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La transformacin de votos en escaos: leyes electorales en Chile, 1833-2004

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P AT R I C I O N A V I A *

n su historia republicana, Chile ha utilizado diferentes frmulas para transformar los votos en escaos. Adems de generar diferentes efectos en la representatividad y gobernabilidad del pas, todas las frmulas mostraron una fuerte resistencia al cambio despus de haber sido puestas en prctica. El sistema electoral binominal, adoptado a partir de 1989, repiti esa tendencia. En este artculo, describo los diferentes sistemas electorales utilizados desde 1833 y hago nfasis en lo difcil que result cambiarlos una vez que fueron adoptados. Luego, analizo los orgenes del sistema electoral actual, pongo el acento en sus fortalezas y debilidades y tambin subrayo lo difcil que ha resultado alterarlo. Sealo que el sistema binominal puede ser entendido como un seguro contra la derrota, puesto que crea barreras difciles de superar para un partido que busca transformar su mayora electoral en un control mayoritario de escaos en el legislativo. Muestro que la coalicin centro-izquierdista Concertacin ha tenido muchos problemas para transformar su mayora electoral en mayora en el legislativo. Utilizo simulaciones electorales para sealar que la coalicin de derecha obtiene un porcentaje mayor de escaos con el sistema binominal que con cualquier nmero alternativo de escaos por distrito. Despus de ana* Patricio Navia es profesor asistente adjunto del Centro de Estudios Latinoamericanos y del Caribe de la New York University y acadmico del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad Diego Portales (53 Washington Square South 4W, Nueva York, NY 10012). Correo electrnico: pdn200@nyu.edu. El artculo se recibi en octubre de 2004 y se acept para su publicacin en abril de 2005. Este artculo est basado en dos captulos de mi tesis doctoral, You Select the Rules of the Game and Lose? Advantages and Constraints when Choosing Electoral Rules: the Case of Chile, New York University, 2003. Agradezco los comentarios de los asistentes al Encuentro de la Sociedad de Economa de Chile, Punta de Tralca, 25-26 de septiembre de 2003, y de dos evaluadores annimos de Poltica y Gobierno. Este artculo se inscribe en el proyecto Fondecyt 1020684 (Ser competente en poltica).

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lizar los principales argumentos utilizados para destacar las debilidades y fortalezas del sistema electoral, concluyo argumentando que, en tanto no exista acuerdo sobre el sistema de partidos ms conveniente para la democracia chilena, ser sumamente difcil cambiar el sistema electoral actual.
LA INFLUENCIA SOBRE EL NMERO DE PARTIDOS A TRAVS DEL SISTEMA ELECTORAL

En esta seccin, discuto los principales argumentos tericos sobre la relacin entre el sistema electoral y el sistema de partidos en las democracias. Si bien la relacin de causalidad no est completamente establecida, el efecto que tiene el sistema electoral sobre el nmero de partidos es innegable. Aquellos con el poder de cambiar el sistema electoral pueden influir en el sistema de partidos que se desarrolla en el pas; pero, aunque la ingeniera electoral es posible, es imprescindible que primero haya un consenso suficientemente amplio, entre aquellos con la debida potestad para cambiar el sistema electoral, sobre el nmero de partidos que debiera existir en el pas. En tanto existan personas con poder de veto que se opongan a reformar el sistema, se mantendr el statu quo. Dada la necesidad de tener mayoras calificadas para cambiar el sistema en Chile, la ausencia de consenso al respecto ha hecho imposible alterar el statu quo adoptado por la dictadura en 1989. Las elecciones permiten transformar votos en escaos. Naturalmente, la decisin sobre el nmero de escaos por elegir antecede cualquier decisin sobre la forma de llenar dichos escaos. Aquellos que toman esas decisiones son los diseadores electorales. Ellos pueden ser los miembros de una asamblea constituyente o los legisladores de un pas. Por cierto, cuando los diseadores electorales se deciden por distritos uninominales, el rango de preceptos por escoger es menor que cuando optan por distritos plurinominales. Cuando escogen un sistema que incluya distritos plurinominales, los diseadores electorales deben tomar una serie de decisiones adicionales sobre el nmero de candidatos por los que cada elector deber votar, la frmula matemtica que se deber utilizar para distribuir los escaos y sobre si los votantes seleccionarn candidatos in234

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dividuales o listas de nombres ofrecidas por los partidos; pero la decisin ms importante que toman los diseadores electorales es aquella que determina el nmero de escaos por elegir en cada unidad electoral o distrito. El nmero de escaos por distrito es conocido como magnitud de distrito (MD). Cuando existen distritos uninominales (MD = 1), hay una cantidad limitada de formas de llenar el escao. La ms usual es la de primera mayora relativa (PMR), donde la persona con ms votos resulta ganadora;1 pero, cuando la MD es mayor a 1, hay diferentes formas de asignar los escaos. En casi todos los casos se precisa de alguna forma de representacin proporcional (RP). Aunque hay una amplia gama de opciones de RP posibles (Shugart y Carey, 1992; Taagepera y Shugart, 1989), el objetivo compartido por todas es otorgar representacin a los partidos minoritarios; y, aunque tambin existen otras herramientas que permiten influir en la forma en que los votos se transforman en escaos, el nmero de escaos por elegir en cada distrito es la ms poderosa. De ah que la MD se considere como una herramienta importante si no causal para influir en el sistema de partidos. Los politlogos han identificado diferentes efectos del sistema electoral sobre el sistema de partidos y sobre la democracia. Duverger (1954) formul una de las relaciones de causa-efecto ms conocidas en este campo: el sistema de mayora simple favorece la formacin de sistemas polticos bipartidistas (en Riker, 1982, p. 754). Aos despus, Cox fue ms cuidadoso al plantear que la regla de la mayora relativa utilizada en los distritos uninominales tiende a producir un sistema bipartidista (Cox, 1997, p. 4). La llamada Ley Duverger contradijo otras teoras sobre la formacin de sistemas de partidos. Cox lo denomina determinismo institucional, al sugerir que el sistema de partidos de un pas se puede determinar a travs de las leyes electorales. Comprensiblemente, la propuesta de determinismo institucional de Duverger ha generado diversas crticas. Cox resumi los cuestionamientos a la Ley Duverger en dos grandes tipos. Primero, algunos argumentan que Duverger equivoc la direccin de causalidad. Desde esa perspectiva, los sistemas de par1 Para una excelente fuente de definiciones tcnicas, vase Administration and Cost of Elections (ACE), http://www.aceproject.org/.

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tidos determinan los sistemas electorales y no al revs (1997, p. 5). De hecho, varios estudiosos han argumentado que las leyes electorales son influidas por el sistema de partidos y por otras caractersticas sobresalientes (Lipset y Rokkan, 1967; Lijphart, 1984, 1994). Desde esa perspectiva, los partidos polticos aparecen representando ciertas divisiones que existen en la sociedad. Por ejemplo, en sus estudios sobre los partidos polticos en Chile, Garretn (1989), Gil (1966, 1969), Jobet (1991), Valenzuela y Valenzuela (1976), Valenzuela (1977), Fleet (1985) y Scully (1992) ni siquiera consideran a las leyes electorales como una variable que explique por qu y cmo emergen los partidos polticos. Para ellos, el sistema de partidos se desarrolla en forma independiente a las leyes electorales. Algunos, en particular Gil, atribuyen un efecto reductor del nmero de partidos a las reformas electorales de 1958, pero, en general, los historiadores del sistema poltico chileno no consideran el diseo institucional como un factor que deban tener en cuenta cuando explican la aparicin y consolidacin de los partidos. La otra crtica a Duverger cuestiona la validez causal de su trabajo al plantear que ste se preocup de una variable poco importante. Desde esta perspectiva, los sistemas de partidos estn determinados principalmente por el tipo de fracturas (cleavages) que existen en la sociedad, donde la estructura electoral tiene un papel poco importante o, en el menor de los casos, un papel secundario (Cox, 1997, p. 15). Lipjhart fue ms lejos al argumentar que la relacin entre las leyes electorales y el sistema de partidos es una relacin de mutua causalidad (1994, p. 158). Aunque este argumento es poderoso, no hay que olvidar que, antes de que los partidos puedan competir, debe existir una ley que transforme los votos en escaos. As, las leyes electorales por fuerza anteceden a los sistemas de partidos (al menos formalmente), aunque en el largo plazo se produzca una relacin de mutua causa y efecto. Por cierto, en la literatura comparada internacional, Chile es a menudo citado como ejemplo del efecto que tienen los cambios en las leyes electorales en el sistema de partidos. Es debatible si la Concertacin seguira existiendo de modificarse el sistema electoral actual. Jones, por ejemplo, argumenta que, aunque es demasiado temprano para llegar a conclusiones definitivas [...] las
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leyes que promueven la formacin de dos partidos (distritos de dos miembros para ambas cmaras del legislativo) han llevado a la formacin de dos coaliciones relevantes de partidos, lo que demuestra el xito parcial de este tipo de ingeniera electoral (1995, p. 77). Ahora bien, Cox no encontr evidencia concluyente para verificar la capacidad de prediccin de la Ley Duverger, si uno cambia cualquiera de las caractersticas institucionales que definen la regla de mayora simple en un sistema uninominal [...] los incentivos para el voto estratgico que conducen al bipartidismo se disipan en forma importante [...] Y, si uno investiga la evidencia emprica a escala distrital en pases que utilizan sistemas uninominales, se encuentra con muchos casos en que participan ms de dos candidatos y todos reciben una tajada sustancial de votos, lo que va contra lo que sugiere Duverger (1997, p. 70); pero, cuando llegan al poder, los partidos a menudo intentan cambiar las leyes electorales y entonces es particularmente relevante la advertencia de Cox de que no tendra sentido buscar un nuevo sistema electoral si los sistemas electorales no importaran (1997, p. 17). Taagepera y Shugart concuerdan: las leyes electorales s importan: con la misma distribucin de votos, la presidencia puede ir al candidato derechista, izquierdista o centrista, dependiendo de las reglas (1989, p. 2). Por su parte, Shugart y Carey advierten contra el supuesto de que las nicas instituciones que importan son las leyes electorales para el legislativo, consideradas aisladamente de otras instituciones (1992, p. 207). Cox (1997) ofrece dos importantes advertencias sobre el poder explicativo de la Ley Duverger. Primero, el efecto de la ley electoral se produce a nivel distrital, no necesariamente a nivel nacional. En un pas con distritos uninominales, bien pueden existir ms de dos partidos a nivel nacional. En cada distrito, tender a haber slo dos partidos competitivos en cada eleccin, pero el nmero de partidos representados nacionalmente puede ser superior. La segunda es que el principal impacto de la Ley Duverger es proporcionar topes mximos al nmero de partidos que deba haber en cada distrito. Podra ser que en distritos de muchos escaos existan slo dos partidos en competencia; pero en los distritos uninominales habr una marcada tendencia a que slo permanez237

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CUADRO 1. LEY DUVERGER CON LAS ADVERTENCIAS DE COX Ley Ley Duverger Advertencias de Cox Distritos uninominales
2 partidos 2 partidos por distrito, pero no tienen por qu ser los mismos en todos los distritos.

Representacin proporcional
Sistema multipartidista Los sistemas multipardistas son posibles, pero no inevitables; la RP slo establece un mximo al nmero de partidos, no un mnimo.

Fuente: Elaboracin del autor basado en Cox (1997).

can dos partidos.2 En el cuadro 1 se resume la Ley de Duverger y las advertencias de Cox. Ahora bien, una vez que son adoptados, los sistemas de partidos parecieran desarrollar una fuerte resistencia al cambio (Cox, 1997; Lijphart, 1994). Aunque los cambios de los sistemas electorales ocurren, la tendencia es ms bien a que los sistemas electorales gocen de un razonable grado de estabilidad. Los sistemas electorales, a menudo caracterizados como pegajosos (sticky), encuentran entre sus principales defensores a los propios legisladores que pese a tener usualmente la potestad para cambiar el sistema resultaron electos con ese sistema y, por lo tanto, tienden a desfavorecer la adopcin de sistemas electorales alternativos que pudieran resultar ser menos beneficiosos para lograr su reeleccin personal o la preservacin de los escaos para sus partidos. Dado que aquellos que usualmente tienen el poder para cambiar el sistema electoral los legisladores son los grandes diseadores electorales en las democracias modernas a menudo desfavorecen dichos cambios, los sistemas electorales tienden a sobrevivir a los esfuerzos y las iniciativas de reforma que regularmente se hacen presentes en las democracias. Aunque el debate sobre la relacin de causalidad entre sistemas electorales y sistemas de partidos se mantenga, hay consenso sobre la influencia que tiene la ingeniera electoral en el sistema de partidos. Cuando se cambian las leyes electorales, se da preferencia a diferentes ordenamientos del sistema de partidos polticos. Aun cuando los sistemas de partidos sean anteriores y resistentes a los ordenamientos de un sistema electoral, las leyes electorales facilitan
2 Las advertencias de Cox son una formulacin ms acabada de advertencias similares hechas por Downs (1957, p. 155) y Lijphart (1995, p. 233).

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ciertos ordenamientos del sistema de partidos y dificultan otros. Como muestro a continuacin, los cambios del sistema electoral afectaron histricamente el sistema de partidos en Chile (aunque bien pudieron haber sido tambin producto de los cambios en el sistema de partidos). La reforma electoral producida con posterioridad a la Constitucin de 1925 sent las bases de un sistema multipartidista a partir de 1925, o al menos lo hizo ms fcil. A su vez, la ley electoral adoptada en 1989 facilit el ordenamiento del sistema de partidos en dos grandes coaliciones desde el retorno de la democracia, si no oblig a ello. Dado que ha persistido un desacuerdo entre los diseadores electorales chilenos (el Congreso Nacional y el ejecutivo) en el periodo democrtico posterior a Pinochet sobre el nmero de partidos que existen (o debieran existir) en el sistema poltico chileno, el statu quo del sistema binominal se ha mantenido. El mayor freno a una reforma al sistema electoral chileno radica en un profundo desacuerdo sobre el nmero de partidos que debiera existir en el pas. Si bien la discusin terica sobre las fortalezas y debilidades del sistema electoral binominal a la que me aboco aqu es parte del debate, el principal motivo por el que dicho sistema electoral se ha convertido en una pegajosa caracterstica de la democracia chilena ha sido el desacuerdo sobre el nmero ptimo de partidos polticos que debiera existir en el pas. Aquellos que privilegian el retorno de un sistema multipardista favorecen la adopcin de un sistema de representacin proporcional ms permisivo. En cambio, los que privilegian la consolidacin del bipartidismo abogan ya sea por mantener el sistema actual, ya sea por la adopcin de un sistema de representacin uninominal; pero, dado que ninguno de los grupos que propician cambios al sistema tienen suficiente poder para imponer unilateralmente su voluntad como diseadores electorales, el sistema electoral binominal, al igual que los sistemas electorales adoptados en Chile con anterioridad, ha demostrado una fuerte resistencia al cambio, pues ha sobrevivido ya a cuatro comicios legislativos, entre 1989 y 2001.

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LEYES ELECTORALES EN CHILE, 1833-1973

Partiendo del marco terico expuesto, en esta seccin discuto la historia de las leyes electorales en Chile, enfatizando el efecto que diferentes arreglos institucionales tuvieron sobre el sistema de partidos en ese pas a partir de 1833 hasta 1973. Tambin subrayo lo difcil que result cambiar los sistemas electorales una vez adoptados. Aunque muestro la manera en que las leyes electorales han influido en el sistema de partidos a travs del tiempo, tambin argumento que los partidos existentes han sido capaces de sobreponerse a ciertos incentivos de las leyes electorales y, en ocasiones, han logrado alterarlas para que favorezcan la consolidacin del sistema de partidos existente ms que la formacin de un nuevo sistema de partidos en el pas. Una vez conseguida la independencia, el legislativo chileno qued compuesto por dos cmaras. Como muestra el cuadro 2, la Cmara de Diputados tena casi tres veces la cantidad de escaos que el Senado en 1831, aunque el aumento del nmero de escaos durante el siglo XIX alter parcialmente esa distribucin inicial. Mientras que el Senado pas de 15 a 20 miembros entre 1830 y 1861, la Cmara aument de 50 miembros en 1831 a 72 en 1861. La tendencia al aumento de escaos en ambas cmaras se mantuvo durante el resto del siglo XIX. De hecho, como muestra el cuadro 3, la Cmara ya contaba con 94 escaos en 1903, mientras que el Senado se compona de 32 legisladores. Bajo las tres constituciones utilizadas durante el siglo XX, el rango de MD vari entre un mnimo de 1 escao por distrito (como era el caso de la mayora de las circunscripciones senatoriales bajo la Constitucin de 1833) y un mximo de 18 escaos por distrito (distrito 1 de Santiago, bajo la Constitucin de 1925).

CUADRO 2. TAMAO DEL SENADO Y LA CMARA DE DIPUTADOS, 1830-1860 Periodo Senado Cmara de Diputados 1831-1834
15 50

1834-1837
20 55

1837-1855
20 55

1855-1858
20 58

1858-1861
20 72

Fuente: Urza Valenzuela (1992, p. 79).

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Como se muestra en el cuadro 3, durante buena parte del siglo XIX, la Cmara de Diputados y el Senado estuvieron compuestos de legisladores electos en distritos uninominales. En un periodo en que el Partido Conservador y el Partido Liberal constituan los dos partidos polticos ms importantes del pas, el sistema electoral reflejaba y consolidaba el sistema bipartidista. Con la reforma electoral de 1890 (Valenzuela, 1995, 1998), se introdujo por primera vez el concepto de RP. Aunque fue menos importante que la Reforma Electoral de 1874, que ampli el derecho al sufragio y busc el secreto del voto,3 la Reforma de 1890 reemplaz el sistema del voto individual no transferible (SNTV) con uno de RP para las elecciones de diputados. Como la reforma no fue aplicada a todos los distritos, a partir de 1890, Chile tuvo un sistema mixto de distritos mayoritarios y de RP. Mientras que el Senado mantuvo una mayora de distritos uninominales, la Cmara de Diputados se elega fundamentalmente en distritos de representacin proporcional. El sistema electoral utilizado durante el siglo XIX facilit la consolidacin de un sistema bipartidista. Si bien hacia fines del siglo se formaron otros partidos que llegaron a tener representacin parlamentaria, el amplio dominio de los partidos Liberal y Conservador durante ese siglo fue facilitado por la existencia de un sistema electoral basado fundamentalmente en la existencia de distritos uninominales. Para la ltima eleccin bajo la Constitucin de 1833, celebrada en 1924, el Senado estaba compuesto de 37 miembros electos en 23 circunscripciones. La mayora de las circunscripciones era de hecho uninominal, pues, aunque existan dos senadores por circunscripcin, se elega slo uno cada 3 aos. En 1924 se celebraron elecciones en 19 circunscripciones, eligindose un total de 25 escaos.4 Adicionalmente, 12 senadores haban sido electos en 1921 para representar a 6 provincias.5 En total, 8 de las 22 provincias (Coquimbo, Aconcagua, Valparaso, Santiago, Colchagua, Maule, uble y Concepcin) elegan senadores cada
Vase Valenzuela (1985). Atacama, Coquimbo, Aconcagua, Valparaiso (2 escaos), Santiago (4), Colchagua, Curic, Talca (2), Linares, Maule, uble, Concepcin (2), Arauco, Bo-Bo, Malleco, Cautn, Valdivia, Llanquihue y Chilo. 5 Tarapac, Antofagasta, Coquimbo, Aconcagua, Valparaso, Santiago (2 escaos), OHiggins, Colchagua, Maule, uble y Concepcin.
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CUADRO 3. REPRESENTACIN PROVINCIAL EN EL LEGISLATIVO CHILENO, 1833-1973


Prov. Nombre nm. provincia

(Const. de 1925)

Nm. de Nm. de Nm. de Nm. de senadores senadores senadores senadores y distritos y distritos en 1960 en 1970 en 1903 en 1915 (Const. (Const. (Const. (Const. de 1925) de 1925) de 1833) de 1833)
1 1 1 1+1 1+1 1+1 1 1 1 1+1 1+1 1+2 5 5

Nm. de Nm. de Nm. de diputados diputados diputados y distritos y distritos y distritos en 1903 en 1915 en 1970 (Const. (Const. (Const. de 1833) de 1833) de 1925)
2 2 3 4+3 2+3+3 4 4 2+2 3 3+4 2+3+3 7 4 7 2 7 3 12 18 8 13 5 5 3 4 3 3+3 2+2 3 5 6 4 3 5 3 4 3 5 9 2 4 6 10 5 3 3 3 2 2 150

1 2 3 4 5 6 7.1 7.2 7.3 7.4 8 9 10 11 12 13

Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Aconcagua Valparaso Santiago Santiago Santiago Santiago OHiggins Colchagua Curico Talca Maule Linares

2+2

2+4

1 1+1 1 1 1+1 1 1+1 1+1 1 1 1 1 1 1

1 1+1 1 2 1+1 1 1+1 1+2 1 1 1 1 1 1

3 3+3 3

4+4+2+3

2 2+2+3

14.1 uble 14.2 uble 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Concepcin Arauco Bo-Bo Malleco Cautn Valdivia Osorno Llanquihue Chilo Aysn Magallanes Total

2+3+3 5 5 4 3 4 5 5 3 2 2 5 5 3

2+2+2+2 2+3+2 3+1 4 2+2 4 4 2 2 2

1 32

1 37 45

5 50

3 94

2 118

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, (1971), Direccin de Estadstica y Censo (1964), Valencia (1986).

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tres aos, por lo que, en la prctica, cada provincia constitua dos circunscripciones diferentes. Las otras 16 provincias slo elegan un escao cada 6 aos. La mayora de las circunscripciones elega un senador en cada eleccin, pero Valparaso, Talca y Concepcin elegan dos escaos cada tres aos, mientras que Santiago elega dos y cuatro escaos, respectivamente. Por lo tanto, si consideramos cada provincia como una circunscripcin nica para cada ciclo electoral, haba 30 circunscripciones antes de 1925, slo 5 de las cuales (17%) eran plurinominales. Justo antes de 1925, la Cmara de Diputados estaba compuesta por 118 miembros que representaban a 40 distritos. Dado que haba un mandato constitucional (artculo 19, Constitucin de 1833) que asignaba a cada departamento un escao por cada 20 mil personas (y uno adicional por cada fraccin de 10 mil), el nmero de escaos estaba destinado a aumentar proporcionalmente con el aumento de la poblacin. En el cuadro 3 se muestra la MD tanto bajo la Constitucin de 1833 como a partir de 1925. Por cierto, todas las elecciones realizadas a partir de 1925 utilizaron la cifra repartidora dHondt, conocida en Chile por el trmino genrico de cifra repartidora. Despus de la crisis de 1924, el sistema poltico chileno fue radicalmente alterado con la adopcin de una nueva Constitucin. Ese momento de quiebre permiti tambin una profunda transformacin del sistema electoral. La Constitucin de 1925 estableci un nmero fijo de escaos para el Senado, 9 circunscripciones de 5 escaos cada una, y mantuvo un nmero variable de curules para la Cmara de Diputados (artculos 40 y 41). La Ley Electoral original del 19 de septiembre de 1925 (decreto Ley 542) fue parcialmente modificada en noviembre de 1925 (decretos leyes 710 y 721), 1930 (Ley 4.763), 1931 (Ley 4.996) y 1932 (Ley 5.806, decreto ley 638). Despus de un periodo de ajuste que se extendi entre 1932 (fecha de la primera ley electoral producida en conformidad con la nueva Constitucin) y la reforma electoral de 1937, la Cmara qued compuesta por 147 diputados, distribuidos proporcionalmente a cada provincia de acuerdo con el censo de 1930. Por cierto, la reforma electoral de 1937 se realiz para aumentar el nmero de diputados a 147 a fin de corregir la subrepresentacin de ciertas provincias. Esa reforma responda al mandato
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constitucional (artculo 27, Constitucin de 1925) que estableca un escao por cada 30 mil habitantes y un escao adicional por cada fraccin de 15 mil habitantes. Pese a los profundos cambios ocurridos en la urbanizacin del pas y la incorporacin de mujeres y trabajadores al padrn electoral en la segunda mitad del siglo XX, el sistema electoral demostr una fuerte resistencia al cambio, incluso al punto de producir profundas distorsiones en la representacin de las diferentes provincias del pas en ambas cmaras. Por ejemplo, despus de 1937, el mandato constitucional no fue respetado, puesto que no se volvi a actualizar el nmero de escaos por provincia hasta 1969, cuando se cre un nuevo distrito electoral en la provincia de Magallanes, aumentando el nmero total de escaos a 150. Si el mandato constitucional hubiera sido respetado, la Cmara de Diputados habra tenido 296 escaos despus del censo de 1970, el cual determin que la poblacin nacional era de 8.9 millones de habitantes. Dado que una Cmara con tantos diputados podra haber sido menos eficiente, una solucin alterna para reconciliar el mandato constitucional con la realidad del crecimiento poblacional del pas habra sido con una reforma que aumentara el nmero mnimo de personas para asignar un curul adicional. De hecho, el presidente Allende (1992, p. 479) propuso establecer en 70 mil personas la cuota provincial para asignar nuevos escaos. De haberse aprobado esa propuesta realizada en 1972, la Cmara habra incluido un total de 127 escaos. Aunque en un inicio fueron diseados para dar una representacin relativamente proporcional a todas las provincias, los cambios de la distribucin poblacional hicieron que algunas circunscripciones senatoriales terminaran significativamente sobrerrepresentadas. La Constitucin de 1925 (artculos 40 y 41) estableca el nmero de circunscripciones senatoriales, pero ni especificaba cmo se deban delimitar ni estableca la frmula electoral que se deba utilizar para asignar escaos. La Constitucin indicaba que esos asuntos seran determinados por la Ley Electoral. Dicha ley fue aprobada en 1925, pero, como la Constitucin no estableca un mandato para ajustar peridicamente sus lmites, las fronteras originales de cada circunscripcin senatorial se mantuvieron desde 1925 hasta 1969, cuando se creo la Dcima Circunscripcin Sena244

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torial,6 fundamentalmente por motivos geopolticos. De hecho, al crearse la Dcima Circunscripcin Senatorial, la mala representacin de las provincias ms pobladas, en particular Santiago, empeor. Aunque el diseo original sobrerrepresentaba marginalmente a las circunscripciones ms alejadas de la capital, concentrando un nmero menor de personas en cada circunscripcin de los extremos del pas que en las del centro, los cambios poblaciones que ocurrieron a partir de 1925, en especial a partir de la dcada de 1960, empeoraron significativamente el desequilibrio regional en el Senado. As, en 1970, la Cuarta Circunscripcin Senatorial (Provincia de Santiago) congregaba a 40% de la poblacin del pas, mientras que las 4 circunscripciones de los extremos norte y sur congregaban menos de 5% cada una. La Cuarta Circunscripcin tena 3 veces ms poblacin que la segunda circunscripcin con ms habitantes (Aninat y Navia, 2003). Las seis provincias que constituan la Novena Circunscripcin Senatorial antes de su divisin no estaban subrepresentadas, al contrario. Por cierto, polticamente, esa zona representaba una fortaleza electoral del centro y de la izquierda. En las parlamentarias de 1969, los 10 senadores electos en las dos circunscripciones pertenecan al Partido Nacional (2), Partido Radical (2), Partido Socialista y Partido Demcrata Cristiano (4). En 1973, slo la Dcima Circunscripcin Senatorial celebr elecciones, resultando electos senadores de los partidos Socialista (1), Demcrata Cristiano (2), Comunista (1) y Nacional (1). Los problemas de la mala representacin tambin se extendan a la Cmara de Diputados. La rpida urbanizacin ocurrida a partir de la dcada de 1950 afect sustancialmente la distribucin de la poblacin respecto al censo de 1930. Dichos cambios afectaron negativamente la representacin de las zonas urbanas y favorecieron la representacin de las zonas rurales; por ejemplo: los cuatro distritos de la Provincia de Santiago elegan un total de 37 escaos, cuando una asignacin de escaos proporcional a la poblacin de cada provincia le habra asignado a Santiago 49 escaos en 1960 y 55 escaos en 1970. Otras zonas urbanas que experimentaron un crecimiento poblacional acelerado du6 La Ley 6.672, del 2 de octubre de 1967, modific la Constitucin al crear una 10 circunscripcin senatorial.

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rante las dcadas de 1950 y 1960 tambin mostraban una creciente subrepresentacin.7 Entre 1833 y 1973, Chile experiment esencialmente con dos sistemas electorales. Tanto con la Constitucin de 1833 como con la Constitucin de 1925, el pas adopt sistemas electorales que demostraron ser resistentes al cambio y que, aunque fueron alterados (ms en el siglo XIX que en el siglo XX), probaron ser lo suficientemente estables como para sobrevivir a diferentes cambios sociales y polticos. Slo la crisis poltico-institucional que termin con la adopcin de la Constitucin de 1925 permiti una transformacin profunda del sistema electoral adoptado inicialmente en 1833. No resulta sorprendente entonces que la adopcin de una nueva Constitucin en 1980 y el restablecimiento de la democracia en 1989 tambin produjeran un profundo cambio del sistema electoral chileno; pero tampoco resulta sorprendente que, al igual que como ocurri con los sistemas electorales adoptados en 1833 y 1925, el sistema adoptado en 1989 haya demostrado una gran resistencia al cambio. Del sistema electoral adoptado a partir de 1989 y las razones de los diseadores institucionales para adoptar el sistema binominal, me ocupo en la siguiente seccin.
LA CONSTITUCIN DE 1980 Y LA REPRESENTACIN PROPORCIONAL

Con el fin de la democracia en 1973, el sistema electoral en vigencia fue tambin abandonado; pero, tan pronto como la dictadura militar se aboc a la discusin del rgimen poltico que intentara imponer en el pas, tambin se inici la discusin acerca del sistema electoral que debiera adoptarse. Si bien existieron diversas instancias donde se discutieron diferentes alternativas de sistema electoral, el gobierno militar tom la decisin final de adoptar el sistema binominal. De ah que el nico diseador electoral del sistema actualmente utilizado en Chile haya sido el rgimen militar de Augusto Pinochet. En el diseo de los sistemas electorales, los objetivos de los diseadores a menudo estn basados en evaluaciones retrospectivas. Es comn evaluar las
7 Por cierto, el problema de la mala representacin se reprodujo a partir de 1989 y ha empeorado con los cambios poblacionales ocurridos desde entonces; vase Aninat y Navia (2003).

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experiencias electorales previas de un pas a la hora de escoger nuevas leyes electorales, ya sea porque los diseadores electorales quieren un ordenamiento institucional que refleje el sistema de partidos anterior o bien porque buscan realizar algn tipo de ingeniera electoral que altere el sistema de partidos para corregir ciertos problemas experimentados en el pasado. Esa situacin caracteriz el diseo electoral durante la dictadura militar; sin embargo, bajo la dictadura en Chile, uno de los objetivos del diseador electoral era evitar lo que consideraba como la daina proliferacin de partidos polticos. Rpidamente qued de manifiesto el inters del gobierno militar por dar preferencia a un ordenamiento poltico que redujera el nmero de partidos. Por eso, la opcin de preferir un sistema electoral mayoritario con distritos uninominales fue tempranamente considerada por las diferentes instancias. La decisin de escoger entre un sistema electoral proporcional o mayoritario no fue fcil. Tanto la Comisin Ortzar como el Consejo de Estado, organismos encargados de proponer a la dictadura militar proyectos constitucionales entre 1973 y 1980, variaron significativamente respecto a las frmulas electorales incluidas en sus propuestas. La Comisin Ortzar propuso un parlamento que se asemejaba al existente hasta antes de 1973. Aunque propuso que todos los distritos tuvieran la misma MD, la redaccin de esa propuesta fue particularmente confusa, lo que reflejaba la falta de unidad de criterios en el seno de la Comisin. El artculo 48 de la Constitucin propuesta por la Comisin Ortzar indicaba que: La Cmara de Diputados est integrada por 150 miembros, elegidos en votacin directa por las circunscripciones que establezca la Ley de Elecciones. En las elecciones de Diputados se emplear un procedimiento que d por resultado una efectiva expresin de las mayoras, a travs de colegios electorales uninominales o plurinominales, segn lo determina dicha ley. Cada circunscripcin elegir el mismo nmero de diputados, y los candidatos independientes participarn en igualdad de condiciones con los que pertenezcan a partidos polticos (en Bulnes Aldunate, 1981, p. 259).

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Para el Senado, la Comisin Ortzar propuso un sistema de RP, pero se distanci del sistema antiguo. La Comisin propuso una circunscripcin nacional donde se escogeran 15 escaos cada 4 aos por un periodo de 8 aos, para as completar 30 senadores. La Comisin especific que se utilizara un sistema de listas abiertas y voto no cumulativo. Los 15 candidatos con mayor votacin seran electos. La propuesta no estableca, no obstante, por cuntos candidatos votara cada elector. La Comisin se limit a indicar que la ley debera establecer el nmero de candidatos que podra escoger cada elector, pero que dicho nmero no podra ser superior a 10 ni inferior a 5. Lgicamente, ese nmero sera crucial para determinar las barreras de entrada para la representacin poltica. Si la Ley Electoral estableca que cada elector poda votar por 10 de los 15 escaos de los que poda escoger, una mayora simple de electores, con una capacidad mnima de coordinacin, podra elegir a 66% de los senadores en cada eleccin. De hecho, mientras ese nmero fuera al menos de 8 votos por elector, una mayora simple de electores podra elegir a una mayora absoluta de senadores. Como fuera, los partidos mayoritarios enfrentaran complicados problemas de coordinacin para convertirse en mayoras en el Senado. Esos complicados mecanismos sugeridos para elegir los escaos de la Cmara y el Senado slo reflejaban la falta de consenso entre los grupos adherentes a la dictadura sobre el mejor sistema electoral. Como han sealado Boetsch (1998, pp. 40-41) y Carrasco Delgado (1997, p. 125-142), el ex presidente Jorge Alessandri favoreca un sistema diferente para la eleccin del Senado y de la Cmara. Si la Cmara se elega por RP por provincias, el Senado deba elegirse a travs de otro mecanismo. Esas preferencias se vieron reflejadas claramente cuando el Consejo de Estado, presidido por el propio Alessandri, realiz sus propuestas a la Junta de Gobierno. Despus de recibir la propuesta hecha por la Comisin Ortzar, el Consejo de Estado realiz su propia propuesta constitucional, en la que se abogaba por una Cmara de Diputados de 120 miembros electos en distritos uninominales y un Senado electo en circunscripciones regionales. Cada regin tendra una circunscripcin uninominal, excepto las de Valparaso y Bo-Bo, que tendran tres, y la Regin Metropolitana, que tendra seis escaos. Aunque el texto del Consejo de Estado no especificaba la forma
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en que se elegira a los senadores en los distritos plurinominales, probablemente sera a travs de mecanismos de RP como los que existan hasta 1973. Ambas propuestas constitucionales (la de la Comisin Ortzar y la del Consejo de Estado, vase el cuadro 4) fueron luego estudiadas por una comisin especial nombrada por la Junta de Gobierno y presidida por el ministro Sergio Fernndez. Es conocido que esa Comisin se dedic fundamentalmente a construir la estructura de los artculos transitorios que regularon el orden constitucional entre la adopcin de la Constitucin de 1980 en marzo de 1981 y las elecciones presidenciales de 1989 (Barros, 2002; Huneeus, 2001); pero la Comisin Fernndez tambin tuvo injerencia en el diseo del sistema electoral. El texto propuesto por la dictadura militar para ser ratificado en el plebiscito de 1980 estableca que la Cmara de Diputados estara compuesta por 120 miembros, pero otorgaba a la Ley Orgnica Constitucional respectiva el poder para establecer la forma en que se elegira a esos miembros. Para el Senado, la Comisin Fernndez estableci que cada regin elegira 2 senadores, para totalizar as 26 senadores electos. Aunque no estableca la forma en que se elegiran los dos escaos por regin, la Constitucin de 1980 sealaba que los dos senadores seran electos en forma concurrente. De ah que la Comisin Fernndez sea considerada como la creadora del sistema electoral binominal. El artculo 43 de la Constitucin de 1980 slo estableci que la Cmara de Diputados estara integrada por 120 miembros elegidos en votacin directa por los distritos electorales que establezca la ley orgnica constitucional respectiva. De tal forma que el llamado sistema binominal para la Cmara de Diputados aparece slo en la Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios (Ley 18,700) del 19 de abril de 1989. A su vez, el mapa de los 60 distritos se realiz justamente despus del plebiscito de 1988, por intermedio de la Ley 18,7999, que entr en efecto el 12 de mayo de 1989, despus de que el Tribunal Constitucional le otorgara su beneplcito. Para el Senado, en cambio, la Comisin Fernndez, maniatada por la Junta de Gobierno, parece haber tenido la clara intencin de establecer un sistema binominal desde el momento en que se escribi el artculo 45 de la Constitucin. Mientras que el artculo 43 es perfectamente compatible con un sistema
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CUADRO 4. COMPOSICIN DEL LEGISLATIVO PROPUESTO PARA CONSTITUCIN DE 1980 Propuesta Pre-1973 Statu quo Comisin Ortzar
nes por

Senado
50 escaos, electos en 10 circunscripcioRP

Cmara de Diputados
150 escaos electos en 29 distritos por representacin proporcional dHondt. 150 escaos electos en distritos uninominales o de RP de acuerdo con la ley, siempre y cuando todos fueran del mismo tamao y reflejaran efectivamente a las mayoras.

dHondt.

30 escaos, distrito nacional donde cada elector podra elegir N candidatos por periodos de 8 aos. La ley electoral determinara el tamao de N, pero tendra que ser 1/3 < N > 2/3. 15 escaos electos cada cuatro aos, ms 9 senadores designados.

Consejo de Estado

22 escaos electos por regiones en distritos uninominales, excepto las regiones V y VIII (3 escaos) y la Metropolitana (6 escaos). La mitad del Senado se elige cada 4 aos, ms 9 senadores designados.

120 escaos electos en distritos uninominales con segunda vuelta.

Constitucin de 1980 26 escaos electos por regiones (2 por re- 120 escaos electos de acuerdo con lo
gin), la mitad de las regiones elige cada 4 aos por periodos de 8 aos, ms 9 senadores designados y los ex presidentes como vitalicios. que establezca la ley electoral.

Fuente: Producida por el autor con datos de Bulnes Aldunate (1981).

electoral proporcional, el artculo 45 es slo compatible con la RP. Al establecer que cada regin elegira dos senadores en forma concurrente, el diseador electoral haca inevitable un sistema de RP.8 El artculo 45 sealaba que el Senado se integrar con miembros elegidos en votacin directa por cada una de las 13 regiones del pas. A cada regin corresponder elegir dos senadores, en la forma que determine la ley orgnica constitucional respectiva. Adems de que estara compuesto de al menos 35 miembros, 9 de los cuales no seran electos, la obsesin del diseador por evitar que una mayora in8 Uno podra argumentar que se podra dividir cada regin en dos distritos de un senador cada uno (Pastor, 2004); pero es poco probable que los diseadores hayan tenido eso en mente, ya que al menos 3 de las 13 regiones son demasiado pequeas para ser dividas en dos distritos y casi toda su poblacin radica en una sola ciudad.

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contrarrestable se apoderara del Senado puede haber llevado a la dictadura a incluir, con bastante detalle, las reglas para su composicin en la Constitucin. Adems de controlar al menos 9 de los 35 escaos (1/4), al darle rango constitucional al precepto de dos senadores por regin, el diseador facilitaba la adopcin de un sistema de asignacin de escaos que hiciera muy difcil que los partidos leales a la dictadura perdieran el control mayoritario del Senado. Ahora bien, el gobierno militar esper hasta el final para determinar la Ley Electoral que regira la composicin de la Cmara de Diputados. Aunque la Ley Electoral fue aprobada en abril de 1988, los detalles de la ley que se utilizara para elegir a los miembros de la Cmara fueron finalizados despus del plebiscito de 1988. No obstante, cuando el presidente Pinochet envi su mensaje a la Comisin Legislativa que deba abocarse a discutir la frmula electoral para la composicin de la Cmara de Diputados en agosto de 1988, dos meses antes del plebiscito del 5 de octubre, la intencin del ejecutivo era clara en favor de un sistema de dos escaos por distrito: La iniciativa tiene por finalidad establecer un sistema electoral mayoritario, que d expresin, fundamentalmente, a las grandes corrientes de opinin, que tenga un cierto efecto reductivo en el nmero de partidos, que no reitere la nefasta experiencia electoral y partidista del pasado, que ofrezca claridad al elector sobre el significado y consecuencias de su voto y que introduzca el pragmatismo en las decisiones en bien del pas, favoreciendo la moderacin de todos los actores polticos. Por lo anterior, el proyecto establece un sistema electoral uniforme que se aplique simultneamente en unas mismas elecciones, ya que as se desprende del texto de la Constitucin Poltica y que permita elegir pocos diputados por distrito, concretamente dos en cada uno de ellos (Historia de la Ley 18.799, p. 39). En el informe tcnico que se entreg a la comisin de la Junta con el mensaje del ejecutivo se repeta la explicacin para justificar la eleccin de dicho sistema:

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Es indiferente para el pas tropezar nuevamente con las situaciones electorales y partidistas de la dcada anterior a 1973, caracterizada por una competencia absurda por ser y parecer cada vez ms extremista? No es necesario acaso superar los excesos de ideologismos y abrir camino a un mayor pragmatismo y a una mejor coexistencia entre diferentes perspectivas y puntos de vista? En fin, no es indispensable que el sistema, si no cree, por lo menos favorezca la moderacin en los planteamientos polticos y d lugar, de una vez por todas, a que el protagonismo de la poltica chilena lo tengan las posiciones ms moderadas? (Historia de la Ley 18.799, p. 48). Al argumentar contra la proporcionales:
RP,

el Informe Tcnico sealaba que los sistemas

Cualquiera que sea la modalidad que adopten y por otros mecanismos con que se complementen, conducen fatalmente al multipartidismo excesivo y al fomento de ideologismos, que detienen el progreso nacional, desvan la atencin de los reales problemas, confunden a la opinin pblica con seudo soluciones, meramente intelectuales, sin arraigo serio en la realidad de la naturaleza del hombre y de la sociedad, ni en sus imperiosas necesidades, favoreciendo la demagogia al impedir al pueblo discernir sobre las cuestiones fundamentales (Historia de la Ley 18.799, p. 49). El Informe Tcnico rechaz la adopcin de un sistema uninominal, de un diputado por distrito y de un sistema proporcional de tres diputados por distrito, porque ello: [] dara paso a la posesin de la Cmara por una mayora incontrarrestable, a la cual no podra ponerse freno con ningn qurum constitucional. Asimismo, se descarta la eleccin de tres diputados por distrito, toda vez que un sistema tal permite ratificar la relacin electoral que ya experimentamos, en que ms de los dos tercios se alejan del centro (Historia de la Ley 18.799, p. 51).
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Al presentar las modificaciones a la Ley Orgnica para ser aprobadas, meses despus del plebiscito de 1988, la Cuarta Comisin Legislativa de la Junta entreg un documento explicando sus motivos para adoptar pequeos cambios a la legislacin inicialmente enviada por el ejecutivo y justificando la frmula de dos escaos por distrito: Considerando la necesidad que tiene el pas de salir, en definitiva, del subdesarrollo poltico, econmico y social, se estima del todo conveniente configurar un sistema que asegure, por una parte, la gobernabilidad del pas y la eficiencia del Poder Legislativo y, por la otra, la representacin de las minoras sin el peligro del bipartidismo (Historia de la Ley 18.799, p. 267). Aduciendo incluso razones de coherencia constitucional, el texto de la Cuarta Comisin Legislativa justific la adopcin del sistema binominal de la siguiente forma: Es necesario tener presente que el sistema mayoritario binominal fue prcticamente consagrado por la propia Constitucin para la eleccin de Senadores, y que el mismo es ms afn con el sistema presidencial previsto en la Carta Fundamental (Historia de la Ley 18.799, p. 268). As, el diseador electoral opt por un sistema que dificultaba que el partido mayoritario lograra un control absoluto de los escaos en el Congreso; pero, como discuto ms abajo, la estructura de incentivos del sistema binominal termin por privilegiar tanto el alejamiento de los partidos del centro y la moderacin poltica comparado con lo que habra ocurrido de haberse adoptado un sistema uninominal como la utilizacin del sistema electoral como un seguro contra la derrota electoral. Como muestro a continuacin, el sistema binominal no logra los objetivos del diseador electoral, pues no constituye un sistema electoral mayoritario, no entrega claridad al elector sobre el significado y consecuencias de su voto, no favorece la moderacin de todos los actores polticos ni evita que se reproduzca la nefasta experiencia electoral
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y partidista del pasado (Historia de la Ley 18.799, p. 39); pero no es la discrepancia sobre las fortalezas y debilidades del sistema electoral (que discuto en la siguiente seccin) lo que ha dificultado el cambio del sistema binominal. Adems de demostrar ser igualmente difcil de cambiar que los sistemas electorales adoptados despus de las constituciones de 1833 y 1925, el sistema electoral binominal se ha mantenido inalterado porque no existe consenso entre los miembros del legislativo chileno sobre el nmero ms adecuado de partidos polticos que debieran existir en la democracia chilena. A ese tema me aboco a partir de la pgina 265.
ESTRUCTURA DE INCENTIVOS DEL SISTEMA BINOMINAL

La creencia generalizada sobre el sistema electoral binominal es que fue diseado con dos objetivos en mente: reducir el nmero de partidos polticos y garantizar la mayor representacin posible a los partidos de derecha.9 Dado que posee una MD menor al de antes de 1973, algunos lo han descrito como semimayoritario (Fernndez, 1998; Nohlen, 1994, p. 238). El sistema tambin se asocia a menudo a la reduccin en el nmero de partidos e incluso a la consolidacin de un sistema bipartidista (Libertad y Desarrollo, 2001); pero, como muestro ahora, ni lo uno ni lo otro es cierto. De hecho, la principal caracterstica del sistema binominal es que puede ser entendido como un seguro contra la derrota.
EFECTO
REDUCTOR DEL SISTEMA DE PARTIDOS

Si el objetivo del diseador electoral hubiera sido producir un sistema bipartidista, la eleccin natural habra sido un sistema uninominal; pero, como queda demostrado en el cuadro 5, en el que se simulan los resultados electorales entre 1989 y el 2001 suponiendo distritos uninominales, en todas las elecciones del periodo, la Concertacin obtuvo la primera mayora en un nmero sustancial de distritos. Los resultados del plebiscito de 1988 tambin reflejan un pre9 Sigmund (1993, p. 185), Garretn (1991), Nohlen (1994, p. 238-242), Collier y Sater (1996, p. 381), Siavelis (1997a, p. 34; 1997b; 2000, pp. 34-25) y Portales (2000, p. 39).

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CUADRO 5. SIMULACIN DE RESULTADOS CON 60 DISTRITOS UNINOMINALES, 1989-2001 Nm. de distritos donde la coalicin ganadora obtuvo primera mayora de votos acumulados 1988 Concertacin Alianza Otros Total
45 15 60

1989
55 04 01 60

1993
53 17 60

1997
48 12 60

1999
32 28 60

2000
48 12 60

2001
36 23 01 60

Fuente: Clculos del autor con datos de http://www.elecciones.gov.cl.

dominio de la Concertacin. Si hubieran existido 120 distritos uninominales de un nmero relativamente comparable de electores, la Concertacin habra logrado la victoria en unos 80 a 100 distritos, suponiendo que stos hubieran sido diseados sin intencin de sobrerrepresentar a los partidos de derecha. Un sistema uninominal en las parlamentarias de 1989 habra producido una abrumadora victoria para la Concertacin. De haberse utilizado un sistema mayoritario, la Concertacin habra logrado esa mayora incontrarrestable que tema el diseador electoral, aunque, por otra parte, el tamao de los distritos habra disminuido y las coaliciones se habran visto obligadas a presentar candidatos moderados capaces de obtener una mayora de votos. La predominancia de la Concertacin es una de las razones por las que el gobierno militar opt en contra de un sistema mayoritario, pero tambin constituye un resultado de la adopcin de un sistema binominal. Como no es preciso obtener una mayora de votos para asegurarse un nmero satisfactorio de escaos, la coalicin de derecha no tiene incentivos para buscar una votacin mayoritaria en cada distrito del pas. Al observar el nmero de partidos durante el periodo posterior a 1990, da la impresin que el efecto reductor de la Ley Duverger no logr su efecto. La MD permite anticipar el nmero mximo de partidos que existir en cada distrito. Cox (1997, pp. 139-148) propuso una frmula simple para determinar el nmero mximo de partidos como funcin de la ley electoral: Nmero Mximo de Partidos = MD + 1. Taagepera y Shugart (1993, p. 455) proponen una frmu255

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la ms complicada, donde el nmero mximo de partidos est determinado por 1.15(2 + Log MD). En ambas frmulas, en la medida en que MD aumenta, aumenta tambin el nmero de partidos que pueden existir en cada distrito, aunque el aumento es ms pronunciado en la frmula propuesta por Cox que en la sugerida por Taagepera y Shugart. Al aplicar estas frmulas a las elecciones chilenas, el nmero de partidos que debiera existir en cada distrito sera 3 (segn Cox) o 2.65 (segn Taagepera y Shugart); pero, en total, 12 partidos compitieron en las elecciones de 1993, 10 en 1997 y 9 en 2001. Aun si consideramos a las coaliciones electorales como partidos, las cuatro y cinco coaliciones que compitieron entre 1993 y el 2001 representan un nmero superior al de las frmulas de Cox y de Taagepera y Shugart. Pero no es lo mismo tener un sistema de tres partidos donde la votacin se divide en partes iguales que tener un sistema de 6 partidos donde los dos partidos ms votados concentran 90% del apoyo electoral. Por esa razn, generalmente hablamos del nmero efectivo de partidos. La frmula de Lakso y Taagepera (citada en Taagepera y Shugart, 1993, p. 455) permite medir el peso electoral relativo de cada partido, N = (p2)1 (donde N es el nmero efectivo de i partidos y p es la proporcin de votos obtenida por cada partido i). Al calcular el nmero efectivo de partidos en 1993, la cifra alcanza a 6.8. La cifra aument a 7.3 en 1997 y disminuy a 6.56 en 2001; pero, aun as, el nmero efectivo de partidos es superior a las predicciones de las frmulas anteriores. La explicacin de esta anomala se puede hallar en la lgica de competencia interna del sistema binominal. Cuando hay dos partidos, o coaliciones, en competencia en sistemas de RP con 2 escaos por distrito, hay dos resultados posibles: una coalicin gana ambos escaos o los escaos se distribuyen equitativamente entre las coaliciones. Como resulta muy difcil para una coalicin obtener el doble de los votos de la otra coalicin para asegurar ambos escaos, el resultado ms probable es que los escaos se dividan a partes iguales. Dado que cada coalicin puede tener dos candidatos por distrito, la competencia por los escaos tiende a ser ms intracoalicin que intercoalicin. Como cada coalicin tiene prcticamente asegurado un escao, la competencia tiende a dar256

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se con ms fuerza dentro de cada coalicin que entre las coaliciones (Siavelis, 2002; Magar, Rosemblum y Samuels, 1998). Podramos sugerir que en realidad se producen dos competencias paralelas. Por un lado, las coaliciones buscan suficientes votos para doblar la votacin de cada una de las otras coaliciones de tal forma que se aseguren los dos escaos (Carey y Siavelis, 2003). En 1993, de 60 escaos en competencia, la Concertacin lo logr en 11 distritos, mientras que la Alianza hizo lo propio en 1 distrito. En 1997, la Concertacin lo logr en 10 distritos, mientras que la Alianza repiti en un distrito. En 2001, se produjeron duplicaciones en slo 5 distritos, 4 en favor de la Concertacin y 1 en favor de la Alianza. La segunda competencia que se observa en el sistema electoral binominal es en el seno de las coaliciones. Debido a que cada una de las dos coaliciones grandes tiene prcticamente asegurado un escao, los dos candidatos de cada coalicin compiten entre s para ver quin obtiene ms votos y se queda con ese escao. El nmero efectivo de partidos en los 60 distritos entre 1993 y 2001 fue de 3.96, lo que refleja la existencia de la inusual competencia intracoalicin. A diferencia de lo que pronostican los modelos de Cox (1997) y Taagepara y Shugart (1989), el nmero efectivo de partidos en Chile no se acerca a 3(M + 1), sino ms bien a 4 candidatos efectivos como promedio por distrito, aunque como muestra la grfica 1, una mayora de los votos se concentran en las dos primeras cantidades. Si bien es cierto que el diseador electoral tena la intencin de evitar la proliferacin de los partidos, la eleccin de un sistema de RP en vez de un sistema uninominal no buscaba la consolidacin de un sistema bipartidista. El diseador electoral quera maximizar las oportunidades electorales de la derecha poltica, partiendo del supuesto de que el electorado no otorgara un apoyo electoral mayoritario a ese sector. Aunque dio preferencia a un efecto reductor respecto al nmero de partidos que existan antes de 1973, el sistema binominal no fue diseado con la intencin de llevar a la consolidacin de dos grandes partidos. Y, como lo ha demostrado la evidencia, el sistema multipartidista que exista en Chile antes de 1973 ha logrado subsistir pese a los incentivos reductivos del sistema electoral binominal.
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% votos

NM. 2

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

258
Distritos 1er y 2do lugar 3er lugar 4to lugar Otros

GRFICA 1. VOTACIN PRIMERAS MAYORAS POR DISTRITOS, ELECCIONES DE DIPUTADOS, 2001

100

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80

60

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40

20

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EFECTO

MODERADOR DEL SISTEMA DE PARTIDOS

El sistema binominal tiene incentivos estructurales que llevan a la polarizacin ms que a la convergencia en el votante mediano (Magar, Rosemblum y Samuels, 1998). El cuadro 6 muestra los incentivos centrfugos del sistema binominal cuando se le compara con los incentivos centrpetos del sistema uninominal. Mientras que en el sistema uninominal un candidato necesita obtener la mayora absoluta de los votos para asegurarse un escao, en el sistema binominal basta con obtener 1/3 + 1. Con un tercio de los votos, uno puede obtener 50% de los escaos en cada distrito. Al igual que otros sistemas de RP, los incentivos para la polarizacin, asociados a una barrera de entrada menor que en los sistemas uninominales, quedaron enraizados en el Artculo 45 de la Constitucin que establece la eleccin concurrente de dos senadores por regin. Es cierto que, al compararse con el sistema utilizado antes de 1973, la barrera de entrada es ms alta. Mientras que antes bastaba con 16.7% de la votacin para asegurarse un escao senatorial, ahora basta con un tercio de la votacin para lograrlo; pero antes de 1973 se requera ms de 50% de la votacin para asegurarse la mayora de escaos en cada circunscripcin senatorial, mientras que a partir de 1980 basta con un tercio de los escaos para evitar que alguien pueda obtener la mayora de los escaos en cada circunscripcin. Si bien el sistema binominal tiene efectos ms moderadores que los sistemas de representacin proporcional ms permisivos, el hecho de que baste un 1/3 de la votacin para asegurarse 50% de los escaos en cada distrito inevitaCUADRO 6. INCENTIVOS CENTRFUGOS DEL SISTEMA BINOMINAL

+ Nmero de votos 1/3 + 1 mnimo para asegurarse un escao 50% + 1 mnimo para ganar la presidencia 1/3 + 1 mnimo para asegurarse un escao

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blemente produce incentivos para que los partidos se alejen de las posiciones moderadas y adopten posturas que les permitan asegurar la votacin dura de los extremos, aunque pierdan votos moderados. Un tercio de la votacin es suficiente para asegurarse la mitad de los escaos en cada distrito.
EL
SISTEMA BINOMINAL COMO UN SEGURO CONTRA LA DERROTA

La adopcin definitiva y formal del sistema binominal ocurri con la adopcin de la Ley Orgnica Constitucional (LOC) sobre Votaciones Populares y Escrutinios (#18700), aprobada por la Junta de Gobierno en mayo de 1988. En dicha ley aparece formalmente la descripcin del sistema binominal, aunque no fue hasta la entrada en vigencia de la Ley 18.799, que modific la LOC 18700, cuando se establecieron los lmites de los 60 distritos electorales para la Cmara de Diputados. Al tomar la decisin final sobre la MD y los lmites de los distritos despus del plebiscito de 1988, el diseador electoral respondi estratgicamente a las preferencias electorales demostradas en el plebiscito. El diseador pudo as utilizar la informacin sobre las preferencias del electorado para convertir su apoyo electoral en un nmero sustancial de escaos en el legislativo electo un ao despus. Para poder identificar la MD ms conveniente, el diseador electoral tambin necesitaba saber cuntos partidos estaran compitiendo en la oposicin; pero despus del plebiscito de 1988 la dictadura no tena certeza sobre la forma en que los partidos de oposicin enfrentaran las elecciones de 1989. La oposicin democrtica se haba congregado en torno a la Concertacin de Partidos por el No en 1988, pero no era inevitable que dicha coalicin sobreviviera. En general, la saliente dictadura no saba cmo se comportaran ni los partidos ni los electores de oposicin; pero la dictadura tena buenos motivos para creer que haban muchas ms posibilidades de que los electores que haban votado por el S en 1988 votaran por los candidatos al parlamento apoyados por la dictadura saliente que por los candidatos que representaban a los partidos de oposicin. El 43% de los chilenos haba apoyado a Pinochet en el plebiscito. Como he sealado, la RP busca otorgar representacin a partidos distintos
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del partido ms votado en cada distrito. Por ese motivo, los sistemas de RP asignan ms de un escao a cada distrito. Cuanto mayor sea la cantidad de escaos, tanto mejores son las posibilidades de los partidos ms pequeos de obtener un escao. Para evitar la fragmentacin excesiva de la representacin parlamentaria, a menudo se establecen barreras de entrada, reflejadas en una votacin mnima que deben lograr los partidos para obtener un escao; pero muy pocos pases con RP tienen, como en el caso de Chile, distritos con un nmero uniforme de representantes. El caso de Chile representa una variacin inusual. Aunque es en estricto rigor un sistema de RP, al asignar slo dos escaos por distrito, se constituye en el sistema ms restrictivo a las minoras de todos los sistemas de representacin proporcional. A diferencia de los distritos uninominales, donde el ganador se lleva todo, en los sistemas de RP el costo de una derrota no significa perder todos los escaos en cada distrito. Cuanto mayor sea la MD, tanto mayores son las posibilidades de obtener cierta representacin, aun si el partido obtiene una votacin baja. Como he mostrado con las citas anteriores de la comisin redactora de la ley, en el caso de Chile es evidente que el diseador electoral rechaz la opcin de los distritos uninominales precisamente porque esperaba un apoyo electoral minoritario; pero no basta con lograr algunos escaos en el legislativo. La intencin del diseador electoral que espera tener un apoyo minoritario es lograr un nmero suficiente de escaos para poder ejercer una posicin de veto a las iniciativas legislativas de la mayora. Al escoger MD = 2, el diseador electoral hizo muy difcil para un partido mayoritario convertir esa mayora de votos en una mayora de escaos en cada distrito. Como muestra la grfica 2, un partido necesita obtener ms de 2/3 de los votos para asegurar ambos escaos en el sistema electoral binominal. Ahora bien, si hay ms de dos partidos (o coaliciones) en competencia, la barrera para asegurar los dos escaos disminuye, puesto que la votacin que no va al partido mayoritario se divide entre ms de un partido de oposicin; pero, si uno desconoce el nmero de partidos que participarn en una contienda electoral, lo ms seguro es asumir que todos los votos que no vayan al partido del diseador electoral irn a un solo partido de oposicin.
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GRFICA 2. PORCENTAJE DE VOTOS NECESARIOS PARA OBTENER MAYORA ABSOLUTA DE LOS ESCAOS EN CADA DISTRITO (INDEPENDIENTEMENTE DE LA VOTACIN DE LOS OTROS PARTIDOS)
80.0 75.0 70.0 65.0 % votos partido mayoritario 60.0 55.0 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 Magnitud de distrito % votos necesarios para obtener mayora de escaos (dHondt) % votos necesarios para obtener mayora de escaos (Saint-Lague) % votos necesarios para obtener mayora de escaos (Saint-Lague Modificado)

Una frmula simple permite identificar la barrera de votos que debe superar un partido mayoritario para lograr la mayora de los escaos en cada distrito. Suponiendo una distribucin de escaos mediante la cifra repartidora dHondt, la frmula para identificar la cantidad de votos con la que un solo partido se asegura la mayora de los escaos en cada distrito, independientemente de cuntos partidos ms compitan, es la siguiente: Cuando MD es un nmero par: % Votos > (100 MD + 2) / (2 MD + 2) Cuando MD es un nmero impar: % Votos > 50%

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Cuando el nmero de escaos en un distrito es impar, basta con obtener la mayora absoluta de votos para asegurarse la mayora absoluta de los escaos en los sistemas de RP; pero, cuando el nmero de escaos en un distrito es par, la barrera mnima de votos necesaria para asegurarse la mayora de los escaos aumenta a medida que disminuye la MD. As, la barrera ms alta existe precisamente en los distritos de MD = 2. Un partido debe obtener ms de 2/3 de los votos para, unilateralmente, asegurarse la mayora de los escaos en cada distrito. Ms que buscar daar a los partidos de izquierda o sobrerrepresentar a los partidos de derecha, el diseador electoral de Chile busc hacer particularmente difcil la posibilidad de transformar una mayora electoral en un control mayoritario en el nmero de escaos en cada distrito. As, el sistema fue diseado como un seguro contra las mayoras. Como muestra el cuadro 7, cuando MD = 2, la posibilidad de transformar una mayora electoral en una mayora en el nmero de escaos es ms difcil que bajo cualquier otra MD. Cuando el diseador electoral no tiene certeza sobre el apoyo popular de su propio partido, puede querer usar su capacidad de escoger las leyes electorales para poner barreras que obstaculicen a cualquier partido obtener una mayora de los escaos, aun si ese partido posee una mayora de los votos. Si el diseador no sabe quin ganar las elecciones, entonces una de las opciones que se debe considerar en la seleccin del sistema electoral es la adopcin de un mecanismo que disminuya los costos de una derrota en la asignacin de escaos, estaCUADRO 7. RESULTADOS Y ASIGNACIN DE ESCAOS, ELECCIONES SENATORIALES, 1989-2001 1989 1993 1997 % votos
49.9 36.6 13.5 100

2001 % escaos
50 50 0 #18

% votos % escaos % votos % escaos


Concertacin Alianza Otros Total 54.6 34.9 10.5 100 57.9 42.1 0 #38 55.5 37.3 7.2 100 50 50 0 #18

% escaos % votos
55 45 0 #20 51.3 44.0 4.7 100

Fuente: Clculos del autor con datos de http://www.elecciones.gov.cl.

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bleciendo requisitos de votacin elevada para que un partido mayoritario logre convertir su predominio electoral en un control mayoritario de los escaos en cada distrito. Por cierto, en la medida que la MD aumenta, la barrera de votos necesaria para transformar una mayora electoral en un control mayoritario de escaos en cada distrito disminuye. As, si la MD es de 4 escaos, el mnimo de votos necesarios para controlar la mayora de los escaos en dicho distrito (3 escaos) es de 60%. Si, en cambio, la MD es de 8, un partido asegura la mayora de los escaos en el distrito (5) con 55.6% de la votacin. Cuando se utiliza un sistema de asignacin distinto a la cifra repartidora dHondt (como el sistema Saint-Lage o el sistema modificado Saint-Lage),10 la cantidad mnima de votos necesaria para asegurar la mayora de los escaos en un distrito aumenta. As, si la cifra repartidora utilizada en Chile fuera la Saint-Lage (en vez de la dHondt), se necesitara 75% de los votos para obtener los dos escaos (o triplicar la votacin obtenida por el segundo partido/coalicin ms votado). Los resultados de las elecciones al Senado (mostrados en el cuadro 7) presentan evidencia concluyente de cmo este sistema funciona como un seguro contra la derrota. En todas las elecciones celebradas desde 1989, la coalicin de derecha recibi en promedio un porcentaje de escaos que fue superior en 8.6% en promedio a su porcentaje de votos. A su vez, la Concertacin recibi en promedio un porcentaje de escaos que fue superior en 1.1% a su votacin nacional. As pues, el efecto de distorsin del sistema electoral, con su evidente diseo para evitar restar escaos adicionales a la coalicin ms votada, constituye un eficiente sistema de seguro contra una derrota electoral. Pese a haber promediado solamente 38.2% de los votos en las cuatro elecciones senatoriales celebradas entre 1989 y 2001, la Alianza por Chile logr obtener un promedio de 46.8% de los escaos del Senado. La Concertacin, en cambio, pese a haber obtenido en promedio 52.8% de los votos, slo logr obtener un promedio de 53.2% de los escaos de la Cmara Alta. Ms que promover la consolidacin del bipartidismo o contribuir a la moderacin de los partidos polticos, el sistema electoral binominal responde a
10

Para una explicacin del sistema Saint-Lage, vase http://www.aceproject.org/main/english/es/esc06/.

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una lgica de seguro contra la derrota. Anticipando que los partidos de derecha chilenos constituiran una minora electoral, el gobierno militar utiliz su poder de diseador electoral para adoptar un sistema que redujera sustancialmente los costos de una derrota electoral. Naturalmente, como todo seguro contra el riesgo, si la derecha llegaba a constituirse en mayora electoral, el sistema binominal favorecera a los partidos de centro e izquierda, que, con un tercio de la votacin en cada distrito, podran mantener la mitad de los escaos en el legislativo.
LOS DEFENSORES DEL SISTEMA BINOMINAL: SIMULACIONES ELECTORALES Y MOTIVOS IDEOLGICOS

Una de las razones que generalmente se esgrimen para explicar los motivos que explican la oposicin de la derecha poltica chilena a cambiar el sistema binominal guarda relacin con las ventajas que ese sector recibe en materia de transformacin de votos en escaos en las elecciones legislativas en comparacin con la Concertacin. En esta seccin demuestro que esos argumentos se basan en una evidencia emprica slida; pero argumento tambin, en la parte final de esta seccin, que uno de los motivos fundamentales de la derecha radica en su oposicin acrrima a aceptar que el sistema de partidos en Chile vuelva a reflejar el ordenamiento multipartidista que lo caracteriz antes de 1973.
SIMULACIONES

La acrrima defensa del sistema binominal que lleva a cabo la Alianza se explica parcialmente porque ese sector se beneficia ms que la Concertacin de las distorsiones que produce ese sistema en la forma en que los votos se transforman en escaos. Pese a que sera un error suponer que los electores y los partidos no cambiaran su comportamiento de existir leyes electorales diferentes, al simular qu habra ocurrido de haber existido distritos de distinto tamao, podemos observar que el efecto de distorsin del sistema binominal representa un seguro efectivo contra la derrota. Como sealan los cuadros 8 al 11, la mxima can265

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tidad de escaos que la coalicin RN-UDI recibe en las simulaciones es cuando los distritos estn compuestos de dos escaos cada uno. Las simulaciones que siguen a continuacin fueron producidas utilizando los resultados de las elecciones a la Cmara de Diputados entre 1989 y 2001. Los escaos fueron asignados utilizando la frmula dHondt que actualmente se utiliza para la asignacin de escaos. As, por ejemplo, en 1989 la Concertacin obtuvo la primera mayora relativa en 55 distritos, la derechista Alianza (entonces llamada Democracia y Progreso) obtuvo mayora relativa en 4 distritos (vase el cuadro 8). La simulacin de cmo se hubieran distribuido los escaos de existir un sistema uninominal le otorga 91.7% de los escaos a la Concertacin, pese a que sta slo obtuvo 51.5% de los votos. No obstante, de haber existido un sistema electoral uninominal, los partidos de derecha habran
CUADRO 8. SIMULACIN DE ASIGNACIN DE ESCAOS CON DIFERENTES MD, ELECCIONES CMARA DE DIPUTADOS, 1989 Total votos (%) Distritos de 1 escao Distritos de 2 escaos Distritos de 3 escaos Distritos de 4 escaos Distritos de 5 escaos

Coalicin poltica

Nm. de escaos Concertacin Democracia y Progreso (RN-UDI)


PAS

51.5 34.2 5.3 1.8 92.8a

55 4 1 0 60

69 48 2 1 120

109 64 6 1 180

144 84 11 1 240

177 109 13 1 300

Independientes Total

Porcentaje de votos Concertacin Democracia y Progreso (RN-UDI)


PAS

51.5 34.2 5.3 1.8 92.8

91.7 6.7 1.7 0 100

57.5 40.0 1.7 0.8 100

60.6 35.6 3.3 0.6 100

60.0 35.0 4.6 0.4 100

59 36.3 4.3 0.3 100

Independientes Total

Fuente: Clculos del autor con datos de http://www.elecciones.gov.cl. a El resto de la votacin, 7.2%, fue para coaliciones de derecha que no obtuvieron escaos. Todas las simulaciones se realizaron utilizando el mtodo de distribucin de escaos dHondt.

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variado sus estrategias y presentado candidatos con mejores posibilidades de atraer al votante mediano, reduciendo as la evidente ventaja de la Concertacin. De hecho, podemos ver que los partidos de derecha utilizaron inteligentemente los incentivos del sistema electoral al comprobar que 34.2% de los votos obtenidos por la Alianza logra su mejor conversin en escaos en la simulacin de distritos binominales con 40% de los escaos. En cualquiera de las otras simulaciones, el porcentaje de escaos que habra recibido la coalicin RN-UDI habra sido menor al que obtuvo con el sistema binominal. El seguro contra la derrota electoral permiti a la derecha minimizar los costos de su derrota electoral. A su vez, la Concertacin obtuvo un porcentaje de escaos menor al que hubiese obtenido dado cualquiera de los otros tamaos de distrito presente en las simulaciones. Ahora bien, es cierto que la Concertacin obtuvo un porcentaje de escaos superior a su porcentaje de votos, pero en trminos relativos a su votacin original, el principal subsidio de escaos se produjo para la coalicin de derecha, no para la Concertacin. De hecho, debido a que cuanto ms grande es el tamao de los distritos tanto ms se acerca el porcentaje de escaos asignados al porcentaje de votos obtenidos, otras simulaciones adicionales que hubiesen incluido distritos de mayor tamao habran tendido a disminuir el porcentaje de escaos que recibieron tanto la Concertacin como Democracia y Progreso, aumentando el nmero de escaos asignados a las coaliciones menores. En las parlamentarias de 1993, la Alianza derechista (entonces llamada Unin por Chile) obtuvo 36.7% de la votacin. Slo en 7 de los 60 distritos obtuvo la primera mayora relativa (vase el cuadro 9). Sabiendo que lo importante es obtener un nmero suficiente de votos para evitar que la coalicin mayoritaria convierta su mayora electoral en la mayora de escaos en cada distrito, la Alianza busc exitosamente obtener suficientes votos para poder aprovechar la lgica de seguro contra la derrota electoral que representa el sistema binominal. Con cualquier otra MD, la coalicin RN-UDI habra obtenido una cantidad de escaos inferior a la obtenida con MD = 2. En 1993, la Concertacin tambin obtuvo un porcentaje de escaos (58.3%) superior a su votacin nacional (55.4%), pero nuevamente el mayor subsidio
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CUADRO 9. SIMULACIN DE ASIGNACIN DE ESCAOS CON DIFERENTES MD, ELECCIONES CMARA DE DIPUTADOS, 1993 Total votos (%) Distritos de 1 escao Distritos de 2 escaos Distritos de 3 escaos Distritos de 4 escaos Distritos de 5 escaos

Coalicin poltica

Nm. de escaos Concertacin Unin por Chile (RN-UDI)


PC

55.4 36.7 6.4 1.4 100

53 7 0 0 60

70 50 0 0 120

113 67 0 0 180

151 89 0 0 240

183 117 0 0 300

Independientes y otros Total

Porcentaje de escaos Concertacin Unin por Chile (RN-UDI)


PC

55.4 36.7 6.4 1.4 100

88.3 11.6 0 0 100

58.3 41.7 0 0 100

62.7 37.2 0 0 100

63.0 37.0 0 0 100

61.0 39.0 0 0 100

Independientes y otros Total

Fuente: Clculos del autor con datos de http://www.elecciones.gov.cl. Todas las simulaciones se realizaron utilizando el mtodo de distribucin de escaos dHondt.

en nmero de escaos fue para la derecha, que con el 36.7% de los votos logr asegurarse 41.7% de los escaos. Es ms, cualquier otra MD habra permitido a la Concertacin, con la misma votacin electoral, obtener un porcentaje sustancialmente superior de escaos en la composicin de la Cmara de Diputados. El sistema binominal represent el seguro ms efectivo para que la coalicin que termin en segundo lugar no viera reflejada tan dramticamente su derrota electoral en la asignacin de escaos en el legislativo. En 1997, la distribucin de votos a escala nacional, que se concentr masivamente en favor de la Concertacin slo en un nmero reducido de distritos, permiti a la coalicin de centro-izquierda obtener 57.5% de los escaos pese a haber obtenido slo 50.5% de los votos. La Unin por Chile, en cambio, slo obtuvo 39.2% de los escaos, marginalmente por sobre el 36.2% de los votos obtenidos. La fortaleza de los candidatos independientes de derecha en algunos
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distritos del pas (3 de los 4 independientes que lograron escaos se afiliaron a la RN o la UDI despus de 1997) tambin contribuy a que las distorsiones observadas en elecciones anteriores no se produjeran en 1997. Si la votacin y escaos de los candidatos independientes se contabilizan como parte de la Concertacin y la Unin por Chile, entonces la Concertacin y la coalicin de derecha habran quedado con la misma distribucin de escaos observada en 1993. Con todo, el cuadro 10 muestra que la Concertacin obtuvo la peor asignacin de escaos en el sistema de dos diputados por distrito, mientras que la coalicin de derecha obtuvo ms escaos con una MD = 2 que con magnitudes de distrito alternativas. Si bien es cierto que la Concertacin result mejor subsidiada que la coalicin de derecha en esa ocasin, el subsidio que recibi la Concertacin con MD = 2 fue inferior al que habra recibido de haber existido diferentes magnitudes de distrito en la composicin de la Cmara de Diputados. Para las parlamentarias de 2001, se observa nuevamente el fenmeno del
CUADRO 10. SIMULACIN DE ASIGNACIN DE ESCAOS CON DIFERENTES MD, ELECCIONES CMARA DE DIPUTADOS, 1997 Total votos (%) Distritos de 1 escao Distritos de 2 escaos Distritos de 3 escaos Distritos de 4 escaos Distritos de 5 escaos

Coalicin poltica

Nm. de escaos
Concertacin Unin por Chile (RN-UDI)
PC

50.5 36.2 7.4 2.8 100

48 12 0 0 60

69 47 0 4 120

111 65 0 4 180

140 92 2 6 240

175 116 3 6 300

Independientes Total

Porcentaje de escaos
Concertacin Unin por Chile (RN-UDI)
PC

50.5 36.2 7.4 2.8 100

80 20 0 0 100

57.5 39.2 0 3.3 100

61.7 36.1 0 2.2 100

58.3 38.3 0.8 2.5 100

58.3 38.6 1 2 100

Independientes Total

Fuente: Clculos del autor con datos de http://www.elecciones.gov.cl. Todas las simulaciones se realizaron utilizando el mtodo de distribucin de escaos dHondt.

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CUADRO 11. SIMULACIN DE ASIGNACIN DE ESCAOS CON DIFERENTES MD, ELECCIONES CMARA DE DIPUTADOS, 2001 Total votos (%) Distritos de 1 escao Distritos de 2 escaos Distritos de 3 escaos Distritos de 4 escaos Distritos de 5 escaos

Coalicin poltica

Nm. de escaos
Concertacin Alianza por Chile (RN-UDI)
PC

47.9 44.3 5.2 1.5 100

36 23 0 1 60

62 57 0 0 120

95 82 0 1 180

126 113 0 1 240

159 140 0 1 300

Independientes y otros Total

Porcentaje de escaos
Concertacin Alianza por Chile (RN-UDI)
PC

47.9 44.3 5.2 1.5 100

60.0 38.3 0 1.7 100

51.7 47.5 0 1.7 100

52.8 46.1 0 1.7 100

52.5 47.1 0 1.7 100

53.0 46.7 0 1.7 100

Independientes y otros Total

Fuente: Clculos del autor con datos de http://www.elecciones.gov.cl. Todas las simulaciones se realizaron utilizando el mtodo de distribucin de escaos dHondt.

seguro contra la derrota que representa el sistema binominal (vase el cuadro 11). De las cinco simulaciones posibles, la Alianza obtiene la asignacin de escaos ms conveniente cuando MD = 2. Si bien es cierto que la Concertacin recibe nuevamente un subsidio mayor, dicho subsidio es menor con MD = 2 que cuando la magnitud del distrito es inferior o superior a dos escaos. Aunque en la medida en que MD aumenta la asignacin final de escaos se acerca al porcentaje total de votos que recibi cada coalicin, es evidente que la coalicin de derecha, que termin en segundo lugar, se beneficia ms con una MD = 2, mientras que la Concertacin, que termin en primer lugar, se beneficia menos con una MD = 2 que con cualquier otra MD. Finalmente, la grfica 3 nos muestra el porcentaje de escaos que, dada su votacin electoral, recibira la Alianza en cada una de las contiendas por la Cmara de Diputados celebradas desde 1989. La primera columna para cada elec270

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GRFICA 3. SIMULACIN DE NMERO DE ESCAOS PARA LA ALIANZA, 1-5 ESCAOS POR DISTRITO, ELECCIONES PARLAMENTARIAS, 1989-2001
50 45 40 35 % escaos 30 25 20 15 10 5 0 1989 % votacin obtenida 1993 1 escao 4 escaos 1997 2 escaos 5 escaos 2001 3 escaos

cin muestra la votacin real obtenida por la coalicin. Si bien es cierto que la Alianza sera adversamente castigada de existir un sistema de distritos uninominales, lo ms probable es que, de existir ese sistema, la coalicin de derecha habra presentado candidatos que aspiraran y tuvieran posibilidades de competir por el voto mayoritario del electorado. Es ms, el castigo que recibe la Alianza es superior en las elecciones de 1989 y 1993 que en 1997 y 2001. En la medida en que la Alianza ha logrado ajustar su mensaje electoral a las preferencias de los votantes, la evidente ventaja que la Concertacin experiment entre las preferencias electorales de los chilenos a comienzos de la dcada de 1990 ha desaparecido. Ahora bien, resulta evidente que el subsidio que recibe la Alianza es superior cuando la magnitud de distrito es 2 que bajo cualquier MD alternativa. En este sentido, para la Alianza, el sistema binominal ha resultado ser un efectivo y til seguro para paliar los efectos de ser minora electoral. Aunque naturalmente la lgica del seguro contra la derrota no slo aplica en caso de que la derecha resulte derrotada. En caso de producirse un triunfo ajustado de la Alian271

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za sobre la Concertacin, la lgica del seguro contra la derrota que representa el sistema binominal favorecera entonces a la actual coalicin de gobierno.
MOTIVOS
IDEOLGICOS

Si bien los partidos de derecha chilena no lograran una distorsin tan favorable a su votacin con ninguna otra magnitud de distrito, las razones por las que ese sector se opone a reformar el sistema electoral actual no son exclusivamente tcticas. As como qued demostrado en la seccin sobre la constitucin de 1980 donde discut los orgenes del sistema binominal durante el gobierno militar, la preocupacin de la derecha poltica por el nmero ms conveniente de partidos que debieran existir en el pas constituye su principal motivo ideolgico para oponerse a una reforma al sistema electoral. Ms que querer compensaciones en escaos que representen un seguro contra derrotas electorales, la derecha chilena ha demostrado una frrea oposicin a la idea de reproducir el sistema multipartidista que exista en Chile antes de 1973. Citando las tensiones que existen entre los sistemas presidencialistas fuertes y los sistemas electorales de representacin proporcional, los idelogos de la derecha chilena hacen nfasis en los peligros que implicara para la estabilidad democrtica del pas la adopcin de un sistema de representacin proporcional ms permisivo (vase Libertad y Desarrollo, 2001). Otros han expresado tambin su preocupacin por las tensiones que podra producir un sistema electoral que facilite y fomente un sistema de partidos polticos multipartidistas; pero, a diferencia de las propuestas hechas en favor de un sistema mayoritario uninominal (Aninat y Navia, 2005; Navia, 2001), la derecha chilena ha insistido en mantener su defensa del sistema binominal.
CONCLUSIONES

En su historia democrtica, Chile ha experimentado con diferentes frmulas para transformar los votos en representacin poltica. Habiendo generado diferentes efectos en la representatividad y gobernabilidad del pas, dichas frmu272

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las demostraron una fuerte resistencia al cambio despus de ser adoptadas. El nuevo sistema electoral adoptado a partir de 1989 ha mostrado el mismo patrn de comportamiento. En este trabajo he descrito los diferentes sistemas electorales utilizados en el pas desde 1833 en adelante y he enfatizado las fortalezas y debilidades del sistema electoral actual. He sealado que el sistema binominal puede ser entendido como un seguro contra la derrota electoral al crear barreras difciles de superar para un partido que busca transformar su mayora electoral en un control mayoritario de escaos en el legislativo. Finalmente, utilizando simulaciones electorales, he demostrado que la Alianza por Chile ha obtenido un porcentaje mayor de escaos con el sistema binominal que con cualquier nmero alternativo de escaos por distrito; pero tambin he argumentado que la principal razn por la que la derecha se opone a cambiar el sistema binominal y se constituye efectivamente en el guardin con poder de veto para cambiar el sistema electoral heredado de la dictadura responde a una profunda discrepancia sobre el nmero ptimo de partidos que debieran existir en el sistema poltico chileno. Aunque la derecha se ha beneficiado considerablemente de las distorsiones que produce el sistema electoral binominal, el principal motivo por el que el sistema binominal ha logrado sobrevivir es la falta de consenso entre los actores clave sobre el nmero de partidos con que debiera funcionar la democracia chilena actual. Pg
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Allende, Salvador (1992), Salvador Allende. 1908-1973. Obras escogidas, Madrid, Fundacin Presidente Allende. Aninat, Cristbal y Patricio Navia (2003), Mal Apportionment in Legislatures in New Democracies: The Case of Chile, trabajo presentado en el Congreso Anual de Midwest Political Science Association, 2-3 de abril. (2005), Reformas polticas: los avances y lo que falta, Documentos en Foco, Chile, Corporacin Expansiva. Barros, Robert (2002), Law and Dictatorship: Pinochet, the Junta, and the 1980 Constitution, Nueva York, Cambridge University Press.
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