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DEPARTAMENTO DE GESTIN Y POLTICAS PBLICAS ADMINISTRACIN PBLICA CTEDRA DE FINANZAS PBLICAS

BALANCE ESTRUCTURAL Y POLTICA FISCAL


IMPLICANCIAS COMO INSTRUMENTO DE FORMULACIN

ABNER JARAMILLO

09 ENERO DE 2012

La poltica fiscal, se entiende como el conjunto de medidas relativas al rgimen tributario, gasto pblico, endeudamiento interno-externo del estado, las operaciones y situacin financiera de las entidades y organismos autnomos o paraestatales, por medio de los cuales se determina el monto y distribucin de la inversin y consumo pblico como componentes de gasto nacional. En sentido estricto, la poltica fiscal responde a los cambios de los programas de gasto pblico y de impuestos1, su formulacin e implementacin reside en el gobierno central, a travs del ministerio de hacienda. La poltica fiscal que ms nos conviene es aquella que permita obtener un financiamiento optimo para los bienes pblicos y privados (que sean provistos por el estado) en el tiempo, a partir del crecimiento econmico. En este sentido, podemos decir que el ndice de gasto pbico siempre se podr discutir y pertenece a la esencia del presupuesto y a sus fuentes de financiamiento, todo desde la esfera poltica. La discusin sobre poltica fiscal se ve afectada por dos situaciones que se han dado en el tiempo. Por un lado, existen problemas con la interpretacin respecto a la orientacin y evolucin de la poltica fiscal, dado que se le otorga una dependencia fundamental de los criterios contables utilizados en la construccin de los balances fiscales. Y por otra, el tema de la simultaneidad de los movimientos fiscales originados en decisiones de poltica con los originados por factores exgenos (como los ingresos que siguen la evolucin del ciclo econmico y gastos que son la expresin de compromisos legales o contractuales asumidos con anterioridad por el estado), dificulta la interpretacin de la voluntad de la poltica fiscal. Esta situacin se realzo en el tiempo de la vuelta a la democracia. Es por esto, que el gobierno decide generar un indicador del balance estructural (BESP), que por definicin, representa el balance presupuestario que hubiese existido en el Gobierno Central si el producto estuviese en su nivel potencial y el precio del cobre fuese el de mediano plazo, excluyendo por lo tanto los efectos cclicos y aleatorios de dos factores de principal importancia: la actividad econmica y el precio del cobre. Asimismo, el indicador del BESP acerca la contabilidad presupuestaria al concepto de variacin patrimonial neta del sector pblico (VPN), considerando como determinantes del dficit todas aquellas operaciones que modifican la situacin patrimonial del sector pblico y, como financiamiento, las transacciones netas de activos del sector pblico con el sector privado, aun cuando stas no constituyan propiamente deuda pblica.2 En palabras sencillas, el indicador del BESP es un indicador de discrecionalidad de la orientacin de la poltica fiscal, cuyas herramientas son la recaudacin y el gasto abstrayendo los factores coyunturales y exgenos de las decisiones de ingresos y gastos.
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Dornbush, Macroeconoma, Mc Graw Hill, 9 edicin. Pag. 197

DIPRES, Balance Estructural del Gobierno Central. Metodologa y Estimaciones para Chile: 1987-2000. Pg. 8

Pero la contribucin del indicador del balance estructural va mucho ms all de proveer informacin para el anlisis de la poltica fiscal, ya que constituye la herramienta esencial para la formulacin de la poltica fiscal de mediano plazo en Chile. En efecto, a partir del ao 2000 la poltica fiscal comenz a ser guiada con una regla basada en este indicador, usando la cifra de 1% del producto interno bruto (PIB) como objetivo de supervit estructural. Por su carcter pblico y anunciado, esta regla provee de un ancla de credibilidad a la poltica fiscal, lo que significa que los agentes econmicos saben cul ser la reaccin de poltica fiscal ante cambios en el entorno macroeconmico. Esta posibilidad de prediccin genera confianza y espacio para aprovechar el carcter contra cclico de la regla. De otra manera, es muy difcil para los agentes econmicos distinguir entre una legtima reaccin de poltica macroeconmica y una expansin de corte ms populista. Cabe recordar que una eventual prdida de credibilidad en la poltica fiscal puede llegar a ser dramticamente contractiva a travs de la alteracin de las tasas de inters de largo plazo y/o del riesgo pas. Por construccin de la regla, la poltica fiscal es contra cclica, ya que permite la operacin de los estabilizadores automticos: mientras los ingresos fiscales fluctan con el ciclo econmico, la expansin del gasto es ms suave siguiendo la evolucin de la capacidad productiva de la economa. As, la regla implica que en la fase expansiva del ciclo, el fisco tenga un supervit convencional ms elevado y en la fase recesiva, uno menor o un moderado dficit. sta, justamente, es la razn de la propiedad contra cclica de la poltica, y tiene la gran virtud de limitar la necesidad de cambios abruptos de poltica en los extremos del ciclo. Por ejemplo, disminuye la probabilidad de tener que realizar un ajuste fiscal violento ante un brusco cambio de condiciones externas, ya que los niveles de gasto no se expanden ni contraen excesivamente en tiempos de bonanza o en tiempos recesivos, respectivamente. En comparacin a reglas alternativas de poltica, como la mantencin de un balance convencional constante, o la orientacin del aumento del gasto de acuerdo con la expansin proyectada del PIB, el objetivo de balance estructural permite que los ciclos econmicos sean menos pronunciados. Por otra parte, la meta del supervit estructural de 1% del PIB permite asegurar una dinmica de acumulacin de activos que har posible hacer frente a compromisos futuros del sector pblico, que crecen a una tasa mayor que los ingresos fiscales y a gastos por pasivos contingentes. Dentro de esta ltima categora, los ms relevantes son las garantas de ingreso mnimo en concesiones, los originados en demandas judiciales contra el fisco y la garanta de pensiones mnimas en el sistema de pensiones. A stos deben agregarse posibles prdidas por parte del Banco Central.3 Por lo tanto, De este modo, el BESP eleva tanto la transparencia como la flexibilidad en el manejo coyuntural de las finanzas pblicas, contribuyendo a transformar a la poltica fiscal en un instrumento central para la promocin de la estabilidad macroeconmica y el crecimiento en el mediano y largo plazo. Ambos objetivos han sido reconocidos como centrales en el manejo de la poltica macroeconmica de los gobiernos democrticos en Chile desde los 90

Mario Marcel, Balance Estructural: La base de la nueva regla de poltica fiscal en Chile, Pg. 7.

Bibliografia
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Dornbush, Rudiger (2004): Macroeconomia, McGraw-Hill, 9 Ed. Direccion de Presupuestos (2001): Balance Estructural del Gobierno Central. Metodologa y Estimaciones para Chile: 1987-2000, Estudio de Finanzas Pblicas, Ministerio de Hacienda, Santiago de Chile. Marcel, Mario (2001): Balance Estructural: La base de la nueva regla de poltica fiscal en Chile. Economia Chilena Volumen 4 N3, Santiago. Martner, Gonzalo (2011): La regla fiscal en Chile. Sintesis de Contenido Finanzas Pblicas 2011, Santiago.