GOBIERNO DE CHILE

MI NI ST ERI O DE HAC I ENDA Dir ec c i n de Pr es upues t o s

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Jaime Crispi Alejandra Vega

ESTUDIOS DE FINANZAS PBLICAS

Diciembre 2003

Introduccin

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Esta publicacin corresponde al tercer nmero de la serie Estudios de Finanzas Pblicas de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. A travs de esta serie se presentan documentos de trabajo que abordan temas de relevancia nacional por su impacto en las finanzas pblicas, privilegindose aquellos tpicos de especial pertinencia para el manejo de la poltica fiscal y para la promocin de una eficiente asignacin y uso de los recursos pblicos. La serie Estudios de Finanzas Pblicas representa as un aporte al anlisis metdico y al debate fundamentado sobre las finanzas pblicas en Chile, a la vez que constituye una instancia de transparencia para el pblico en general en lo que respecta a acercar la informacin presupuestaria a los ciudadanos.

Autores: Jaime Crispi, Economista de la Universidad de Chile, MPhil y Candidato a Doctor en Economa de la Universidad de Cambridge y Jefe Departamento de Estudios, Direccin de Presupuestos. Alejandra Vega, Economista y Magster en Economa Universidad de Chile, y Analista Departamento de Estudios, Direccin de Presupuestos.

Editores: Alberto Arenas de Mesa, Subdirector de Racionalizacin y Funcin Pblica, Direccin de Presupuestos. Pamela Albornoz Publicacin de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda Registro de Propiedad Intelectual N 140.562 I.S.B.N: 956-8123-40-0 Todos los derechos reservados. Diciembre 2003 La serie Estudios de Finanzas Pblicas se encuentra disponible en la pgina web de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda: www.dipres.cl Diseo, diagramacin e impresin: Andros Impresores.

Introduccin

NDICE
1. INTRODUCCIN 2. ALGUNOS ANTECEDENTES METODOLGICOS 3. SOSTENIBILIDAD EN CHILE: LA HISTORIA RECIENTE 4. EVALUACIN DINMICA DE LA POLTICA FISCAL 5. SOSTENIBILIDAD BAJO UNA REGLA DE SUPERVIT ESTRUCTURAL a) Consideraciones metodolgicas b) Resultados de la proyeccin 6. REFLEXIONES FINALES REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ANEXO 1: DERIVACIN DE METODOLOGA PARA MEDIR LA POSICIN FISCAL SOSTENIBLE (PFS) ANEXO 2: EVOLUCIN DE LA RAZN DEUDA A PIB BAJO LA REGLA DE
BALANCE ESTRUCTURAL

7 9 13 19 27 28 32 39 41

43

47

ANEXO 3: EVOLUCIN DE LA BRECHA DEL PIB EFECTIVO RESPECTO AL TENDENCIAL; DEL PRECIO DEL COBRE RESPECTO AL DE REFERENCIA Y DEL BALANCE DEL GOBIERNO CENTRAL

51

Introduccin

INTRODUCCIN

Adems del impacto macroeconmico que pueda tener la posicin fiscal en un ao

determinado, el resultado presupuestario puede tener consecuencias patrimoniales sobre el sector pblico cuyos efectos se extienden mucho ms all del perodo en el cual ste se manifiesta. De esta manera, los efectos intertemporales de la posicin fiscal sobre los niveles de endeudamiento neto del sector pblico y de su patrimonio permanente pueden hacer que decisiones que aparecen justificadas por su efecto macroeconmico inmediato resulten insostenibles desde una mirada de ms largo plazo. El anlisis de la consistencia intertemporal de las finanzas pblicas ha motivado el desarrollo de diversas metodologas para el estudio y medicin de lo que se denomina sostenibilidad fiscal. As, sin que stos reflejen necesariamente una conceptualizacin comn del trmino, se ha desarrollado durante las ltimas dcadas una diversidad de indicadores que buscan determinar los niveles que deben alcanzar y la evolucin que deben seguir en el tiempo diferentes agregados fiscales para que la deuda pblica sea sostenible o el patrimonio del sector pblico no se deteriore permanentemente. En el plano del diseo de poltica, por otra parte, estas mismas preocupaciones han promovido un creciente desarrollo de reglas fiscales destinadas a acotar la operacin de la poltica fiscal ao a ao a rangos que aseguren la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas pblicas. En este trabajo se documenta un esfuerzo por vincular estas dos lneas de desarrollo paralelas en una aplicacin especfica a la economa chilena.

Los autores agradecen la asistencia de Gonzalo Echavarra y los comentarios a versiones preliminares de Mario Marcel, Bernardita Piedrabuena y los participantes en el XVI Seminario de Poltica Fiscal desarrollado en CEPAL. Los errores u omisiones que persistan son de nuestra exclusiva responsabilidad.

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Adecuando la metodologa utilizada para evaluar la consistencia intertemporal de la posicin fiscal en un momento del tiempo es posible extender el anlisis de sostenibilidad a la evaluacin de una regla de poltica fiscal. As, en la medida en que una regla de este tipo predefine la posicin fiscal en momentos futuros del tiempo, una proyeccin del perfil de endeudamiento o patrimonio del gobierno en el tiempo bajo las condiciones que impone la regla de poltica permite evaluar la consistencia de la misma en trminos de sostenibilidad. La regla fiscal adoptada en Chile, que obliga al gobierno central a generar anualmente un supervit estructural de 1% del PIB, relaciona la posicin fiscal de cada ao con la situacin cclica de la economa. Por tanto, evaluar la sostenibilidad fiscal bajo la misma requiere, adems, la simulacin de escenarios futuros de las variables cclicas que se utilizan en la construccin del balance estructural. Para situar este trabajo en contexto, en la prxima seccin se describen algunos de los indicadores tradicionalmente usados para la evaluacin de sostenibilidad fiscal, mientras que en la siguiente se analiza brevemente la historia reciente de las finanzas pblicas chilenas y se hace referencia a algunas evaluaciones de sostenibilidad para Chile. La cuarta seccin discute los resultados de un trabajo reciente en que se aplica un indicador de tipo ms dinmico para el anlisis de sostenibilidad en diversos pases, se presenta una aplicacin del mismo a cifras chilenas y se discute crticamente la metodologa que subyace a este indicador. En la quinta seccin se deriva y desarrolla una evaluacin alternativa de la regla de poltica fiscal chilena. Para lo anterior, se simulan escenarios alternativos de evolucin de mediano plazo de la economa chilena y, sujetando la formulacin de la poltica fiscal a la regla de supervit estructural, se proyecta la consecuente trayectoria de endeudamiento del gobierno central. En la sexta seccin se entrega una breve conclusin.

Introduccin

ALGUNOS ANTECEDENTES
METODOLGICOS

Diversos factores de poltica han promovido en las ltimas dcadas el diseo y utilizacin de indicadores de sostenibilidad fiscal. El gran peso del servicio de la deuda en el presupuesto de algunos pases, sumado a la operacin de presiones seculares sobre el gasto, comenzaron a dificultar los ajustes fiscales basados exclusivamente en medidas discrecionales de poltica, con lo que la deuda pblica y el pago de intereses asociados comenz a constituirse en un problema estructural en pases con persistentes dficit. Ejemplos europeos paradigmticos al respecto son Italia, Blgica y Grecia2. En este marco se ha hecho cada vez ms patente la necesidad de contar con indicadores que permitan controlar la capacidad de los pases para hacer frente a los compromisos que se adquieren a travs del tiempo antes de que stos se tornen insostenibles. Dado que las decisiones fiscales presentes imponen compromisos de largo plazo, los indicadores de sostenibilidad fiscal buscan dar cuenta de estos aspectos intertemporales de las finanzas pblicas, apoyados en informacin disponible ao a ao. A travs de los balances fiscales se establece la vinculacin entre los agregados fiscales de un ao y otro, y entre stos y las variables de stock. La deuda pblica neta representa as la acumulacin de dficit fiscales pasados y los balances presupuestarios futuros incorporan como gasto el pago de intereses por la deuda pblica resultante. As, desequilibrios fiscales sistemticos se traducirn en presiones futuras de gasto en intereses, los que contribuirn, a su vez, a la acumulacin de nueva deuda. El desarrollo de indicadores de sostenibilidad se ha apoyado tradicionalmente, por tanto, en modelos que consideran explcitamente estas vinculaciones entre flujos y stocks fiscales.

En estos pases en algn momento la deuda pblica lleg a ser superior al 100% del PIB y el gasto en intereses lleg a representar alrededor del 20% de los ingresos fiscales.

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

La relacin intertemporal entre los balances fiscales, la deuda pblica y el pago de intereses est dada por: Dt+1 = (1 + rt) Dt - Bt donde Dt corresponde a la deuda pblica en el perodo t, rt es la tasa de inters de la deuda y Bt es el balance fiscal primario (que excluye el pago de intereses). A partir de esa relacin se desprende la condicin bsica de sostenibilidad, la que establece una relacin de consistencia entre distintas variables de poltica, esto es, entre el crecimiento de la deuda, crecimiento del PIB y el dficit primario, dada cierta tasa de inters. Basado en esta condicin, Blanchard (1990)3 propone un indicador de sostenibilidad que considera la consistencia de la poltica tributaria vigente con la mantencin de la razn deuda a PIB constante. Este es el indicador de la Brecha Impositiva que mide la diferencia entre la carga tributaria existente y la carga tributaria sostenible, y se expresa como:
n

t* t = n

g + ( r q) d * t ; n

en que tn* es la carga tributaria que estabiliza, en un perodo de n aos, la razn deuda a PIB en el nivel d*, r es la tasa de inters y q es la tasa de crecimiento del PIB. As, este indicador seala el nivel de carga tributaria requerido para estabilizar la razn de deuda a PIB, dado un nivel de gasto, una senda de crecimiento del PIB y un stock inicial de deuda. Si la relacin es negativa, el indicador seala que la presin impositiva de la economa es demasiado baja para estabilizar la razn de deuda a PIB. Una manera alternativa de analizar la misma restriccin en el tiempo que no sesga la evaluacin de instrumentos slo en la poltica tributaria es a travs del Indicador de
3

Blanchard, Oliver, 1990, Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators, OECD Economics Department Working Paper N 79, Pars.

10

Algunos Antecedentes Metodolgicos Introduccin

Brecha Primaria. Este indica el balance primario requerido para estabilizar la razn deuda a PIB, dadas las trayectorias proyectadas de la tasa de inters real y el PIB. Este indicador refleja as la diferencia entre el valor de los balances primarios futuros requeridos para estabilizar la razn deuda a PIB y el balance primario inicial. Buiter (1985)4, por otra parte, propone un indicador que tambin supone calcular la brecha entre el balance primario sostenible y el balance primario efectivo, donde la condicin de sostenibilidad est definida a partir de un concepto de patrimonio neto ms amplio que el implcito en la razn deuda a PIB. As, el indicador de Buiter define esta brecha como: b* - bt = (r q) wt - bt donde wt es el valor del patrimonio neto del gobierno como proporcin del PIB y q es la tasa de crecimiento del producto. Un valor positivo del indicador seala que el balance primario actual es demasiado bajo para estabilizar el valor del patrimonio neto respecto del PIB. As, este indicador define como sostenible la poltica fiscal si sta permite mantener constante el patrimonio neto del gobierno en un sentido ex ante. El uso prctico de este indicador, sin embargo, est limitado por importantes problemas metodolgicos y de medicin. Una adecuada medicin del patrimonio neto del gobierno respecto del PIB debiera incluir una serie de elementos de muy difcil cuantificacin prctica. Entre los activos debieran incluirse no slo los activos financieros y el capital real, sino que tambin los activos de tierras y minerales, y el valor actual de los impuestos futuros (incluidas las contribuciones a la seguridad social), entre otros de an ms difcil cuantificacin. Los pasivos, por su parte, debieran incluir no slo la deuda pblica directa, sino que tambin pasivos tales como el valor actual del gasto futuro comprometido en seguridad social y otras prestaciones con habilitacin automtica, y el valor ajustado por riesgo de una serie de pasivos contingentes de difcil cuantificacin.

Buiter, Willem H., 1985, A Guide to Public Sector Debt and Deficits, Economic Policy, Vol. 1 (noviembre), pgs. 13-79.

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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

La aplicacin de la regla fiscal de supervit estructural de 1% del PIB en Chile se basa en una medicin del balance del gobierno central que busca reflejar lo ms cercanamente posible la variacin patrimonial neta asociada a la operacin de las finanzas pblicas durante cada ao a travs del llamado balance ajustado, y la migracin hacia una contabilidad fiscal sobre base devengada anunciada por el Ministerio de Hacienda apunta en el mismo sentido5. Sin embargo, dada la dificultad prctica para construir un balance de activos y pasivos completo que permita cuantificar el patrimonio neto del gobierno en trminos de stock, la discusin y ejercicios de sostenibilidad desarrollados para Chile en lo que resta de este trabajo se apoyan fundamentalmente en el indicador de deuda neta del gobierno central en relacin al PIB.

Ver Captulo II de Direccin de Presupuestos, 2003, Informe de Finanzas Pblicas Proyecto de Ley de Presupuestos 2004, Santiago, octubre.

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Introduccin

SOSTENIBILIDAD EN CHILE:
LA HISTORIA RECIENTE

Para contextualizar temporalmente los ejercicios cuantitativos que se desarrollan ms

adelante en este trabajo resulta til revisar la evolucin del indicador de deuda neta a PIB en aos reciente. Como se aprecia en el grfico 1, los supervit fiscales de la dcada de los noventa posibilitaron una fuerte reduccin de la deuda del gobierno central como porcentaje del PIB entre 1990 y 1998, pasando este indicador desde niveles sobre el 40% a finales de los ochenta, hasta ubicarse en un nivel inferior al 5% en 1998. Los dficit asociados a la desaceleracin posterior de la economa, por otra parte, generaron una leve reversin de esta tendencia, llegando la deuda neta del gobierno central a alrededor del 11% del PIB en 2002.

Grfico 1 Deuda Neta del Gobierno Central, 1989 2002

(porcentajes del PIB de cada ao)
45% 40,9% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

10,8%

Fuente: Direccin de Presupuestos.

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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Esta evolucin de la razn deuda neta a PIB se explica fundamentalmente por la interaccin de factores macroeconmicos y fiscales. La favorable evolucin del precio del cobre en los primeros aos de la dcada, sumada a un crecimiento de la economa por encima de la tasa de crecimiento tendencial, generaron las condiciones para que la autoridad fiscal obtuviera significativos supervit, destinndolos a reducir los elevados niveles de endeudamiento pblico heredados de los ochenta. La crisis de actividad y el empeoramiento del precio del cobre que sigui a la crisis asitica, por otra parte, afect negativamente a las finanzas pblicas, cambiando esta tendencia a partir de 1998. Las proyecciones disponibles, sin embargo, permiten prever que el nivel de deuda neta se reducir en 2003 y 2004, llegando a un 9,8% del PIB a fines de 20046. Es importante considerar, sin embargo, que el impacto de este empeoramiento de las condiciones macroeconmicas sobre las finanzas pblicas en trminos de nuevo endeudamiento ha sido acotado a partir de 2000 por la operacin de la regla de poltica fiscal chilena. En efecto, el indicador de balance estructural en base al que opera esta regla permite limitar el efecto del ciclo sobre los ingresos fiscales a la operacin de los estabilizadores automticos del presupuesto7. As, de haberse mantenido entre 2000 y 2003 el ritmo promedio de crecimiento que registr el gasto pblico en los noventa, el gobierno central hubiera acumulado deuda pblica adicional por alrededor de 1.830 millones de dlares en el trienio8. Para contextualizar mejor estos resultados resulta interesante comparar la deuda neta a PIB del gobierno central chileno con la de pases de mayor desarrollo relativo, tanto en trminos de evolucin como de niveles absolutos. El grfico 2 muestra la evolucin de la razn de deuda del gobierno central neta a PIB de Chile, Estados Unidos, los pases de la actual Zona Euro y el conjunto de pases que conforman la OECD entre 1991 y 2001. Como se aprecia en el grfico, durante este perodo el gobierno central chileno redujo su nivel de endeudamiento neto en unos 30 puntos porcentuales del PIB, desde
6 7

Cuadro II.2.1 en Direccin de Presupuestos (2003). Ver Marcel, M., Tokman, M., Valds, R. y Benavides, P., Balance Estructural de Gobierno Central, Direccin de Presupuestos, septiembre 2001. Ver Cuadro V.3.5 en Direccin de Presupuestos (2003).

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Sostenibilidad en Chile: La Historia Reciente Introduccin

cerca del 40% del PIB a menos del 10% del mismo. En base a un notable esfuerzo de consolidacin fiscal en la segunda mitad de los noventa, por otra parte, Estados Unidos slo logr reducir el nivel de deuda pblica a PIB en unos 15 puntos del PIB. Los gobiernos de los pases desarrollados en su conjunto (Total OECD), por su parte, incrementaron su deuda neta desde un 35% del PIB a cerca del 45% en el perodo.

Grfico 2 Deuda Neta del Gobierno Central Pases Desarrollados y Chile (porcentaje del PIB)
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Total OECD 1998 1999 2000 Chile 2001

Estados Unidos
Fuente: OECD y Direccin de Presupuestos.

Area Euro

La certidumbre que ha dado la regla de poltica fiscal a la conduccin econmica, por otra parte, ha contribuido, adems, a reducir fuertemente el costo de financiamiento que enfrenta el pas, lo que se ha manifestado en una reduccin del riesgo soberano chileno a niveles histricamente bajos, permitiendo a la autoridad fiscal sustituir (mediante prepagos) deuda contrada en perodos anteriores en condiciones menos ventajosas con nueva deuda ms barata. La combinacin de ambos efectos se ha reflejado en una notoria reduccin del costo financiero de la deuda pblica (gasto en intereses). Los grficos 3 y 4 muestran cmo, a pesar de incrementarse el nivel de endeudamiento neto desde 1997 en adelante, el gasto en intereses del gobierno central se ha mantenido relativamente constante como porcentaje del PIB y del gasto total, respectivamente.
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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Grfico 3 Gasto en intereses Gobierno Central, 1989 2002

(en porcentajes del PIB de cada ao)
2,5% 2,1% 2,0%

1,5%

1,0% 0,5% 0,5%

0,0% 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Direccin de Presupuestos.

Nota: Los prepagos al Banco Central en 1998, 2000 y 2001 fueron registrados al devengue (1999, 2001 y 2002).

Grfico 4 Gasto en intereses Gobierno Central, 1989 2002

(porcentajes del gasto total de cada ao)
12,0% 10,1% 10,0%

8,0%

6,0%

4,0% 2,1% 2,0%

0,0% 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Direccin de Presupuestos.

Nota: Los prepagos al Banco Central en 1998, 2000 y 2001 fueron registrados al devengue (1999, 2001 y 2002).

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Sostenibilidad en Chile: La Historia Reciente Introduccin

Diversas evaluaciones externas recientes, por otra parte, destacan la sostenibilidad de la actual posicin fiscal chilena. El Informe sobre Transparencia Fiscal en Chile del Fondo Monetario Internacional9 destaca la operacin de la regla de poltica fiscal como un elemento fundamental en la consolidacin de las finanzas pblicas en los ltimos aos, y resalta la transparencia que da a la regla el que la metodologa sobre la que opera sea pblica y que los insumos para la determinacin del PIB tendencial y la estimacin del precio del cobre de largo plazo hayan sido delegados a paneles de expertos, cuyos resultados se documentan y explican pblicamente10. Este informe tambin destaca el hecho de que la sostenibilidad de mediano plazo sea revisada anualmente, al presentarse junto con el proyecto de presupuesto proyecciones fiscales a tres aos. La documentacin de apoyo preparada por el Fondo Monetario Internacional para la consulta anual del Artculo IV del ao 2003, por otra parte, presenta un anlisis ms detallado de la posicin financiera del sector pblico11, destacndose especialmente algunos elementos de la actual posicin financiera del gobierno central ya reseados. As, el documento evala positivamente el bajo nivel de deuda (bruta y neta) del gobierno central y la baja tasa de inters promedio asociada a esta deuda. Se proyecta en este documento, asimismo, que las necesidades de nuevo financiamiento del gobierno central sern bajas, y se destaca su baja exposicin al riesgo cambiario y prcticamente nula exposicin a riesgo de tasa de inters. En lo que se refiere ms especficamente a la sostenibilidad de la deuda, se destaca que la dinmica futura de la deuda no puede verse afectada por variaciones en la tasa de inters porque la meta estructural est formulada sobre la base del balance global y no el primario, y se evala que el nivel de esta meta (1% del PIB) prcticamente asegura una reduccin futura de la razn deuda a PIB.

Ver subsecciones C y D de la seccin II, referidos a la Preparacin, Ejecucin e Informacin Transparentes del Presupuesto y a Garantas de Integridad, en Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Fiscal Transparency Module, Fondo Monetario Internacional, julio 2003. Ver Informe de Finanzas Pblicas 2003, captulo III.3. Ver seccin XI, Public Sector Finances: Balance Sheets, Financing Needs and Sustainability en Chile: Selected Issues, Fondo Monetario Internacional, agosto 2003.

10 11

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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

En lo que se refiere a mediciones empricas formales existen al menos dos trabajos recientes que resulta interesante mencionar. Vergara (2002)12 estima el balance primario consistente con una razn de deuda pblica neta (incluyendo en su definicin de sector pblico al Banco Central y empresas pblicas) a PIB de 20%, para distintas tasas de crecimiento y tasas de inters reales de largo plazo. Concluye que la relativamente baja relacin deuda a PIB no constituye un problema y que slo podra transformarse en uno si se mantuviera una tendencia secular al crecimiento de los dficit consolidados. Se reconoce, sin embargo, que eso no debiera ocurrir bajo la regla de supervit estructural, ya que, en la medida en que la actividad econmica y el precio del cobre se recuperen y converjan a sus niveles de largo plazo, la aplicacin de la regla redundar en supervit, con las consecuentes reducciones de la deuda pblica neta como porcentaje del PIB. Finalmente, un estudio de la empresa consultora Credit Sights, publicado en septiembre de 2003, reafirma estas conclusiones desde la perspectiva del mercado financiero13. Basado en un modelo de deuda a PIB que usa como supuestos diferentes marcos de tasa de crecimiento de largo plazo del PIB tendencial, tasa de inters real, tipo de cambio y balance primario promedio de largo plazo en las cuentas fiscales resultantes, se proyectan trayectorias alternativas para la evolucin futura de la deuda como porcentaje del PIB. El informe concluye que, an bajo los escenarios ms pesimistas, la deuda ser manejable y slo un escenario de gran crisis podra llevar a una trayectoria insostenible de la misma. Sin embargo, incluso en el caso en que Chile llegara en el ao 2023 a una razn de deuda a PIB de 23%, lo que en trminos de porcentaje es un crecimiento importante a partir del actual nivel, sta an resultara envidiable en comparacin con el resto del mundo emergente. As, el informe concluye que en todos los escenarios probables para la evolucin futura de la economa global, Chile superar a travs del tiempo a sus actuales pares en el grupo de clasificacin de riesgo single-A.

12 13

Poltica y Sostenibilidad Fiscal en Chile, Rodrigo Vergara, CEP, Estudios Pblicos N 88, Primavera 2002. Chile Debt Sustainability Model: All clear, Credit Sights, Londres, septiembre 2003.

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Introduccin

EVALUACIN DINMICA DE LA POLTICA FISCAL: SOSTENIBILIDAD Y REGLAS FISCALES

En un trabajo reciente Croce y Hugo (2003)
14

presentan un indicador de sosteni-

bilidad fiscal que permite complementar el anlisis esttico asociado a indicadores de sostenibilidad tradicionales con una metodologa histrica que evala explcitamente la reaccin de la autoridad fiscal ante cambios en las variables que determinan la sostenibilidad de la deuda en el tiempo, entregando as informacin complementaria sobre el comportamiento de la autoridad fiscal. Para esto, se construye un indicador de sostenibilidad (el Indicador de Posicin Fiscal Sostenible, PFS) que incorpora explcitamente una funcin de reaccin de la autoridad fiscal, y cuya variacin en el tiempo permite evaluar cmo y cunto la poltica fiscal ha reaccionado en el tiempo ante cambios en las condiciones que definen su sostenibilidad de largo plazo. La funcin de reaccin de la autoridad fiscal se define como la razn entre la brecha de balance primario efectivo respecto del balance primario sostenible (o meta) y la brecha entre la razn deuda a PIB del perodo anterior respecto de la razn deuda a PIB sostenible (meta). Si se analiza estticamente esta relacin es complementaria a los indicadores ya discutidos e indica de qu manera la poltica tributaria y de gasto (que definen el balance primario) se orientan a generar la convergencia de la razn deuda a PIB hacia el nivel definido ex ante como sostenible (meta). Si se interpreta dinmicamente, esta razn nos indica cmo ha reaccionado la autoridad fiscal de un ao a otro (a travs de innovaciones en sus polticas de gasto o tributarias) ante variaciones en la brecha existente entre el nivel de endeudamiento efectivo y el nivel sostenible.

14

Assessing Fiscal Sustainability: A Cross-Country Comparison, Enzo Croce and V. Hugo Juan-Ramn, International Monetary Found Institute, Julio 2003.

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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Para captar el efecto que tienen variaciones en las condiciones macroeconmicas de largo plazo sobre el nivel de balance primario requerido para estabilizar la razn deuda a PIB, la funcin de reaccin se compara con la evolucin de las condiciones que definen la estabilidad de la razn deuda a PIB en el largo plazo. Es decir, la relacin entre la tasa de inters de largo plazo y la tasa de crecimiento de largo plazo del PIB. As, a mayor tasa de inters de largo plazo en relacin a la tasa de crecimiento del PIB, mayor ser el supervit primario requerido para estabilizar la razn deuda a PIB en el tiempo e inversamente. El indicador propuesto, por tanto, se expresa como15: PFSt = (t - t) = {(1+rt /1+gt) (bpt bp*)/(dt-1 d*)} donde t es la relacin entre la tasa de inters real (rt) y la tasa de crecimiento del PIB (gt) y t es la funcin de reaccin de la poltica fiscal, definida como la razn entre la brecha del balance primario efectivo (bpt) respecto del balance primario sostenible o meta (bp*), y la brecha existente entre la razn deuda a PIB del perodo pasado (dt-1) respecto a la deuda a PIB sostenible o meta (d*). As, si la razn de deuda a PIB del perodo anterior es mayor a la meta, se converger a d* si y slo si | t - t | <1. Por tanto, en trminos estticos un valor del indicador mayor o igual a 1 evidencia que la autoridad fiscal mantiene una poltica fiscal inconsistente con la convergencia de la razn deuda a PIB a niveles sostenibles, y un valor del indicador menor a 1 indica que la posicin fiscal es consistente con las condiciones requeridas para asegurar sostenibilidad. Dinmicamente, aunque el PFS puede variar de un perodo a otro debido a cambios de alguna o varias de las variables que intervienen en la determinacin de sustentabilidad (tasa de crecimiento, tasa de inters, stock de deuda), la evaluacin del mismo asume que estas son exgenas para la autoridad fiscal y su nica posibilidad de adecuar la posicin fiscal es a travs de alteraciones en la brecha de balance primario.

15

La derivacin formal de este indicador se encuentra en Croce y Hugo (2003) y el anexo 1 de este documento presenta un resumen del mismo.

20

Evaluacin dinmica de la poltica fiscal: Sostenibilidad y Reglas Fiscales Introduccin

Croce y Hugo (2003) presenta un ejercicio de cuantificacin de este indicador para doce pases16 en la dcada de los noventa, seleccionados en base a la diversidad que exponen en relacin a su estabilidad macroeconmica, su endeudamiento pblico y su composicin y variabilidad del gasto pblico. Todos estos pases, excepto Estados Unidos, por otra parte, sufrieron episodios de crisis en los aos noventa y debieron realizar esfuerzos fiscales posteriores para adecuar la posicin de sus finanzas pblicas. Tras analizar la evolucin del indicador en el perodo, los pases fueron agrupados en tres categoras en funcin de la sostenibilidad de su poltica fiscal a travs del tiempo: i) pases con poltica fiscal insostenible, definida como aquella en que el 75% del tiempo el indicador es mayor a 1; ii) pases con polticas fiscales sostenibles en el perodo, definidas como aquellas en que el 75% del tiempo el indicador es menor a 1; y iii) pases que se encuentran en una situacin intermedia, es decir, su indicador es menor (o mayor) que 1 ms del 25% del tiempo y menos del 75% del perodo. El cuadro 4.1 muestra los resultados de aplicar este indicador y evaluar su evolucin en base al criterio anterior a este grupo de pases. De acuerdo a este criterio, en la primera categora (poltica fiscal insostenible) aparecen Argentina, Brasil y Turqua; en la segunda (poltica fiscal sostenible) estn Blgica, Indonesia, Irlanda y Mxico; y en el tercer grupo estn Italia, Corea del Sur, Suecia, Tailandia y los Estados Unidos. El mismo cuadro muestra el resultado de nuestra aplicacin de este indicador a las cifras chilenas entre 1990 y 2002. As, estimando el PFS para Chile, con un nivel de endeudamiento neto meta de 0% del PIB, en un 83% de los aos el indicador es menor o igual a 1. Es decir, de acuerdo al criterio propuesto por Croce y Hugo, e incluso imponiendo a la poltica fiscal chilena el objetivo extremo de tender hacia la eliminacin del endeudamiento pblico en el tiempo (deuda neta a PIB meta de 0), Chile se encontraba entre 1990 y 2002 entre los pases con polticas fiscales sostenibles.

16

Cuatro americanos: Argentina, Brasil, Mxico y Estados Unidos; cinco europeos: Blgica, Irlanda, Italia, Suiza y Turqua y tres asiticos: Indonesia, Corea y Tailandia.

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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Cuadro 4.3 Anlisis del Algoritmo PFS y sus Componentes

Frecuencia Categora 1 (Insostenible)
<1 > * <0 17% 68% 68%

Argentina
3% 38% 100%

Brasil
22% 83% 53%

Turqua
23% 61% 70%

Categora 2 (Sostenible)
<1 > * <0 79% 40% 1%

Blgica
77% 43% 0%

Indonesia
78% 24% 8%

Irlanda
91% 30% 0%

Mxico
79% 46% 0%

Chile
83% 46% 17%

Categora 3 (Inconcluyente)
<1 > * <0 51% 43% 40%

Italia
36% 61% 39%

Corea
52% 48% 43%

Suiza
41% 56% 46%

Tailandia
43% 43% 52%

Estados Unidos
54% 40% 40%

Fuente: Hugo y Croce (2003) y elaboracin propia.

Ms all de estos resultados comparativos, sin embargo, resulta interesante analizar conceptual y metodolgicamente el indicador y los criterios propuestos por Croce y Hugo para calificar sostenibilidad a partir del mismo. En efecto, a pesar del avance conceptual que significa incorporar una funcin de reaccin de la poltica fiscal y analizar la sostenibilidad de la misma en base a su comportamiento a travs de un perodo de tiempo en lugar de limitarse a un anlisis esttico, el indicador y su anlisis presentan algunos problemas metodolgicos que parece relevante discutir. En lo estrictamente metodolgico, por una parte, es importante destacar que el indicador slo es operacionalizable para perodos de tiempo en que el nivel endeudamiento de un pas es superior al nivel definido como meta (etapas de consolidacin fiscal), pero no resulta operativo una vez que se alcanza el nivel de deuda a PIB definido como sostenible. Esta es una de las razones por la cual, para operacionalizar esta metodologa en el caso chileno, fue necesario elegir como meta un nivel de deuda neta a PIB (0%) que desde cualquier anlisis resulta exageradamente conservador.
22

Evaluacin dinmica de la poltica fiscal: Sostenibilidad y Reglas Fiscales Introduccin

Esta limitacin del indicador se relaciona tambin con un segundo problema de tipo ms conceptual. Lo que est implcito en la derivacin de la funcin de reaccin es que la autoridad fiscal debe apuntar en todo momento hacia niveles de deuda pblica menores a los vigentes. Esto involucra, por tanto, imponer que la poltica fiscal se comporte de manera procclica en algunos momentos del tiempo. As, si en una fase contractiva de la economa se produce un incremento del endeudamiento neto, producto del impacto negativo del ciclo econmico sobre los ingresos tributarios (todo lo dems constante), el indicador exige que la autoridad fiscal reaccione de manera macroeconmicamente contractiva, reduciendo en el prximo perodo el nivel de gasto pblico o aumentando impuestos. Esto ltimo puede o no tener sentido desde una perspectiva de solvencia del sector pblico, pero su pertinencia macroeconmica es, a lo menos, cuestionable. Mas genricamente, el criterio intertemporal que proponen Hugo y Croce de que el indicador sea inferior a 1 en al menos tres cuartas partes del perodo de anlisis equivale a imponer de facto una regla fiscal a los pases bajo anlisis que no est respaldada en ningn modelo terico o anlisis emprico. En este sentido, el indicador es normativamente menos inocente de lo que parece. As, a pesar de que la poltica fiscal en Chile durante el perodo de anlisis es sostenible bajo este criterio, este resultado podra haber sido distinto de haberse escogido un perodo de anlisis distinto. Esto no tiene nada de extrao cuando el criterio utilizado para calificar sostenibilidad tiene implcita una regla fiscal distinta a la que ha estado en operacin en el pas durante los ltimos aos. As, las ocasiones en que es menor a cero en el caso chileno se concentran en el ltimo perodo de la muestra, aos en los cuales la poltica fiscal se ha enmarcado dentro de una regla que permite a la poltica fiscal jugar un papel contracclico, acotado a los estabilizadores automticos del presupuestos. En efecto, la regla de poltica fiscal chilena est diseada precisamente para generar un marco permanente a las finanzas pblicas que permite adecuar la posicin fiscal a travs del ciclo, en un esquema que exige compensar intertemporalmente los menores balances fiscales obtenidos en momentos de crecimiento bajo la tendencia (y/o precio del cobre bajo su nivel de largo plazo), con mayores balances en aquellos momentos en
23

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

que la economa se encuentra por encima de la misma (y el precio del cobre se ubica por encima de sus niveles de largo plazo). As, una poltica fiscal basada en esta regla que involucrara una contraccin del balance (global y primario) durante un perodo de crecimiento bajo la tendencia de largo plazo y aumentara as el endeudamiento neto, sera calificada de insostenible sobre la base de este indicador, aun si este mayor endeudamiento fuera totalmente compensado en otro momento (incluso dentro del mismo perodo de anlisis) con la generacin de supervit, que lo saldaran totalmente. Esta caracterstica de la metodologa de Hugo y Croce sesga la evaluacin de sostenibilidad para cualquier pas que siga una regla que permite la operacin de estabilizadores automticos del presupuesto. As, por ejemplo, la poltica fiscal de un pas de la Unin Europea, operando de manera plenamente dentro del marco del Tratado de Maastricht, tambin podra ser calificada de insostenible de acuerdo a esta metodologa. La evaluacin de sostenibilidad en pases que formulan la poltica fiscal en un marco intertemporal contracclico requiere, por tanto, ser evaluada en base a metodologas que cuantifiquen el efecto dinmico que el compromiso de largo plazo implcito en la regla de poltica imprime a los agregados fiscales de flujo y de stock17. Asociado a esto mismo, un tercer problema que presenta el criterio de Hugo y Croce para calificar sostenibilidad se refiere a la imposibilidad de calificar el grado de desequilibrio que presentan los pases en cada momento del tiempo. Al clasificar a los pases de acuerdo al nmero de ocasiones en que el valor puntual del indicador supera el valor de 1 sin considerar la magnitud de las diferencias acumuladas, no se admite tampoco la posibilidad de distinguir si estos perodos se compensan de alguna manera con otros momentos en el tiempo en que el indicador es sustancialmente menor a 1. De igual manera, pudiera suceder que la poltica fiscal de pases que presentan un indicador marginalmente menor a 1 ms del 75% del tiempo, pero desequilibrios muy fuertes en unos pocos perodos puntuales, fuera calificada como sostenible a pesar de estar incrementando su nivel de deuda a PIB en el agregado.

17

La siguiente seccin propone y desarrolla un ejercicio de este tipo para Chile.

24

Evaluacin dinmica de la poltica fiscal: Sostenibilidad y Reglas Fiscales Introduccin

Grfico 5 Indicador PFS para Chile

(con d*= 0% y * = 0,980) 1991 - 2002
2,00 1,80 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Elaboracin propia.

Nota: Considera el stock de deuda neta del Gobierno Central.

Estos problemas podran remediarse utilizando un criterio alternativo para calificar sostenibilidad a partir de la evolucin en el tiempo del indicador PFS, que refleje no slo el nmero de ocasiones en que el indicador se mueve hacia una posicin insostenible (o sostenible), sino que cuantifique el efecto de todas las observaciones puntuales de manera acumulada durante el perodo. Observando el grfico 5, que muestra la evolucin del indicador PFS para Chile entre 1991 y 2002, lo que sugerimos, ms concretamente, es evaluar la relacin existente entre las reas que estn sobre la horizontal (momentos en que el indicador PFS es mayor a 1) y las reas que se encuentran bajo la horizontal (momentos en que PFS<1). En la medida en que el rea que se encuentra por debajo de la horizontal es mayor al que se encuentra por sobre la horizontal, podemos decir que la poltica fiscal durante el perodo ha sido sostenible y viceversa. Matemticamente, este criterio se expresa en la siguiente ecuacin:
S = {PFS t 1} = {PFS t 1} = {( t t ) 1} = {(1+ rt /1+ g t ) (sp t sp*)/(d t 1 d*) 1}
t=1 t=1 t=1 t=1 n n n n

donde S > 0 : poltica fiscal sostenible y S < 0: poltica fiscal insostenible.

25

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Calculndola para Chile en el perodo 1991-2002, S es 1,815, lo que resulta de la suma de valores negativos (cuando el PFS es menor a 1) de 2.20 y de valores positivos (PFS > 1) de 0,39. Es decir, el grado de sostenibilidad logrado en los perodos durante la muestra en que la posicin fiscal denota sostenibilidad es mucho mayor al grado de insostenibilidad de los perodos en que la posicin denota insostenibilidad segn este indicador. Un criterio como ste aplicado al indicador PFS permitira clasificar a los pases segn la sostenibilidad fiscal que registran en una muestra temporal sin imponer explcitamente una regla de poltica fiscal especfica. Lo que importa es que en trminos acumulados el balance primario se haya movido hacia el balance primario requerido para estabilizar la razn deuda a PIB, dada la evolucin de las variables macroeconmicas relevantes, ya sea que esto se haya logrado a travs de una posicin fiscal consistentemente orientada a este objetivo perodo a perodo, un ajuste fiscal muy fuerte en pocos perodos dentro de la muestra o una combinacin de perodos de contraccin y expansin fiscal que refleje una reaccin fiscal contracclica a la evolucin macroeconmica.

26

Introduccin

SOSTENIBILIDAD BAJO LA REGLA

DE SUPERVIT ESTRUCTURAL

Las metodologas para evaluar sostenibilidad discutidas en secciones anteriores se basan en la utilizacin de observaciones puntuales de los agregados fiscales (de flujo y stock) y estimaciones de los niveles de largo plazo de variables macroeconmicas relevantes para proyectar la senda futura de las variables fiscales de stock (i.e. deuda o patrimonio neto). Las reglas fiscales, sin embargo, buscan predefinir la relacin entre las variables fiscales de flujo (i.e. balance fiscal) y las condiciones macroeconmicas y/o variables de stock. As, por ejemplo, el Tratado de Maastricht limita el nivel que puede alcanzar el dficit contable de los pases signatarios en un ao cualquiera (3% del PIB), el nivel medio que debe alcanzar el balance fiscal a lo largo del ciclo (balance equilibrado) y el mximo que puede alcanzar la deuda bruta en cualquier perodo (60% del PIB). Para evaluar la sostenibilidad de la poltica fiscal en un pas signatario de este tratado, por tanto, adems de considerar las condiciones fiscales iniciales, se requiere imponer este conjunto de restricciones a la formulacin de la poltica fiscal en el futuro. En este caso lo que se est evaluando, ms que la sostenibilidad de la poltica fiscal en un momento dado del tiempo, es la sostenibilidad de la poltica fiscal en el tiempo mientras el pas siga adhiriendo a la regla que se ha impuesto. En el caso del Tratado de Maastricht, la sostenibilidad de la deuda est, adems, explcitamente incorporada como condicin a travs del lmite absoluto al nivel de la relacin de deuda pblica a PIB. La regla fiscal chilena, sin embargo, presenta algunas diferencias importantes con la regla de Maastricht en su formulacin. En particular, supedita estrictamente los resultados fiscales requeridos para su cumplimiento a la situacin cclica de la economa y
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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

no impone ninguna restriccin al nivel que puede alcanzar la razn de deuda a PIB. As, la regla puede cumplirse (obtenindose un supervit estructural de 1% del PIB) en base a diferentes balances contables, dependiendo del momento cclico de la actividad econmica y del precio del cobre. En efecto, el cumplimiento de esta regla ha sido compatible en los ltimos aos con diversos balances fiscales efectivos. Esta realidad ha llevado a algunos observadores de la economa chilena a proponer que, para asegurar que la regla de supervit estructural garantice efectivamente la sostenibilidad de la poltica fiscal en los prximos aos, sta sea complementada con un lmite al nmero de aos en que el balance contable puede arrojar un resultado deficitario, o con un lmite mximo al nivel que puede alcanzar la razn de deuda a PIB en el tiempo (Vergara, 2002). Estas propuestas revelan la aprehensin de que, ante un cuadro macroeconmico futuro muy desfavorable para la economa chilena, la operacin de esta regla lleve la deuda del gobierno central a una senda no sostenible. Para evaluar el fundamento real de estas aprehensiones, en lo que resta de esta seccin se deriva una metodologa para evaluar el rango en que podra moverse la senda de deuda a PIB durante los prximos aos al aplicarse la regla de supervit estructural en distintos escenarios macroeconmicos y se presentan los resultados de dicho ejercicio.

A)

CONSIDERACIONES METODOLGICAS

Una metodologa pertinente para evaluar dinmicamente la sostenibilidad de la poltica fiscal en Chile debe comenzar por cuantificar el impacto que imprime en el tiempo la aplicacin de la regla a las variables fiscales de flujo y, a travs de stas, a las variables de stock. Esta ltima relacin est dada por: Dt = Dt-1 + Gt Tt (1)

donde Dt es el stock de deuda neta en el perodo t; Gt es el gasto pblico en t y; Tt son los ingresos del gobierno en t.
28

Sostenibilidad bajo la Regla de Supervit Introduccin Estructural

El balance efectivo en base caja18, a su vez, est dado por: Bt = Tt, G t = (Dt-Dt-1) (2)

Dado que la regla chilena, sin embargo, opera sobre la base de una meta de balance estructural19, para determinar cmo la aplicacin de la misma incide en el nivel de endeudamiento neto, se requiere, adicionalmente, modelar la relacin existente entre el balance contable en base caja y el balance estructural. Esta relacin est dada por: Bt = BEt - ACt (3)

donde BEt es el balance estructural en el perodo t y ACt el valor absoluto del ajuste cclico que se requiere para transformar el balance estructural en el balance contable en el perodo t. As, la variacin en el nivel de endeudamiento neto bajo la regla de supervit estructural est definida por: Dt Dt-1 = ACt BE (4)

Dado que al aplicar la regla, el balance estructural debe ser igual a 1% del PIB, y dividiendo la ecuacin (4) por el PIB del perodo t se obtiene: dt- dt-1 = act 0,01 (5)

en que dt es la razn de la deuda respecto del PIB en el perodo t y act es nivel del ajuste cclico en el perodo t requerido para transformar el indicador de balance efectivo en el indicador de balance estructural, tambin expresado como porcentaje del PIB.
18

El indicador de endeudamiento neto como medida de sostenibilidad es consistente con una contabilidad fiscal en base caja, donde los flujos de recursos financieros durante un perodo deben ser equivalentes a la variacin durante el mismo de los stocks de activos y pasivos financieros. En un esquema de contabilidad fiscal en base devengada, por otra parte, la contrapartida en trminos de stocks de los flujos econmicos producidos en un perodo es la variacin patrimonial neta. Aunque lo ms adecuado desde una perspectiva econmica es medir sostenibilidad en base al patrimonio del gobierno, como adelantbamos en la seccin 1 su implementacin prctica resulta imposible dado el estado actual de la contabilidad fiscal chilena (y de prcticamente todos los pases del mundo). El proyecto en curso de migracin de la contabilidad fiscal chilena hacia los estndares del Manual de Estadsticas Fiscales 2000 del FMI promete reparar esta deficiencia en el futuro. Vase al respecto el Captulo II en Direccin de Presupuestos (2003). El detalle de la metodologa del Balance Estructural y de los ajustes cclicos se encuentra en Marcel, M., Tokman, M., Valds, R., y Benavides, P., Balance Estructural de Gobierno Central, Direccin de Presupuestos, septiembre 2001.

19

29

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Los parmetros que definen el ajuste cclico que se aplican a las cuentas pblicas para transformar el balance contable en el balance estructural son conocidos y pueden modelarse inversamente para transformar el balance estructural de 1% del PIB en el balance contable en cualquier cuadro macroeconmico proyectado. As, aplicando recursivamente la ecuacin 5, es posible proyectar hacia el futuro el efecto de la aplicacin de la regla sobre la trayectoria de la razn deuda neta a PIB en cualquier escenario macroeconmico futuro20. En lo que resta de esta seccin se presentan los resultados de aplicar esta metodologa de proyeccin de la deuda neta del gobierno central en tres escenarios futuros alternativos, utilizando el ao 2002 como ancla. El primer escenario (base) supone que la brecha actual entre el PIB efectivo y el PIB tendencial se cierra gradualmente entre 2004 y 2008; desde ese ao en adelante las tasas de crecimiento del PIB efectivo y tendencial convergen a un 4%, y el precio del cobre converge a su actual precio de referencia (88 centavos de dlar la libra) en 2004 y se mantiene en ese nivel por el resto del perodo de proyeccin. El segundo escenario (base cclico) supone que el PIB efectivo sigue ciclos hacia el futuro donde la duracin de cada fase del ciclo y la varianza del producto es igual al promedio de la duracin y varianza del producto experimentada por la economa chilena en el perodo 1925 a 2002. El precio del cobre en este escenario sigue ciclos de igual duracin y temporalidad que el producto, con una varianza del precio del cobre similar a su varianza histrica. El tercer escenario (histrico), por ltimo, reproduce hacia el futuro la evolucin efectiva de la tasa de crecimiento del PIB y el precio del cobre entre 1970 y 1996, un perodo extremadamente turbulento de nuestra historia econmica. Los ajustes cclicos que es necesario realizar para transformar el balance estructural en el balance contable, sin embargo, no dependen directamente del nivel de las variables relevantes sino que de su relacin con los niveles estructurales de las mismas. As, el ajuste cclico que se realiza a los ingresos tributarios depende de la relacin entre el PIB efectivo y el PIB tendencial en cada perodo y el ajuste cclico a los ingresos del cobre depende de la relacin entre el precio del cobre efectivo y el de largo plazo. Construir los escenarios macroeconmicos futuros, por tanto, no slo requiere suponer

20

Para la derivacin formal de esta metodologa ver anexo 2.

30

Introduccin Sostenibilidad bajo la Regla de Supervit Estructural

una trayectoria para el precio del cobre efectivo y el PIB efectivo, sino que tambin requiere proyectar en el tiempo la evolucin de las variables estructurales que les subyacen. En lo que se refiere al PIB tendencial, la metodologa que se utiliza para su estimacin en tiempo real sugiere directamente una metodologa para su estimacin en los diversos escenarios. La estimacin del PIB tendencial que realiza el Ministerio de Hacienda involucra incorporar en una funcin de produccin agregada el valor de sus insumos (stock de capital, fuerza de trabajo y productividad total de factores) previamente sometidos al filtro de Hodrick-Prescott para obtener sus valores de tendencia. Dado que el filtro pondera ms fuertemente los ltimos valores de la muestra, los valores de tendencia de los insumos estn muy correlacionados con sus valores efectivos ms recientes. As, la misma metodologa de estimacin del PIB tendencial asegura que esta variable converja en el tiempo al PIB efectivo. Esto se puede observar en el grfico 6, que muestra las trayectorias de PIB tendencial resultantes de aplicar esta metodologa en distintos momentos del tiempo durante los ltimos aos. As, como se observa en este grfico, la estimacin del PIB tendencial ha ido convergiendo al PIB efectivo a medida que la tasa de crecimiento de estos insumos se ha desacelerado durante los ltimos aos, y se han incorporado estos nuevos datos a la estimacin. Dado que aplicar el filtro a los insumos de la funcin de produccin es equivalente a aplicar el filtro a su resultado21, para construir la trayectoria del PIB tendencial que se asocia a la trayectoria proyectada de PIB en nuestros escenarios, se simul este efecto aplicando recursivamente el filtro de Hodrick Prescott a la evolucin histrica del PIB efectivo en cada escenario, e incorporando el nuevo valor conocido de PIB efectivo en cada nueva estimacin puntual. Esto permite modelar explcitamente en la construccin de nuestros escenarios este efecto, simulando el ejercicio en tiempo real que se realiza cada ao, al incorporar un nuevo valor (el del ao anterior) a la estimacin22.

21

Vase demostracin en Ricardo Ffrench-Davis y Heriberto Tapia (2003), Nota sobre la metodologa de estimacin del PIB potencial del Ministerio de Hacienda, memo. Dado que en la nueva metodologa del Ministerio de Hacienda para la estimacin del PIB potencial el stock de capital no se filtra antes de incorporarlo a la funcin de produccin, esta metodologa para proyectar el PIB potencial no es exactamente equivalente a la que se utiliza en tiempo real. La diferencia, sin embargo, es lo suficientemente menor como para no ser relevante para este ejercicio de proyeccin.

22

31

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Grfico 6 Estimacin de PIB Tendencial en Distintos Aos

(porcentaje de variacin)
9,0%

8,0% Estimado en 97 7,0%

6,0% Estimado en 98 5,0% Estimado en 99 4,0% Estimado en 02 3,0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Ministerio de Hacienda.

Estimado en 00 Estimado en 01

Considerando que la determinacin del precio del cobre de largo plazo en la metodologa que utiliza el Ministerio de Hacienda resulta directamente de la consulta que se realiza a un comit de expertos, la proyeccin de esta variable hacia el futuro requiere modelar esta consulta. Sin embargo, dado que en el escenario base el precio del cobre converge por diseo a su nivel de largo plazo, este problema se aplica slo al segundo y tercer escenario. Simulando un esquema de expectativas adaptativas, para definir la trayectoria del precio del cobre de largo plazo, para estos escenarios se supondr que el comit consultivo define el precio del cobre de largo plazo en base a un promedio mvil del precio del cobre efectivo en los diez aos anteriores.

B)

RESULTADOS DE LA PROYECCIN

La proyeccin de endeudamiento en el escenario base descrito en la seccin anterior tiene por objeto establecer las condiciones bsicas de sostenibilidad de la deuda del gobierno central bajo la regla de supervit estructural en el caso ideal en que las variables
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Introduccin Sostenibilidad bajo la Regla de Supervit Estructural

macroeconmicas relevantes convergen a sus niveles estructurales, habiendo cerrado previamente sus brechas respecto de las mismas y permanecen establemente en esos niveles hacia el futuro. Por diseo de la regla, al cerrarse las brechas entre las variables efectivas y estructurales los ajustes cclicos desaparecen y el balance contable del gobierno central converge al supervit de 1% del PIB definido como meta para el balance estructural (ver Anexo 3). Como muestra el grfico 7, esto genera una reduccin progresiva de la deuda neta del gobierno central, la que converge a cero en el ao 2013.

Grfico 7 Deuda neta del Gobierno Central proyectada en Escenario Base

(porcentajes del PIB de cada ao)

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2002

Fuente: Elaboracin propia.

10,80%

0,87%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Al converger los valores de las variables efectivas a sus niveles estructurales y mantenerse en ellos por el resto del perodo de proyeccin, sin embargo, esta simulacin asla el efecto del ciclo econmico sobre la sostenibilidad de la deuda pblica bajo la nueva regla chilena. Siendo la economa chilena marcadamente cclica y su capacidad contracclica una propiedad fundamental de la regla de supervit estructural, este ejercicio es, por tanto, an inconcluyente respecto de la capacidad de la regla de supervit estructural de asegurar sostenibilidad en un ambiente macroeconmico cclico. Para evaluar esta dimensin de la regla fiscal es necesario incorporar explcitamente el efecto del ciclo econmico sobre las variables relevantes de proyeccin.
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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

As, el grfico 8 muestra el resultado de proyectar el perfil temporal de la deuda neta a PIB que resulta de simular la aplicacin de la regla fiscal en un escenario futuro que incorpora ciclos de actividad y de precio del cobre, modelados en ciclos promedio histricos de la economa chilena para el perodo 1925-2002 (ver Anexo 3). Como se aprecia en este grfico, aunque con una trayectoria algo distinta, la razn de deuda neta a PIB en un escenario de este tipo tambin converge a cero hacia comienzos de la prxima dcada. Este resultado simplemente refleja la simetra respecto del ciclo que presenta la regla de supervit estructural, en que los perodos de dficit provocados por una coyuntura cclica adversa son compensados ntegramente por perodos de supervit mayores al 1% del PIB en perodos de sobreexpansin econmica. En un perodo largo de tiempo con ciclos relativamente simtricos, por tanto, el efecto final del ciclo econmico sobre la deuda pblica bajo la regla de supervit estructural tiende a desaparecer.
Grfico 8 Deuda neta del Gobierno Central proyectada en Escenario Base con Ciclo
(en porcentajes del PIB de cada ao)

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2002

Fuente: Elaboracin propia.

10,80%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Sin embargo, en realidad los ciclos econmicos no suelen presentar la simetra que resulta de modelarlos en base a promedios histricos. Para evaluar de mejor manera las aprehensiones de algunos analistas respecto de las consecuencias de programar la poltica fiscal bajo la regla chilena en un escenario de extrema turbulencia, por tanto, se ha simulado, adicionalmente, la operacin de la regla fiscal en un escenario que reproduce hacia el futuro la variacin del PIB efectivo y el precio del cobre en el perodo
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Introduccin Sostenibilidad bajo la Regla de Supervit Estructural

1970-1996. Como se aprecia en el grfico 9, este perodo incluye tres episodios de fuerte crisis econmica, con cadas absolutas del PIB de 6,7% entre 1971 y 1973, de 12,9% en 1975 y de 16% entre 1981 y 1983. El grfico 10, por su parte, muestra la fuerte variabilidad del precio del cobre en el mismo perodo.
Grfico 9 Variacin Real Anual del PIB, 1970 1996
(en porcentajes de variacin)
15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

-5,0%

-10,0%

-15,0% 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Fuente: Daz, Jos, Rolf Lders y Gert Wagner (1998).

Grfico 10 Precio del Cobre 1970 - 1996

(centavos de dlar por libra)
140 120 100
US por libra

80 60 40 20 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Fuente: Comisin Chilena del Cobre.

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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

El grfico 11 muestra el resultado de simular la operacin de la regla de supervit estructural en un escenario futuro tan extremo como ste, sobre la evolucin del dficit contable del gobierno central. Como muestra este grfico, la aplicacin de esta regla en un escenario futuro equivalente al perodo 1970-1996 en trminos de tasas de crecimiento y precio del cobre generara varios aos de dficit entre 2004 y 2008, expandindose el mismo a un nivel mximo de alrededor del 5% del PIB en 2009 (que responde a la situacin macro de 1975) y generara diez aos de supervit contable hacia el final del perodo, los que se situaran en niveles promedio algo mayores a 1% del PIB desde 2022 en adelante (equivalente a la situacin macro de 1988-1996).

Grfico 11 Balance Contable Proyectado en Escenario Histrico

(en porcentajes del PIB de cada ao)
3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% -3,0% -4,0% -5,0% -6,0% 2004
Fuente: Elaboracin propia.

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

Como muestra el grfico 12, por otra parte, al proyectar esta dinmica del balance fiscal hacia adelante, partiendo del stock de deuda inicial de 2002, la deuda neta del gobierno central alcanzara un mximo de un 25% del PIB en 2010 y convergera a cero hacia finales del perodo. En trminos de su evolucin, aunque el efecto de la menor actividad del primer perodo contractivo sobre el balance est amortiguada por un mejoramiento del precio del cobre (lo que corresponde a la realidad macroeconmica de los aos 1972-1973), la aplicacin de la regla fiscal en ese perodo derivara en un aumento en la deuda neta de alrededor de 5% del PIB entre 2005 y 2008. El fuerte incre36

Introduccin Sostenibilidad bajo la Regla de Supervit Estructural

mento de la deuda neta a PIB que se observa entre el ao 2008 y 2010, por otra parte, responde al efecto de simular el episodio recesivo de 1975 y la disminucin posterior de la deuda neta a PIB entre 2011 y 2014 corresponde al efecto de simular la operacin de la regla fiscal en un ambiente macroeconmico futuro equivalente al de fines de los setenta.

Grfico 12 Deuda neta del Gobierno Central proyectada en Escenario Histrico

(en porcentajes del PIB de cada ao)
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% 2002
Fuente: Elaboracin propia.

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

El nuevo perodo de endeudamiento neto que se registra entre 2015 y 2021, por otra parte, resulta de simular para ese perodo el impacto sobre las finanzas del gobierno central de aplicar la regla fiscal con cadas de la actividad econmica equivalentes a las registradas a comienzos de los ochenta y con los bajos precios del cobre ocurridos en la primera mitad de esa dcada. El largo perodo de desacumulacin de deuda que sigue, y que termina extinguiendo la misma hacia fines de la proyeccin, corresponde al resultado de simular la operacin de la regla en un contexto macroeconmico equivalente al de la segunda mitad de los ochenta y primera mitad de los noventa. As, a pesar de la extrema turbulencia macroeconmica del perodo que se proyecta y de los dficit contables de varios aos a los que llevara la aplicacin de la regla de
37

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

supervit estructural de 1% del PIB en un perodo futuro como ste, el nivel de deuda neta del gobierno central en relacin al PIB no alcanzara en su nivel mximo del perodo ni la mitad del nivel que presentaba a fines de los aos ochenta, y se extinguira completamente en un plazo posterior de veinte aos.

38

Introduccin

REFLEXIONES FINALES

Los efectos intertemporales de la poltica fiscal han sido un motivo de preocupacin

creciente entre investigadores y encargados de poltica econmica en el mundo. Esta preocupacin ha promovido al desarrollo paralelo de una gran cantidad de indicadores para evaluar la sostenibilidad intertemporal de la poltica fiscal, y el diseo y aplicacin de reglas de poltica fiscal que imponen lmites o marcos a la posicin fiscal de los pases, buscando asegurar la sostenibilidad de la misma en el tiempo. En este trabajo hemos buscado vincular analtica y empricamente estos dos desarrollos paralelos a travs de la discusin de diferentes alternativas metodolgicas que permitan evaluar marcos plurianuales de poltica fiscal (reglas macrofiscales) a la luz de consideraciones de sostenibilidad y hemos desarrollado una aplicacin especfica para Chile. Para situar este ejercicio en contexto, se hace una breve revisin del concepto de sostenibilidad fiscal, se discute alguna literatura reciente respecto de la sostenibilidad fiscal en Chile y se analiza empricamente la situacin chilena durante los noventa a la luz de un indicador de reciente construccin, que propone incorporar el anlisis intertemporal de la conducta fiscal a la evaluacin de sostenibilidad. A pesar de que los resultados de este ejercicio son positivos en trminos del anlisis de sostenibilidad en Chile durante los noventa, dicho indicador, se argumenta, no resulta apropiado para evaluar la sostenibilidad de marcos de poltica fiscal (reglas macrofiscales) que posibilitan algn comportamiento contracclico de las finanzas pblicas. La regla de poltica fiscal en aplicacin en Chile desde 2001 est diseada explcitamente con el objeto de permitir un comportamiento contracclico de las finanzas pblicas. Proponemos y desarrollamos, por tanto, un ejercicio especfico para evaluar la sostenibilidad fiscal en Chile bajo el marco plurianual que define esta regla. Los resul
39

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

tados de este ejercicio muestran que, an en una situacin hipottica de extrema turbulencia durante las prximas dos dcadas y media, la operacionalizacin de las finanzas pblicas chilenas bajo la regla de supervit estructural de 1% del PIB mantendra claramente acotados los niveles de endeudamiento pblico a PIB, sin la necesidad de establecer lmites explcitos al respecto. Igualmente, el carcter simtrico de la regla asegura que, an en escenarios de alta volatilidad, los dficit efectivos a los que pudiera llevar su aplicacin en escenarios de crisis, son ms que compensados por los supervit efectivos a los que lleva su aplicacin en perodos de mayor crecimiento. Las bondades de esta regla de poltica como marco de programacin de la poltica fiscal en otras dimensiones de la administracin fiscal son mltiples y ya han sido discutidas en otros documentos. Sus propiedades contracclicas, por una parte, permiten sostener los niveles de gasto pblico en momentos de desaceleracin de la actividad econmica, evitando que la poltica fiscal se convierta en un factor de amplificacin del ciclo econmico y protegiendo los recursos requeridos en el presupuesto pblico para sostener los programas sociales prioritarios, precisamente, cuando estos ms se requieren. De esta manera, la aplicacin de esta regla no slo permite a la poltica fiscal cumplir un papel macro estabilizador, sino que, adems, apoya el desarrollo de programas pblicos plurianuales, sin que estos se vean sometidos a los vaivenes de la actividad econmica global, fenmeno que ha afectado histricamente la gestin pblica en nuestra regin. Todo lo anterior slo es posible, sin embargo, cuando quienes financian los dficit temporales que pueda involucrar la aplicacin de esta regla tienen la tranquilidad de que la operacin de la misma revertir esta situacin en el futuro. El que en los ltimos aos el gobierno chileno haya visto caer fuertemente su costo de financiamiento, precisamente en un perodo en que las finanzas pblicas han estado operando de manera contracclica, confirma la confianza de los inversionistas internacionales en que la operacin de la misma regla que lo ha permitido asegura la sostenibilidad de las finanzas pblicas chilenas hacia el futuro. Los resultados de los ejercicios presentados en este documento debieran reafirmar an ms esa confianza.

40

Introduccin

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Banca DItalia, Fiscal Sustainability, Research Department Public Finance Workshop, 2000. Banco Central de Chile, Informe de Estabilidad Financiera, Sector Fiscal, noviembre 2002. Blanchard, Oliver, Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators, OECD Economics Department Working Paper 79, Pars, 1990. Buiter, Willem H., A Guide to Public Sector Debt and Deficits, Economic Policy, Vol. 1 (noviembre), pgs. 1379, 1985. Credit Sights, Chile Debt Sustainability Model: All clear, Londres, septiembre 2003. Croce, Enzo and V. Hugo, Juan-Ramn, Assessing Fiscal Sustainability: A CrossCountry Comparison, International Monetary Fund Institute, julio 2003. Daz Jos, Lders Rolf, Wagner Gert, Economa Chilena 1810-1995: Evolucin Cuantitativa del Producto Total y Sectorial, Universidad Catlica de Chile, Documentos de Trabajo 186, diciembre 1998. Ffrench-Davis, Ricardo y Tapia, Heriberto, Nota sobre la metodologa de estimacin del PIB potencial del Ministerio de Hacienda, agosto 2002. FMI, Assessing Sustainability, Policy Development and Review Department, 28 de mayo 2002. FMI, Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Fiscal Transparency Module: Chile, Julio 2003. FMI, Chile: Selected Issues, agosto 2003.

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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Marcel, M., Tokman, R., Benavides, P. y Valds, R., Balance Estructural del Gobierno Central, Metodologa y Estimaciones para Chile: 19872000, Estudios de Finanzas Pblicas, Direccin de Presupuestos, septiembre 2001. Polackova, H y A Schick (eds.), Contingent Liabilities and Fiscal Risk, Government at Risk, World Bank, 2002. Tapia, Heriberto, Balance estructural del gobierno central de Chile: anlisis y propuestas, CEPAL, Divisin de Desarrollo Econmico, Serie Macroeconoma del Desarrollo N 25. Santiago Chile, agosto de 2003. Vergara, Rodrigo, Poltica y Sostenibilidad Fiscal en Chile, Centro de Estudios Pblicos, Documento 88, primavera 2003.

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Introduccin

ANEXO 1
DERIVACIN DE METODOLOGA PARA MEDIR LA POSICIN FISCAL SOSTENIBLE (PFS) El marco para el anlisis parte del conocimiento de la restriccin presupuestaria
intertemporal del Gobierno: RDSPt = (D t Dt-1) = DPt + i Dt-1 (1)

En que la necesidad de endeudamiento del sector pblico (NESP)) es la diferencia entre el stock de deuda total (interna y externa) actual y la pasada, lo que es igual al dficit primario ms el pago de intereses por la deuda pasada. Expresando la ecuacin anterior de otra forma, al multiplicarla por 1 se tiene que: SPt = i Dt-1 (Dt D t-1) (2)

El supervit primario es igual al pago de intereses menos la diferencia del stock de deuda actual y pasado. Si se divide por el PIB y se reordenan los trminos, se tiene que:
dt = (1 + r ) * d t 1 sp t (1 + q )

(3)

Si t =

(1 + r ) , (1 + q )

Entonces se obtiene: dt = t *dt1 spt

(3)

En que spt representa la razn de supervit primario a PIB, r es la tasa de inters y q es la tasa de crecimiento del PIB y dt y d t-1 es la razn de deuda a PIB presente y pasada, respectivamente.
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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

La ecuacin (3) seala que, en ausencia de shocks y de polticas correctivas, persistentes dficit primarios y una tasa de inters ms alta que la tasa de crecimiento del PIB llevarn a una razn deuda a PIB creciente en el tiempo. dt = 1 *spt+1 + 2 *spt+2 + 3 *spt+3 + ................ + N *spt+N + N *dt+N (4)

La expresin anterior se obtiene si se resuelve la ecuacin para el momento t+N y se supone constante en el tiempo t, es decir, que t+N = , se tiene que la condicin de solvencia del sector pblico se cumple cuando el valor presente del supervit primario es igual al stock de deuda. Lo anterior requiere que dt+N = 0 y que en algn momento el supervit primario sea positivo, es decir, el sector pblico no puede ser un deudor neto en trminos de valor presente. Ms pragmticamente se puede llevar la condicin anterior a una menos estricta, como, por ejemplo, imponer que dt+N = d* y que 0 < d* < dt, as se espera que la razn de supervit primario se reduzca desde los niveles actuales. El problema de esta condicin es que todas las variables de la ecuacin son endgenas, por lo que para poder operacionalizarlo se deben hacer supuestos sobre cada uno de los valores de las variables relevantes. Otra limitacin del indicador es que pueden ocurrir shocks que alteran el crecimiento de los ingresos o de la tasa de inters que tendrn impactos adversos en la capacidad de mantener la condicin de sostenibilidad. Para la construccin de un indicador de sostenibilidad se usa la ecuacin (3) y se agregan dos ecuaciones adicionales: sp* = (*1)d* spt = sp* + t (dt1 d*) (5) (6)

En la ecuacin (5), * y sp* son el factor de descuento y el supervit primario que deberan alcanzarse para lograr la meta d*, en la ecuacin (6) se tiene que el supervit primario se descompone de dos elementos: el primero es el supervit primario compatible con la meta de d* y el segundo es la respuesta de poltica a la brecha entre la ra44

Introduccin Anexo 1: Derivacin de metodologa para medir la Posicin Fiscal Sostenible (PFS)

zn de deuda observada y la razn de deuda meta. La ecuacin (6) es una funcin lineal que caracteriza la funcin de reaccin de la autoridad y el parmetro t es la intensidad de respuesta de la poltica en el perodo t a la brecha de la razn de deuda en el perodo previo. As, con las tres ecuaciones anteriores se deriva la ley de movimiento de la razn de deuda a PIB, que incluye al parmetro de la funcin de reaccin de poltica. dt = (t t) dt1 (* t 1)d* (7)

Entonces, si la razn de deuda del perodo pasado es mayor que la de largo plazo (la meta), se podra converger a d* si y slo si | * t | < 1, entonces se propone usar (* t ) como un indicador de sostenibilidad fiscal: PFSt = (t t) = {(1 + rt / 1 + gt) (spt sp*) / (dt-1 d*)} (8)

La ecuacin (8) indica la Posicin Fiscal Sostenible (PFS) y un valor del indicador consistentemente mayor o igual a 1 es seal de insostenibilidad.

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Introduccin

ANEXO 2
EVOLUCIN DEUDA A PIB BAJO LA REGLA DE BALANCE ESTRUCTURAL
DE LA RAZN

Un pas puede emitir deuda en moneda nacional y en moneda extranjera para financiar el pago de la deuda, los intereses de la misma y su dficit primario, por lo que: Bt + EtBt* = Bt1 + Et*Bt1* + itBt1 + Et*itBt1* + Gt Tt donde; Bt = stock de deuda en pesos en el perodo t. Bt* = stock de deuda en dlares en el perodo t. Et = tipo de cambio nominal promedio. itBt1 + Et*itBt1* + Gt Tt = Balance Convencional del perodo t. Si se considera la regla de Balance Estructural, entonces: Bt + EtBt* = Bt1 + Et*Bt1* BEt + Ajustes Contables Ajustes Cclicos (2) (1)

Ajustes Contables: Al Balance convencional se le excluyen las partidas de recuperacin de prstamos, venta de activos financieros, compra de ttulos y valores y concesin de prstamos. Por otra parte, se incluyen las variaciones en el Fondo de Compensacin del Cobre y en el Fondo de Estabilizacin de Precios del Petrleo. Adems se modifica la forma en la cual se contabiliza el pago de bonos de reconocimiento y se sustraen de los ingresos del Gobierno Central las ganancias de capital provenientes de privatizaciones. Ajustes Cclicos = CCTt + CCCt (3)

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Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

En que CCTt = componente cclico de los ingresos tributarios y las imposiciones previsionales de salud y CCCt = componente cclico de los ingresos del cobre. Si se definen las siguientes razones respecto del PIB: bt = Bt / Pt*Yt bt* = Et*Bt* / Pt*Yt Y si adems se expresa la ecuacin en trminos de tasas de crecimiento anuales: Et = (1+ t) * Et1 Pt = ( + t ) * Pt1 Yt = (1+ t) * Yt1 Entonces, la variacin de la deuda ser igual a:
* * bt + bt* = [(bt1 / (bt1 + bt1)) + (1+ t) (bt1 / (bt1 + bt1)]*

* ( b t 1 + b t 1 ) BE t Aj. Contables Aj. Ccli cos + Pt Yt (1 + t ) * (1 + t ) Pt Yt Pt Yt

(4)

Los ingresos tributarios varan de acuerdo al PIB, por lo que: Ln Tt = a + lnYt, en que es la elasticidad de los ingresos tributarios al PIB. Entonces, los ingresos tributarios estructurales son funcin de la relacin entre PIB potencial y PIB efectivo, ponderados por su elasticidad respecto al PIB:

48

Anexo 2: Evolucin de la razn Deuda a PIB bajo la Regla de Balance Introduccin Estructural

Tt estruct = Tt *

[Y ]
Yt

pot t

Tt

= Tt 1 *

[Yt ]
Yt 1

= Tt 1 * [1+ t ]

El componente cclico de los ingresos tributarios respecto del producto es: CCTt Pt Pt Pt Tt estruct PT * = = t t Pt Yt Pt Yt Pt Yt (Yt pot ) 1 Yt

(5)

El componente cclico de los ingresos del cobre respecto del producto se calcula de la siguiente forma: CCC t TCN t * = 100 Pt Yt

[1/3Ft-1,4 + Ft,1 + Ft,2 + Ft,3 + 2 / 3Ft,4 ]

Pt Yt

(6)

En que TCNt es el tipo de cambio nominal del perodo t, Fi,j, son los ingresos cclicos del cobre en el trimestre j del perodo i. Para un ao t los ingresos incluyen 1/3 del ltimo trimestre del ao t-1 y slo 2/3 de los correspondientes al ltimo trimestre de dicho ao23. Por otra parte, los ingresos del cobre de cada trimestre son calculados de la siguiente manera:

23

Esto tiene el objeto de dar cuenta del desfase que se produce entre el momento de la venta de cobre y el momento en que CODELCO le traspasa los fondos al Tesoro Pblico, lo que es consistente un balance efectivo en base caja.

49

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Fi,j = Ventas Fsicasi,j = [(PBML)i,j (P largo plazo )i,j]*

20462 100

(7)

Adems, para efectos del ejercicio de simulacin de la dinmica de la deuda pblica, se supone que los ingresos del cobre se distribuyen en forma pareja en cada trimestre y que el precio de la Bolsa de Metales de Londres como el precio de largo plazo es igual dentro de un ao t, y se supondr tambin que las ventas en el ao t crecen a una tasa t respecto al perodo t1, con lo que el componente cclico de los ingresos de cobre se calcula de la siguiente forma:

CCC t TCN t * = 1000 Pt Yt

[1+11/12 t ] * F
Pt Yt

t 1

(8)

En que Ft-1 se obtiene de la expresin (7), considerando las ventas fsicas totales y los supuestos para el precio del cobre anuales. As, considerando las ecuaciones (3), (4), (5), (7) y (8) se obtienen las variables necesarias para estimar la dinmica de la deuda asociada a la aplicacin de la regla de balance estructural en escenarios futuros definidos por diversos parmetros de crecimiento del PIB y de precio del cobre.

50

Introduccin

ANEXO 3
INSUMOS Y RESULTADOS INTERMEDIOS EN ESCENARIOS ALTERNATIVOS

1.

ESCENARIO BASE
Brecha PIB
(en % del PIB tendencial)
8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% -6% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030

Fuente: Elaboracin propia.

51

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Precio efectivo del cobre y precio del cobre de referencia

(US$ por libra)

1,4 1,2 1
US$ por libra

0,8 0,6 0,4 0,2 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 p cobre p referencia cobre

Fuente: Elaboracin propia.

Balance del Gobierno Central

(% del PIB)

3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% -0,5% -1,0% -1,5% -2,0% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030

Fuente: Elaboracin propia.

52

Anexo 3: Insumos y resultados intermedios en EscenariosIntroduccin Alternativos

2.

ESCENARIO BASE CON CICLO

Brecha PIB
(en % del PIB tendencial)

8%

6%

4%

2%

0%

-2% -4%

-6% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030

Fuente: Elaboracin propia.

Precio efectivo del cobre y precio del cobre de referencia

(US$ por libra)
1,4 1,2 1 US$ por libra 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 p cobre p referencia cobre

Fuente: Elaboracin propia.

53

Sostenibilidad y Regla Fiscal: Anlisis e Indicadores para Chile

Balance del Gobierno Central

(% del PIB)

3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% -0,5% -1,0% -1,5% -2,0% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Fuente: Elaboracin propia.

3.

ESCENARIO HISTRICO

Brecha PIB
(en % del PIB tendencial)

10% 5% 0% -5% -10% -15% -20% -25% -30% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030

Fuente: Elaboracin propia.

54

Anexo 3: Insumos y resultados intermedios en EscenariosIntroduccin Alternativos

Precio efectivo del cobre y precio del cobre de referencia

(US$ por libra)

1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 p cobre p referencia cobre

Fuente: Elaboracin propia.

US$ por libra

Balance del Gobierno Central

(% del PIB)

3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% -3,0% -4,0% -5,0% -6,0% 1990
Fuente: Elaboracin propia.

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

2014

2017

2020

2023

2026

2029

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