Hacia un Presupuesto Participativo más Inclusivo y Efectivo en Porto Alegre

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Presentación
1) 2) 3) 4) 5) Marco Conceptual del Estudio Presupuesto Participativo en Porto Alegre Metodología del Estudio Principales resultados Recomendaciones del Estudio

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1) Marco Conceptual
Base conceptual Reporte sobre el Desarollo Mundial 2004: participación como un elemento central en la práctica de prestación de cuentas social.
PP
Voz

El Estado Politicos Formulan Políticas
Pacto

Largo camino de responsabilidad

Ciudadanos/Clientes coaliciones/inclusiones
No-pobre Pobre

Ruta corta
Poder Cliente

Proveedores Gestión
Linea Frontal

Organización

Servicios
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Fundamentos conceptuales: Equilibrio Perverso
Formuladores y Reguladores PP
pu es to s

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No

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n

ba

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pa

N

o

Usuários/ ciudadanos

Servicio de baja calidad Expectativa baja

Prestadores de servicios

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1) Marco Conceptual
Supuesto: Los mecanismos participativos participativos promueven resultados fiscales y sociales positivos: a) Fiscales mejoran transparencia e ingresos; b) Sociales mejoran asignación de recursos y progresividad del gasto público, y c) Gobernabilidad fomentan ciudadanía, rendición de cuentas y credibilidad. Pero: la participación conlleva riesgos de: a) Captura, b) Tensionamiento entre democracia representativa y directa, directrices centrales y decisiones locales; y c) Ineficiencia y entravamiento de la gestión. PP: Proceso paticipativo pautado que puede favorecer la agencia de grupos vulnerables dentro del proceso de gestión pública.
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2) Presupuesto Participativo en POA Discusión sobre la participación popular en las decisiones presupuestarias surge a finales de la década de 80 (redemocratización). Reforma constitucional amplía autonomía municipal y espacios de participación directa. Principales instituciones participativas son: Consejos Municipales. Presupuesto Participativo (PP).
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2) Presupuesto Participativo en POA Surge como un proceso de consulta popular no estructurado para definir las prioridades de inversiones de la ciudad en 1989. Directrices básicas formales son definidas en 1991. Desde 1991 estas directrices fueron refinadas y mejoradas (el proceso es dinámico).
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2) Presupuesto Participativo en POA Desempeño puede ser separado en dos fases: Entre 1990 e 2002 Positivo Entre 2002 e 2006 Crisis financiera reduce inversiones

En 2004, Partidos de Oposición a PT vencen la elección. El PP es mantenido y se amplía el alcance de la participación popular con el Programa de “Governança Solidaria”.
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Ciclo del Presupuesto Participativo en Porto Alegre

MARZO/ ABRIL Reuniones de articulación y preparación.

Segunda quincena ABRIL/ MAYO Ronda de priorización.

MAYO/JUNIO/JULIO Reuniones Regionales, Temáticas Primera quincena JULIO Legislativo Municipal

Febrero Receso

DICIEMBRE/ ENERO Discusión y votación de los cambios.

JULIO/ AGOSTO/ SEPTIEMBRE Análisis de las demandas.

NOVIEMBRE/ DICIEMBRE Discusión de los cambios del Reglamento Interno, criterios generales, técnicos y regionales.

OCTUBRE/ DICIEMBRE Detalle del Plan de Inversiones
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AGOSTO/ SEPTIEMBRE Votación de la Matriz Presupuestaria.

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3) Metodología del Estudio
Las cinco preguntas fundamentales del Estudio:
1. ¿Qué hacer para mejorar la “calidad de la participación” en el PP? 2. ¿Cómo se puede fortalecer la interacción entre el PP y la gestión fiscal municipal? 3. ¿Qué hacer para mejorar la capacidad del PP en el control de la ejecución del presupuesto? 4. ¿Cómo establecer un sistema más coherente de responsabilidad social en la ciudad, a través de la mejora de la relación entre el PP y los diferentes grupos participantes? 5. ¿Cuáles son los impactos sociales y fiscales del PP?
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3) Metodología del Estudio
Diálogo con los principales actores sociales. Métodos cualitativos y cuantitativos: Cualitativos:
análisis de los trabajos recientes sobre prestación de cuentas social y la gobernabilidad; encuesta representativa de hogares de Porto Alegre; entrevistas semi-estructuradas a informantes claves; grupos focales; análisis de los presupuestos anuales de la ciudad; análisis de contenido de las minutas de las reuniones del PP en las cuales se deciden las inversiones en obras públicas.

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3) Metodología del Estudio
Métodos Cuantitativos:
Análisis contrafactual: el impacto del PP en Brasil Metodología: una oportunidad para la especificación Solo parte de las municipalidades implementaron el PP en los años 90s. Existen municipalidades muy semejantes que implementaron y que no implementaron el PP. Comparando la dinámica fiscal y social de las municipalidades que implementaron el PP (tratamiento) con las municipalidades que no implementaron el PP (control) podemos sacar el impacto del programa.

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3) Metodología del Estudio
Métodos Cuantitativos:
Análisis contrafactual: el impacto del PP en Brasil El sesgo político: El PP se concentró mucho en municipalidades con alcaldes del PT. El impacto estimado podría ser el impacto de la administración "petista". Para garantizar que el resultado no esté sesgado se comparó en los grupos de tratamiento y control únicamente aquellas municipalidades donde el PT tuvo un buen desempeño electoral. Las cohortes de municipalidades: Algunas municipalidades implementaron el PP sólo entre 1993 y 1996; otras sólo entre 1997 y 2000; 37 municipalidades implementaron el PP del 1993 hasta el 2000. Estudiando las cohortes es posible chequear la consistencia de las estimaciones.
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3) Metodología del Estudio
Métodos Cuantitativos:
Análisis contrafactual: El impacto del PP en Porto Alegre

Comparación de datos de Porto Alegre con dos grupos de control:
(i) todas las otras capitales de Estados brasileños y (ii) todas las capitales que no tienen PP.

Objetivo: identificar impactos fiscales específicos del PP en Porto Alegre. El grupo de control se compone de un “Porto Alegre Sintético”: las suma ponderada de las variables disponibles para el grupo de control tienen una dinámica muy parecida a la de Porto Alegre antes de la implementación del PP.
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4) Principales Resultados
a) ¿Cómo es la calidad de la participación en el PP?
Dimensiones del análisis de la calidad de participación:
1. Inclusión 2. Legitimidad y autonomía 3. Información
Evolución el número de participantes en el PP 1990 a 2006
20000 18000 16000 14000 12000 Número de participantes OP 10000 8000 6000 4000 2000 0

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Aňo Total

Participación significativa. 11.000 participantes en 2006. Evidencia del interés de los ciudadanos en participación.

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a) ¿Cómo es la calidad de participación en el PP?
Grupos sociales que encuentran barreras o falta de estímulos para participar: extremadamente pobres, jóvenes, grupos de ingreso medio y alto, y empresarios. Sobre-representación de personas de más edad.

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a) ¿Cómo es la calidad de participación en el PP?
Credibilidad entre participantes y toda la población de Porto Alegre.
Percepciones del público sobre el PP, por % de la pob. (2006)
Totalmente de Acuerdo Parcialmente de Acuerdo

Es muy importante Amplía la democracia Aumenta la eficiencia del gobierno Favorece a los pobres Mejora la calidad de vida
0 20

65.88 57.26 51.71 53.6 56.91 40 60

23.61 26.68 29.16 30.11 28.57 80 100%

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a) ¿Cómo es la calidad de participación en el PP?
Desencuentro entre la credibilidad del PP y las fallas respecto a su prestación de cuentas interna. Participación en los niveles más altos de delegación es desigual. Mecanismos de información entre delegados y sus bases no son sistemáticos y carecen de registros. Riesgo de captura por parte de mediadores políticos
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Recomendaciones: ¿ Cómo mejorar la “calidad de la participación” en el PP?
1) Criar estímulos y remover barreras para que el PP sea más incluyente. 2) Hacer la representatividad del PP más legítima y responsable

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b) ¿Cómo es el interface entre el PP y la gestión fiscal del municipio?

Desde la implementación del PP, Porto Alegre vivió ciclos positivos y negativos en sus finanzas públicas. Entre 1990 y 1992, se dio la recuperación de la capacidad financiera del municipio. Entre 1993 y 1999, el ciclo positivo de las finanzas permitió elevados niveles de inversiones. Controle de los gastos corrientes Crecimiento de los ingresos y de la capacidad de endeudamiento

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b) ¿Cómo es el interface entre el PP y la gestión fiscal del municipio?

Entre 2000 y 2004, el municipio vivió su momento más crítico desde el punto de vista financiero: Déficit fiscal Poca capacidad de endeudamiento Resultado del deterioro fiscal: retraso de las obras del PP y la pérdida de confianza de la populación. Necesidad de ajuste fiscal (superávit en 2005).

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b) ¿Cómo es el interface entre el PP y la gestión fiscal del municipio?
Continuo y significativo rezago de la proporción del Plan de Inversiones (PI) implementado. El PP define la proporción de inversiones totales hechas por el Gobierno Municipal, y esta proporción tiende a caer desde 2002.
% inversiones totales priorizadas por el OP 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 % del PI implementado

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b) ¿Cómo es el interface entre el PP y la gestión fiscal del municipio?
Posibles razones para la ocurrencia del Problema: Baja capacidad de previsión de los Gastos. Diferencias temporales del ciclo del PP y del presupuesto municipal. Impacto de gastos de mantenimiento y operación de las inversiones sobre el presupuesto de inversión El ciclo de la construcción de obras sobrepasa el ciclo presupuestario anual. Además: Mayor proporción de inversiones estratégicas Poco interés del PP en la fiscalización del equilibrio fiscal

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b) ¿Cómo es el interface entre el PP y la gestión fiscal del municipio?
La capacidad de previsión de los ingresos del Gobierno Municipal también ha caído en los últimos años:
Dependencia de transferencias de recursos Estatales y Federales Ciclos económicos Consistencia entre la recepta municipal prevista y la efectiva, 1995-2005
Ingreso previsto = Ingreso efectivo
110% 105% 100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

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Ciclos PP y Presupuesto de Porto Alegre

MARZO/ ABRIL Reuniones de articulación y preparación.

Segunda quincena ABRIL/ MAYO Ronda de priorización.

MAIO/JUNHO/JULHO Reuniones Regionales, Temáticas Primera quincena JULIO Legislativo Municipal

Febrero Receso

Sanción de la LOA por el Alcalde – 15 de diciembre. Fecha de envío de LOA al Concejo Municipal – 15 de octubre.

Fecha de envío de la LDO al Concejo Municipal – 15 de agosto. JULIO/ AGOSTO/ SETIEMBRE Análisis de las demandas.

DICIEMBRE/ ENERO Discusión y votación de los cambios.

Sanción de la LDO por el Alcalde - 10 de octubre.

NOVIEMBRE/ DICIEMBRE Discusión de los cambios del Reglamento Interno, criterios generales, técnicos y regionales.

OCTUBRE/ DICIEMBRE Detalle del Plan de Inversiones
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AGOSTO/ SETIEMBRE Votación de la Matriz Presupuestaria.

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b) ¿Cómo es el interface entre el PP y la gestión fiscal del municipio?
No hay pruebas de que el PP haya contribuido positivamente con un equilibrio fiscal en Porto Alegre. Tampoco hay evidencia de que haya promovido la pulverización de gasto Inconsistencias entre los ciclos del OP en Porto Alegre y del presupuesto municipal han llevado a la elaboración de planes de inversiones que no tienen informaciones precisas sobre la distribuición de recursos. Falta atención a la vigilancia pública sobre los gastos del Gobierno y de la calidad y providad en la entrega de bienes y servicios.
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Recomendaciones: b) ¿Cómo fortalecer la interacción entre el PP y la gestión fiscal del municipio?

1)Ajustar el cronograma del proceso de priorización del PP y el ciclo municipal del presupuesto. 2) Mejorar la ”alfabetización” fiscal y presupuestaria, y crear espacios para un diálogo sobre la política fiscal en la totalidad del ciclo presupuestario.

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Resultados principales del Análisis econométrico Nacional
El impacto del PP en Brasil Fiscal: El impacto del PP en las variables fiscales no es uniforme. Los impactos en muchos casos no son significativos y en otros apuntan para direcciones distintas, o sea, no son consistentes. Social alcantarillado
Pobreza Água Alcantarillado Negativa Positiva Negativa Positiva Negativa Positiva 95% 6% 11% 6% 29% 1% 10% 68% 17% 22% 21% 51% 7% 18% Ninguna 42% 58% 29% 71% 42% 58% Precisión

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Resultados principales del Análisis econométrico Nacional
El impacto del PP en Brasil Los impactos sociales no son muy robustos cuando mezclamos todas las cohortes. Impactos sociales del PP por cohorte:
Pobreza Agua Alcantarillado Significancia Significancia Significancia 95% 68% Any 95% 68% Any 95% 68% Any 0% 4% 21% 50% 67% 88% 8% 13% 67% 8% 17% 38% 17% 25% 33% 17% 29% 63% 8% 29% 67% 21% 63% 92% 4% 13% 46%

Coorte 93-96 97-00 93-00

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Resultados principales del Análisis econométrico Nacional
El impacto del PP en Brasil: un efecto político o una mejora en la gobernabilidad?
Coorte Pobreza Água Todos las municipalidades 93-00 -4.82** -8.69*** 0.06*** 0.07*** 97-00 3.95 0.05*** Apenas las municipalidades onde el PT era fuerte 93-00 -11.06*** -19.85*** 0.11*** 0.11*** 97-00 0 0.18** Alcantarillado 0.29*** 0.25*** 0.19** 0.28*** 0.48**

0.34***

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Gastos operacionales para Porto Alegre y para “Porto Alegre Sintético” (1986–2004)
Grupo de control incluyendo todas las capitales del Estado Grupo de control incluyendo las capitales del Estado que no implementaron PP
1000
1985 1990 treated unit 1995 ano 2000 synthetic control unit 2005

desp_corr_p 800 1000

1200

600

400

200 1985

400

desp_corr_p 600

800

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

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Ingresos municipales para Porto Alegre y para “Porto Alegre Sintético” (1986–2004)
Grupo de control incluyendo todas las capitales del Estado
2000

Grupo de control incluyendo las capitales del Estado que no implementaron PP

1500

500

1985

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

200 1985

0

400

rec_corr_p 600 800

rec_corr_p 1000

1000

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

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Ingresos y Costos para Porto Alegre y para “Porto Alegre Sintético” cambiando la discontinuidad para el año 2000
Ingresos
1200

Costos

1000

400

200

1985

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

200 1985

desp_cust_p 400 600

rec_corr_p 600 800

800

1990 treated unit

1995 ano

2000 synthetic control unit

2005

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Otros Estudios Econométrico
Baiocchi et al. (2006) es el primer estudio en mostrar que las municipalidades administradas por el PT, con una fuerte sociedad civil y con más desigualdad tienen más probabilidad de implementar el PP. Baiocchi utiliza regresiones para sacar sus conclusiones con variables semejantes a las utilizadas en nuestro estudio. Zamboni (2007) sugiere que las municipalidades que implementaron el PP tienen menos corrupción que las municipalidades que no implementaron el programa. Zamboni usa reportes de auditoria de la fiscalía federal y compara municipalidades pareadas. Renno (2006) muestra que el PP y las asociaciones de barrio no crean espacios para la discusiones más generales de política. Renno utiliza regresiones con los datos de las elecciones del 2002 y la participación de los grupos por municipio.
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¿Lo que (no) sabemos?

Recomendaciones

Es muy probable que el PP no afecta la estructura de las finanzas municipales. El PP puede generar una mejora en la progresividad del gasto. El PP es un proceso político y es probable que tenga un rol más grande en la disputa entre el ejecutivo y el legislativo.
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4) Conclusiones y Recomendaciones

PP en Porto Alegre: gran potencial en alcanzar impactos distributivos para a los grupos más vulnerables, capazes de contribuir a la reducción de la pobreza en el largo plazo. Capacidad de tener impacto positivo en el desempeño fiscal es menos evidente. El desencuentro de ciclos entre el PP y el presupuesto municipal y un alcance limitado del PP en la asignación de inversiones impiden mejorias en el proceso.
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Muchas gracias por su atención.

El estudio completo podrá ser encontrado en la pagina: http://www-wds.worldbank.org.
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