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Éxitos y debilidades de la Constitución de 1991

Por: Jorge Orlando Melo

La constitución re-legitimó la democracia como sistema político, pero dejó la igualdad de derechos sociales en manos de un Estado paternalista. El Estado central se oxigenó, pero los poderes locales siguen en manos oscuras. La democracia es más participativa, pero los ciudadanos participan muy poco. Paradojas que sintetiza y explica este lúcido análisis del conocido historiador y cofundador de Razón Pública.

Letra muerta

La Constitución de 1886 estuvo en vigencia más que cualquier constitución latinoamericana, pero entre 1949 y 1990 sobrevivió porque no se aplicó.

En efecto, una constitución busca ante todo crear las reglas para el traspaso pacífico del poder entre diversos partidos, para que la oposición pueda ganar elecciones. Y después de 1946 nunca hubo un traspaso pacífico del poder: golpe militar en 1953, derrocamiento de un dictador y Frente Nacional en 1957, y después un mecanismo, primero legal y luego pactado, mediante el cual los dos partidos compartieron el poder y crearon la impresión de que el sistema existía ante todo para bloquear cualquier alternativa.

De este modo la función básica de la constitución - mantener las condiciones para una política pacífica- nunca operó, sino que se recurrió al Estado de Sitio. La constitución se mantuvo mediante la suspensión de vigencia de muchas de sus reglas.

Ampliar la democracia

En ausencia de oposición legítima, surgió la oposición armada, que sirvió al tiempo para frenar el surgimiento de nuevos grupos políticos y para mostrar la falta de legitimidad de nuestra democracia: importantes sectores de opinión, intelectuales y universitarios, dirigentes sociales y sindicales, consideraban que la democracia colombiana era excluyente y limitada, y que eso explicaba o justificaba la violencia y la guerrilla.

El intento del presidente Barco de romper el bloqueo político volviendo a gobiernos de partido se enredó en medio de una violenta guerra contra el narcotráfico y el proceso político pareció entrar en una espiral sin salida: la muerte de tres candidatos presidenciales en 1989, parecía dejar al país sin salidas.

La convocatoria de la Asamblea Constituyente en 1990, que violó formalmente la constitución anterior, fue un triunfó de la voluntad de encontrar nuevas bases de consenso para la democracia, compartida por los presidentes Barco y Gaviria, por las guerrillas que aceptaron la paz, y por muchos dirigentes tradicionales, y permitió redefinir las condiciones de funcionamiento de política.

La Constitución de 1991 fue, como se ha dicho muchas veces, un pacto de paz. Pero sobre todo fue un esfuerzo por superar una democracia que se consideraba limitada, alejada de los ciudadanos, manipulada por dos partidos con recursos institucionales ilimitados, encabezados por una presidencia imperial, centralista y autoritaria.

Tres grandes objetivos

Simplificando un proceso cuya complejidad desafía toda síntesis, la Constitución de 1991 intentó renovar y reforzar tres áreas básicas del orden político:

1.

representación política.

La legitimidad de la

democracia y la

credibilidad ciudadana en el sistema de

2. La capacidad del Estado para enfrentar los desafíos de la guerrilla y la violencia.

3. La capacidad del Estado para satisfacer las necesidades sociales y económicas de la

población.

Los temas estaban muy interrelacionados y la constitución los trabó aún más:

- Rehacer la legitimidad del Estado no sólo parecía exigir romper el monopolio de los partidos políticos y abrir oportunidades a otros grupos, sino dar más poder a los ciudadanos mediante su participación política directa, su cercanía a la fuente local de poder y una amplia carta de derechos, y convertir al Estado en garante de la satisfacción de las necesidades de vida de los individuos, definidas también como derechos.

-Un Estado más fuerte (y entre 1990 y 2010 creció rápidamente la parte del Producto Interno manejado por un Estado cada vez más grande y rico: hoy más del 30 por ciento del PIB pasa por el Estado) podría obtener los recursos para atender las necesidades de la población, como salud y educación, y reducir la pobreza, a la que se atribuía gran papel en la violencia, tanto política como la ligada al narcotráfico y a otros negocios ilícitos.

-Y una justicia independiente, con una población que negara legitimidad a la guerrilla, sería capaz de enfrentar los desafíos del narcotráfico, la guerrilla y los grupos de autodefensa que desde comienzos de la década de 1980 se habían ido consolidando como mecanismo de defensa de los propietarios rurales frente a la guerrilla.

El modelo de Estado

Estos ideales se resumieron en la expresión de "Estado social de derecho" y en el campo político en el ideal de "democracia participativa", que permitiría:

1. Acercar el gobierno a los ciudadanos mediante gobiernos locales autónomos y sujetos al control del pueblo.

2. Romper la fuente principal de poder presidencial, que concentraba en una sola autoridad el nombramiento de todos los funcionarios del Estado, y era así la fuente del poder político local, que a su vez servía para elegir el ejecutivo y el legislativo nacional.

3. Impedir la concentración de poder en manos del presidente regulando los Estados de Emergencia.

5. Establecer un sistema judicial capaz de responder al desafío de la delincuencia organizada, y que pudiera enfrentar a los grupos guerrilleros con firmeza pero sin arbitrariedad.

En el campo económico, los ideólogos dominantes, sobre todo del gobierno, pero bien representados en la Constituyente, buscaban ante todo fijar las reglas para la operación eficiente y libre de los mercados, pero sometidos a la regulación de un Estado fuerte, capaz de evitar la formación de monopolios, y de atender áreas en las que éstos no funcionan muy bien: la eliminación de la pobreza, el cuidado de la salud y la educación, la defensa del medio ambiente, etc.

Las luces y las sombras

Hoy, veinte años después, hacer un balance de lo que se logró es difícil. En mi opinión la Constitución de 1991 fue muy exitosa en algunos campos, mientras fracasó en otros.

En términos de legitimidad, transformó la cultura política del país. Hoy la ciudadanía se siente con poder real, que puede ejercer a través de mecanismos políticos, que hacen posible ganarle elecciones al gobierno, o mediante los sistemas judiciales de defensa de los derechos. Esto dio legitimidad renovada a la democracia y acabó con la justificación de la lucha armada y de la revolución.

Sin embargo, la población ha visto que la destrucción de los partidos tradicionales, que se logró, condujo a la desaparición de los partidos y a su reemplazo por un sistema de poderes locales que controla, en forma poco democrática, los ejecutivos locales y regionales y buena parte del Congreso.

El clientelismo y la corrupción renovadas y el recurso muy amplio a la intimidación o la violencia, no llevan a que los electores quiten el respaldo a los elegidos, que logran atraer a una ciudadanía desorganizada, mediante la oferta de servicios sociales y el temor a una guerrilla que sirve para justificar las formas más atrasadas de política y para impedir la consolidación de partidos políticos modernos de corte reformista o progresista.

En el terreno económico, mientras se reducía el papel productivo del Estado y se limitaba la protección aduanera a los empresarios industriales y agrícolas, el Estado aumentó su capacidad tributaria y obtuvo fondos que permitieron ampliar la cobertura de los servicios públicos de educación y salud, aunque sin éxito similar en calidad, en el primer caso, y en medio del desorden y la corrupción generalizada, en el segundo caso.

La nueva Constitución se apoyo en una visión substancial, no procedimental, de la democracia y esto, en mi opinión, está en la base de las frustraciones: para muchos se trataba de substituir la democracia representativa por la democracia participativa.

Este intento rousseauniano de reinventar la democracia directa ha obstaculizado la búsqueda de soluciones prácticas al gran problema, que es hacer eficaz la democracia representativa: cómo fortalecer los partidos sin convertirlos en fuentes autónomas de poder, cómo mantener las ventajas democráticas de la representación proporcional sin atomizar los partidos, cómo evitar que a nombre de la democracia directa se constituyan formas de "representación" menos legítimas pero más ruidosas.

Y la idea de un "Estado social de derecho", fue una reformulación de la visión escolástica,

que ve la sociedad como un organismo que debe buscar el bien común. Ahora la idea es que hay unos derechos sociales y económicos, que son definidos ante todo por los sabios de la colectividad, que son los jueces. El bienestar y la felicidad de los individuos provienen del organismo social más bien que de la acción individual, privada y política, de las personas.

Por esto, la constitución valorizó verbalmente la participación política de los ciudadanos y

la convirtió en el sustrato metafísico de la democracia, pero la desvalorizó en los hechos

al reforzar una concepción que privilegia la solución judicial de los problemas o su atención por un Estado benefactor, y que delega a organismos parajudiciales el control de los elegidos.

Al debilitarse la participación ciudadana, los políticos aprovecharon otra debilidad de la constitución, la autonomía local financiada con recursos centrales, sin responsabilidad fiscal complementaria, para crear nuevos feudos y apoderarse, con el apoyo de grupos armados y empresas corruptas, del botín de las regalías y las transferencias.

El equilibro logrado en los últimos años -un gobierno central que ofrece el triunfo contra la guerrilla y unos poderes locales que lo sostienen, mientras se apoyan en la corrupción y la violencia armada-, se nutre de la despolitización que promueve la constitución y de una cultura que espera todavía del rey o del buen gobierno del Mesías la solución a los dramas individuales.