapacidad no se extiende a la restitución efectiva de la tierra que les sea otorgada. A estas personas no se les reconocen garantías materiales que les

13 Al respecto, vale mencionar que el grupo de Memoria Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación realizó, en un documento de 2009, una caracterización de las diferentes modalidades de despojo de tierras que se han observado en Colombia como consecuencia de la dinámica del conflicto armado.

aseguren que podrán usas y disfrutar de su tierra en las mismas condiciones en los que lo haría otro sector de la población, como p. ej. los hombres.

En este sentido, notamos con preocupación que el proyecto de ley no prevé medidas especiales de protección para las mujeres víctimas del despojo, a pesar de los compromisos internacionales del Estado colombiano para eliminar las prácticas de discriminación contra la mujer 14 . Cuando con anterioridad al desplazamiento forzado la titularidad de la tierra correspondía únicamente al hombre, deben contemplarse medidas tales como el establecimiento de presunciones a favor de las mujeres que han perdido a su compañero, o mecanismos probatorios flexibles, con el propósito de facilitar efectivamente el trámite a su favor para la restitución de los bienes. Lo anterior por la mayor dificultad que tienen las mujeres viudas para regresar a las tierras cuando han perdido su compañero o hermano 15 .

Cuando el titular no ha perdido su vida, debe adoptarse como medida de protección especial, bien sea el reconocimiento de la titularidad conjunta de mujeres y hombres sobre la tierra restituida 16 o preferentemente a la mujer en casos de ruptura familiar 17 como mecanismo de protección frente a la violencia en su contra.

Además, el proyecto de ley debería contemplar medidas específicas para garantizar el acceso a la información de las mujeres desplazadas campesinas, indígenas y afrodescendientes, sobre el alcance de sus derechos a la tierra y otros recursos 18 .

Cuando la titularidad, con anterioridad al despojo, estaba en cabeza de ambos integrantes de la pareja o de la mujer, debe garantizarse mantener estas condiciones para evitar retrocesos que perpetúen prácticas discriminatorias contra las mujeres.

2.6.El proyecto de ley deja de lado la regulación de aspectos centrales de la iniciativa, algunos de los cuales encarga al Gobierno Nacional para su reglamentación

Varios temas del proyecto de ley que son centrales para la aplicación de sus disposiciones no son regulados directamente por la iniciativa, sino que quedan pendientes de regulación. Entre ellos, destacamos los siguientes:

14 Artículos 5 y 16.1.h de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.

15 FAO ESTUDIOS SOBRE TENENCIA DE LA TIERRA 8, El acceso a la tierra rural y la administración de tierras después de conflictos violentos, 2005, párr 338. 16 Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas Desplazadas, E/CN.4/Sub.2/2005/17 28 de junio de 2005 Informe definitivo del Relator Especial, Sr. Paulo Sergio Pinheiro, principio 4.2.

17 El artículo 24 de la ley 731 de 2002 Por la cual se dictan normas para favorecer a las mujeres rurales

18 Comisión de la condición juridical y social de la mujer, Informe sobre el 54° período de sesiones (13 de marzo y 14 de octubre de 2009 y 1 a 12 de marzo de 2010) Consejo Económico y Social, ONU, documentos oficiales 2010 suplemento 7, Decisión 54/101 Aplicación de los objetivos y compromisos convenidos internacionalmente con respecto a la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer, párr. 7.

- No se establecen criterios para definir qué se entiende por “zona afectada por la violencia generalizada”, las cuales podrán ser declaradas por el Gobierno (artículo

4).

- No se establecen criterios para definir en qué situaciones la restitución no resulta posible. Según el artículo 1º, este tema debería ser reglamentado por el Gobierno. - No se establece con claridad quiénes pueden ser reconocido como tercero de buena fe, para efectos de obtener la correspondiente compensación en dinero. - No se establece cuál será la situación cuando se presenten dos personas que reclaman por un mismo predio. - No se aclara cuál es la utilidad de las normas penales propuestas, en cuanto se corre el riesgo de judicializar población desplazada que no logre demostrar su derecho, en lugar de potenciar la investigación y sanción de los responsables del despojo. - No se establecen criterios restrictivos para la aplicación del principio de oportunidad para los testaferros, lo cual abre un amplio margen de impunidad. - No se establecen medidas de restitución colectiva tanto para pueblos étnicos, cuya protección de derechos no puede ser postergada, en cumplimiento del derecho a la igualdad, como para comunidades campesinas despojadas de forma colectiva.

2.7.El proyecto de ley no se articula con las medidas de protección sobre tierras y patrimonios de la población desplazada por la violencia

Aunque la exposición de motivos al proyecto de ley señala que el denominado Registro de Tierras Despojadas se articulará con otros registros existentes (como el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, los predios protegidos por los Consejos Municipales de Atención a la población desplazada, y el Registro Único de Población Desplazada), en el proyecto de ley no existe ninguna norma que indique que tal articulación efectivamente tendrá lugar. En todo caso, cabe advertir que el Registro de Tierras Despojadas no debería reducirse al Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA), por cuanto hasta ahora el ámbito de protección otorgado por este mecanismo ha sido limitado.

2.8. El procedimiento de restitución establecido por el proyecto de ley adolece de varios defectos y vulnera el derecho al debido proceso

Además de que se desconoce la posibilidad de que las víctimas de despojo puedan ser escuchadas en los procesos de restitución (supra, 2.1), existen otros aspectos del proceso de restitución que resultan problemáticos y, en algunos casos, contrarios al debido proceso. En primer lugar, no existe la posibilidad de que las decisiones que tomen las Salas Agrarias sean revisadas, ya que se consagra que ellas serán de única instancia. En segundo lugar, los jueces de conocimiento (las Salas Agrarias) no estarán especializados en la restitución, tal como se desprende del artículo 11 del proyecto de ley, sino que tendrán que resolver de procesos de restitución a la vez que tramitan otros asuntos, dejando latente el riesgo de congestión en sus despachos que pospongan la decisión acerca de la restitución de los bienes. Además, aún en estas condiciones se obligará que estos jueces decidan en un término de cuatro meses, el cual en determinados casos

podrían ser insuficientes para tener certeza sobre el derecho de las víctimas a la restitución.

2.9.Los alcances del proyecto son puntuales y tienen que articularse a otras estrategias y agendas legislativas: derechos de las víctimas, reforma agraria y desarrollo rural y negociación de la paz

Como se explicó al inicio del documento, la restitución de tierras es un componente necesario de la reparación integral de las personas víctimas de despojo, pero no es suficiente para entender cumplido este deber. Para que se pueda hablar de reparación integral de los derechos de las personas víctimas de despojo es necesario complementar lo dispuesto en el proyecto de ley con medidas de indemnización, satisfacción, rehabilitación y garantías de no repetición. De igual forma, el proyecto sólo contribuye parcialmente a revertir la situación de concentración de la tierra y la deuda histórica de distribución y reforma agraria, por lo que es importante que se articule a las iniciativas que sobre este tema tengan tanto el Gobierno Nacional como los sectores de la sociedad civil. Por lo tanto, el proyecto debe señalar que se articulará con el conjunto de normas vigentes sobre la materia, y además debe hacer explícito que los procesos de restitución de tierras no implican por sí solos la garantía integral de los derechos de las víctimas.

Por otro lado, es importante tener en cuenta que el proyecto de ley abarca solo a un conjunto específico y reducido de víctimas, dejando de lado un gran número de víctimas de la violencia derivada del conflicto armado, a favor de las cuales debe establecerse otras medidas de reparación. Según el Gobierno Nacional, los derechos de las víctimas no cobijadas por el proyecto de ley de restitución de tierras serán abordados por otras iniciativas, tales como el proyecto de ley de víctimas ya radicado, el anunciado proyecto de ley de tierras, y el proceso de restitución de tierras para la población indígena y para las comunidades afrodescendientes 19 .

La exposición de motivos al proyecto de ley de restitución de tierras señala que no se llevará a cabo la regulación de lo que tenga que ver con las poblaciones indígenas y las comunidades afrodescendientes hasta tanto no se realice el procedimiento de consulta previa exigido por normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad (en especial, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo). Es importante que la consulta previa se cumpla de manera oportuna y cumpliendo todos los requisitos exigidos por el Convenio 169 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y no sea utilizada como una excusa para posponer o dilatar la garantía del derecho a la restitución para los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes.

Por último, la Mesa Nacional de Víctimas considera importante expresar su preocupación por la formulación de una política de reparación a través de varios proyectos de ley, los cuales pueden correr diferente suerte, evento en el cual el mecanismo de reparación aprobado por el Congreso sería insuficiente e incluso discriminatorio para algunas víctimas. Esto sucedería, por ejemplo, si no resulta aprobada una ley que garantice el derecho a la restitución de bienes a los pueblos indígenas y a las comunidades

19 Al cual hace referencia el parágrafo del artículo 5 del proyecto de ley de restitución de tierras.

afrodescendientes, pero sí se aprueba una ley que beneficie al resto de la población colombiana.

Mesa Nacional de Victimas Bogotá, 21 de septiembre de 2010