Manual de Orientações para Obras Públicas

MANUAL DE ORIENTAES PARA EXECUO E FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS
Abril/2011
CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO DO PIAU Av. Pedro Freitas, s/n, Bl. C Centro Administrativo, 2 andar Bairro So Pedro Teresina/PI CEP: 64.018-200 Fones: (086) 3211-0590/0770 Fax: (086) 3211-0473 E-mail: cge@cge.pi.gov.br Home-page: http://www.cge.pi.gov.br
Elaborado pelos Auditores Governamentais: Jonathan Madeira de Barros Nunes Edgar Carneiro Machado Filho Gilberto Gomes da Silva
Reviso Geral: Moema Francia Veloso
GOVERNADOR DO ESTADO DO PIAU Wilson Nunes Martins
CONTROLADOR-GERAL DO ESTADO Antnio Luiz Medeiros de Almeida Filho
ASSESSORIA TCNICA Cassandra Colho e Silva Walter de Sousa Setbal
DIRETOR DA UNIDADE DE AUDITORIA Teresinha Osrio Pitombeira
GERENTE DE CONTROLE DE OBRAS PBLICAS Gilberto Gomes da Silva
GERENTE DE AUDITORIA Darcy Siqueira Albuquerque Jnior
GERENTE DE CONTROLE INTERNO Maria Milde Miranda Lemos
GERENTE DE ACOMPANHAMENTO DE GESTO Dcio Gomes de Moura
GERENTE DE CONVNIOS Iriana Feitosa Oliveira
SUMRIO
1. CONCEITOS BSICOS ............................................................. 9 2. ETAPAS DE UMA OBRA PBLICA ....................................... 14 3. FASE PRELIMINAR LICITAO ......................................... 15 3.1 Programa de Necessidades ............................................... 15 3.2 Escolha do Terreno ............................................................. 16 3.3 Estudo de Viabilidade ......................................................... 16 3.4 Anteprojeto ou Estudo Preliminar ....................................... 17 4. FASES DA LICITAO ........................................................... 17 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.1.5 4.1.6 4.1.7 4.1.8 4.1.9 4.1.10 4.1.11 4.1.12 4.1.13 4.1.14 4.1.15 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.5.1 4.2.5.2 4.2.5.3 4.2.5.4 4.2.5.5 Fase Interna da Licitao ............................................. 18 Processo administrativo ............................................... 18 Projeto bsico .............................................................. 18 Projeto executivo .......................................................... 28 Recursos oramentrios .............................................. 28 Edital de licitao ......................................................... 28 Modalidades de licitao .............................................. 29 Parcelamento e fracionamento da licitao ................. 31 Regime de licitao ...................................................... 31 Tipo de licitao ........................................................... 32 Habilitaes .................................................................. 32 Restrio ao carter competitivo da licitao .............. 33 Critrios de julgamento ................................................ 33 Equipamentos e mobilirio ........................................... 34 Anexos do edital ........................................................... 34 Dispensa ou inexigibilidade de licitao ...................... 35 Fase Externa da Licitao ............................................ 35 Consideraes gerais .................................................. 35 Publicao do edital ..................................................... 36 Comisso de licitao .................................................. 37 Recebimento das propostas ........................................ 37 Procedimentos da licitao .......................................... 38 Habilitao das propostas ............................................ 38 Anlise das propostas de preos ................................. 39 Inexequibilidade ........................................................... 39 Recursos ...................................................................... 41 Homologao e adjudicao ........................................ 41
5. FASE CONTRATUAL
5.1 5.2
Objeto do Contrato ............................................................41 Modalidade de Garantia para Obras e Servios de Grande Vulto .................................................................... 41 5.3 Formalizao dos Contratos .............................................42 5.4 Alteraes Contratuais .....................................................42 5.5 Execuo dos Contratos ..................................................43 5.6 Subcontratao .................................................................44 5.7 Registro de Ocorrncia e Fiscalizao das Obras ...........44 5.8 Recebimento das Obras e Servios ................................ 45 5.9 Responsabilidade Civil .....................................................45 5.10 Medies e Pagamentos ..................................................46 6. FASE POSTERIOR SERVIOS 6.1 6.2 CONCLUSO DAS OBRAS OU
Garantia dos Servios Executados ................................. 46 Manuteno ..................................................................... 46
7. PRINCIPAIS IRREGULARIDADES EM OBRAS PBLICAS .47 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 Irregularidades no Procedimento Licitatrio .................... 47 Irregularidades Concernentes ao Contrato ......................48 Irregularidades Concernentes Execuo Oramentria ... ...........................................................................................48 Irregularidades Concernentes s Medies e aos Pagamentos...................................................................... 49 Irregularidades Concernentes ao Recebimento da Obra ............................................................................ 50
8. PRINCIPAIS NORMAS APLICVEIS S OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA ................................................................... 51 9. SITES TEIS ............................................................................53
Apresentao
A Controladoria-Geral do Estado do Piau, rgo central de controle interno estadual, consciente da elevada misso institucional de assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos em benefcio da sociedade, tem a convico de que a preveno de irregularidades, desperdcios e m administrao sempre mais eficaz que qualquer medida corretiva ou punitiva. Nesse sentido, destaca-se a ao pedaggica desta
instituio de controle, que vem se aproximando dos demais rgos e entidades do poder pblico estadual, por meio da organizao de seminrios, promoo de cursos, treinamentos e palestras, alm de frequentes orientaes aos administradores pblicos. Com este esprito, foi elaborado o Manual de Orientaes para Execuo e Fiscalizao de Obras Pblicas. Este manual especialmente til para orientar rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual que necessitem de apoio para a gesto de aes de infra-estrutura, cujas equipes tcnicas sero responsveis por projetos, execuo e fiscalizao de obras e servios de engenharia. Da mesma forma, o Manual particularmente adequado para a orientao de gestores e equipes tcnicas de prefeituras municipais quanto aos procedimentos a serem adotados na execuo de obras, desde sua licitao at seu recebimento, passando pela elaborao de projetos bsicos e executivos, execuo da obra e fiscalizao. Alm de conceitos bsicos e instrues teis destinadas aos interessados, neste compndio encontram-se orientaes sobre aspectos legais relacionados com a licitao de obras pblicas e as
principais recomendaes prticas para a correta contratao e fiscalizao desses empreendimentos, especialmente teis no mbito dos municpios, que normalmente enfrentam maiores dificuldades para dispor de equipes tcnicas permanentes ou temporrias. A ateno aos procedimentos elencados neste Manual contribuir decisivamente para que os recursos do Errio sejam aplicados com probidade e zelo, de maneira que atenda condignamente s necessidades da coletividade. Deste modo estarse- aperfeioando a atuao da Administrao Pblica na busca de obras que ampliem o atendimento s necessidades do nosso Estado e qualidade de vida da populao. Em suma, este Manual visa a proporcionar uma diretriz tcnica aos rgos da Administrao Estadual quando da execuo ou fiscalizao de obras pblicas. O presente trabalho estar sujeito a futuras revises na medida em que ocorram alteraes na legislao, surgimento de novos procedimentos adequados, bem como a situaes de campo extraordinrias que surjam no desenvolvimento destas atividades. A confeco deste Manual fundamentou-se na legislao vigente, levando-se em conta, ainda, a jurisprudncia e as smulas do TCU e do TCE-PI pertinentes ao tema, resolues do CONFEA e CREA-PI e o Manual de Auditoria de Obras Pblicas desta Controladoria-Geral.
Antnio Luiz Medeiros de Almeida Filho Controlador-Geral do Estado
1.
CONCEITOS BSICOS
Para os efeitos deste Manual, consideram-se as seguintes definies, conforme a legislao pertinente: Obra: toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por execuo direta ou indireta. Obra pblica: toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao de bem pblico. Pode ser realizada de forma direta, quando a obra feita pelo prprio rgo ou entidade da Administrao por seus prprios meios, ou de forma indireta, quando a obra contratada com terceiros por meio de licitao ou, em casos excepcionais, dispensa ou inexigibilidade de licitao. Obras e servios de grande vulto: aquelas cujo valor estimado seja superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite estabelecido na alnea c do inciso I do art. 23 da Lei n 8.666/93. Reforma: alterao do espao original ou anteriormente formulado por meio de substituio, acrscimo ou retirada de materiais ou elementos construtivos ou arquitetnicos, na inteno de reformular todo ou parte daquele espao antes definido. Reparo: ato de substituir ou repetir a aplicao de materiais ou componentes construtivos da edificao, pelo simples motivo de deteriorao ou danificao daquele anteriormente aplicado. No interfere e nem altera o espao originalmente proposto. Servios: toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais como: demolio, conserto instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalho tcnico-profissional. Restaurao: mesmo significado de Reparo, porm aplicado a objetos ou obras especificas com alguma importncia histrica ou artstica. Interferncia que visa garantir a recuperao e preservao de um determinado patrimnio cultural.
Servios tcnicos profissionais: consideram-se servios tcnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos; pareceres, percias e avaliaes em geral; assessorias ou consultorias tcnicas; fiscalizao, superviso, gerenciamento de obras ou servios, dentre outras. Servios de engenharia: segundo Resoluo n 218/73, de 29/06/1973 CONFEA Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, as atividades relacionadas com os servios de engenharia so os seguintes: Atividade 01: superviso, coordenao e orientao tcnica; Atividade 02: estudo, planejamento, projeto e especificao; Atividade 03: estudo de viabilidade tcnico-econmica; Atividade 04: assistncia, assessoria e consultoria; Atividade 05: direo de obra e servio tcnico; Atividade 06: vistoria, percia, avaliao, arbitramento, laudo e parecer tcnico; Atividade 07: desempenho de cargo e funo tcnica; Atividade 08: ensino, pesquisa, anlise, experimentao, ensaio e divulgao tcnica; extenso; Atividade 09: elaborao de oramento; Atividade 10: padronizao, mensurao e controle de qualidade; Atividade 11: execuo de obra e servio tcnico; Atividade 12: fiscalizao de obra e servio tcnico; Atividade 13: produo tcnica e especializada; Atividade 14: conduo de trabalho tcnico; Atividade 15: conduo de equipe de instalao, montagem, operao, reparo ou manuteno; Atividade 16: execuo de instalao, montagem e reparo; Atividade 17: operao e manuteno de equipamento instalado; Atividade 18: execuo de desenho tcnico.
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Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART): registro no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CREA, prvio execuo de qualquer servio de Engenharia, Arquitetura ou Agronomia, objeto do contrato. Define, para os efeitos legais, os responsveis tcnicos pela execuo destes servios. Projeto Bsico: conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes conceitos: - desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; - solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem; - identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; - informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; - subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso; - oramento detalhado do custo fundamentado em quantitativos fornecimentos. global da obra, de servios e
Projeto Executivo: conjunto de elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as
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normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. As built: relao dos projetos elaborados pelo executor da obra, durante a obra, que retrate a forma exata como foi construdo o objeto contratado. Benefcios e Despesas Indiretas BDI: percentual relativo s despesas indiretas que incidir sobre as composies dos custos diretos. um percentual no custo da obra que pode ser inserido na composio dos custos unitrios ou no final do oramento sobre o custo total. Seu valor avaliado para cada caso especfico, pois depende do local, tipo de obra e impostos gerais. Inclui, ainda, o lucro esperado pelo construtor. Custo Unitrio Bsico (CUB): indica o custo por metro quadrado de uma edificao, baseado em pesquisas de preos a cada ms. publicado mensalmente pelo Sindicato da Indstria e Comrcio (SINDUSCON) de cada regio. Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades que utilizam recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras; ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso. Memorial Descritivo: exposio descritiva dos projetos, das partes que os compem e dos princpios em que se basearam, de modo que se evidencie a compatibilidade entre as solues apresentadas com o projeto bsico e/ou executivo. Oramento Estimado: levantamento das quantidades e preos dos servios expressos em planilhas, elaborado com base no projeto bsico. Cronograma fsico-financeiro: definio de como a obra ser executada por etapas, compatibilizando o valor a ser desembolsado pela contratante ao estgio em que se encontra a obra.
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Preo Inicial: preo contratado execuo de obras ou servios.
inicialmente para a de servios
Medio: verificao das quantidades executados em cada etapa do contrato.
Data Base: ms de referncia do preo inicial para o clculo do reajustamento de preos. Reajustamento de preos: mecanismo pelo qual os preos contratados so alterados para compensar os efeitos das variaes inflacionrias. Realinhamento de preos: mecanismo pelo qual so alterados os preos dos contratos para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra ou servio, objetivando a manuteno do equilbrio econmico financeiro inicial do contrato. Servio Extraordinrio: acrscimo de servio no constante dos elementos tcnicos em que se baseou o contrato original, ou o servio resultante da alterao de projeto ou especificao, admissvel no regime de preo global e no regime de preos unitrios, mediante celebrao de termo aditivo prprio, na forma da lei. Execuo direta: execuo de obra feita pelos rgos e entidades da Administrao, pelos prprios meios. Execuo indireta: o rgo ou entidade contrata com terceiros para a execuo da obra, sob qualquer dos seguintes regimes: - Empreitada por preo global: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total; - Empreitada por preo unitrio: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas; - Tarefa: quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais; - Empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas da obra, servios e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de entrada
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em operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratado. 2. ETAPAS DE UMA OBRA PBLICA
A concluso de obra pblica um evento que depende de uma srie de etapas que se iniciam muito antes da licitao propriamente dita e que so passos fundamentais para o sucesso do empreendimento. O cumprimento ordenado dessas etapas leva obteno de um conjunto de informaes precisas que refletiro em menor risco de prejuzos Administrao. O fluxograma a seguir indica, de modo geral e em ordem sequencial, as etapas a serem cumpridas para a adequada execuo indireta de uma obra pblica. Em seguida so feitas consideraes bsicas sobre estas etapas.
FASE PRELIMINAR LICITAO Programa de necessidades Escolha do terreno Estudo de viabilidade Anteprojeto
FASE EXTERNA DA LICITAO Publicao do edital de licitao Comisso de licitao Recebimento das propostas Procedimento da licitao
FASE INTERNA DA LICITAO Projeto bsico Projeto executivo Recursos oramentrios Edital de licitao
FASE POSTERIOR CONTRATAO Operao Manuteno
FASE CONTRATUAL Celebrao do contrato Execuo da obra Fiscalizao da obra Recebimento da obra
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3.
FASE PRELIMINAR LICITAO
de suma importncia que etapas anteriores licitao da obra sejam criteriosamente cumpridas, pois tero papel determinante na tomada da deciso de licitar. Elas tm o objetivo de identificar necessidades, estimar recursos e escolher a melhor alternativa para atender os anseios da sociedade. No obstante este fato, frequentemente estas etapas so menosprezadas, e passar para as demais fases de uma licitao sem a sinalizao positiva da viabilidade do empreendimento obtida na etapa preliminar pode resultar no desperdcio de recursos pblicos pela impossibilidade de execuo da obra, por dificuldades em sua concluso ou por ineficincia das instalaes quando de sua utilizao. Cabe ressaltar que, antes de se tomar a deciso de iniciar novo empreendimento, deve-se lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que: Art. 45. (...) a lei oramentria e as de crditos adicionais s incluiro novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico (...) Das etapas apresentadas no fluxograma anterior, fazem parte da fase preliminar licitao o programa de necessidades, a escolha do terreno, o estudo de viabilidade e o estudo preliminar ou anteprojeto. 3.1 Programa de Necessidades
Antes de iniciar qualquer empreendimento, o rgo pblico deve elaborar um programa de necessidades, que indicar suas principais carncias, definindo o universo de aes e empreendimentos que devero ser relacionados para estudos de viabilidade. Esse o programa de necessidades. Em seguida, a Administrao deve estabelecer as caractersticas bsicas de cada empreendimento, como: fim a que se destina, futuros usurios, dimenses, padro de acabamento desejado, equipamentos e mobilirios a serem utilizados, entre outros aspectos. Deve-se considerar, tambm, a rea de influncia de cada empreendimento, levando em conta a populao e a regio
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a serem beneficiadas. Devem ainda ser observadas as restries legais e sociais relacionadas com o empreendimento em questo, cumprindo o cdigo de obras municipal. Promove-se, ento, uma avaliao de custo com a elaborao de um oramento estimativo. Para tanto, multiplica-se a estimativa de rea equivalente do empreendimento (calculada conforme a NBR 12.721/93) pelo custo por metro quadrado, obtido em revistas especializadas em funo do tipo de obra. Desta forma, obtm-se a ordem de grandeza do oramento da obra, a fim de viabilizar a dotao oramentria necessria. 3.2 Escolha do Terreno
A escolha do local da obra deve seguir o programa de necessidades, considerando as dimenses necessrias para o empreendimento. A definio do terreno deve preceder o estudo de viabilidade e os projetos, e no devem ser esquecidas as reas de estacionamento, recuos, vegetao e outras exigncias fixadas pela legislao municipal. Devem ser levados em conta aspectos diversos, como: infraestrutura disponvel para realizao da obra (vias de acesso, gua, energia); disponibilidade de mo-de-obra e de materiais na regio; condies topogrficas; tipo de solo; existncia de gua (nvel do lenol fretico); situao legal do terreno; e outros aspectos conforme o caso especfico. Esta anlise certamente conduzir a uma escolha eficiente, evitando terrenos cujas caractersticas onerem desnecessariamente a obra. 3.3 Estudo de Viabilidade
O estudo de viabilidade objetiva eleger o empreendimento que melhor atenda ao programa de necessidades sob os aspectos tcnico, ambiental, social e econmico. No aspecto tcnico, devem ser avaliadas as alternativas para a implantao do projeto. A questo ambiental consiste no exame preliminar do impacto ambiental da obra, de forma a promover a perfeita adequao da obra com o meio ambiente. A anlise social, por sua vez, envolve o exame dos benefcios e eventuais malefcios advindos da implantao do empreendimento para as comunidades
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envolvidas.
Finalmente,
aspecto
econmico
corresponde avaliao da relao custo x benefcio envolvida na implantao da obra, em face de outras obras pblicas que poderiam ser executadas, dos recursos disponveis e das necessidades da populao do municpio. Concludos os estudos e selecionada a alternativa, deve-se elaborar um relatrio com a descrio e avaliao da opo selecionada, suas caractersticas principais, os critrios, ndices e parmetros empregados na sua definio, demandas que sero atendidas com a execuo, e pr-dimensionamento dos elementos, isto , estimativa do tamanho de seus componentes. 3.4 Anteprojeto ou Estudo Preliminar
Conforme o empreendimento pode ser necessria a elaborao de anteprojeto, que no se confunde com o projeto bsico da licitao. O anteprojeto cabvel em obras de maior porte e consiste na representao tcnica da opo aprovada na etapa anterior. Deve apresentar os principais elementos arquitetnicos (plantas baixas, cortes e fachadas), estruturais e de instalaes em geral, alm de determinar o padro de acabamento e o custo mdio. O anteprojeto no suficiente para licitar, pois no possui elementos para a perfeita caracterizao da obra, devido ausncia de alguns estudos inerentes s fases posteriores. Ele simplesmente possibilita uma melhor definio e conhecimento do empreendimento, bem como o estabelecimento das diretrizes a serem seguidas quando da contratao do projeto bsico. A documentao gerada nesta etapa deve fazer parte do processo licitatrio. 4. FASES DA LICITAO
Aps definido o empreendimento, os preparativos para a contratao se iniciam, normalmente, pela licitao. Em casos excepcionais, que sero abordados adiante, pode ocorrer dispensa ou inexigibilidade da mesma, e nestas situaes, como ser visto, o rigor e a ateno do Poder Pblico devero ser ainda maiores que nas situaes comuns. Inicialmente, o objeto a ser contratado especificado detalhadamente, por meio da elaborao do projeto bsico. A partir da so definidos os requisitos para o recebimento de propostas dos interessados em contratar com a Administrao, observadas regras
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que possibilitem a mxima competitividade entre os participantes, com o fim de alcanar a proposta mais vantajosa para a Administrao. As licitaes podem, ento, ser divididas em duas etapas: a primeira, dita fase interna da licitao, envolve as etapas preparatrias para a publicao do edital de licitao; e a segunda, a fase externa da licitao, inicia-se com a publicao do edital e termina com a homologao do resultado da licitao. 4.1 Fase Interna da Licitao
Esta fase da licitao tem fundamental importncia para o sucesso do empreendimento. 4.1.1 Processo administrativo Por determinao da Lei n 8.666/93, o procedimento da licitao inicia-se com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto e a origem do recurso prprio para a despesa. A esse processo devem ser juntados todos os documentos gerados ao longo do procedimento licitatrio. Documentao, memrias de clculo e justificativas produzidas durante a elaborao dos projetos bsico e executivo, tambm, devem constar desse processo. 4.1.2 Projeto bsico O projeto bsico o elemento mais importante na execuo de obra pblica. Este projeto elaborado anteriormente licitao, amparado pelos estudos preliminares e no anteprojeto, e imperativo que receba a aprovao formal da autoridade competente. Ele deve abranger toda a obra e possuir os requisitos estabelecidos pela Lei n 8.666/93: Possuir os elementos necessrios e suficientes para definir e caracterizar o objeto a ser contratado; Ter nvel de preciso adequado;
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Ser elaborado com base nos estudos tcnicos preliminares que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento; Possibilitar a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos executivos e do prazo de execuo. A Lei de Licitaes determina, ainda, que o projeto bsico contenha, entre outros aspectos: Identificao clara de todos os elementos constitutivos do empreendimento; Solues tcnicas globais e localizadas; Identificao e especificaes de todos os servios, materiais e equipamentos a incorporar obra; Oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados. Falhas no projeto bsico, como inconsistncias ou inexistncia de elementos importantes, podem conduzir a srias dificuldades para obteno do resultado almejado pela Administrao, ocasionando problemas futuros de significativa magnitude, tais como: Falta de efetividade ou alta relao custo/benefcio do empreendimento, devido inexistncia de estudo de viabilidade adequado; Alteraes de especificaes tcnicas, em razo da falta de estudos geotcnicos ou ambientais adequados; Utilizao de materiais inadequados, por deficincias das especificaes; Alteraes contratuais em funo da insuficincia ou inadequao das plantas e especificaes tcnicas, envolvendo negociao de preos. Essas consequncias podem frustrar o procedimento licitatrio, dadas as diferenas entre o objeto licitado e o que ser efetivamente executado, e levar responsabilizao daqueles que aprovaram o projeto bsico que se apresentou inadequado.
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a)
Elaborao do projeto bsico
O projeto bsico de uma licitao pode ser elaborado pelo prprio rgo, situao em que dever ser designado um responsvel tcnico a ele vinculado, com inscrio no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA), que efetuar o registro das Anotaes de Responsabilidade Tcnica (ART) referentes aos projetos. Se o rgo no dispuser de corpo tcnico especializado, dever proceder a uma licitao especfica para contratar empresa para elaborar o projeto bsico. O edital para contratao desse projeto dever conter, entre outros requisitos, o oramento estimado dos custos dos projetos e seu cronograma de elaborao. Concludo o projeto, os oramentos e estimativas de custos de execuo da obra, a relao de desenhos e demais documentos grficos devero ser encaminhados ao rgo licitante para exame e aprovao, sempre acompanhados de memria de clculo e justificativas. b) Licenciamento ambiental
indispensvel verificar, durante a elaborao do projeto bsico, se necessrio licenciamento ambiental para a obra em anlise, conforme dispem as resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n 001/1986 e n 237/1997 e da Lei n 6.938/1981. Quando necessrio, deve ser elaborado o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), como partes integrantes do Projeto Bsico. O CONAMA lista as atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental na Resoluo n 237/1997, e na Resoluo n 001/1986, define as atividades modificadoras do meio ambiente que dependem da elaborao e aprovao de estudo de impacto ambiental e relatrio de impacto ambiental para seu licenciamento: Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; Ferrovias; Portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos; Aeroportos;
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Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissrios de esgotos sanitrios; Linhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230KV; Obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos; Extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo); Extrao de minrio; Aterros sanitrios, processamento e destino final de resduos txicos ou perigosos; Usinas de gerao de eletricidade; Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroqumicos, siderrgicos, cloroqumicos, destilarias de lcool, hulha, extrao e cultivo de recursos hdricos); Distritos industriais e zonas estritamente industriais ZEI; Explorao econmica de madeira ou de lenha; Projetos urbansticos, acima de 100 ha. ou em reas consideradas de relevante interesse ambiental a critrio da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA-MMA) e dos rgos municipais e estaduais competentes; Qualquer atividade que utilize carvo quantidade superior a dez toneladas por dia. vegetal, em
Quando a licena ambiental for exigida, devem ser obtidas trs licenas diferentes, a saber: Licena Prvia (antecede licitao); Licena de Instalao (antes do incio da execuo da obra); Licena de Operao (antes do incio de funcionamento do empreendimento). A licena prvia tem grande importncia para evitar situaes em que, caso o projeto bsico seja concludo sem a devida licena, o rgo ambiental competente, quando finalmente consultado, manifeste-se pela inviabilidade ambiental da obra. indispensvel que os projetos bsico e executivo contemplem todas as medidas mitigadoras exigidas pelo rgo ambiental quando do fornecimento das licenas prvia e de instalao, pois a implementao destas medidas influencia diretamente o custo da obra.
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O Tribunal de Contas da Unio considera que so irregularidades graves, quando o licenciamento ambiental for exigido: a contratao de obras com base em projeto bsico elaborado sem a existncia da licena prvia; e o incio de obras sem a devida licena de instalao, bem como o incio das operaes do empreendimento sem a licena de operao. Aquela corte de contas tambm j definiu que a falta de providncias de responsvel, com vistas a verificar a efetiva viabilidade ambiental e econmica de obra pblica, justifica sua apenao. c) Projetos
Os projetos para construo, reforma ou ampliao de um empreendimento devem ser elaborados em trs etapas sucessivas: estudo preliminar ou anteprojeto (fase preliminar licitao), projeto bsico; e projeto executivo. Todos esses estudos e projetos devem ser desenvolvidos de forma que guardem sintonia entre si, tenham consistncia material e atendam s diretrizes gerais do programa de necessidades e dos estudos de viabilidade. A responsabilidade pela elaborao dos projetos ser de profissionais ou empresas legalmente habilitadas pelo CREA local. Os autores devero assinar todas as peas que compem os projetos especficos, indicando o nmero da inscrio de registro das Anotaes de Responsabilidade Tcnica (ARTs) no CREA, nos termos da Lei n 6.496/1977. Os projetos devem ser elaborados de acordo com as leis, decretos, regulamentos, portarias e normas federais, estaduais e municipais direta ou indiretamente aplicveis a obras pblicas, e em conformidade com as normas tcnicas devidas. As obras e servios destinados aos mesmos fins devem seguir projetos padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando esses projetos-padro no atenderem s condies peculiares do local ou s exigncias especficas do empreendimento. O Governo Federal, por meio dos Ministrios da Sade, da Justia e da Educao, possui normas relativas a construes do tipo hospital, penitenciria e escola, as quais podem ser usadas como parmetros em sua execuo.
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A elaborao dos projetos deve considerar os requisitos fundamentais, tais como: caractersticas e condies locais; impacto ambiental; segurana; funcionalidade e adequao ao interesse pblico; possibilidade de emprego de mo-de-obra, materiais, tecnologia e matrias primas existentes no local para execuo (diminuindo custos de transporte); facilidade e economia na execuo, conservao e operao, sem prejuzo da durabilidade da obra; adoo das normas tcnicas de sade e de segurana do trabalho; infra-estrutura de acesso; aspectos relativos insolao, iluminao e ventilao. Uma vez elaborados os projetos, devem ser providenciados o alvar de construo e sua aprovao pelos rgos competentes, como Prefeitura Municipal, Corpo de Bombeiros, concessionrias de servios pblicos (energia, telefonia, saneamento etc) e entidades de proteo sanitria e ambiental. Ainda que o encaminhamento para aprovao nas instituies de fiscalizao e controle no seja feito diretamente pelo autor do projeto, sero de sua responsabilidade as eventuais modificaes necessrias sua aprovao. A aprovao do projeto no exime seus autores das responsabilidades estabelecidas pelas normas, regulamentos e legislao pertinentes s atividades profissionais. d) Especificaes tcnicas
O caderno de especificaes tcnicas o instrumento que caracteriza todos os materiais, equipamentos e servios a serem utilizados no desenvolvimento da obra, objetivando um desempenho tcnico determinado. Deve guardar conformidade com normas tcnicas e prticas especficas. Em nenhuma hiptese, as especificaes tcnicas podem reproduzir catlogos de determinado fornecedor ou fabricante, pois devem permitir alternativas de fornecimento. Seu contedo deve definir, ainda, as condies de aceitao de produtos similares,
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evitando que uma nica marca seja aceitvel. Em situaes excepcionais, se a referncia de marca ou modelo for indispensvel para a perfeita caracterizao do material ou equipamento, a especificao dever conter obrigatoriamente expresses como: ou similar, ou equivalente, ou de melhor qualidade. e) Oramento detalhado
O oramento-base da licitao tem como central objetivo servir de parmetro para a Administrao definir os critrios de aceitabilidade de preos unitrios e global no edital. Desta forma, este oramento a principal referncia para a anlise das propostas das empresas participantes na fase externa da licitao. A determinao do oramento detalhado de uma obra exige o conhecimento dos servios necessrios para sua perfeita execuo (conforme os projetos, memoriais descritivos e especificaes tcnicas), levantamento preciso dos quantitativos desses servios e o clculo do custo unitrio dos servios, do custo direto da obra e a estimativa dos custos indiretos e lucro da construtora. O preo final estimado da obra dado pela soma dos custos diretos com a Taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI), que engloba os custos indiretos e o lucro. Qualquer falha ou ausncia em alguma destas parcelas pode conduzir a um desequilbrio financeiro do contrato, seja pelo desperdcio de recursos pblicos, seja pela queda da remunerao esperada pela empresa contratada. As principais etapas de elaborao de oramentos de obras pblicas so: Custo unitrio de um servio O clculo do custo unitrio de um servio exige que se conhea sua composio analtica, ou seja, os insumos necessrios para sua realizao e os coeficientes de consumo de materiais, de produtividade da mo-de-obra e o consumo horrio dos equipamentos utilizados na sua execuo. Na oramentao de uma obra pblica, tais composies so selecionadas com base nas especificaes tcnicas estabelecidas para os servios e devem ser obtidas em sistemas de referncia de preos ou em publicaes tcnicas. Sempre que necessrio as composies devem ser adaptadas s especificidades da obra.
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No tocante aos custos unitrios dos insumos e servios, a Lei N 12.309, de 09.08.2010 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que dispe sobre as diretivas para a elaborao da Lei Oramentria Federal do ano seguinte, estabelece que estes custos devem ser obtidos do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI) e, no caso de obras e servios rodovirios, da tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias (SICRO), desenvolvido pelo Departamento Nacional de InfraEstrutura de Transportes (DNIT). Quando no forem encontrados no SINAPI e no SICRO, podero ser adotados custos unitrios de outras tabelas de referncia formalmente aprovadas por rgo ou entidade da administrao pblica e, a ttulo de complementao, podem ainda ser utilizadas revistas tcnicas especializadas e pesquisas no mercado local. fundamental que as fontes de consulta sejam indicadas na memria de clculo do oramento, fazendo parte da documentao do processo licitatrio. A LDO determina ainda que os custos unitrios devem se limitar aos indicados no SINAPI ou SICRO, podendo ultrapass-los somente em situaes especiais e, ainda assim, mediante justificativa de profissional habilitado em relatrio tcnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente. Convm lembrar que necessrio incluir os encargos sociais nos custos de mo-de-obra, e os demonstrativos das composies analticas destes encargos devem constar da documentao do processo licitatrio. Custo direto da obra dado pelo somatrio dos produtos quantitativo x custo unitrio de cada servio necessrio para a execuo do empreendimento. Logo, indispensvel que o clculo dos quantitativos e dos custos unitrios seja bastante preciso, pois a majorao ou a minorao de qualquer destes fatores pode causar graves erros no custo total orado. Taxa de benefcio e despesas indiretas Para se chegar ao preo final estimado para o empreendimento, deve-se aplicar sobre o custo direto total da obra a taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI), calculada pela frmula subsequente, que contempla o lucro da empresa e seus custos indiretos (garantia, risco e seguros, despesas financeiras, administrao central e tributos). O valor desta taxa deve ser avaliado para cada caso, pois seus componentes variam em funo do local, tipo de obra e da prpria composio.
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Nesta equao, AC a taxa de rateio da Administrao Central, DF a taxa das despesas financeiras, R a taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento, I a taxa de tributos e L a taxa de lucro. O demonstrativo da composio analtica da Taxa de Benefcio e Despesas Indiretas utilizada no oramento-base da licitao tambm deve constar da documentao do processo licitatrio. Quanto aos tributos, devem ser includos apenas aqueles pertinentes, no devendo constar do clculo os de natureza direta e personalstica, que oneram pessoalmente o contratado e que, por essa razo, no devem ser repassados contratante, conforme entendimento do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Alm disso, despesas de administrao local de obra, mobilizao, desmobilizao, instalao e manuteno do canteiro podem ser quantificadas e discriminadas pela simples contabilizao de seus componentes, logo, devem fazer parte da planilha oramentria como custo direto. Oramento sinttico global a planilha em que constaro, basicamente, a discriminao dos itens de servios a serem executados, com suas devidas unidades de medida, os quantitativos, custos unitrios e totais, alm do BDI e a totalizao do preo final. importante destacar que, no oramento-base de uma licitao no devem ser utilizadas unidades genricas como verba, conjunto, ponto etc. Tambm, devem constar da documentao da licitao as composies de custo unitrio dos servios da obra e as ARTs das planilhas do oramento-base da licitao, as quais devero ser compatveis com o projeto e os custos do sistema de referncia.
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f)
Cronograma fsico-financeiro
O projeto bsico deve conter, tambm, um cronograma fsicofinanceiro com as despesas mensais previstas ao longo da execuo da obra ou servio. Esse cronograma auxiliar na estimativa dos recursos necessrios ao longo de cada etapa ou de cada exerccio financeiro. Este cronograma servir ainda como um balizador na fase de anlise das propostas das empresas licitantes e, aps o incio das obras, sempre que o prazo e suas etapas de execuo forem alterados, o cronograma fsico-financeiro dever ser readequado, de modo que continue a refletir as condies reais do empreendimento. g) Responsabilidade do autor do projeto bsico Responsabilidade tcnica A Lei n 5.194/1966 estabelece que (...) os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer pblico, quer particular, somente podero ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e s tero valor jurdico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta lei. Alm disso, para caracterizar o vnculo entre os autores dos projetos bsico e executivo e o contratante, deve-se providenciar a Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART). O TCU, inclusive, j se manifestou pela necessidade de que o rgo contratante colha a assinatura dos responsveis pelas etapas do projeto bsico, como forma de evidenciar autorias e atribuir responsabilidades. Responsabilidade pela qualidade do produto O projeto bsico deve ter qualidade e atender aos requisitos da Lei das Licitaes. Caso contrrio, no dever ser aceito pelo representante da Administrao e, conforme deliberao do TCU, as correes necessrias devero ser efetuadas sem nus para o Poder Pblico.
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4.1.3 Projeto executivo Concludo o projeto bsico, a Administrao deve providenciar o projeto executivo. Este projeto deve conter todos os elementos necessrios realizao do empreendimento com nvel mximo de detalhamento de suas etapas. Para a execuo desse projeto, devese conhecer profundamente o local de execuo da obra e todos os fatores especficos necessrios sua construo. Conforme a Lei de Licitaes, o projeto executivo deve ser elaborado aps o projeto bsico e antes do incio da obra. Porm, em situaes excepcionais e mediante autorizao expressa da Administrao, este projeto pode ser desenvolvido concomitantemente realizao do empreendimento. importante salientar que, caso a Administrao decida licitar apenas com o projeto bsico, esse deve representar exatamente o determinado no art. 6o, inciso IX, da Lei n 8.666/93: deve ser completo, adequado e suficiente para permitir a elaborao das propostas do certame licitatrio e a escolha da proposta mais vantajosa para a Administrao. 4.1.4 Recursos oramentrios indispensvel que o rgo contratante preveja os recursos oramentrios para o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executados no curso do exerccio financeiro, de acordo com o cronograma fsico-financeiro presente no projeto. No caso de empreendimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, a Administrao no poder inici-lo sem a prvia incluso no Plano Plurianual ou lei que autorize sua incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Alm disso, somente podem ser autorizados servios para os quais existam os crditos oramentrios correspondentes, devidamente empenhados, em conformidade com os arts. 58, 59 e 60 da Lei n 4.320/1964. 4.1.5 Edital de licitao O edital de licitao o documento que contm as determinaes e posturas especficas para determinado procedimento licitatrio e deve obedecer legislao em vigor.
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O prembulo do edital deve trazer o seu nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao. Deve haver meno de que a licitao ser regida pela Lei n 8.666/93, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o disposto nos incisos do art. 40 da Lei n 8.666/93. As informaes contidas no edital devem ser previamente analisadas e justificadas, pois, alteraes posteriores sua publicao implicam em dilao do prazo original para que os licitantes faam os devidos ajustes em suas propostas. fundamental que a documentao e os aspectos concernentes ao processo de licitao sejam alvo de anlise criteriosa, visto que as decises tomadas nessa fase influenciaro decisivamente a conduo do empreendimento at sua concluso. Todo edital deve ser elaborado de modo a, precipuamente, afastar empresas sem condies tcnicas e financeiras de executar a obra, mas isto deve ser feito sem restringir o nmero de concorrentes. Vale ressaltar que as minutas dos editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes, devem ser previamente examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da Administrao. 4.1.6 Modalidades de licitao O edital deve definir a modalidade de licitao conforme o estabelecido no art. 22 da Lei n 8.666/93: Concorrncia: modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto; Tomada de preos: modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao;
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Convite: modalidade de licitao entre interessados, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de trs pela unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem interesse com antecedncia de at vinte e quatro horas da apresentao das propostas; Concurso: modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de quarenta e cinco dias; Leilo: modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliao. Alm destas modalidades, para aquisio de bens e servios comuns poder ser adotada a licitao na modalidade de prego, regida pela Lei n 10.520/02. Vale ressaltar que o TCU j se manifestou pela necessidade de realizao de prego eletrnico para a contratao de servios de engenharia cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital por meio de especificaes usuais no mercado os chamados servios comuns. A complexidade da obra deve ser levada em considerao quando da definio da modalidade da licitao, pois quanto mais complexa a obra ou servio a ser contratado, maiores devem ser as exigncias de habilitao e isto influencia diretamente na modalidade a ser escolhida. A modalidade de licitao a ser escolhida para obras e servios de engenharia deve ser feita em razo do valor estimado para o empreendimento, a saber: Convite: at R$ 150.000,00; Tomada de preos: at R$ 1.500.000,00; Concorrncia: acima de R$ 1.500.000,00.
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4.1.7 Parcelamento e fracionamento da licitao A Lei n 8.666/93 dispe, em seu art. 23, que sempre que possvel as obras e servios contratados pela Administrao devem ser parcelados em tantas etapas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade sem perda da economia de escala. A Administrao deve proceder ao parcelamento do objeto, sempre que a natureza da obra, servio ou compra for divisvel, com vistas a propiciar a ampla participao dos licitantes, devendo as exigncias quanto habilitao dos mesmos serem proporcionais ao parcelamento. Nesses casos, a modalidade a ser adotada na licitao de cada uma das parcelas deve ser aquela que seria utilizada caso houvesse a contratao nica, isto , a escolha da modalidade deve ser feita em face do montante conjunto de todas as contrataes. O artifcio ilcito de desmembramento do objeto com inteno de utilizar modalidade de licitao inferior aplicvel para o objeto em sua totalidade chamado de fracionamento e, obviamente, no permitido. preciso atentar que, em casos de parcelamento do objeto, no pode haver dificuldades futuras para atribuio de responsabilidade por eventuais defeitos de construo de cada etapa. 4.1.8 Regime de licitao O edital de licitao deve definir qual ser o modelo de contratao, dentre os elencados na Lei n 8.666/93: empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio, tarefa, ou empreitada integral. Apresentam-se a seguir os conceitos de cada regime de execuo: Empreitada por preo global: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total; Empreitada por preo unitrio: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas; Tarefa: quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais;
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Empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada. Frise-se que no caso de empreitada por preo global, a Administrao deve fornecer, obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informaes necessrios para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preos com total conhecimento do objeto da licitao. 4.1.9 Tipo de licitao Todo edital de licitao de obras pblicas deve, obrigatoriamente, estabelecer o tipo de licitao, conforme determina o 1 do art. 45 da Lei n 8.666/93: Menor preo (vence o licitante cuja proposta estiver de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo); Melhor tcnica; Tcnica e preo. Os tipos de licitao "melhor tcnica" ou "tcnica e preo" devem ser utilizados exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos. 4.1.10 Habilitaes Para a habilitao nas licitaes deve-se exigir interessados, exclusivamente, documentao relativa a: Habilitao jurdica (art. 28 da Lei n 8.666/93); Qualificao tcnica (art. 30 da Lei n 8.666/93);
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dos
Qualificao econmico-financeira (art. 31 da Lei n 8.666/93); Regularidade fiscal (art. 29 da Lei n 8.666/93); Cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da Constituio Federal por processo de cpia autenticada por cartrio competente ou por servidor da administrao ou publicao em rgo da imprensa oficial. Os documentos necessrios habilitao podem ser apresentados em original, em cpia autenticada por cartrio competente ou por servidor da administrao ou publicao em rgo da imprensa oficial. 4.1.11 Restrio ao carter competitivo da licitao A Administrao, ao realizar o processo licitatrio, deve exigir documentos que comprovem a compatibilidade da qualificao dos concorrentes com o objeto licitado que pretende contratar. importante, porm, que a busca por resultados eficazes no se confunda com clusulas desnecessrias e restritivas ao carter competitivo, sob pena de nulidade do edital. Em todos os casos, as exigncias de qualificao devem permanecer no patamar da razoabilidade, guardando relao com a dimenso e a dificuldade da obra a ser realizada, para no infringir o o o disposto no art. 3 , 1 , da Lei de Licitaes. 4.1.12 Critrios de julgamento A Lei 8.666/93 determina que o edital do certame traga em seu corpo os critrios a serem utilizados no julgamento das propostas, com disposies claras e parmetros objetivos. O critrio mais comum de julgamento a avaliao do preo global da proposta, porm ele, por si s, no suficiente para garantir a escolha da proposta mais vantajosa para a Administrao. Para isso, necessrio que seja previsto o controle dos preos unitrios de cada item da planilha e que se estabelea o critrio de aceitabilidade desses valores. prudente que em todas as propostas os preos unitrios e global no ultrapassem aqueles orados pelo rgo contratante.
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Os critrios de aceitabilidade de preos unitrios, com a fixao de preos mximos, obrigao do gestor e no faculdade prpria. A ausncia de critrio de aceitabilidade de preos unitrios mximos pode levar a problemas aps a contratao, como o jogo de planilha. De modo geral, o jogo de planilha caracteriza-se pela atribuio de diminutos preos unitrios a servios que de antemo a empresa sabe que no sero executados ou que tero os quantitativos diminudos e de elevados preos de servios que tero os seus quantitativos aumentados por meio de alteraes contratuais sob o pretexto do atendimento do interesse pblico. Com isso, os licitantes vencem a competio propondo executar a obra por valor global abaixo dos demais concorrentes, valor este que pode se tornar o mais desvantajoso em relao s demais propostas ao longo da vigncia contratual. Tal situao foi demonstrada no Acrdo n 762/2007 do TCU. Vale ressaltar que para a completa verificao da proposta , tambm, necessria a anlise detalhada da taxa de Benefcio e Despesas Indiretas, devido possibilidade de estarem includas parcelas indevidas ou itens em duplicidade, o que conduz ao superfaturamento. 4.1.13 Equipamentos e mobilirio O rgo contratante deve se abster de licitar em um mesmo certame servios/materiais de natureza distinta, devendo dividir a despesa em tantas parcelas quantas forem tcnica e o o economicamente viveis, consoante o disposto nos 1 e 2 do art. 23 da Lei n 8.666/93. Portanto, quando for necessria a aquisio de equipamentos e mobilirio para o incio da utilizao da obra, devem ser realizadas licitaes distintas, preservada a modalidade pertinente para a execuo do objeto em licitao. 4.1.14 Anexos do edital De acordo com o 2 do art. 40 da Lei n 8.666/93, os seguintes elementos constituem anexos do edital e devem integrlo: O projeto bsico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificaes e outros complementos; Oramento estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios;
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A minuta do contrato a ser firmado entre a Administrao e o licitante vencedor; As especificaes complementares e as normas de execuo pertinentes licitao. 4.1.15 Dispensa ou inexigibilidade de licitao Toda contratao no mbito do Poder Pblico deve ter como regra a prvia realizao de licitao. Esta somente poder deixar de existir nos casos de inexigibilidade, quando impossvel a competio, ou de dispensa. Tanto a inexigibilidade, quanto a dispensa de licitao devem ser necessariamente justificadas, na forma do disposto no art. 26 da Lei n 8.666/93. Em ambos os casos, devem, obrigatoriamente, constar pareceres tcnicos e jurdicos emitidos a respeito da legalidade e do cabimento da aplicao de dispensa ou inexigibilidade da licitao. 4.2 Fase Externa da Licitao
a fase que se inicia aps a publicao do edital de licitao e termina com a assinatura do contrato para execuo da obra. 4.2.1 Consideraes gerais A licitao o instrumento hbil e necessrio para garantir a observncia dos princpios constitucionais da legalidade e da isonomia, alm de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao. Segundo a Lei n 8.666/93, as obras e servios somente podero ser licitados quando houver: Projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio; Oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios; Previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executados no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma.
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De posse desses elementos, o gestor deve passar para a fase externa da licitao, publicando o edital. Vale lembrar que no podero participar, direta ou indiretamente, da licitao ou da execuo de obra ou servio e do fornecimento de bens a eles necessrios: Os autores dos projetos bsico e executivo; As empresas responsveis pela elaborao dos projetos bsico e executivo, isoladamente ou em consrcio; O servidor ou dirigente de rgo ou entidade contratante ou responsvel pela licitao. 4.2.2 Publicao do edital A Lei n 8.666/93, para atender ao princpio da publicidade e alcanar o maior nmero de licitantes, estabelece a necessidade de publicao de avisos com o resumo dos editais das concorrncias, tomadas de preos, concursos e leiles, com antecedncia, no local do rgo interessado e, pelo menos por uma vez: No Dirio Oficial da Unio, quando se tratar de licitao feita por rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituies federais; No Dirio Oficial do Estado, ou do Distrito Federal, quando se tratar, respectivamente, de licitao feita por rgo ou entidade da Administrao Pblica Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal; Em jornal dirio de grande circulao no Estado e tambm, se houver, em jornal de circulao no Municpio ou na regio onde ser realizada a obra. No caso dos convites, a Administrao deve afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio.
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4.2.3 Comisso de licitao A Comisso de Licitao tem como objeto precpuo promover o correto andamento do procedimento licitatrio. necessrio que a comisso seja composta por membros aptos s atribuies do cargo, pois estes elaboram, publicam e divulgam o edital de licitao, prestam esclarecimentos aos licitantes, recebem e analisam as propostas. Ela pode ser de dois tipos: permanente ou especial, mas em ambos os casos deve ser composta por, no mnimo, trs membros, sendo pelo menos dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes do rgo responsvel pela licitao. No caso de convite, a comisso poder, excepcionalmente, ser substituda por servidor formalmente designado pela autoridade competente. Vale lembrar que cada membro da Comisso Permanente pode ocupar o cargo por apenas um ano, sendo vedada a reconduo da totalidade de seus membros para a mesma comisso no perodo subsequente. Por serem os responsveis pelos atos pertinentes licitao, anlise de propostas, publicaes, divulgao de resultados, homologaes e contrataes, os membros das comisses de licitao respondem solidariamente por todos os atos praticados pela comisso, salvo se posio individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunio em que tiver sido tomada a deciso. 4.2.4 Recebimento das propostas A Lei n 8.666/93 em seu 2 do art. 21 estabelece os prazos mnimos para o recebimento das propostas dos licitantes, variando conforme a modalidade de licitao, a saber: 45 (quarenta e cinco) dias, para: - Concurso; - Concorrncia, quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada integral ou quando a licitao for do tipo "melhor tcnica" ou "tcnica e preo; 30 (trinta) dias, para: - Concorrncia, nos casos que no se enquadrem como regime de empreitada integral ou quando a licitao no for do tipo "melhor tcnica" ou "tcnica e preo;
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- Tomada de preos, quando a licitao for do tipo "melhor tcnica" ou "tcnica e preo"; 15 (quinze) dias, para: - Tomada de preos, quando a licitao no se enquadrar como "melhor tcnica" ou "tcnica e preo"; 5 (cinco) dias teis para: - Convite. Frise-se que alteraes posteriores publicao do edital exigiro dilao nos prazos para que os licitantes possam fazer os devidos ajustes em suas propostas. 4.2.5 Procedimentos da licitao A Lei n 8.666/93, em seu art. 43, define a correta sequncia de procedimentos aps o recebimento das propostas. importante destacar que primeiramente devem ser abertos e analisados os envelopes contendo a documentao referente habilitao e somente aps apurar as empresas habilitadas que devem ser abertos os envelopes contendo as propostas de preos. No tocante vistoria do local da obra, prudente e recomendvel, que as empresas licitantes faam as visitas em horrios e datas diferentes. 4.2.5.1 Habilitao das propostas A habilitao das propostas basicamente a avaliao e verificao do cumprimento por parte das empresas licitantes dos requisitos e especificaes do edital. Nesta anlise, a comisso deve verificar atentamente a validade das certides apresentadas e tambm a existncia de indcios de irregularidades, fraudes ou acordos entre as empresas participantes do certame. As propostas que no atendam s condies do edital de licitao devem ser desclassificadas. Conforme os ditames da Lei n 8.666/93, para a habilitao nas licitaes exige-se dos interessados, exclusivamente, documentao relativa a: Habilitao jurdica;
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Qualificao tcnica; Qualificao econmico-financeira; Regularidade fiscal; Cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da Constituio Federal. Os documentos necessrios habilitao podem ser apresentados em original, em cpia autenticada por cartrio competente ou por servidor da Administrao. 4.2.5.2 Anlise das propostas de preos Na anlise das propostas de preos, devem ser avaliados o preo total e os preos unitrios ofertados pelos licitantes. A comisso deve atentar para a coerncia dos preos unitrios e globais dos licitantes, para que estes no ultrapassem os orados pelo rgo. Caso tal fato acontea, a comisso deve, sumariamente, desclassificar a empresa licitante. A comisso deve atentar, ainda, para que seja feito um exame detalhado das propostas dos licitantes habilitados, classificando tosomente as propostas que apresentem a correta incidncia das alquotas de tributos e dos encargos sociais. Devem ser apresentadas e analisadas, tambm, as composies de custo unitrio e as composies analticas da taxa de BDI e dos encargos sociais de empregados mensalistas e horistas. 4.2.5.3 Inexequibilidade A Lei 8.666/93, em seus ditames, considera propostas de preos de obras e servios manifestamente inexequveis aquelas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores: Mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50% (cinquenta por cento) do valor orado pela Administrao; ou Valor orado pela Administrao.
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Para esclarecimentos, segue um exemplo prtico de clculo de preos inexeqveis, considerando uma determinada licitao na qual foram habilitadas trs empresas que apresentaram as seguintes propostas: - Empresa A: R$ 190.000,00; - Empresa B: R$ 157.000,00; - Empresa C: R$ 80.000,00; - Empresa D: R$ 103.000,00; - Valor orado pela Administrao: R$ 180.000,00. Para o clculo da mdia aritmtica das propostas, desconsidera-se a empresa C, por ser inferior a 50% do valor orado pela Administrao no projeto bsico: - Mdia aritmtica: (190.000 + 157.000 + 103.000) / 3 = R$ 150.000,00. Aplicando-se o disposto na Lei n 8.666/93: 70% da mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50% do valor orado pela Administrao: 70% x R$ 150.000,00 = R$ 105.000,00. 70% do valor orado pela Administrao: 70% x R$ 180.000,00 = R$ 126.000,00. Portanto, todos os valores abaixo de R$ 105.000,00 so considerados inexequveis, sendo as respectivas propostas desclassificadas. Assim, estaro classificadas apenas as propostas apresentadas pelas empresas A e B. Deve-se, ainda, verificar se o valor da proposta vencedora inferior a 80% do menor valor entre o valor orado pela Administrao e a mdia aritmtica das propostas superiores a 50% do oramento da Administrao. Neste caso, deve ser exigida, para a assinatura do contrato, prestao de garantia adicional, dentre as modalidades previstas no 1 do art. 56, da Lei de Licitaes. O valor desta garantia adicional ser dado pela diferena entre o valor resultante deste clculo e o valor da proposta vencedora.
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4.2.5.4 Recursos O art. 109 da Lei n 8.666/93 estabelece o prazo em que a licitante pode impetrar recurso nesta fase do certame, qual seja: 5 (cinco) dias teis, a contar da intimao do ato ou da lavratura da ata. 4.2.5.5 Homologao e adjudicao A homologao e a adjudicao somente podem ocorrer aps o prazo legal para possveis recursos, conforme determina a Lei n 8.666/93. A homologao o ato administrativo em que a autoridade superior reconhece a legalidade do procedimento licitatrio e declara vlido todo o certame. Essa declarao implica no haver nenhum bice contratao. A adjudicao o ato administrativo posterior homologao, por meio do qual a autoridade competente, depois de verificada a legalidade da licitao, atribui ao licitante vencedor o objeto da licitao. 5. FASE CONTRATUAL
O contrato o instrumento hbil e necessrio para dirimir quaisquer dvidas, elencar direitos, atribuir responsabilidades e firmar demais clusulas necessrias ao bom andamento da obra, tais como: garantias, seguros, prazos de execuo, critrios de reajustamento, e de recebimento. Os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as condies para sua execuo, em conformidade com os termos da licitao e da proposta a que se vinculam. Geralmente, firmado por duas partes, sendo uma o Poder Pblico e a outra a empresa contratada. Deve-se atentar sempre durante a elaborao de quaisquer contratos para a presena das clusulas necessrias citadas no art. 55 da Lei n 8.666/93. 5.1 Objeto do Contrato
Nos editais e instrumentos convocatrios o objeto deve ser descrito de forma sucinta e clara, no podendo deixar margem a qualquer dvida quanto caracterizao do empreendimento a ser realizado, bem como sua correta localizao e dimenso.
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5.2
Modalidade de Garantia para Obras e Servios de Grande Vulto
A Administrao pode exigir prestao de garantia nas contrataes de obras e servios, prevista no instrumento convocatrio. A garantia poder ser prestada por trs modalidades, a saber: cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica; seguro-garantia; fiana bancria. A garantia no deve exceder a 5% do valor do contrato, exceto para obras e servios de grande vulto envolvendo alta complexidade e riscos financeiros considerveis, desde que fundamentado e aprovado pela autoridade, que poder ser de at 10% do valor do contrato. A garantia prestada pelo contratado deve ser liberada ou restituda aps a execuo do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente. 5.3 Formalizao dos Contratos
Os contratos e seus aditamentos devem ser lavrados nas reparties interessadas, as quais mantero arquivo cronolgico dos seus autgrafos e registro sistemtico do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartrio de notas, de tudo juntando-se cpia no processo que lhe deu origem. Vale lembrar que nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administrao, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alnea "a" da Lei n 8.666/93 (R$ 80.000,00), feitas em regime de adiantamento. Todo contrato deve conter os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o nmero do processo da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade (se for o caso), a sujeio dos contratantes s normas desta Lei da Lei n 8.666/93 e s clusulas contratuais.
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Todo contrato deve ter a publicao resumida do seu instrumento ou de seus aditamentos na imprensa oficial. Tal publicao condio indispensvel para sua eficcia e dever ser providenciada s custas da Administrao at o quinto dia til do ms seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem nus, ressalvado o disposto no art. 26 da lei de licitaes. 5.4 Alteraes Contratuais
Os contratos regidos pela Lei n 8.666/93 podem ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: unilateralmente pela Administrao (art.65, inciso I) ou por acordo entre as partes (art. 65, inciso II). Todos os contratos devem obedecer aos seguintes limites para alteraes contratuais: Acrscimos ou supresses nas obras e servios: at 25% do valor inicial atualizado do contrato; Acrscimos para o caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento: at 50% do valor inicial atualizado do contrato. As alteraes contratuais so possibilidades admitidas para situaes eventuais (imprevistas ou imprevisveis), devendo ser bem fundamentadas e justificadas tecnicamente pela autoridade competente. Cabe destacar um erro recorrente nos aditivos de valor em obras pblicas: frequentemente observam-se casos de alteraes que disfaradamente desrespeitam estes limites. Quando h alteraes dos servios contratados que envolvem supresso de determinados quantitativos e acrscimo de outros, os valores a serem suprimidos devem ser subtrados do contrato original, pois o valor assim encontrado representa, de fato, o valor real do contrato firmado. Somente aps esta subtrao que deve ser calculado o limite legal permitido para os acrscimos do referido contrato. Na maioria dos casos prticos o que vem sendo feito calcular-se o limite de 25% (ou 50% para reforma) sobre o valor originalmente contratado e os servios acrescidos, desta forma, poderiam chegar at a soma deste percentual com o valor suprimido. Como se observa, esta prtica conduz a acrscimos sensivelmente superiores ao permitido por lei. Este entendimento j pacfico nos acrdos do TCU.
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A ttulo de exemplificao, imagine-se uma obra de R$ 1.000.000,00, cujo objeto pretende-se alterar, com supresso de R$ 100.000,00 em servios que no sero executados e acrscimo de R$ 350.000,00 referentes a novos servios. A princpio pode-se erroneamente acreditar que o aditivo de servios lcito, j que o contrato poderia ter seu valor elevado at o limite de 25%, atingindo os R$ 1.250.000,00 aps as supresses e acrscimos. Entretanto, se h supresso de R$ 100.000,00, o valor real do contrato seria de apenas R$ 900.000,00 e, consequentemente, o aditivo de valor mximo admissvel seria de 25% deste novo valor, ou seja, R$ 225.000,00. Com isso ficaria configurado o acrscimo ilegal, pois o contrato da obra poderia ir, no mximo, ao valor de R$ 1.125.000,00, uma diferena a menor de R$ 125.000,00 em relao ao aditivo inicialmente planejado. 5.5 Execuo dos Contratos
O contrato deve ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas e as normas da Lei n 8.666/93, respondendo cada uma pelas consequncias de sua inexecuo total ou parcial. dever do contratado manter preposto, aceito pela Administrao, no local da obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato. Deve, ainda, reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou de materiais empregados. O contratado responsvel pelos danos causados diretamente Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, pois a fiscalizao no o redime desta responsabilidade. , ainda, responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato. 5.6 Subcontratao
A Lei n 8.666/93 permite que partes da obra sejam subcontratadas. Os limites admitidos para a subcontratao devem ser definidos e previstos no instrumento convocatrio.
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As partes subcontratadas devem corresponder a uma parcela integral da obra, a fim de evitar a existncia de vrios responsveis tcnicos por um nico tipo de servio, o que poderia dificultar a apurao de responsabilidade tcnica no caso de futuras complicaes na obra ou quando necessrio. No recomendvel a subcontratao do objeto principal do contrato. A subcontratao no exime o contratado das suas obrigaes contratuais. 5.7 Registro de Ocorrncia e Fiscalizao das Obras
A execuo do contrato de obras pblicas deve ser fiscalizada por um representante da Administrao, devidamente qualificado, designado para verificar o desenvolvimento das atividades. facultada Administrao a contratao de terceiros para auxili-la no acompanhamento das atividades de fiscalizao. Todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato devem ser anotadas pelo representante da Administrao em registro prprio, onde devem constar as assinaturas de todos os envolvidos no contrato. No caso de execuo de obras as ocorrncias devem ser relatadas no Dirio de Obras, que permanece no local da execuo at o trmino da obra. A fiscalizao exercida pela Administrao no reduz a responsabilidade do contratado pela execuo da obra ou por possveis danos causados Administrao ou a terceiros. 5.8 Recebimento das Obras e Servios
A execuo dos contratos de obras e servios deve ser recebida, provisoriamente, pelo representante da Administrao responsvel pelo acompanhamento e fiscalizao da obra e, definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade competente, aps o prazo de observao, no superior a 90 dias, ou vistoria que comprove a adequao do objeto ao contrato. O recebimento provisrio ou definitivo no exclui a responsabilidade civil do contratado pela solidez e segurana da obra, e nem tico-profissional pela perfeita execuo do contrato.
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5.9
Responsabilidade Civil
O prazo de garantia para as obras contratadas pelo Poder Pblico de 05 (cinco anos) a partir do recebimento definitivo da obra. Durante a execuo, a contratada j se obriga a corrigir e reparar qualquer defeito ou vcio que aparea. Constatado defeito ou vcio dentro do prazo de garantia, o Poder Pblico tem 180 (cento e oitenta) dias contados de sua constatao para acionar a contratada, sob pena de decair dos seus direitos. 5.10 Medies e Pagamentos Os servios executados devem ser pagos aps a emisso de laudos de medio realizados pela fiscalizao, conforme o contrato, ou seja, aps sua regular liquidao. No regime de empreitada por preo global as etapas de servios previstas no contrato, so definidas no cronograma fsicofinanceiro com seus prazos de concluso e respectivos percentuais do preo global. No regime de empreitada por preo unitrio o pagamento dos servios feito pela verificao das quantidades efetivamente executadas, multiplicadas pelos seus respectivos preos unitrios previstos no oramento. A liquidao da despesa por servios prestados tem como base o contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de empenho e/ou os comprovantes da prestao efetiva do servio. 6. FASE POSTERIOR CONCLUSO DA OBRA
O recebimento definitivo do empreendimento encerra a execuo da obra e marca o incio da sua utilizao, etapa na qual se incluem aes de operao e intervenes necessrias manuteno das condies tcnicas definidas em projeto, para que a vida til do imvel seja a maior possvel e gere de modo eficiente os benefcios sociais almejados.
46
6.1
Garantia dos Servios Executados
O recebimento provisrio ou definitivo no exime o profissional da responsabilidade civil pela qualidade e segurana da obra ou do servio, nem tico-profissional pela perfeita execuo do contrato, dentro dos limites legais e contratuais. A Lei de Licitaes estabelece, ainda, que o contratado obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou dos materiais empregados. O Cdigo Civil firma que, nos contratos de empreitada de edifcios ou outras construes considerveis, o empreiteiro de materiais e execuo responder, pelo prazo irredutvel de cinco anos, pela solidez e segurana do trabalho com relao aos materiais e ao solo. Porm, afirma que decair do direito assegurado o dono da obra que no propuser a ao contra o empreiteiro nos 180 (cento e oitenta) dias seguintes ao aparecimento do vcio ou defeito. Portanto, assim que constatar o vcio, defeito ou incorreo, o gestor deve acionar a empresa responsvel pela obra para que os reparos necessrios sejam executados. Estas correes devem ser realizadas sem quaisquer nus para a Administrao. 6.2 Manuteno
Com o empreendimento em funcionamento, torna-se fundamental que sejam desenvolvidas atividades tcnicas e administrativas para garantir a preservao das caractersticas de desempenho tcnico dos seus componentes e/ou sistemas. Esta manuteno pode ser de natureza preventiva ou corretiva. A preventiva consiste em atividades prvias ao surgimento dos problemas, enquanto a corretiva realizada aps o aparecimento das falhas a serem corrigidas. A situao ideal que todo rgo pblico desenvolva um programa de manuteno peridica, que contemple um conjunto de inspees realizado rotineiramente para evitar o surgimento de problemas. Este programa deve levar em conta as especificidades do empreendimento e seguir as orientaes tcnicas dos fabricantes e fornecedores dos materiais e equipamentos instalados.
47
7.
PRINCIPAIS IRREGULARIDADES EM OBRAS PBLICAS
Com base na experincia da Controladoria-Geral do Estado e de diversos rgos de controle federais e estaduais, como CGU, TCU, Tribunais de Contas e Controladorias estaduais e municipais, possvel elencar as principais irregularidades constatadas em auditorias de obras pblicas. Este rol de irregularidades serve de alerta aos gestores para que promovam um criterioso acompanhamento de todas as etapas de uma obra pblica, primando pela correta utilizao dos recursos pblicos e se protegendo de futura responsabilizao junto s casas de controle e esfera judicial. 7.1 Irregularidades no Procedimento Licitatrio
Os principais exemplos de irregularidades que atentam contra os princpios da isonomia e da escolha da proposta mais vantajosa para a Administrao so: Projeto bsico inadequado ou incompleto, sem os elementos necessrios e suficientes para caracterizar a obra, no aprovado pela autoridade competente e/ou elaborado posteriormente licitao; Modalidade ou tipo de licitao inadequado; Obra no dividida em parcelas com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade; Obra dividida em parcelas, porm, desrespeitando a modalidade de licitao pertinente para a execuo total do empreendimento; Dispensa de licitao sem justificativa ou com justificativa incompatvel; Inexigibilidade de licitao justificativa incompatvel; sem justificativa ou com
Exigncias de carter restritivo desnecessrias no edital, em especial no tocante capacitao tcnica dos responsveis tcnicos e tcnico-operacional da empresa; Ausncia de critrio de aceitabilidade de preos global e unitrio no edital de licitao;
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Ausncia da publicidade exigida de todas as etapas da licitao; Ausncia de exame e aprovao preliminar por assessoria jurdica da Administrao das minutas de editais de licitao, contratos, acordos, convnios e ajustes; Inconformidade da proposta vencedora com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos mximos fixados pelo rgo contratante; Inadequao do cronograma fsico-financeiro do vencedor da licitao, ocasionando eventuais desequilbrios financeiros e atrasos na concluso da obra; Manipulao dos preos unitrios, de modo que os servios iniciais do contrato fiquem muito caros e os finais muito baratos, podendo gerar um crescente desinteresse do contratado nas etapas finais da obra por conta do baixo preo dos servios remanescentes; Inadequao do critrio de reajuste previsto no edital, sem retratar a variao efetiva do custo de produo; No adoo de ndices especficos ou setoriais de reajuste, desde a data prevista para a apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela; Participao na licitao, direta ou indiretamente, do autor do projeto bsico ou executivo, pessoa fsica ou jurdica, pois a ele s permitida a participao como consultor ou tcnico, nas funes de fiscalizao, superviso ou gerenciamento, exclusivamente a servio da Administrao. 7.2 Irregularidades Concernentes ao Contrato
So exemplos clssicos de irregularidades concernentes celebrao e administrao de contratos de execuo de obras ou servios de engenharia: Divergncia entre a descrio do objeto no contrato e a constante do edital de licitao;
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Divergncias relevantes entre o projeto bsico e o executivo; No-vinculao do contrato ao edital de licitao, ou ao termo que ocasionou a dispensa ou a inexigibilidade, e proposta do licitante vencedor; Ausncia de aditivos contratuais para contemplar eventuais alteraes de projeto ou do cronograma fsico-financeiro; Ausncia de justificativas para acrscimos ou supresses de servios; Extrapolao dos limites definidos na Lei n 8.666/93, quando dos acrscimos ou supresses de servios; Alteraes de quantitativos sem justificativas tcnicas coerentes, especialmente quando so reduzidas quantidades de servios cotados a preos muito baixos e/ou aumentando quantidades de servios cotados a preos muito altos, podendo gerar sobrepreo e superfaturamento (jogo de planilha); Acrscimo de servios contratados por preos unitrios diferentes da planilha oramentria apresentada na licitao; Acrscimo de servios cujos preos unitrios so contemplados na planilha original, porm acima dos praticados no mercado; Execuo de servios no previstos no contrato original e em seus termos aditivos; Subcontratao no admitida no edital e no contrato; Contrato encerrado com objeto inconcluso; Prorrogao de prazo sem justificativa; Pagamentos de medies aps a extino do contrato. 7.3 Irregularidades Concernentes Execuo Oramentria
Com relao execuo oramentria, so exemplos de irregularidades: No incluso da obra no Plano Plurianual ou em lei que autorize sua incluso, no caso de execuo superior a um
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exerccio financeiro; Ausncia de previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das etapas a serem executadas no exerccio financeiro corrente. 7.4 Irregularidades Pagamentos Concernentes s Medies e aos
Com relao s medies e pagamentos, apresentam-se como exemplos de irregularidades: Pagamento de servios no executados efetivamente; Pagamento de servios executados, porm no aprovados pela fiscalizao; Pagamento de servios relativos a contrato de superviso, apesar de a obra estar paralisada; Falta de comprovao e conferncia pela fiscalizao dos servios executados; Divergncias entre as medies atestadas e os valores efetivamente pagos; Medies e pagamentos executados com critrios divergentes dos estipulados no edital de licitao e contrato; Inconsistncias e incoerncias nos relatrios de fiscalizao; Superfaturamento. 7.5 Irregularidades Concernentes ao Recebimento da Obra
No que tange ao recebimento das obras contratadas, so exemplos corriqueiros de irregularidades cometidas: Ausncia de recebimento provisrio da obra pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes; Ausncia de recebimento definitivo da obra, por servidor ou comisso designada por autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps prazo de observao ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais;
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Recebimento da obra com falhas visveis de execuo; Descumprimento de condies descritas no edital de licitao e no contrato para o recebimento da obra; Descumprimento dos prazos de concluso, entrega e recebimento definitivo, conforme o caso, previsto no contrato e em seus termos aditivos; Omisso da Administrao, quando do surgimento de defeitos construtivos durante o perodo de responsabilidade legal da construtora pela obra; No realizao de vistorias dos rgos competentes para a emisso do habite-se. 8. PRINCIPAIS NORMAS APLICVEIS SERVIOS DE ENGENHARIA S pblicos
OBRAS
Apresenta-se aqui um rol das principais normas legais e administrativas relacionadas a obras e servios de engenharia. Em alguns casos, as normas so aplicveis apenas a rgos federais, mas podem ser teis aos gestores que no possuem regulamentao prpria sobre as matrias. Lei n 4.320/64: estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Lei n 5.194/66: regula o exerccio das profisses de engenheiro, arquiteto e engenheiro agrnomo, e d outras providncias. Lei n 6.496/77: institui a Anotao de Responsabilidade Tcnica na prestao de servios de engenharia, arquitetura e agronomia; autoriza a criao, pelo Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA), de uma mtua de assistncia profissional e d outras providncias. Lei n 6.938/81: dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Lei n 8.078/90: dispe sobre a proteo do consumidor e d outras providncias.
52
Lei n 8.666/03: regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica. Lei n 10.192/01: dispe sobre medidas complementares ao Plano Real e d outras providncias. Dispe sobre correo monetria ou reajuste por ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano. Lei n 10.406/02: institui o Cdigo Civil Brasileiro. Lei n 10.520/02: institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, modalidade de licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns, e d outras providncias. Lei Complementar n 101/00 Lei de Responsabilidade Fiscal: estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Decreto n 92.100/85: estabelece as condies bsicas para a construo, conservao e demolio de edifcios pblicos a cargo dos rgos e entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais (SISG) e d outras providncias. Decreto n 3.048/99: aprova o regulamento da Previdncia Social e d outras providncias. Portaria n 2.296/97 do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado: estabelece as prticas de projeto, construo e manuteno de edifcios pblicos federais, a cargo dos rgos e entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais (SISG), com exigncias mnimas de aceitabilidade. Portaria n 321/88 do Ministrio da Sade: aprova as normas e padres mnimos destinados a disciplinar a construo, instalao e funcionamento de creches (Alterada pela Portaria n 1.347/90, que incumbe s secretarias de sade estaduais e municipais adaptar as normas e padres mnimos realidade local, vigorando, enquanto isso no ocorrer, as disposies da Portaria n 321/88).
53
Portaria n 1.884/94 do Ministrio da Sade: aprova as normas e padres sobre construes e instalaes de servios de sade (Alterada pela Portaria n 2.531/96). Instruo Normativa n 2.03.003/89 da Secretaria de Servios Gerais do Ministrio da Fazenda: uniformiza e disciplina os procedimentos referentes execuo de obras e servios de engenharia no mbito do Ministrio da Fazenda. Deciso Normativa n 034/90 do CONFEA: dispe quanto ao exerccio profissional de nvel superior das atividades de engenharia de avaliaes e percias de engenharia. Deciso Normativa n 063/99 do CONFEA: dispe sobre responsvel tcnico de pessoa jurdica que desenvolva atividades de planejamento e/ou execuo de obras na rea de mecnica de rochas, seus servios afins e correlatos. Deciso Normativa n 064/99 do CONFEA: dispe sobre o registro de Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) pertinente aos trabalhos que abrangem as jurisdies de diversos CREAs. Deciso Normativa n 069/01 do CONFEA: dispe sobre a aplicao de penalidades aos profissionais por impercia, imprudncia e negligncia e d outras providncias. Resoluo n 361/91 do CONFEA: dispe sobre a conceituao de projeto bsico em consultoria de engenharia, arquitetura e agronomia. Resoluo n 425 do CONFEA: dispe sobre a Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) e d outras providncias. Resoluo n 001/86 do CONAMA: estabelece as definies, responsabilidades, critrios bsicos e diretrizes gerais para o uso e implementao da Avaliao de Impacto Ambiental. Relaciona os tipos de obras que dependem de aprovao dos respectivos Relatrios de Impacto Ambiental (RIMA). Resoluo n 237/87 do CONAMA: dispe sobre a reviso de procedimentos e critrios utilizados pelo Sistema de Licenciamento Ambiental institudo pela Poltica Nacional do Meio Ambiente. Smulas e Acrdos do TCU relacionadas execuo de obras pblicas.
54
9.
SITES TEIS
Determinados endereos de sites da internet tem especial utilidade na busca de informaes relevantes quanto licitao, contratao, execuo e manuteno de obras pblicas. So sites que tratam sobre a legislao vigente, normas tcnicas especficas, jurisprudncia existente, custos de construo e de elaborao de projetos, entre outros. www.tcu.gov.br Portal do Tribunal de Contas da Unio, onde podem ser pesquisadas jurisprudncias e publicaes relativas a obras pblicas. www.comprasnet.gov.br Portal de compras do Governo Federal, onde podem se pesquisadas publicaes, legislao e informaes acerca de licitaes federais e cotaes de preos relativas a obras pblicas. www.planalto.gov.br Pgina da Presidncia da Repblica, onde pode ser encontrada legislao referente licitao e contratao de obras pblicas. www.senado.gov.br Pgina do Senado Federal, onde pode ser encontrada legislao referente a licitao e contratao de obras pblicas. www.camara.gov.br Pgina da Cmara dos Deputados, onde podem ser encontradas informaes a respeito da elaborao do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei Oramentria Anual, assim como sobre a execuo das dotaes oramentrias aprovadas. www.stj.gov.br Pgina do Superior Tribunal de Justia, onde pode ser encontrada jurisprudncia referente interpretao de leis federais, incluindo a Lei n 8.666/93.
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www.dnit.gov.br Pgina do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transporte (DNIT), do Ministrio dos Transportes, onde podem ser consultados ndices de reajustamento de obras rodovirias, o Sistema de Custos Rodovirios (SICRO), manuais e normas. www.fgvdados.fgv.br Pgina da Fundao Getlio Vargas, onde podem ser encontrados dados referentes aos seus indicadores econmicos, entre os quais, custos da construo civil. www.abnt.org.br Pgina da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), onde podem ser encontradas notcias a respeito de normatizao e certificao de obras. www.caixa.gov.br Pgina da Caixa Econmica Federal, onde podem ser obtidas informaes sobre o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil, evoluo de ndices econmicos, cartilhas e manuais tcnicos de engenharia. www.confea.org.br Pgina do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA), onde pode ser consultada a legislao relativa ao exerccio profissional de engenharia e arquitetura. www.mma.gov.br/port/Conama Pgina do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), onde pode ser consultada a legislao referente ao meio ambiente. www.celaf.ibama.gov.br Pgina do Centro de Licenciamento Ambiental Federal, onde podem ser encontradas informaes referentes a licenciamentos ambientais e legislao correlata. www.cge.pi.gov.br Pgina da Controladoria-Geral do Estado, onde podem ser encontrados os Manuais e Cartilhas da CGE, bem como a legislao de interesse do controle interno.
56

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MANUAL DE ORIENTAES PARA EXECUO E FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS

MANUAL DE ORIENTAES PARA EXECUO E FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS

Reviso Geral: Moema Francia Veloso

MANUAL DE ORIENTAES PARA EXECUO E FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS

GOVERNADOR DO ESTADO DO PIAU Wilson Nunes Martins

CONTROLADOR-GERAL DO ESTADO Antnio Luiz Medeiros de Almeida Filho

ASSESSORIA TCNICA Cassandra Colho e Silva Walter de Sousa Setbal

DIRETOR DA UNIDADE DE AUDITORIA Teresinha Osrio Pitombeira

GERENTE DE CONTROLE DE OBRAS PBLICAS Gilberto Gomes da Silva

GERENTE DE AUDITORIA Darcy Siqueira Albuquerque Jnior

GERENTE DE CONTROLE INTERNO Maria Milde Miranda Lemos

GERENTE DE ACOMPANHAMENTO DE GESTO Dcio Gomes de Moura

GERENTE DE CONVNIOS Iriana Feitosa Oliveira

MANUAL DE ORIENTAES PARA EXECUO E FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS

Garantia dos Servios Executados ................................. 46 Manuteno ..................................................................... 46

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Preo Inicial: preo contratado execuo de obras ou servios.

inicialmente para a de servios

Medio: verificao das quantidades executados em cada etapa do contrato.

FASE POSTERIOR CONTRATAO Operao Manuteno

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FASE PRELIMINAR LICITAO

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Elaborao do projeto bsico

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Modalidade de Garantia para Obras e Servios de Grande Vulto

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PRINCIPAIS IRREGULARIDADES EM OBRAS PBLICAS

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