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Bernard Girard

Management dans le secteur public

Sciences Po, octobre 2005

Sommaire
ETRE MANAGER AUJOURDHUI DANS LA FONCTION PUBLIQUE ..................................... 4 LES FONCTIONS PUBLIQUES LA RECHERCHE DUN MODLE ....................................... 5 CHANGEMENTS EN EUROPE ............................................................................................................... 5 LES RFORMES EN FRANCE ................................................................................................................ 5 UN MOUVEMENT DE FOND ............................................................................................................... 10 LE NEW PUBLIC MANAGEMENT (LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE)............................................... 15 POUR CONCLURE: UN IMPACT DURABLE SUR LE MANAGEMENT DE LA FONCTION PUBLIQUE.............. 21 LE RENOUVEAU DES THORIES DES ORGANISATIONS ................................................. 25 ORGANIGRAMMES, STRUCTURES ARBORESCENTES: LE MODLE DES ORGANISATEURS ..................... 26 CHOISIR UNE STRUCTURE ................................................................................................................ 30 LENTREPRISE COMME SOCIT DE MARCH .................................................................................... 32 LENTREPRISE COMME COALITION POLITIQUE .................................................................................. 33 LORGANISATION COMME TISSU DE ROUTINES.................................................................................. 34 LORGANISATION- SYSTME ............................................................................................................ 35 LORGANISATION COMME SRIE DE PROCESSUS................................................................................ 36 LA NOUVELLE CONOMIE DES ORGANISATIONS ................................................................................ 37 LA RESSOURCE BASED VIEW DE LORGANISATION ET LE CAPITAL IMMATRIEL ................................. 38 LES THORIES MANAGRIALES ........................................................................................................ 39 POUR CONCLURE ............................................................................................................................. 41 DANS LA BOITE NOIRE DU MANAGEMENT............................................................................ 43 MODLISER LE COMPORTEMENT DES MANAGERS ............................................................................. 43 LES STYLES DE LEADERSHIP............................................................................................................. 44 LA DLGATION .............................................................................................................................. 46 LA FORCE DE LESTIME DE SOI ......................................................................................................... 49 LE MANAGER ENTRE LOYAUT ET OBISSANCE: LA DURE LOI DE LORGANIGRAMME ....................... 49 LA PLACE DU MANAGER DANS LORGANISATION .............................................................................. 52 LES TCHES DU MANAGER ............................................................................................................... 53 DISTRIBUER LE TRAVAIL: LE VOLUME ............................................................................................. 55 DONNER DU TRAVAIL OU CONSTRUIRE LE SYSTME DACTION DES SALARIS.................................... 57 DONNER DES ORDRES ...................................................................................................................... 60 LE CONTRLE.................................................................................................................................. 62 SANCTIONNER ................................................................................................................................. 67 PRENDRE DES DCISIONS ................................................................................................................. 69 ANNEXE: TEST DE BLAKE ET MOUTON ........................................................................................... 71 JUGER LORGANISATION DONT ON A LA RESPONSABILIT............................................ 73 QUELS SONT LES OBJECTIFS? .......................................................................................................... 73 LES RESSOURCES MISES DISPOSITION SONT-ELLES ADAPTES?...................................................... 76 LES PERFORMANCES SONT-ELLES SATISFAISANTES?........................................................................ 77 LORGANISATION EST-ELLE ADAPTE LA RALISATION DES OBJECTIFS?........................................ 78 LE CLIMAT DE TRAVAIL DANS LQUIPE EST-IL SATISFAISANT?........................................................ 79 DISPOSE-T-ON DUN SYSTME DE CONTRLE ET DE PILOTAGE SATISFAISANT ?.................................. 80 LORGANISATION EST-ELLE PRTE AFFRONTER LE CHANGEMENT?................................................. 82 POUR CONCLURE, QUELQUES MOTS SUR LA MESURE ......................................................................... 83 ANNEXE : EXTERNALISATION, QUI CONFIER LES NOUVEAUX SERVICES? ...................................... 85 MOTIVER SES COLLABORATEURS .......................................................................................... 87 MOTIVATIONS INTRINSQUES ET EXTRINSQUES .............................................................................. 87 LEFFET PYGMALION ....................................................................................................................... 89 LES THORIES DE LENGAGEMENT ................................................................................................... 90 LES THORIES DE LQUIT ............................................................................................................. 91 LES EFFETS INATTENDUS DES INCITATIONS MONTAIRES .................................................................. 93 PEUT-ON MOTIVER LES FONCTIONNAIRES EN LEUR DONNANT DES PRIMES?...................................... 94

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QUELQUES RECOMMANDATIONS POUR CONCLURE ........................................................................... 96 UTILISER AU MIEUX LES RESSOURCES DISPONIBLES....................................................... 98 UN ENJEU IMPORTANT: LABSENTISME .......................................................................................... 98 POURQUOI UN TEL ABSENTISME? ................................................................................................ 100 LA GESTION DE LABSENTISME .................................................................................................... 104 LA GESTION DES INDISPONIBILITS ................................................................................................ 105 POUR CONCLURE ........................................................................................................................... 106 CONDUIRE LE CHANGEMENT ................................................................................................. 107 DES TAUX DCHEC TRS LEVS .................................................................................................. 107 OUTILS ........................................................................................................................................... 117 LES ANALYSES COT/AVANTAGE ................................................................................................... 118 LANALYSE DE LA VALEUR ............................................................................................................ 119 LA GPEC...................................................................................................................................... 120 LE BENCHMARKING ....................................................................................................................... 121 POUR CONCLURE........................................................................................................................ 129

Etre manager aujourdhui dans la fonction publique

Les cadres de la fonction publique sont aujourdhui confronts des problmes nouveaux. On leur demande de changer profondment de manire de grer les hommes. Cest vrai dans les entreprises publiques qui ont entrepris des programmes de rnovation managriale, ce lest dans les hpitaux qui se lancent dans la nouvelle gouvernance, ce lest galement dans les collectivits territoriales et dans la fonction publique dEtat. Ce sont ces changements, leur origine, leur raison dtre que nous examinerons dans un premier chapitre (Les fonctions publiques la recherche dun modle). Ces rformes sinspirent largement de modles mis au point dans le secteur priv qui a, de son cot, vcu une vritable rvolution managriale (Le renouveau de la pense managriale). Tout ce travail sur le management a permis de mieux comprendre ce qui se passe dans ce que jai appel la boite noire du management et que lon examinera avant danalyser les problmatiques auxquelles doit dornavant faire face les cadres de la fonction publique: Matriser lautonomiequi leur est donne : il faut rinventer soi-mme son organisation, son service, on nhrite dune organisation toute faite, et cela suppose que lon sinterroge plus quon ne faisait hier sur la manire dont elle fonctionne, sur les outils dont on dispose, Motiver des collaborateursdont lengagement personnel est devenu ncessaire au bon fonctionnement des institutions, Valoriser les ressources disponibles qui paraissent souvent insuffisantes, ce qui suppose dagir sur les gisements aujourdhui ngligs, comme labsentisme, Organiser, accompagner et conduire le changement dorganisations qui sont appeles voluer beaucoup plus rapidement.

Tout cela suppose la matrise doutils nouveaux. On en prsentera en conclusion trois: le benchmarking, lanalyse de la valeur et les analyses cot/avantage.

Les fonctions publiques la recherche dun modle

Changements en Europe Nous allons parler de management de la fonction publique dans un contexte trs particulier. Celui de changements institutionnels importants qui touchent directement la gestion et au management de la fonction publique et que l'on retrouve sous une forme ou sous une autre dans la plupart des pays industrialiss : cration d'agences administratives (GB), contestation et rvision des statuts de la fonction publique, dans de nombreux pays : suppression du statut de fonctionnaire pour les agents publics travaillant dans ladministration (DK, A), rapprochement des conditions de travail entre les agents publics et les travailleurs dans le secteur priv (aux Pays-Bas, en Italie, en Sude), modification des politiques de rmunration dans de nombreux pays : dcentralisation des dcisions, recul de l'anciennet, introduction des notions de performance et de comptences, utilisation des techniques d'valuation contractualisation de la relation de travail pour les hauts fonctionnaires : contrats dure dtermine ou indtermine de 5 ans en Grande-Bretagne, de 7 ans aux Pays-Bas, de 6 ans en Belgique avec valuation tous les deux ans, contrat dure dtermine (5 ans) renouvelable une seule fois (3 ans) en Nouvelle-Zlande Ces mesures ne concernent en gnral que quelques dizaines ou centaines de personnes, elles concernent en GrandeBretagne 3300 hauts fonctionnaires ; europanisation : recrutement de fonctionnaires trangers (en Grande-Bretagne), d'o ouverture du march du travail ; dcentralisation dans de nombreux pays (Espagne, Italie), introduction des logiques de benchmark, externalisation de fonctions comme la paie des fonctionnaires et la gestion de linformatique des ressources humaines que le Danemark a entrepris de confier des socits prives. Singapour, lAustralie, la Nouvelle Zlande, le Canada ont, de la mme manire, externalis une partie de leur production informatique.

Ces changements institutionnels touchent peu ou prou tous les pays industrialiss depuis que la Grande-Bretagne et lAustralie ont initi le mouvement au dbut des annes 80. Les rformes en France La France nchappe pas ce mouvement. Nous avons entam la longue marche vers la rforme de la fonction publique la fin des annes 80. La circulaire Rocard qui a servi de matrice lensemble des rformes engages depuis date de 1989. On trouve dans ce texte la plupart des concepts aujourdhui dvelopps dans ces rformes: notions de responsabilit, dvaluation, de mesure des performances. Parmi les mesures les plus rcentes, il y a la rvision du code des marchs publics, lintroduction de la GPEC, de politiques de rmunration selon le mrite au Ministre de lEconomie, la tarification selon lactivit dans les hpitaux et, surtout, la Loi Organique sur les lois de Finance. Mais on pourrait galement citer des rformes plus anciennes, comme lvaluation des textes lgislatifs introduite avec la loi sur le RMI de 1988 ou la GPEC

6 La LOLF Vote l'unanimit par le Parlement en aot 2001 sur une initiative parlementaire, cette loi dont le grand public n'a pas connaissance modifie en profondeur le fonctionnement des ministres. Elle prvoit que les Ministres passent en 5 ans, soit d'ici 2006, une gestion base sur les rsultats. La budgtisation se fera non plus par nature de dpense mais par "programmes" qui regrouperont "un ensemble cohrent d'actions relevant d'un mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits d'intrt gnral ainsi que les rsultats attendus faisant l'objet d'une valuation." Lobjectif est double : accrotre lefficacit de laction de ltat pour ses usagers et ses bnficiaires, en focalisant le budget sur les rsultats attendus et non plus sur le dtail des moyens allous ; clairer le choix des politiques et des modes daction en mettant en vidence les rsultats viss, en mesurant les rsultats obtenus et en rendant plus lisible le dbat stratgique sur les volutions de moyen terme des finances publiques.

Les crdits au sein d'un mme programme sont dsormais "fongibles", ce qui veut dire que les gestionnaires peuvent les redployer entre les diffrents titres de dpense. en contrepartie de cette libert nouvelle, les gestionnaires devront s'engager sur des objectifs de performance. La loi introduit en outre le principe de comptabilit d'exercice qui permet de relier toutes les dpenses lies aux actions d'une anne budgtaire l'excution de la loi de finances. Ce qui devrait rendre l'action de l'Etat beaucoup plus lisible et plus facile contrler par le Parlement. On devrait passer du vote de 848 chapitres celui d'une centaine de programmes. Cette dmarche qui associe libert de gestion la transparence sur les actions conduites, les cots de chacune d'elle et les rsultats obtenus sera dcline jusqu'au niveau local. Le nouveau code des marchs publics Le nouveau code des marchs publics qui est entr en vigueur il y a quelques semaines est intressant plusieurs titres. Il montre, dabord, comment le changement nous est largement impos de lextrieur: cest en partie pour rpondre aux injonctions de la Commission Europenne que le code a chang. Ce changement a de nombreux aspects qui mrite quon sy attarde : de professionnalisation de la fonction achat qui nest plus exclusivement juridique: il ne sagit plus seulement de sassurer du respect dune rgle, mais de vrifier, mesurer des rsultats; de responsabilisation des acteurs: les acheteurs sont beaucoup plus libres de leurs mouvements, ils ne sont plus guids dans tous leurs gestes, mais en mme temps ils peuvent tre soumis plus facilement la critique du juge; de privilge donn au comportement conomique: on demande aux acheteurs de ngocier, de tenir compte de la dimension conomique de leur travail. Mais on voit aussi les limites et les difficults de la rforme:

7 la plupart des acheteurs du secteur public sont des juristes qui ne matrisent pas ou matrisent mal les techniques de lachat; on na pas donn aux acheteurs dobjectifs conomiques (rduction de x% de la dpense, ce qui peut conduire des comportements du type: dpense quivalent, jobtiens plus, sans que personne ait jamais demand plus); on met les agents en situation dvoluer dans une situation dinjonction paradoxale peu confortable. Dun cot on leur dit: soyez libre, de lautre, on les menace du juge. GPEC et rforme de la gestion des Ressources Humaines Dans de nombreuses organisations publiques, on a mis en place des rformes touchant la gestion des ressources humaines. On a beaucoup parl de la dmarche de Gestion Prvisionnelle des Emplois et des Comptences (GPEC) que plusieurs ministres ont engage (Dfense, Sant, Economie). Comme on sait, il sagit dune mthode conue pour organiser une rflexion prospective sur les emplois. Elle conduit sinterroger sur les missions des organisations, dfinir des objectifs et faire des simulations. Le Ministre des Finances a prpar un mcanisme de salaire au mrite bas sur un entretien dvaluation que doivent passer les 180 000 agents du Ministre, cette dmarche devant se traduire ds 2005 par un avancement de carrire acclr, le rgime normal ou un avancement retard (F.Mer dans un entretien au Figaro). Il tait prvu que le bonus ou le malus sera de + ou 10% pour les plus hauts fonctionnaires et que la part variable soit, en moyenne, de lordre de 8000. Cette mesure, comme dautres, relvent de la volont dintroduire des mthodes de management modernes empruntes au secteur priv dans la fonction publique. Seront-elles efficaces? Beaucoup dpendra de la manire dont elles seront mises en uvre. Les propositions du Conseil dEtat Dans son rapport public de 2003, le Conseil dEtat sest saisi de la question de la rforme de la fonction publique. Il a notamment propos: la rvision du primtre du rgime particulier des agents publics: il suggre den rduire le champ et den modifier le contenu, lintroduction de la notion de contrat dans le droit de la fonction publique en matire de ngociation sociale mais galement dans celui de la gestion des effectifs avec lintroduction de clauses contractuelles dans les contrats ce qui, dit-il, devrait permettre de rduire le nombre de contractuels, la remise en cause du systme des corps qui introduit une grande complexit dans la gestion des hommes (exemple parmi dautres: il y a 18 corps pour les 28 000 agents des prfectures, 7 pour les 5000 agents des bibliothques universitaires, 23 pour les 7000 agents de la protection judiciaire de la jeunesse) qui se heurte au droit communautaire et interdit en pratique lentre dans la fonction publique de gens qui ont commenc leur carrire ailleurs. Le Conseil dEtat propose de les remplacer par ce quil appelle des cadres de fonction qui sont de grandes filires professionnelles. Moins de 50 filires devraient, dit-il, suffire pour lensemble des administrations, le rapprochement des fonctions publiques dEtat et des collectivits territoriales en vue de crer un grand march interne de lemploi, ce qui est en train de se faire lentement, discrtement au travers de la dcentralisation,

8 la dconcentration de la gestion des ressources humaines quil veut rapprocher de la base pour que les services dconcentrs soient lchelon de droit commun, louverture de la fonction publique des gens ayant fait une ou deux carrires dans dautres secteurs.

Bizarrement, il ne propose pas de mettre tous les fonctionnaires de lEtat en rgion sous lautorit du prfet, ce qui serait pourtant une manire de poursuivre la dcentralisation1. Des rnovations managriales dans les entreprises publiques On retrouve ce mme souci de rforme dans les entreprises publiques dont la situation est, naturellement, assez diffrente puisquelles interviennent souvent dans le monde de la concurrence: la route ou lavion pour la SNCF, dautres oprateurs pour la Poste, dautres producteurs dnergie pour EDF Ces rformes sont plus ou moins avances selon les entreprises, mais elles visent toutes le mme objectif: aider ces entreprises sortir dune situation de monopole et affronter armes gales la concurrence, et sinscrivent toutes dans une mme logique que rsume bien le Prsident de la SNCF, Louis Gallois: Nous nous fixons trois objectifs prioritaires: 1/tablir et professionnaliser le dialogue entre les agents et la hirarchie, 2/reconnatre les efforts et les mrites sur la base de critres professionnels mesurables et quantifiables, 3/ piloter par les rsultats et, travers cela, dvelopper la prise dinitiative et linnovation. Cest cela qui nous conduit tre plus ractifs, nous adapter plus vite, rduire nos cots de structure.2 Ces rformes a souvent t accompagns de lintroduction de dmarches de type GPEC (Gestion prvisionnelle de lemploi et des comptences) apparue au dbut des annes 90 la RATP et la SNCF, en 1998 dans les hpitaux. Conues pour introduire plus de souplesse dans la gestion des ressources humaines, pour favoriser les mobilits (en rvlant la similitude de mtiers exercs dans des services diffrents), amliorer les parcours professionnels et mieux grer les comptences, ces dmarches qui reposent sur la cration de rfrentiels ont conduit revenir sur les mtiers et formaliser les volutions qui se sont faites un peu partout en perruque malgr ou, si lon prfre, cot des grilles de qualification3. La nouvelle gouvernance lhpital Le monde hospitalier qui tente depuis des annes de se rformer, met actuellement en place ce que lon appelle une nouvelle gouvernance de lhpital. Cette rforme complexe impose par lintroduction de la tarification lactivit (dite T2A) repose sur: la cration dune instance de management (le Comit excutif) qui associe parit mdecins et administratifs, la cration de ples hospitaliers, qui remplacent les services (quils regroupent selon des logiques dfinies au sein des tablissements) set auxquels sont dlgus des responsabilits de gestion.

Propose par Michel Sapin alors quil tait ministre de la Fonction Publique et de la Rforme de lEtat, cette rforme qui aurait modifi profondment le fonctionnement de lEtat sans susciter de critiques sest heurte lopposition des grands corps de lEtat et notamment celle des plus proches conseillers du Premier Ministre. 2 In Un entretien avec Louis Gallois, Socital, n49, 3me trimestre 2005 3 Lmergence de mtiers nouveaux dans les collectivits territoriales avec larrive demplois jeunes montre que cest souvent plus la rigidit des institutions qui bloque linnovation que le manque dimagination des responsables.

9 Ces ples devraient modifier profondment lorganigramme des hpitaux en les faisant voluer dune logique de la spcialit mdicale bases sur les pathologiques une logique de la sant axe sur le patient dans son rapport la maladie (grce notamment une meilleure coordination des diffrents intervenants: mdecins, psychologues, assistantes sociales). Elle devrait favoriser la mobilit du personnel, le dveloppement de contrats dobjectifs, rendre plus lisibles les performances de chaque ple et, ce faisant, faciliter les dcisions en matire dinvestissement ou de dsinvestissement. Il est bien trop tt pour dire si ces objectifs seront atteints. En retrait par rapport nos voisins Malgr toutes ces avances, nous sommes en retrait par rapport nos voisins, alors mme que nous tions pionniers dans lutilisation, de ce que lon appelait dans les annes 60 la Rationalisation des Choix Budgtaires, ensemble de techniques qui consistait introduire le calcul conomique dans le processus de prise de dcision politique. Cela vient sans doute de ce que la question a chang de nature. Il ne sagit plus de savoir comment lEtat intervient, mais sil doit intervenir. Difficile de mener des rformes qui visent rduire la place de lEtat dans lconomie dans un pays dont le quart des salaris travaillent pour la fonction publique. Dautant plus difficile de mener ces rformes que les fonctionnaires bnficient, en France, dun statut, ce qui nest le cas que dans la moiti des pays europens. Ailleurs, les fonctionnaires ont des contrats de type priv. Or, il est plus difficile de revenir sur un statut lorsque celui-ci existe et a depuis des annes structur la fonction publique. Pour ne donner que cet exemple, les fonctionnaires nont pas de garantie de lemploi en Belgique, au Danemark, en Italie, aux Pays-Bas, en Finlande, en Sude, au Royaume-Uni. Le systme de concours pour la slection des agents nexiste pas partout. En Sude et en Finlande, les recrutements sont organiss comme dans le secteur priv. Au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et, dans une moindre mesure, en Belgique, lvaluation des comptences professionnelles par des agences est au coeur de la procdure de recrutement. En gnral, ces pays nexigent pas un niveau minimum de formation pour occuper un poste et privilgient lexprience professionnelle4. Mme chose pour les retraites. Les fonctionnaires ont souvent, comme en France, des systmes spcifiques chez nos voisins, mais ce nest pas vrai partout. Ce ne lest pas en Irlande, en Italie, aux Pays-Bas ou en Sude. Et mme l o les systmes sont spcifiques, ils ne sont pas forcment plus avantageux. On sait combien notre systme est centralis, ce nest pas le cas partout en Europe. En Sude, en Finlande et au Royaume-Uni, la gestion de la fonction publique est compltement dcentralise. Mme chose encore pour les rmunrations. Lanciennet qui joue un rle si important dans notre systme en joue un beaucoup moindre dans des pays o les rmunrations sont compltement individualises, pour tout ou partie des fonctionnaires comme en Sude ou en Grande-Bretagne (dans ce pays, les rmunrations sont calcules selon un systme de fourchettes). Dautres motifs ce retard franais en matire de rforme de lEtat peuvent tre avancs. Limage dexcellence que notre fonction publique a longtemps su entretenir (image pour une part lie au systme de formation et de slection de ses cadres suprieurs dans de grandes coles trs litistes qui faisait dire: les meilleurs dentre nous sont fonctionnaires)

Daprs Eugnie Rabourdin, La fonction publique franaise en Europe, Fondation Robert Schuman

10 a sans doute contribu ce retard tout comme, dans un registre diffrent la tradition des rformes discrtes qui permettent la fonction publique de changer sans que cela se remarque. La politique salariale en donne plusieurs exemples avec lintroduction dans les annes 60 du raisonnement en masse salariale (RMS) ou plus prs de nous de lintressement dguis en retour collectif de modernisation). Un mouvement de fond Lorsque lon parle de la rforme de lEtat et de la ncessit de la mener, on insiste beaucoup sur des phnomnes dmographiques, sur les dparts massifs la retraite des prochaines annes, sur les volutions dmographiques qui pourraient rendre plus difficiles les recrutements, sur les contraintes financires (si lon veut faire des conomies, il faut rduire le train de vie de lEtat), sur les modifications de lenvironnement, sur la monte du chmage et de la prcarit qui rendent, ou rendraient, plus injustes les avantages dont bnficient les fonctionnaires, sur les progrs de la technologie qui imposent des changements dans les mthodes de travail et le fonctionnement des organisations. Il me semble que lon peut la justifier dune toute autre manire, en mettant sur les modifications dans les missions de l'Etat, sur, au fond, des mcanismes endognes. On est pass : de l'Etat providence ce que le sociologue qubcois Gilles Gagn appelle l'Etat commercial ouvert : l'Etat n'est plus seulement celui qui apporte des aides aux plus dmunis, c'est aussi celui qui cre un environnement favorable au dveloppement conomique dans un contexte de mondialisation o les acteurs conomiques, les multinationales, mais aussi les travailleurs les plus diplms et les plus recherchs peuvent se dplacer et choisir leur implantation en fonction de leur intrt propre ; d'un Etat concentr sur la construction des infrastructures un Etat plutt centr sur des missions de services aux personnes ; d'un Etat qui intervient directement et gre un Etat qui impulse et rgule; dun Etat trs centralis un Etat qui se dcentralise et dleste sur les collectivits territoriales une partie de ses missions.

Ces diffrents changements ont modifi en profondeur les relations de lEtat et, de manire plus gnrale, des fonctions publiques avec leurs usagers. Des relations avec les usagers transformes Le producteur d'infrastructures tait dans une logique de l'offre qui cre la demande : la route que l'on construit gnre son trafic, des activits conomiques. En ce sens, il matrise le temps, il peut anticiper. Le producteur de services est dans une logique toute diffrente o c'est la demande qui prime, qui prcde. On ne peut plus se contenter d'attendre les effets bnfiques de l'action engage, il faut couter les usagers, tre l'afft de leurs volutions. Toutes les rformes de l'Etat depuis une quinzaine d'annes tentent de les mettre au centre. On voit bien, dans les conflits sociaux qui animent la fonction publique, le rle de cette thmatique. Pour les organisations syndicales, mettre l'usager au centre, c'est, d'une certaine manire, attaquer le fonctionnaire, sa mission. Le cas de l'Education Nationale est exemplaire. A l'occasion des mouvements de juin 2004, on a vu beaucoup d'enseignants de tous bords s'opposer cette volont de mettre l'lve au centre du processus ducatifs. Ce n'est pas l'lve qu'il faut mettre au centre, disaient-ils, mais le savoir. Et, au travers du savoir, ceux qui le possdent, qui le matrisent, c'est--dire les enseignants.

11 On retrouve la mme problmatique dans de nombreuses administrations. Les relations avec les usagers, que ce soit dans une classe, dans un guichet ou dans un bureau ont volu de manire profonde. Elles l'ont fait dans trois directions majeures : l'individualisation des prestations, la personnalisation des relations agent/usager, lautomatisation. L'individualisation des prestations : L'administration ne se contente plus de distribuer des aides selon des critres d'attribution simple (ages, revenus, situation familiale), elle slectionne les bnficiaires partir de donnes plus nombreuses et plus complexes. Le surendettement est un exemple. D'o une modification des relations avec l'usager. Dans l'administration classique, l'usager n'existe que sous la forme de ladministr qui entre ou nentre pas dans la grille rglementaire ou dans celle du lobby qui se bat pour obtenir des droits complmentaire. Dans l'administration moderne, l'usager devient le co-producteur du service, de l'intervention, d'o le souci permanent de la simplification administrative : la complexit des formulaires devient un obstacle l'obtention de prestations dont ne bnficient pas tous ceux qui y auraient droit5. Dans un systme dans lequel l'administration distribue les droits, les aides selon des critres simples, on n'a pas besoin de se proccuper de simplification puisque la complexit est prise en charge par des fonctionnaires que l'on peut former, dans un systme dans lequel on slectionne en fonction de critres plus complexes, la capacit des usagers dfendre leur dossier, le remplir intervient et le fonctionnaire peut tre amen se transformer en conseiller de lusager, voire en avocat. Cest une volution quont analyse dans le dtail les sociologues qui se sont intresss aux relations entre assurs et agents dans les Caisses dAllocations Familiales:Jean-Marc Weller montre, par exemple, comment les agents daccueil peuvent tre amens inviter lassur se confier et apprcier sa situation dun point de vue qui nest plus seulement rglementaire, mais aussi civil (lassur dit-il la vrit? quel degr est-il responsable de sa situation?). Il en vient ainsi, dit Weller, proposer aux assurs jugs les plus dmunis telle prestation, alors quavec dautres, il demeurera silencieux (ah a entre deux formules dclare un agent un usager vous faites comme vous voulez moi je peux pas vous dire)6 ; La personnalisation des relations agent/usager Les nouvelles organisations sont construites de telle manire que s'tablit entre l'agent et l'usager une relation personnelle. On demande aux fonctionnaires d'afficher leur nom au revers de leur veste, on leur demande de traiter l'usager comme un individu pouvant avoir des proccupations varies, ce qui pousse la polyvalence qui n'est jamais que l'expression de l'interlocuteur unique que l'on retrouve de manire assez systmatique dans toutes les activits de service, avec cette diffrence, cependant que dans les services privs, cette personnalisation a pour objet de fidliser les clients alors que dans l'administration, elle a plutt pour effet d'amliorer la qualit des prestations. La relation de service modifie le contenu du travail mais galement la manire de le faire. L'agent se trouve en contact direct avec le citoyen. Il lui faut trouver la bonne distance, ni trop proche (trop de compassion n'est pas souhaitable dans les activits de type social) ni trop distant. Le systme bureaucratique avait t conu de manire crer le bon niveau d'indiffrence, celui qui permettait tout la fois de garantir une galit de traitement entre tous les citoyens et de protger les agents contre la duret des situations traites, des cas lourds. Cette distance est rinventer.
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Ces volutions sont bien dcrites dans Jean-MarcWeller, LEtat au guichet, Descle de Brouwer, 1999 Weller, op.cit. p.159

12 Cette personnalisation suppose galement une implication plus forte des agents auxquels on demande, pour reprendre les termes de la circulaire de 1989 (gouvernement Rocard) sur le renouveau du service public, de passer d'une administration de la procdure une administration de la responsabilit. Ce qui suppose autonomie : l'agent peut tre amen ngocier l'application de la rgle, un peu l'image de ce que font les agents du fisc ou ceux des douanes. Des fonctions prises en charge par des commissions de recours sont ainsi dlgues des agents au contact direct avec les usagers. Le conflit avec l'usager n'est donc plus trait par l'application de la rgle, une certaine marge d'autonomie est donne aux agents qui amne prendre en compte dans le travail les humeurs, les qualits personnelles de l'agent, son sens de la communication (convivialit, amabilit, souci de l'autre). Ce qui ne va pas, dailleurs, sans crer chez les agents concerns de nouvelles formes de stress quune autre sociologue, Danielle Linhart, a bien dcrit lorsquelle parle de gestion de la misre en direct7. La modernisation L'automatisation qui sest gnralise avec l'informatique a galement modifi la nature des relations avec les usagers. Initialement conue pour acclrer les traitements, elle a en fait permis de grer une complexit croissante, comme on le voit au guichet de la SNCF. Assez paradoxalement, plus on introduit d'informatique dans la relation usager plus celle-ci prend de temps, demande d'intervention et de rflexion de la part de l'agent. C'est bien d'ailleurs ce qui explique les difficults de pntration de l'outil informatique : les agents rsistent moins l'outil qu' la complexit nouvelle qu'ils doivent grer, complexit qui tient galement ce qu'ils doivent simultanment grer plusieurs types de relations : celles avec l'ordinateur qui impose son rythme, ses rgles, son intransigeance, mais galement celles avec l'usager prsent et, ventuellement, avec des collgues ou une hirarchie dont les proccupations ne sont pas les mmes. Cette automatisation est dans un certain nombre dactivits associe une transformation des mtiers: on passe de la production la rparation. C'est, par exemple, ce qui se produit la RATP. L'automatisation de la conduite sur les rames de la ligne 14 a entran la disparition du conducteur remplac par des agents chargs de la maintenance sociale et technique. On ne conduit plus, on rpare, on assiste, on conseille. On retrouve ces volutions dans les mtiers les plus divers, chez les postiers, chez les policiers8 Tout cela a naturellement un impact sur le management des agents, sur la manire dont on les choisit, sur les comptences que lon attend deux (il ne suffit plus de savoirs rglementaires ou juridiques, il faut aussi possder des comptences relationnelles) mais aussi sur la faon dont ils vivent leur profession. Les frontires priv/public dplaces, la fin des monopoles Le priv ne pouvait que difficilement se substituer l'Etat dans la construction des grandes infrastructures, il lui est difficile de construire des routes, des voies ferres sans intervention des pouvoirs publics (ne serait-ce que pour exproprier les propritaires qui gnent), il lui est plus facile de crer des services, qu'il s'agisse d'ducation, de sant ou d'accueil des plus gs. Ce qui introduit la notion de concurrence et fait tomber celle de

Danile Linhart, Les temps sont durs pour les techniciens-conseil des CAF, in D.Linhart, A.Moutet, Le travail nous est compt, Recherches, La Dcouverte, 2005 8 La ville de Paris a cr un poste de mdiateur. Il sagit de jeunes gens chargs dintervenir en amont des conflits, bagarres dans les quartiers problmes pour viter quils ne dgnrent. Ce ne sont pas des policiers, mais ce sont des fonctions voisines de celles que lon confie dordinaire la police de proximit.

13 monopole. Les services publics ne sont plus dans une situation de monopole comme ils pouvaient l'tre il y a quelques annes. France Telecom ou la Poste ont t les premires vivre ce changement. Des activits qui relevaient historiquement des logiques de monopole naturel se sont retrouves, pour des motifs diffrents, au dbut des annes 80, dans des logiques de concurrence qui ont conduit leur privatisation. Mais cette rflexion peut tre facilement tendue. Lorsque lon regarde, par exemple, les activits dune collectivit locale, quelles sont celles qui relvent effectivement du secteur public et celles qui pourraient aussi bien tre confies, dlgues des acteurs privs? faut-il vraiment que lentretien des espaces verts soit effectu par des jardiniers municipaux? questce que le fait quils soient directement salaris par la collectivit apporte au citoyen? Au travers de ces volutions, on voit clater la confusion longtemps entretenue entre deux notions assez diffrentes: celle dentreprise publique et celle de service public. Le rle de lEtat est dassurer que les services publics fonctionnent de manire satisfaisante, mais il nest pas ncessaire quils soient pris en charge par des entreprises capitaux publics. La continuit territoriale entre la Corse et le Continent relve de la responsabilit des pouvoirs publics, mais elle peut tre aussi bien (mieux peut-tre?) assure par des entreprises prives en concurrence que par une entreprise publique en situation de monopole. Un Etat soumis une critique froce Toutes ces modifications ont mis mal le modle bureaucratique, wbrien de lEtat que lon veut de toutes parts rformer. La pression pour la rforme est dautant plus forte que lEtat est soumis depuis une trentaine d'annes, au tir crois de la critique librale et de la critique des systmes bureaucratiques : Pour les libraux, l'Etat s'occupe de choses qui ne le regardent, intervient dans des domaines qui ne sont pas de son ressort et rduit nos liberts. Ces dernires annes, cette critique s'est enrichie d'une autre dimension : la croissance du gouvernement serait, dans un univers de concurrence internationale, contre-productif en ce qu'il loignerait les multinationales cratrices de richesses et d'emploi. Pour les critiques de la bureaucratie, l'Etat fonctionne mal et gaspille l'argent qu'on lui donne. Les mcanismes voqus sont nombreux : inertie (l'Etat ne supprime pas les activits devenues inutiles) effet taille (au del d'une certaine taille, les institutions grandissent spontanment), faible productivit (le secteur priv a augment sa productivit, pas l'Etat, thse de Baumol), mcanismes de cliquet ou d'incrment (chaque dpense publique nouvelle se fige l'anne suivante, il est trs difficile de revenir dessus), corruption (un domaine qui intresse beaucoup les conomistes depuis la chute du mur de Berlin). Dans ses versions les plus rcentes, celle du Public Choice, cette critique va bien au del de la dnonciation des drives organisationnelles ou personnelles, c'est le fonctionnement mme du systme qui est en cause : dans des socits dmocratiques, les groupes de pression agissent sur les politiques pour obtenir des aides et des subventions qui augmentent naturellement le budget de l'Etat et la pression fiscale. La seule solution est de modifier le rgime lectoral et de remplacer le vote qualifi au vote majoritaire ;

Ces critiques de l'Etat providence sont anciennes, mais elles ont trouv dans les annes 70 un cho tout particulier dans le monde anglo-saxon. Probablement parce que les comportements et les attentes des citoyens lgard de la fonction publique ont chang.

14 Le citoyen devenu consommateur Premire hypothse: le citoyen qui se comporte en consommateur a chang de prfrences. C'est la thse d'Avner Offer, un historien d'Oxford qui essaie de comprendre l'inflexion dans les dpenses publiques depuis le dbut des annes 70 en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis. Il y a, explique-t-il, deux types de biens : les biens de consommation immdiate (nourriture, vtements) et les biens de consommation diffre qu'il appelle prudentiels ou assurantiels (la sant, l'ducation, la scurit) qui demandent des investissements sur le long terme (ce n'est qu'aprs de nombreuses annes d'tudes que l'on peut esprer en tirer parti, sans d'ailleurs en tre assur : de longues tudes ne sont pas une garantie de revenus levs). Les biens de consommation immdiate sont fournis par le secteur priv, les biens de consommation diffre sont en gnral fournis par l'Etat (mais pas exclusivement, ils peuvent galement tre fournis par le secteur priv ou par des associations but non-lucratif9). Des annes 1870 aux annes 1970, les consommateurs des pays dvelopps ont, dit-il, donn la prfrence aux biens de consommation diffre et accept de payer des impts pour les financer. Ils en veulent pour preuve le fait que la part de la consommation dans le PNB a, l'inverse de ce que l'on croit, diminu du dbut des annes 30 au dbut des annes 70. La socit de consommation a surtout t une socit d'investissements dans des biens collectifs. Depuis le dbut des annes 70, les marchs de ces biens prudentiels sont saturs et les prfrences des consommateurs ont chang. Aux biens de consommation diffre produit par le secteur public, ils ont prfr des biens de consommation immdiate, ce que Offer rapproche, d'ailleurs, du recul de l'pargne. les impts qui limitent la capacit de consommer ces biens sont critiqus et l'on voit se former une coalition qui rapproche les classes moyennes des classes fortunes traditionnellement hostiles aux impts et aux prestations sociales (sant, ducation qu'ils financent deux fois : par l'impt et directement en achetant ces services sur le march). Cette analyse est intressante en ce qu'elle introduit les prfrences du consommateur (l'expansion de l'Etat n'est plus le fait de l'action intresse des fonctionnaires, mais des citoyens et des consommateurs) et en ce qu'elle permet de distinguer les marchs les uns des autres. On peut parfaitement imaginer que les britanniques aient une prfrence pour la consommation immdiate quand d'autres (les franais, par exemple) aient conserv une prfrence pour les consommations diffres. La prfrence franaise pour la dpense publique n'est pas nouvelle. Dj en 1870, la France tait l'un des pays, avec la Suisse et l'Australie dont la dpense publique pesait d'un des poids les plus lourds. Elle est toujours un pays un pays dans lequel la dpense publique est particulirement leve, l'inverse de la Suisse et de l'Australie qui sont dans la situation contraire. Scurit et transparence : les nouvelles attentes des citoyens Mais les citoyens ne sont pas que des consommateurs. Ils ont aussi des attentes spcifiques lgard du secteur public et lon ne peut exclure, cest une seconde hypothse, quelles aient volu parce que lenvironnement a chang, parce que leur comprhension des mcanismes conomiques et sociaux a progress ou, encore, parce quils sont plus soucieux dun contrle dmocratique sur leurs dirigeants.

L'Etat est privilgi parce que plus efficace : il vite les investissements redondants (deux voies ferres parallles), il offre une meilleure garantie financire (il ne peut pas faire faillite comme une socit prive), seul, il peut enfin organiser une distribution quitable, c'est--dire universelle des biens.

15 On sait, parce quon le dit souvent, que la demande de scurit est devenue aujourdhui dominante dans nos socits et quelle se dcline dans un grand nombre de domaines: de la scurit alimentaire la lutte contre le terrorisme en passant par la protection de lemploi. Cette demande de scurit sadresse directement lEtat et elle a, bien videmment, un impact sur la distribution des budgets. Mais il est une autre demande qui parat tout aussi forte, cest celle de transparence: le citoyen veut savoir, il ne supporte dtre tenu lcart, dans lignorance. Cette demande se manifeste de multiples manires par: la multiplication des mcanismes de publicit (publication des situations budgtaires mensuelles depuis 1995)) et dvaluation des politiques (rdaction de bilans), la volont de donner aux citoyens un accs plus facile aux documents administratifs et, surtout, un meilleur contrle sur les informations le concernant dont disposent les administrations, le souci de mettre en vidence les responsabilits au sein des administrations (qui se traduit par exemple par les consignes de signature des courriers) et le dsir de voir publi les motifs des dcisions, la volont de porter devant la justice des cas qui auraient t autrefois traits dans le secret des bureaux, le recul systmatique de tout ce qui relve du secret. Le secret dEtat est une notion en voie de disparition comme on la observ il y a quelques annes dans laffaire Hernu10. Le New Public Management (la Nouvelle Gestion Publique) On peut donc avancer plusieurs raisons cette volont rformatrice: les dysfonctionnements de lEtat (approche librale et critique de la bureaucratie), les volutions des prfrences des consommateurs ou les attentes des citoyens. Reste, dans tous les cas, la volont de rformer profondment les fonctions publiques que lon a observe dans plusieurs pays o elle a pris, dailleurs, des voies diffrentes. Les Etats-Unis ont beaucoup insist, depuis Nixon, cela fait donc maintenant plus de trente ans, sur lapplication la rglementation des techniques de lanalyse cot-bnfice: chaque fois que les pouvoirs publics dcident dune nouvelle rgle, ils devraient la soumettre un calcul cot/bnfice et cest uniquement si ce calcul est positif que le nouveau rglement est mis en uvre11. La Grande-Bretagne a dvelopp dautres approches. Elle a t, on le sait, trs en avance dans ce chemin. Elle le doit au thatchrisme qui a initi ce mouvement de rforme radicale de la fonction publique, mais aussi au dveloppement dune vritable cole de rflexion sur le management public, le New Public Management (NPM), trs influente dans le monde anglo-saxon et dont on devine linspiration dans de nombreuses publications internationales, notamment dans celles de lOCDE mme si depuis quelques annes, cette organisation a revu la baisse ses prconisations en la matire.
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Inform en 1992 des accusations dappartenance au KGB faites contre Charles Hernu, Franois Mitterrand ordonne quelles soient classes secret dtat. Quelques annes plus tard, aprs la publication en 1999 par lExpress dinformations en provenance de lEst, le secret est lev, ne faisant, dailleurs, avancer en rien la vrit. 11 Ile ne le font bien videmment pas toujours, do des protestations comme celle de Ralph Nader en 2002 propos de la non-application de cette mthode danalyse aux dcisions prises en matire de lutte contre le terrorisme.

16 Les Pays-Bas autre pays trs engag dans ces rformes a galement profit de ce travail sur le New Public Management mais dans un contexte moins idologique quen Grande-Bretagne, plus marqu par le souci de mettre en place en place ne meilleure gouvernance que par celui de mener une rvolution conservatrice. Une rvolution managriale Les concepts Ce mouvement, n en Nouvelle-Zlande et non pas comme on pourrait le croire en Grande-Bretagne, a suscit de nombreux travaux qui se reconnaissent autour de quelques ides majeures: laccent sur le management, les performances et leur valuation base sur des indicateurs. Lobjectif du NPM, explique lun de ses thoriciens, nest pas tant lamlioration des politiques que celle des performances, la dcomposition des grandes administrations en agences autonomes sur le plan budgtaire qui entretiennent entre elles des relations de type client-fournisseur. Ainsi, lOffice of Fair Trade, quivalent britannique de la direction de la concurrence et de notre Conseil de la Concurrence, est une agence indpendante dirige par un universitaire qui emploie des personnels recruts par petites annonces dans la presse. Lobjectif de cette rforme est double: il est de sparer la formulation des politiques de leur mise en uvre et de donner au politique le moyen de contrler celle-ci12, mais il est galement dintroduire dans la fonction publique des relations de march, lusager devient un client qui entretient avec son fournisseur des relations quasi-commerciales, lappel au march pour toutes les prestations qui ne relvent pas des fonctions spcifiques du secteur public. Ce qui a amen lexternalisation dun trs grand nombre de fonctions et au dveloppement du concept de partenariat priv/public que lon trouve galement dans nos textes, des efforts dconomie, un style de management qui privilgie les rsultats, les contrats dure dtermine (en gnral 5 ans), les incitations montaires, lautonomie mais aussi la responsabilit du management. Il sagit explicitement de passer dune culture du contrle juridique de la conformit des actions engages aux rgles une culture de la mesure des performances par rapport des objectifs

Le modle retenu est clairement celui de lentreprise prive telle que la dcrivent les thories du management les plus rcentes. On peut lui reprocher son tropisme nolibral13, mais il faut souligner que ce mouvement est n dans un pays, la Nouvelle Zlande, qui possdait traditionnellement un secteur public puissant et que ses premires ralisations ont t menes au dbut des annes 80 par un gouvernement travailliste arriv au pouvoir dans une priode de grave crise conomique avec une inflation galopante et louverture au monde dun pays longtemps rest isol.

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Les documents qui organisent ces agences en Grande-Bretagne insistent longuement sur la ncessit de raliser des bilans annuels approfondis de leur activit (voir Next step agencies, guidance on annual report, 1998). O lon retrouve cette notion de transparence 13 Cest la thse de plusieurs des auteurs que Marc Hufty a runis dans La pense comptable, Etat, Nolibralisme, Nouvelle Gestion Publique, Les nouveaux cahiers de lIUED, 1999 Paris, PUF, 1999,

17 Le NPM dans le monde municipal : les cas britannique et hollandais A la diffrence des rformes franaises qui concernent surtout la fonction publique dEtat, le NPM a, en Grande-Bretagne mais aussi dans dautres pays comme les Pays-Bas, galement concern la fonction publique territoriale et conduit une forte dlgation des entreprises prives dactivits traditionnellement prises en charge par des rgies municipales. La plupart des municipalits britanniques ne se sont, dailleurs, semble-t-il engages dans cette voie que contraintes et forces, certaines, comme celles de Norwich, rsistant autant que faire se peut. Quoique ce mouvement ait aujourdhui une vingtaine dannes, les rsistances nont pas disparu: It remains to be seen whether many authorities, if given the opportunity, will revert to in-house provision of all services and consequently dispense with the contract-client divide crit un spcialiste qui parat, par ailleurs, douter de limpact de ces mthodes sur les pratiques des municipalits, mme lorsque les lus qui les dirigent sont des conservateurs bon teint 14. Lapplication de ce modle dans les municipalits hollandaises semble stre fait de manire discrte, sans tout cet appareil idologique qui la accompagne en Grande-Bretagne. Elle a conduit une modification profonde des structures des collectivits, une dcentralisation dont lobjectif tait dassocier plus troitement les oprationnels la dfinition des politiques. La fonction de directeur gnral qui chapeautait tous les services et participait avec les lus llaboration des politiques a t rduite un rle de coordinateur alors mme que les diffrents services devenus plus autonomes, responsables de leurs budgets et de leur gestion des ressources humaines ont pris du poids, sont intervenus plus directement dans la dfinition des politiques. Les services signent avec la direction centrale des contrats dobjectifsqui sappuient sur un plan moyen terme labor avec les lus : ils sengagent sur des rsultats et des dlais. Leurs responsables produisent rgulirement des rapports dans lequel ils donnent leurs performances, dcrivent leur activit, les difficults rencontres, les projets venirAu cur de ces rapports on trouve, ou devrait trouver, des indications chiffres, des mesures des rsultats, ce qui suppose la mise en place dindicateurs fins. Ce type dorganisation ne nous est pas inconnu, cest celui qua, par exemple, mis en uvre la RATP lorsquelle a entrepris, il y a quelques annes de se dcentraliser. Cette rforme a t amorce aux Pays-Bas au dbut des annes 80. 20 ans plus tard, le bilan montre que la grande majorit des municipalits (75%) ont modifi leurs structures et mis en place ces systmes de contrats dobjectifs. Beaucoup plus rares, en revanche, sont celles qui ont dvelopp des batteries dindicateurs de performances. Une enqute mene en 2001 suggre, dailleurs, que les lus sont, en lespce, peu exigeants: ils ne suivent pas de trs prs les indicateurs de performances et nexploitent pas des rapports dont la qualit ne serait pas toujours ce quelle devrait tre. Cette rforme tait accompagne dune modification du statut avec lintroduction dune part variable dans les rmunrations et la possibilit de licencier les managers

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Jim Chandler, The New Public Management and Local Governance. Le mme auteur suggre que la plupart des changements introduits dans la gestion des collectivits locales dans les annes 70 taient en germe dans les dcisions prises par les municipalits avant lapparition des thses sur le NPM (il fait notamment rfrence la dcentralisation et la monte en puissance du management lie la rforme de 1972 qui a conduit au rapprochement et la fusion dun trs grand nombre de communes, la professionnalisation du management qui a pris de lautonomie par rapport aux lus).

18 insuffisants. Deux mesures qui nont semble-t-il pas t exploites15. Ces limites jettent une ombre sur la rforme dont on ne sait pas vraiment si elle a amlior les performances des municipalits hollandaises. Ce que cela a chang pour le management La monte en puissance du NPM sest accompagne de lutilisation de mthodes de gestion nouvelles, parfois radicales comme les Rayner scrutinies quont dveloppes les conservateurs britanniques. Il sagit dune srie de missions daudit mises au point par Derek Rayner, aujourdhui Lord et utilises de 1979 1983. Le principe tait le suivant: les ministres dsignaient des processus qui mritaient dtre amliors. Une quipe dauditeurs, finance par le cabinet du Premier Ministre, procdait un audit extensif qui ne durait jamais plus de 90 jours et proposait des solutions que le Ministre devait mettre en uvre dans les 12 mois qui suivaient. Ces audits appliquaient systmatiquement un principe directement hrit de la thorie conomique : la notion de cot/efficacit16 symbolise par lexpression value for money que lon peut rsumer ainsi: toute dpense, tout programme doit tre jug et engag laune du rapport cot/efficacit, sans autre critre de dcision, ce qui requiert la production dindicateurs, de mesures de performances, dvaluation, de mise en concurrence.17 Son introduction a t vcue par les responsables des collectivits locales comme une attaque dune grande violence instaurant le rgne de la terreur comptable. Et si des rsultats ont, dans un premier temps, t obtenus, il semble quils laient surtout t aux dpens des salaris. Deux modles de rforme de la fonction publique Osborne, Gaebler (1993) OCDE, 1997 - Introduire la comptition entre services - Renforcer la fonction de gouvernance au - Donner plus de pouvoir et de libert de centre choix aux citoyens - Dlguer lautorit - Mesurer les rsultats - Assurer la performance, le contrle et la - Guider par les objectifs responsabilit - Des clients plutt que des usagers - Amliorer le management des ressources - Gagner de largent, pas seulement en humaines dpenser - Optimiser les systmes dinformation - Dcentraliser le commandement, - Dvelopper la concurrence et le choix management participatif - Amliorer la qualit des rglementations - Prfrer chaque fois que possible les - Construire des organisations ractives mcanismes de march la bureaucratie - Ne pas se contenter de produire des services publics, mais catalyser les efforts de tous les acteurs pour rsoudre les problmes de la collectivit Osborne, David,Ted Gaebler, Reinventing Kickert & alii, Public Management and Government: How the Entrepreneurial Administrative Reform in Western Europe, Edward Elgar, 1997
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Voir sur le cas hollandais, E. Pieter Jansen, The Use of Performance Information Case Studies in Local Social Services Departments, Working paper, Universit de Groningen, 2002 16 Cette notion peut conduire des conclusions radicales: elle a amen des conomistes de premier plan recommander de ne pas reconstruire La Nouvelle-Orlans la suite de lOuragan qui la dtruite. 17 Patrick Le Galls, La restructuration de lEtat en Grande-Bretagne, in Gouverner par les instruments, Sciences-Po, 2004

19 Spirit is Transforming the Public Sector. 1993, Penguin. Administrative Reform in Western Europe, Edward Elgar, 1997

Le NPM a galement favoris le dveloppement doutils de gestion publique moins brutaux ou plus rationnels comme les partenariats priv/public. Il a conduit ces dernires annes au dveloppement dans plusieurs pays europens, et sur recommandation de lOCDE, de mesures dimpact de la rglementation. Il sagit de rexaminer les rglementations pour vrifier si elles rpondent toujours aux objectifs qui leur sont assigns et ceci autant du point de vue de lusager (traditionnellement nglig) que de celui de lautorit publique. Ce qui dans un environnement en constante mutation parat de bon sens18. La monte en puissance du NPM a galement modifi en profondeur les attentes lgard du management public auquel on a demand 1/dtre directement responsable de ses actes (ce qui, en pratique, a souvent voulu direquil fallait construire des dispositifs qui permettent dimputer les rsultats des agents) et 2/ dtre attentif des performances que lon peut mesurer. Le temps des interrogations Si la France qui a pris un retard dans ce mouvement de rforme en est encore les concevoir et tenter de les mettre en uvre, les pays les plus avancs ont acquis une exprience suffisante pour que lon puisse en tirer des bilans. Ces rformes ont-elles t aussi efficaces que le promettaient leurs prometteurs? ont-elles amlior les performances des administrations, que ce soit au plan national ou au plan local? Ces bilans soulignent, dabord, quun certain nombre de pays ont ignor ce mouvement, cest le cas, par exemple, du Japon, que dautres ont refus dappliquer un certain nombre de ses prconisations (lAustralie sest interdit de pratiquer le systme des agences jugeant contre-productive la sparation de la dfinition des politiques de leur mise en uvre, la Chine met aujourdhui en place des politiques volontaristes de recrutement de ses fonctionnaires sur concours pour chapper au clientlisme). Ils tirent, ensuit, des bilans nuancs, voire mitigs des ralisations. Et cela, dans peu prs tous les domaines. Les auteurs qui se sont intresss aux agences ont montr quelles avaient eu pour effet de rduire le poids de la haute fonction publique dans la dfinition des politiques, renversant ainsi une tendance observe dans la plupart des pays occidentaux dans les annes 70. Ce serait, notamment, le cas aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne19. Or, limplication croissante des hauts fonctionnaires dans la dfinition des politiques avait eu pour effet de crer une vritable continuit dans les projets malgr les alternances politiques, continuit quillustre, en France, par exemple, la gestion du temps de travail. Ce sont les mmes ides (annualisation, flexibilit) qui courent des premires rformes de Philippe Seguin (rforme Balladur) aux lois sur les 35 heures de Martine Aubry (qui a travaill, alors quelle tait fonctionnaire, aux rformes introduites par Philippe Seguin). Le recul de linfluence des hauts fonctionnaires dans la dfinition des politiques pourrait donc favoriser une plus grande variation dans les orientations loccasion des alternances politiques. Ceux qui se sont intresss aux privatisations ont montr quelles ntaient pas toujours synonymes damlioration des performances ou des prix pour les consommateurs. Il
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On retrouve en France ces proccupations dans les travaux de la commission Mandelkern sur la qualit de la rglementation. 19 Aberbach & Rockman, Back to the future? Senior federal executives in the United States, Governance, 1997

20 y a dbat et si elles ont dans certains cas rpondu aux attentes de leurs promoteurs, ce ne lest pas dans dautres. Les partenariats priv-public, invents en Grande-Bretagne et en Australie et introduits depuis dans nombre de pays,dont la France, sont galement remis en cause, au moins pour les grands projets. La Banque Mondiale qui en tait un ardent dfenseur est revenue dessus: il y a des investissements que seule la collectivit publique peut engager. Le Monde citait rcemment les propos dun responsable de la Saur, une entreprise spcialise dans la gestion de leau, qui disait: La construction de grands rseaux dinfrastructures dpasse lhorizon dune entreprise prive. En Occident, leur ralisation sest tale sur plusieurs gnrations. Comment a-t-on pu imaginer que nous pourrions tout faire en une gnration?20 Dautres critiques soulignent le cot de leur prparation, des appels doffre, des mises aux enchres qui pourraient reprsenter jusqu 20% du cot global du projet dans certains cas. Les nouvelles mthodes de management, dont la mise en uvre sest heurte de nombreuses difficults, comme on la vu dans le cas des municipalits britanniques et hollandaises, nont pas donn pas les rsultats escompts. Do le retour de dbats en GrandeBretagne sur la meilleure manire de rformer et rationaliser une fonction publique qui prsente des dfauts proches de ceux que lon dnonce de ce cot-ci de la Manche21. On y parle de nouveau de rationalisation, mais non plus applique comme dans le cas des Rayner scrutinies quelques dpartements, mais lensemble de la fonction publique. Ces dbats sont nourris par les valuations des performances des diffrentes administrations publiques qui se sont dveloppes comme celle de la BCE (Banque centrale europenne) qui met ladministration britannique en 23me position derrire la France (dont les performances dans ce palmars se situent juste dans la moyenne loin derrire celle des Pays-Bas, des Etats-Unis ou de lAustralie), mais aussi lAllemagne, le Canada, lAustralie. Les critiques venues de Nouvelle-Zlande, le pays qui a initi cette rvolution, ne sont pas moins vives. Elles se sont, dailleurs, traduites par un renversement dans les politiques de recrutement: les effectifs des consultants et intervenants extrieurs qui taient la panace dans les annes 80 ont recul de 21%, tandis que ceux des fonctionnaires ont augment de 28%22. Pourquoi ces interrogations ? Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces dceptions. Au del des motifs classiques (investissements tellement lourds quils ne peuvent tre rentabiliss dans lhorizon des entreprises prives, souci de lintrt gnral), on peut avancer plusieurs raisons dordre techniques. Les modles proposs par les thoriciens du New Public Management ne sont pas labri des drives. Confier les missions de la fonction des agences a des vertus, mais prsente linconvnient de prenniser des activits quil serait plus facile dabandonner dans des structures traditionnelles. Le Commissariat au Plan en est en France un bon exemple. On sait que nous navons plus de plan depuis des dcennies, ce commissariat na pas disparu. Les politiques hsitent supprimer des institutions qui leur donnent la possibilit de nommer quelquun quils souhaitent rcompenser sans cependant lui donner un poste politique. Une fois nomm la tte de linstitution, ce responsable, sil a un peu desprit dinitiative, sait

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Laurence Caramel, Eau: le partenariat public-priv vogue dillusions en dconvenues, Le Monde, 10 mars 2005. 21 Voir, par exemple, Nicholas Timins, War on waste: can the government cut spending, set staff free and change the way it treats the public? Financial Times, 21/02/2004 22 Jim Traue: Bigger does not mean better, New-Zealand Herad, 22/04/2005

21 trouver des missions et, surtout, des allis dans la socit civile qui interviendront en cas de menace (qui interviendront dautant plus vivement, quils auront t plus subventionns); Les privatisations ne sont pas un remde la difficult nouvelle quest lallongement des prises de dcision dans le domaine public qui augmentent les cots. La recherche de compromis entre des logiques contradictoires, le ttonnement politique (o faire passer une route? une voie ferre? comment concilier les intrts des vignerons et des amateurs de bon vin et ceux des usagers du rail?) augmente les cots des projets indpendamment du mode de ralisation. La concurrence, souvent efficace, a des limites et peut, loccasion, se rvler contreproductive. On sait, par exemple, que dans les industries qui demandent des investissements initiaux levs (comme la pharmacie ou les tlcommunications), le monopole qui permet de tirer plus longtemps parti des investissements raliss favorise linnovation alors quune concurrence trop vive la freine, les entrepreneurs hsitant investir dans des activits trs incertaines sans tre assur de pouvoir rcuprer leur mise. Il faut, encore, ajouter que le modle bureaucratique si dcri a des avantages dans certaines situations. Bas sur un systme de rgles strictes et un modle hirarchique, il est trs efficace lorsquil faut rapidement mobiliser tous les effectifs. La rapidit avec laquelle les pompiers de New York en septembre 2001, les lectriciens dEDF en 1999 ont montr les vertus de ce modle dans les catastrophes. Le modle bureaucratique est galement trs efficace dans les usines administrativesqui disposent dun monopole qui leur vite de devoir faire voluer leurs produits : il permet de construire des organisations de type taylorien qui emploient un personnel peu qualifi mais peu coteux des tches rptitives. On ne peut, enfin, exclure que les solutions retenues taient inadaptes ou que la conduite du changement ait t mal mene. Lexpdition militaire amricaine en Irak a donn une belle illustration derreur dans le choix des solutions. Le Pentagone a rorganis il y a quelques annes ses troupes sur le modle du flux tendu trs la mode dans lindustrie. Ce qui est efficace dans des univers sans friction se rvle catastrophique dans des univers dune grande complexit. De fait, les units amricaines en marche vers Bagdad au printemps 2003 se sont trouves plusieurs reprises en rupture dapprovisionnement de nourriture et de munitions. Mme chose pour les britanniques qui avaient mis au point un dispositif de commande des repas au dernier moment. Les projets qui nont pas abouti faute dune conduite du changement efficace sont galement trs nombreux. Pour conclure : un impact durable sur le management de la fonction publique Si interrogations il y a, il ny a pas de proposition de revenir en arrire. Cest quon a le sentiment que le modle bureaucratique qui simposerait toute la fonction publique quelles que soient les activits, a vcu. Ce modle invent par lEtat sest dans les annes 20 diffus dans lensemble de la socit civile. Les grandes entreprises lont emprunt pour construire les usines massives des annes 30. Elles sen sont progressivement dbarrass depuis le dbut des annes 70. Cest au tour des fonctions publiques de le faire voluer, ce qui suppose de renforcer le management de proximit et de mettre laccent sur: les performances et les rsultats (plutt que la scurit juridique) la comptence qui se construit (plutt que lpreuve de concours), le service au client (plutt que lapplication de la rgle)

22 la recherche de lefficacit conomique (plutt que la course au budget).

Ce qui ne veut pas dire appliquer au secteur public les recettes et les mthodes du secteur priv, ce qui naurait aucun sens et ne pourrait conduire (na conduit l o on a tent lexprience) qu des catastrophes. Il sagit, plutt, de revoir, la lumire des thories modernes du management les pratiques, de sinterroger sur leur raison dtre et sur leur efficacit. Plusieurs des mcanismes qui commandent aujourdhui le fonctionnement de la fonction publique peuvent tre remis en cause parce que les motifs qui avaient amen les crer ont disparu. Pour ne prendre que cet exemple, le recrutement sur concours a t conu sous la Troisime Rpublique, sur les conseils dHenry Fayol23, un des grands thoriciens du management, pour lutter contre le favoritisme et les recrutements politiques que favorisait les pratiques clientlistes. Ds lors que ce problme a perdu de son acuit, on peut envisager de sadresser au march pour recruter des agents de la fonction publique.

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Voir, notamment, ses textes sur la rforme de la Poste.

23 Bilan des politiques inspires du NPM en Grande-Bretagne De nombreux travaux ont t mens ces dernires annes en Grande-Bretagne pour valuer les politiques menes dans le cadre des politiques bases sur le NPM. Ces bilans sont souvent mitigs, comme on pourra en juger daprs ces synthses de plusieurs tudes ralises par Simon Burgess et ses collgues de lUniversit de Bristol. Rmunrations selon les performances Les britanniques ont beaucoup parl de lintroduction de rmunrations au mrite, selon les performances dans la fonction publique. Les tudes de bilan actuellement faites montrent: que ces politiques ne se sont pas gnralises: la fonction publique a semble-t-il tran des pieds, rsist. On est, en tout cas, trs loin de ce qui existe dans le secteur priv; l o ces politiques ont t mises en place, ducation, santles rsultats varient selon les secteurs et selon le mode de rmunration. Il semble que les mdecins soient plus sensibles aux incitations financires que les enseignants. La comptition entre tablissements La comptition entre tablissements a t utilise en Grande-Bretagne dans de nombreux secteurs: service de lemploi, sant (entre hpitaux). Le bilan invite aux nuances. Il semble quil soit lgrement ngatif dans le monde des hpitaux (mesur selon le nombre de dcs). Les agences Le bilan des agences (programme lanc par les gouvernements conservateurs et tendu par le gouvernement travailliste en 1997) est galement nuanc. Ce programme a t trs tendu puisquil y aujourdhui plusieurs centaines dagences (plus de 800) qui consomment peu prs le tiers du budget du gouvernement britannique. Il a t lanc sans que soit mis en place un dispositif de contrle des agences ni conu un systme de coordination. Do des difficults: manque de contrle dmocratique sur ces institutions (on voit ladministration chapper au contrle des parlementaires, avec, dun cot lEurope et, de lautre, ces agences semi-autonomes), difficults de coordination avec des doublons, des zones de comptition entre agences manque dun systme de gouvernance distribue

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Petite histoire de lanalyse cot/avantage dans ladministration amricaine La rforme de lEtat aux Etats-Unis a mis laccent ds le dbut des annes 70 sur lapplication de lanalyse cot/avantage (ou cot/bnfice) la rglementation. Cette mthode a t dveloppe dans les dpartements law and economics des universits amricaines dans les annes 60 et 70, mais elle repose des principes anciens dvelopps au 19me sicle par les ingnieurs conomistes franais (notamment Henri Navier et Jules Dupuit) et utilise rgulirement en France par les spcialistes des grands quipements dinfrastructure (routes, fer) depuis les annes 60 dans le cadre de ce que lon a appel la Rationalisation des Choix Budgtaires. Elle consiste pour lessentiel raliser des analyses dimpact qui sappuient sur une valuation montaire des cots et des bnfices attendus de la rglementation. Les principales phases de cette rforme ont t les suivantes: administration Nixon: cration de revues de la rglementation (systme des quality of life reviews qui tentent, au travers dune meilleure circulation des projets rglementaires au sein de ladministration dvaluer limpact des mesures sur lenvironnement, la sant et la scurit); administration Ford: toute proposition de rglementation doit avoir fait lobjet dune analyse de son impact sur linflation; administration Carter: cration dune agence spcialise dans laudit des projets lgislatifs et rglementaires; administration Reagan: la mthode danalyse cot/bnfice doit tre applique toute major rule; administration Carter: reprise de cette mthode danalyse dans le projet de rinventer le gouvernement; administration Bush: le Congrs envisage de gnraliser cette procdure et de lappliquer des rglements existants.

Lobjectif de lapplication de cette mthode danalyse la rglementation est de donner aux dcideurs des instruments pour arbitrer entre diffrentes alternatives et ainsi amliorer la qualit de la rglementation. Cette mthode est aujourdhui critique par de nombreux auteurs qui sinterrogent sur son efficacit (si elle a amlior la prsentation formelle des rglementations en a-t-elle amlior le fond?), critiquent sa complexit et doutent, pour les plus svres, de la possibilit mme de raliser ce genre danalyse au sein du pouvoir excutif. Cette mthode danalyse est galement critique sur le fond: est-il lgitime que les dcisions politiques soient exclusivement bases sur une analyse de type conomique?

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Le renouveau des thories des organisations

L o elles ont t mises en application, les thses du New Public Management ont conduit des solutions sensiblement diffrentes. On ne peut pas dire que la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne aient dvelopp des modles identiques. Cela vient sans doute de que la volont de rformer lEtat, dintroduire de nouvelles mthodes de management dans la fonction publique inspires du secteur priv24 est apparue alors mme que la thorie du management en pleine rnovation tait dans lincapacit de proposer un modle unique. Ds la fin des annes 40, les thories traditionnelles, bases sur les travaux de Fayol et de Taylor, sont soumises une vive critique. On leur reproche leur manque de rigueur scientifique (Simon, March), leur indiffrence aux acteurs (courant des relations humaines) et une confiance dmesure dans la rationalit. Ces critiques se multiplient alors mme qumergent des spcialits nouvelles: des mathmaticiens spcialistes de la recherche oprationnelle dveloppent des algorithmes qui fondent la logistique. Dautres inventent le marketing, la communication, modernisent la comptabilit Tous ces travaux donnent naissance des thories alternatives du management et de lentreprise venues dhorizons trs diffrents: cyberntique et sociologie, conomie et thorie de linformation Bien loin de pouvoir prendre pour modle une thorie unifie de lentreprise prive et de son management, tous ceux qui veulent rformer lEtat doivent faire avec une thorie de lorganisation clate qui propose de multiples reprsentations de lentreprise qui nont souvent en commun que dtre trs loignes du modle canonique bas sur lorganigramme. Ce renouveau de la thorie des organisations aurait pu rester confin dans les laboratoires universitaires. Ce nest pas ce qui sest produit du fait de la monte en puissance des cabinets de conseil et des socits de service informatique, acteurs nouveau qui ont en commun de vendre des prestations de main duvre qualifie quil est difficile dvaluer sur un march trs concurrentiel. A dfaut de pouvoir se diffrencier par les prix, ces cabinets ont utilis linnovation thorique comme outil de pntration des marchs. Dire que ces cabinets ont innov et invent des thses nouvelles serait excessif, ils ont le plus souvent mis en musique, traduit dans un langage accessible par le management les rsultats des laboratoires. Ils ont transform en prescriptions (cest ainsi quil faut se comporter!, cest ce quil faut faire!) les rsultats positifs des sociologues et des conomistes (cest ainsi que se comportent les entrepreneurs), le passage de lun lautre se faisant par la slection des meilleurs: il faut se comporter de cette manire parce que cest ainsi que se comportent les entreprises les plus performantes. Cest la recette quont applique Peters et Waterman, les auteurs de lun des livres de management qui a eu le plus de succs ces dernires annes. Le prix de lexcellence, qui sest, disent ses diteurs, vendu plus dun million dexemplaires aux Etats-Unis, recycle et met dans une forme accessible des concepts dvelopps dans les universits: critiques de la rationalit et de la thorie de la dcision, thorie des cots de transaction, des dsconomies dchelle, de la motivation intrinsque Du fait de ces volutions, il ny a plus aujourdhui de thorie unifie du management, mais une bibliothque de modles que chacun bricole au mieux de ses besoins immdiats et de ses prfrences idologiques. Ce nest pas la mme chose de dire je suis la tte dune vritable PME et de dire Je suis un rouage dans une grande bureaucratie.

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Juste retour des choses? Les grandes entreprises de la premire rvolution industrielle se sont construites en copiant les grandes bureaucraties inventes par lEtat.

26 Cette situation a dvaloris les thses tayloriennes du one best wayet favoris le dveloppement dune sorte de relativisme managrial: il ny a pas de recette infaillible, mais uniquement des solutions adaptes des situations toujours diffrentes, il ny a pas une solution unique, il y a, ce qui est tout diffrent, des bonnes pratiques, que lon peut emprunter. Nous nexaminerons ici quelques unes des reprsentations les plus courantesde lentreprise. Reprsentation Structure, rseau Routine Systme Coalition politique March Processus Incitations Ressources Comptences Auteurs Mintzberg, Sabel Cyert, March, Nelson, Winter Mlse March Alchian, Demsetz Hammer, Champy Holmstrom Penrose, Wernerfeit, Barney MEDEF

Organigrammes, structures arborescentes : le modle des organisateurs Lorganigramme est certainement la reprsentation la plus ancienne, la plus frquente et la plus banale (ce qui ne veut pas dire la plus simple) des organisations. Si, malgr les travaux approfondis de Mintzberg25, son analyse parat dlaisse par les thoriciens du management depuis une trentaine dannes26, elle continue dintresser les praticiens qui attachent toujours autant dimportance ces outils qui donnent un cadre aux collaborateurs, qui dfinissent leurs missions, ce que lon attend deux, non pas de manire gnrale, comme dans le contrat de travail quils ont sign, mais de manire plus prcise, lorsquils ont trouv leur place dans linstitution. Dans beaucoup dentreprise, lorganigramme est utilis comme un outil de gestion: on le modifie rgulirement pour amliorer les performances, ajuster lorganisation aux individus, leurs capacits, et rsoudre toutes ces difficults que lon dcrit en disant: cest un problme dhomme. Ces modifications font en gnral lobjet dinvestissements importants et passent rarement inaperues. Les organigrammes relvent de ce que les mathmaticiens appellent des graphes que lon peut rencontrer sous des formes trs varies. Le monde du travail nen utilise que troismais trs diffrentes : larborescence (appele galement pyramide), la plus frquente, la matrice et la maille. La possibilit de reprsenter lentreprise comme une structure hirarchise, est certainement ce qui a amen la tradition retenir les structures arborescentes de prfrence dautres formes. Etant, de tous les graphes, ceux qui offrent le plus court chemin entre le sommet et nimporte quel autre point, ces structures permettent de distribuer dans un espace deux dimensions les relations de pouvoir, de lier linfluence dun acteur, son importance la

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Voir, notamment, Structure et dynamique des organisations, Les Editions dorganisation, 1982 Ce dsintrt vient pour beaucoup de la critique impitoyable de Simon (The proverbs of administration, 1946, Les organisations, 1975) qui a reproch aux thories de lorganisation leur imprcision et leurs contradictions.

27 place quil occupe dans lorganigramme. La distance par rapport au sommet mesure le pouvoir de chacun. Ces structures arborescentes ont un autre avantage: elles se prtent bien la reprsentation du raisonnement analytique (on la trouve dans les sries de dfinition de Platon), celui-l mme quutilisent les entrepreneurs lorsque, rflchissant, lorganisation de leur entreprise, ils divisent le travail entre leurs collaborateursen tches lmentaires : la comptabilit/la production/la vente Les structures fonctionnelles La division fonctionnelle est la premire et la plus courante des formes donnes ces structures. Cest aussi la plus naturelle, la plus proche de la division initiale du travail: on classe les gens selon leur savoir-faire et on met ensemble ceux qui exercent les mmes mtiers, utilisent les mmes outils et exploitent les mmes informations. Dans les organigrammes fonctionnels, les effectifs de lorganisation sont dcomposs selon deux logiquesqui se mlent et se combinent : une logique des mtiers et une logique des positions (hirarchie). Chacun est plac dans lorganisation au niveau qui correspond sa position dans la branche qui correspond au mtier quil exerce, comme dans lexemple suivant:
Organigramme fonctionnel Directeur Directeur des usines Directeur de l'U1 Ingnieur en chef Directeur d'atelier Chef d'atelier 1 Directeur commercial Directeur administratif

Directeur de l'U2 Directeur du laboratoire

Chef d'atelier 2

Le chef datelier est dans cet exemple plac dans la branche usines au niveau qui est le sien (soit n-4). Cette structure a lavantage de la simplicit et de la clart. Cest celle sur laquelle ont dabord travaill les premiers spcialistes de lorganisation. Trs vite cependant ils ont identifi des difficults. Henry Fayol a montr ds le dbut du 20me sicle (mais son analyse sappuyait sur son exprience dindustriel qui datait de la fin du 19me) que ces structures rendaient difficiles les changes entre collgues travaillant dans des branches diffrentes. Pour quune information passe entre deux salaris de mme niveau nappartenant pas au mme service, il faut quelle monte dans ces structures hirarchiques jusquau nud qui les supervise tous deux avant de redescendre vers la personne concerne. Dans notre exemple, le chef datelier ne peut entrer en contact avec un collaborateur de la direction commerciale quen passant par le directeur. Non seulement cela prend du temps, mais cela multiplie les obstacles. Plus une organisation est importante, plus ces obstacles sont nombreux et plus leurs effets gnants. Comme lont dcouvert dans les annes 20, les industriels amricains tudis par Chandler, cette structure rend difficile le pilotage dorganisations importantes qui

28 fabriquent plusieurs lignes de produits ou qui interviennent sur plusieurs zones gographiques. Les structures multi-divisionnelles Pour rsoudre cette difficult, Fayol proposait la cration de ponts, de passerelles qui autorisent les collaborateurs dialoguer avec des collgues dautres branches sans remonter toute la pente hirarchique. Plus radicaux, les industriels amricains ont revu la construction mme de lorganigramme et propos de nouvelles structures, comme la division par produits:
Division par ligne de produits Directeur Directeur services gnraux Directeur Produit 1 Directeur Fabrication Usine 1 Usine 2 Directeur Produit 2 Diecteur commercial Directeur fabrication Directeur Produit 3

Directeur commercial

ou, celle par rgions:

Division par rgions Directeur Direction financire Direction des Rgions Rgion 2 Direction industrielle

Rgion 1 Commercial

Rgion 3

Fabrication Usine 1 Usine 2

Dautres types de regroupement sont envisageables, comme celui par clientle (responsable du march des PME, du march des grandes entreprises, des particuliers). Toutes ces nouvelles organisations que lon a regroupes sous le nom dorganisations multidivisionnelles (M-form dans la littrature anglo-saxonne par opposition avec les organisations unitaires ou U-form) ou organisations par objectif (le directeur dune branche a un objectif: son produit, sa rgion, sa clientle)27 ont pour avantage de rduire les cots de coordination: lessentiel des changes se fait au sein de la mme branche et il nest plus ncessaire de remonter tout en haut de lorganigramme pour mettre en relation la production et le commercial

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Lexpression est de Luther Gulick. Cette organisation par objectif ne se confond pas avec le management par objectif de Peter Drucker, mme si la filiation de lune lautre est patente.

29 A la recherche dorganisations plus plates Le mme souci de rduire les cots de coordination a amen, ces dernires annes, construire des organisations plus plates qui diminuent les problmes de communication, limitent la paperasserie et rduisent les cots de coordination (cest--dire dinfrastructure: rduire les couches hirarchiques agit sur la masse salariale mais aussi sur les frais gnraux: locaux, matriels, fonctions de support). Une enqute ralise auprs de 300 grandes entreprises amricaines a montr que les CEO (lquivalent de notre PDG) ont plus de contacts avec les chefs de division auxquels on a, par ailleurs, donn plus de responsabilit et dautonomie28. La principale victime de ce mouvement est celui quon appelle le COO (le Chief Operating Officer, un peu lquivalent de notre directeur gnral). La manire dont Renault et Nissan sorganisent aujourdhui sinscrit dans cette logique. Sil veut diriger dune mme main ces deux entreprises sans intermdiaires, Carlos Ghosn va devoir construire un systme dinformation fiable et donner beaucoup plus dautonomie ses collaborateurs directs. Mais cette plus grande autonomie nest envisageable que si ces chefs de division ont des objectifs dfinis dont ils sont tenus pour responsables des rsultats obtenus29. La plus grande mobilit des dirigeants des grandes entreprises dont parle souvent la presse financire, elle est une consquence directe de cette volutions des structures: sils ne russissent pas atteindre leurs objectifs, on les remplace. Ce mouvement sest accompagn dans ces grandes entreprises dune modification substantielle des politiques de rmunration et dincitation. On a augment la part de la participation au capital et aux rsultats (bonus, stock-options) dans les rmunrations des chefs de division. Ces politiques de rmunration rapprochent ces entreprises de ces organisations qui fonctionnent sur le modle du partenariat: cabinets de consultants, davocats o chaque partenaire est largement rmunr en fonction du chiffre daffaires quil rapporte. On a parl propos de ces volutions de cration dentreprises rseau. Il serait peut-tre plus judicieux de parler de structures ouvertes. Htrarchies, districts industriels et structures ouvertes Autre structure ouverte: ce que lon a parfois appel les htrarchies, mot valise qui associe hirarchie et march. Ces modles tout la fois des entreprises rseau dont nous venons de parler construites sur le modle du partenariat, des organisations trs dcentralises et de ce que lconomiste britannique Alfred Marshall appelait des districts industriels (ou dans le vocabulaire des conomistes contemporain, clusters), cest--dire des milieux dans lesquels coexistent des entreprises qui travaillent ensemble, partagent des ressources, un centre de recherche, une universit, des prestataires de service, des comptences Nous en connaissons plusieurs en France, dans le Jura, dans la rgion de Cholet, en Italie qui ont retenu ces dernires annes lattention des conomistes et des gographes30. Ces auteurs ont mis en vidence lmergence dorganisation hybrides qui empruntent au march et aux structures hirarchiques, qui nouent des relations de longue dure avec des

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Voir l-dessus, Raghuram G.Rajan, Julie Wulf, The Flattening Firm : Evidence from Panel Data on the Changing Nature of Corporate Hierarchies, working paper, 2003 29 Dans un article publi la veille de sa prise de direction des deux entreprises, Carlos Ghosn insiste sur trois mots clefs: les objectifs, la transparence (diriger une entreprise impose un devoir de vrit et de transparence) et la responsabilit (Dpassons nos frontires, Le Monde, 24/03/05) 30 Charles Sabel est lun de ceux qui a le plus travaill sur ces phnomnes, mais on peut galement citer les travaux de la Datar sur le mme thme.

30 partenaires de toutes sortes et sorganisent en rseau Les frontires de ces entreprises svanouissent en mme temps que la distinction entre march et hirarchie perd de sa nettet. Leurs travaux ont montr que la puissance de ces rseaux, de ces tissus dentreprise tenait plus leur diversit qu leur spcialisation31. Diversit qui les rend plus rsistants et plus flexibles. Leurs travaux ont galement soulign limportance des institutions qui facilitent les mouvements, les changes. On a pu ainsi expliquer la prminence de la Silicon Valley sur dautres rgions industrielles spcialises dans les nouvelles technologies (comme la Route 128 prs de Boston) par un environnement juridique qui facilite la mobilit des salaris (en Californie, linverse de ce qui se passe partout ailleurs aux Etats-Unis, on ne peut faire signer un salari de contrat dexclusivit, si bien que lorsque celui-ci quitte une entreprise, il peut immdiatement se faire embaucher par un concurrent ou crer sa propre entreprise et faire concurrence son ancien employeur. Cest videmment une excellente manire de faire circuler les ides. Choisir une structure On aimerait pouvoir donner des recommandations dordre gnral sur le choix des structures. Cest trs difficile. Quelques tudes ont bien tent de comparer leur efficacit, mais sans grand succs. Il ne semble pas que lon puisse dire ex cathedra que lune soit prfrable lautre mme si lon sait que les regroupements par objectifs ont t dvelopps pour accompagner la croissance des grandes entreprises amricaines32. Des travaux britanniques ont, la fin des annes 70, mis en vidence lextrme varit des solutions imagines par les entreprises mais galement lexistence de rgularits: au sein dun mme secteur, les socits les plus performantes ont en gnral des structures voisines, ce qui suggre que certaines structures sont mieux adaptes que dautres une activit33. Il ne semble pas que cela ait chang. Les travaux rcents qui ont repris cette question concluent de la mme manire quaucune solution ne prsente davantage dfinitif sur les autres : Maskin & alii se sont intresss limpact de leffet concurrence interne sur les performances34. Les organisations bases sur des regroupements par produits ou rgions permettent des comparaisons entre units et donnent au management la possibilit de jouer de la comptition entre responsables, de slectionner les meilleurs et de se sparer des moins bons; Besanko et Regibeau se sont intresss aux politiques de rmunrations35. Les structures par produit sont plus efficaces l o lon peut facilement lier les rmunrations aux performances(elles permettent, en effet, de tirer pleinement parti de ce mcanisme de motivation des salaris) ; lorsque cest plus difficile, lorsque les rsultats dpendent de facteurs extrieurs ou lorsque les rmunrations bases sur les rsultats crent de trop grands carts entre collaborateurs exerant le mme travail dans des divisions diffrentes, les structures fonctionnelles semblent plus efficaces

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Ce qui va lencontre de la thse classique depuis Adam Smith qui fait de la spcialisation le moteur de la croissance des entreprises. 32 Pour une histoire approfondie de ces volutions, voir Alfred D.Chandler, Stratgies et structures de lentreprise, Les ditions dorganisation, 1989 33 Joan Woodward, Industrial Organization: Theory and Practice, Oxford University Press, New-York, 1980 34 Maskin, Quian, Xu, Incentives, information and organizational form, working paper,1997 35 David Besanko, Pierre Regibeau, A Multi-Task Principal-Agent Approach to Organizational Form , working paper, Northwestern University - Kellogg School of Management, 2000

31 (peut-tre tout simplement parce quelles vitent des politiques de rmunrations contre-productives). On pourrait galement avancer que les organisations par produits facilitent les stratgies de portefeuille et labandon des units les moins efficaces. On pourrait encore dire quelles favorisent le management par les chiffres et les donnes financires. Mais on pourrait opposer cela les inconvnients des structures multi-divisionnelles qui conduisent dupliquer les comptences (il faut des spcialistes de chaque discipline dans chaque division), renforcer le centre charg dhomogniser des pratiques qui ont naturellement tendance diverger, dvelopper un double niveau de comptences dans peu prs toutes les disciplines avec des experts au centre et des oprationnels moins qualifis dans les quipes dcentralises. Lhistoire mme des entreprises montre que les structures multi-divisionnelles qui avaient le vent en poupe dans les annes 70 sont aujourdhui en recul au profit dorganisations bases sur des logiques nouvelles qui font un plus large appel aux relations de march et de partenariat. Les dbats autour des structures nest pas sans rappeler ceux que suscite la dcentralisation politique qui nest, aprs tout, quune variante applique lEtat du passage dune organisation btie sur le modle fonctionnel une organisation de type rgional. Cette variante sera pleinement oprationnelle lorsque tous les services de lEtat en rgion seront runis sous la coupe dun mme responsable (le prfet), ce qui nest pas encore le cas. Ltendue du contrle (Span of control) Les premiers thoriciens de lorganisation, Fayol en France, Luther Gulick aux EtatsUnis insistaient sur les avantages des structures pointues : un manager ne peut suivre, superviser de manire satisfaisante quun nombre limit de collaborateurs, en gnral de six dix. Au del, la complexit mesure par le nombre de relations quil faut suivre augmente tant que ses capacits cognitives se rvlent insuffisantes. Leurs conclusions taient pour lessentiel bases sur lintuition et lexprience des managers et des militaires. Cest un consultant parisien dorigine lituanienne,V. A. Graicunas, qui a apport dans les annes 30 la preuve mathmatique de lintrt de ces structures pointues. Il a calcul le nombre de relations quun responsable (Tom dans son exemple) doit contrler. Sil na que deux collaborateurs (Dick et Harry), il doit en contrler six: deux relations directes avec ses collaborateurs (de Tom Dick et de Tom Harry), deux relations de groupe (de Tom Dick avec Harry (ce que Dick pense de Harry) et de Tom Harry avec Dick (ce que Harry pense de Dick)) deux relations entre ses collaborateurs (Harry avec Dick et Dick avec Harry).

Ds que lon ajoute des collaborateurs, le nombre de relations contrler augmente de manire mathmatique. Graicunas a montr quau del de 5, ce nombre croissait extrmement rapidement. Le passage de 4 5 collaborateurs augmente de 20% la capacit de travail, mais de 127% le nombre de relations superviser. Un responsable qui supervise 12 collaborateurs doit, par exemple, suivre 24 564 relations36. Les gains que le manager ralise grce la dlgation de tches sont insuffisants pour compenser lnergie quil doit dpenser pour suivre les relations de ses collaborateurs.

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Sur Graicunas et ses calculs, voir http://home.att.net/~nickols/graicunas.htm. Voir galement, Lyndall F. Urwick, The Managers Span of Control, The Harvard Business Review, Mai-Juin 1956

32 Des tudes exprimentales ont, depuis, confirm la plus grande efficacit des structures pyramidales pointues. Les travaux dAlex Bavelas et Leavitt ont montr que cest dans les structures centralises que linformation circule le plus rapidement37. Ceux de Carzo et Yanouzas ont suggr quelle venait dun contrle plus fin des dcisions soumises diffrents niveaux hirarchiques38. Cette efficacit a cependant des limites comme la soulign, ds les annes 50, H.Simon. Rduire le nombre de collaborateurs quun manager supervise augmente le nombre de cadres et donc les cots (salaires) et les contraintes administratives (paperasserie). De fait, on la vu, tout leffort des organisateurs ces dernires annes a port sur la rduction du nombre de couches de management. Avec un certain succs puisque lon a vu saplatir les organigrammes des plus grandes entreprises alors mme quelles ne faisaient que grandir par oprations successives de fusions et acquisitions. Limites des organigrammes Le succs des reprsentations de lorganisation sous forme arborescente vient de ce quelle permettent danalyser les mcanismes de coordination au sein des organisations en termes de pouvoir, mais aussi de ce quelle facilite la mise en place de mcanismes de contrle de lensemble des salaris. Elles prsentent cependant plusieurs inconvnients: elles sont statiques et contribuent figer la structure alors mme que les organisations sont en permanence confrontes de nouveaux questions, elles doivent constamment changer, ce quil est trs difficile de reprsenter dans une structure arborescente. De fait, peine lencre sche, lorganigramme est revoir, corriger. De fait lorsque le management nintervient pas rgulirement sur lorganigramme, celui-ci dprit; Elles sont indiffrentes aux individus que lon confond avec le poste quils occupent et que lon dfinit par les responsabilits de son titulaire (qui commande-t-il, que contrle-t-il? de quoi peut-il tre tenu pour responsable), sa spcialit (ses zones de comptences, ses savoir-faire, les tches quon va lui demander daccomplir), ses contacts officiels (ceux avec lesquels il collabore de manire quotidienne); Elles proposent un modle de carrire bas sur la progression dans larbre. Dans les organisations trs statiques dont le personnel ne bouge pas, ces promotions se font, effectifs constants, par cration de niveaux intermdiaires (on cre des postes de cadres, de responsables, qui sloignent de la production, qui ajoutent aux retards, aux charges de travail des collgues, la paperasserie que dnonait Simon

En pratique, toutes les organisations ont des organigrammes, rares sont celles qui les tiennent jour. Et si le management les utilisent comme outil, cest en gnral associs dautres. Lentreprise comme socit de march A cot de ces reprsentations classiques des organisations issues du monde du management, sen sont dveloppes dautres qui empruntent au monde de lconomie et qui rabattent lentreprise sur le march. Les conomistes ont toujours prouv une certaine difficult intgrer cette forme particulire quest lorganisation dans leurs modles. Lide de reprsenter lentreprise

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Bavelas et Leavitt, 1948. Lexprience consiste mesurer la capacit de 5 personnes dont les communications sont contrles rsoudre un puzzle. 38 Carzo et Yanouzas, 1969

33 comme un march a t dveloppe par plusieurs conomistes dans des contextes relativement diffrents: un premier modle a t dvelopp par des thoriciens qui ont cherch comprendre le phnomne hirarchique. Pour les conomistes, lentreprise merge lorsque des cots de transaction trop levs rendent les solutions de march inefficaces: les structures hirarchiques qui permettent une coordination un cot plus faible simposent alors (Coase). Mais comment expliquer lmergence dorganisations hirarchiques dans une socit de march? Pour rpondre cette question Alchian et Demsetz ont construit un modle relativement simple qui fait de la hirarchie une relation contractuelle. Lorsque des agents se runissent pour raliser ensemble une tche quils ne peuvent mener bien individuellement, le succs collectif est menac par les comportements de passager clandestin (ou, si lon prfre, de tire au flanc) de certains. Profitant de ce que leur contribution est invisible, ces parasites limitent leur effort. Si plusieurs se comportent de la mme manire, leffort collectif risque vite de se rvler inutile. Pour lviter, les agents choisissent un des leurs auquel ils donnent la responsabilit de contrler le travail de chacun et de sanctionner ceux qui tirent au flanc. Ce moniteur est rmunr par le surplus qui reste une fois quont t pays les salaris et les fournisseurs. La hirarchie est dans ce modle invente par les collaborateurs ; un autre modle a t dvelopp par les spcialistes du march du travail qui ont mis en vidence lexistence dun double march dans les grandes entreprises: le march externe et le march interne du travail. La pratique de la publication des offres demploi internes est une illustration de ces mcanismes de march lintrieur des entreprises. Cette image dun march interne a t applique dautres domaines qu lemploi, notamment au domaine du capital: lentreprise dispose de ressources en capital que se disputent ses membres un peu comme les entrepreneurs se disputent les faveurs des actionnaires la Bourse.

Associs des techniques comptables qui individualisent centres de profit et centres de cot (comptabilit analytique, mthode des cots complets, mthode ABC), ces modles ont favoris le dveloppement dindicateurs financiers simples et synthtiques (profit) et la mise en concurrence des services internes et des prestataires extrieurs. Ds lors que les prestations fournies par un service sont assimiles une opration commerciale, pourquoi ne pas les mettre en concurrence avec lextrieur? Ces logiques ont assez naturellement accompagn tout le mouvement dexternalisation et de recentrage des entreprises sur leurs mtiers de base. Lentreprise comme coalition politique A linverse de la thse sur lentreprise march laquelle on peut reprocher sa dimension thorique (jamais on na observ de groupes qui nomment un moniteur), la thse de lentreprise coalition politique quont dveloppe deux spcialistes de la thorie de la dcision, Cyert et March, parat plus raliste. Proches de Simon, ces auteurs ont critiqu toutes les thories qui font de la dcision prise en entreprise le rsultat dune dmarche rationnelle. Non seulement, notre rationalit est limite, mais les dcisions que nous prenons sont le plus le rsultat dun arbitrage entre des positions conflictuelles. Le dirigeant joue, explique March, le rle darbitre entre les diffrentes parties prenantes: investisseurs (actionnaires), fournisseurs, clients, salaris, diffrents chefs de service, salaris

34 Cette approche cache une critique implicite de la notion de pouvoir. Non seulement, la dcision nest pas rationnelle, mais celui qui la prend nest pas compltement libre de sa dcision, il doit compter avec les autres. Mme si le pouvoir et linfluence sont des concepts utiles pour beaucoup de situations, crit notamment March, ils ne nous ont pas beaucoup aid comprendre de nombreux mcanismes de choix sociaux auxquels ils ont t traditionnellement appliqus.39 Cette approche laisse la place la notion de coalition: on sassocie pour atteindre son objectif. Ainsi, lorsque les actionnaires ont voulu reprendre le pouvoir au management dans les grandes entreprises amricaines, ils ont mis au point des politiques de rmunration qui lient leurs revenus au cours de la bourse. Ce faisant, ils ont cass lalliance du management et des salaris dcrite sous le terme de technostructure par Galbraith au profit dune nouvelle alliance entre le capital et le management. On remarquera, pour conclure, que cette vision politique des organisations, si elle rduit la distance entre les organisations conomiques et les autres, naide gure rviser lorganisation. Lorganisation comme tissu de routines Le mot routine voque la rptition, la standardisation et cest bien ainsi quon la longtemps entendu. Les salaris auxquels on a confi des tches simples, rptitives, les excutent sans plus rflchir. Mais le mot a pris un sens nouveau dans les annes 80 avec les travaux de Nelson et Winter. Ces deux auteurs ont appliqu ce concept au comportement des entreprises. Les routines, ce sont ces pratiques, ces savoirs quelles ont accumul et quelles mobilisent lorsquelles prennent une dcision qui les rendent prdictibles. On sait comment elles vont ragir. Il sagit en gnral de comportements qui ont chapp la formalisation, la standardisation et qui relvent pour beaucoup dun savoir tacite (on sait quil faut se comporter de cette manire mais on serait bien en peine den crire la rgle). Pour ne donner quun exemple: on sait que dans certaines organisations, les postes de responsabilit sont confis des ingnieurs issus des grandes coles, ce nest pas une rgle crite (pourrait-on dailleurs lcrire?), mais les personnes charges des nominations prennent systmatiquement et sans mme y rflchir des dcisions qui vont dans ce sens et qui connat lorganisation peut parfaitement prdire ce quils feront. Ce concept est intressant en ce quil met en vidence tout la fois la varit des organisations (elles ne sont pas toutes pareilles, mme lorsquelles travaillent dans le mme univers) et des mcanismes de cration de normes de comportements qui relvent plus de la sociologie que de lorganisation: lentreprise ne fonctionne pas seulement avec des rgles et des procdures. Ce concept met galement en vidence les limites de la rationalisation. Malgr tous les efforts des organisateurs, il y a un reste qui leur chappe. Pas plus que celui de culture dentreprise quil rappelle, ce concept na vraiment donn lieu des dveloppements dans la littrature managriale: il est, en effet, et presque par dfinition difficile dagir sur des objets aussi rtifs la saisie et lobservation que les routines: on sait quelles existent, mais on ne sait comment les construire, les modifier, les transformer.

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James G.March, Dcisions et organisations, p.66, Les Editions dorganisation, 1991

35 Lorganisation- systme Ce mode de reprsentation des organisations est apparu dans les annes 60, la suite des travaux des thoriciens des systmes qui ont dvelopp toute une srie de concepts, souvent emprunts la thermodynamique et la cyberntique pour dcrire des systmes de toutes sortes (biologiques, sociaux, techniques): principe de totalit, de rtroaction, dhomostasie, dquifinalit. Au del des effets de mode, lapplication des modles systmiques au monde des entreprises parat lie lmergence de deux difficults: la dcouverte du foss qui sest creus dans les grandes organisations entre les choix stratgiques des directions gnrales et le fonctionnement des services de production. Tout se passe comme si les impulsions donnes par les directions gnrales restaient sans effet sur les oprationnels, do lintrt pour la courroie de transmission, le systme de gestion, la monte en puissance de linformatique dans les entreprises souvent mal vcue par les oprationnels qui avaient le sentiment (justifi) que les informaticiens faisaient passer leurs contraintes et exigences avant celles de lentreprise.

Lanalyse systmique a donc consist construire une maquette de lentreprise qui mette en vidence cette courroie de transmission quest le systme de gestion appel systme de pilotage40. Son originalit tient ce quelle distingue nettement dans le travail du management la dfinition des objectifs (qui relve de la direction gnrale) du pilotage qui consiste guider les diffrentes parties du systme vers la ralisation des objectifs. Le pilote est celui qui, depuis la cabine de pilotage (le cockpit dit le constructeur informatique SAP) reoit les donnes sur la marche de lorganisation et qui, au vu de ces donnes, dcide des corrections de trajectoire et manie les leviers adapts. Cette approche dingnieur, trs lie au dveloppement de linformatique et notamment des ERP, ces logiciels intgrs que lon rencontre dans les grandes entreprises, donne une place dcisive au systme dinformation. Elle a dailleurs conduit au dveloppement de rflexions approfondies sur la nature des donnes dont le pilote a besoin pour suivre et corriger les trajectoires de son appareil. Elle a contribu enrichir la rflexion sur les indicateurs qui doivent tre simples, pertinents, cohrents et convergents (il ne faut pas que lamlioration des performances dun sous-systme se fasse au dpens des performances dun autre sous-systme: amliorer les approvisionnements est une excellente chose, encore faut-il viter que les logiques du juste temps nempchent pas les ateliers de production de travailler). Ces indicateurs doivent comporter trois lments: des informations qui permettent danticiper la ralisation des objectifs, des informations sur les carts entre les ralisations et les objectifs, des informations sur le fonctionnement interne (taux de rendement).

En pratique, cette dmarche a donn naissance au dveloppement dindicateurs sophistiqus qui ne sont pas exclusivement financiers, comme ces balanced scorecards qui associent aux lments financiers des donnes sur les ressources humaines, sur les clients, sur la capacit de lorganisation changer).
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Voir sur lapproche systmique, Jacques Mlse, Lanalyse modulaire des systmes de gestion, Editions Hommes et Techniques, 1984

36 Cette approche systmique a le mritedintgrer la notion de feed-back, comme on peut le voir sur ce schma dun systme de contrle de production41. L o les approches de type organigramme sont exclusivement top-down, elle introduit la possibilit pour la production dimposer ses priorits la direction. Mais, elle nglige elle aussi les acteurs compltement absents de ses modles.

Lorganisation comme srie de processus Cette approche plus rcente dont on a beaucoup parl loccasion des grands projets de Business Process Reengineeering des annes 90 est, elle aussi, lie linformatique puisque son objectif premier est de modliser lorganisation pour pouvoir introduire des automatismes. Elle repose sur un dcoupage de lorganisation en une srie de processus. Par l on entend un ensemble de procdures, de rgles, de mthodes organiss autour dun objectif. Ainsi, la gestion des absences, la formation, les rmunrations, le recrutement sont autant de processus des ressources humaines. Un processus comprend plusieurs lments: 41

un dbut et une fin (que lon pourra appeler lobjectif du processus), des ressources (matrielles ou humaines) sollicites, des protocoles ou contraintes (rgles, formulaires), des tches excutes dans un certain ordre (squence), et, enfin, des vnements qui enclenchent le processus, le font voluer.

extrait de Jacques Mlse, Lanalyse modulaire des systmes de gestion

37 On pourra ainsi reprsenter le processus de gestion des absences de la manire suivante: il y a un vnement dclencheur: labsence du salari, suivi dun ou plusieurs autres vnements (la rception de larrt maladie), le dernier vnement tant celui qui permet de clore le processus (en lespce, le retour du salari au travail qui correspond lobjectif du processus: avoir gr labsence du salari), des ressources: les outils de saisie des absences, les personnes charges de cette saisie des protocoles (code du travail, accords dentreprise, rgles de fonctionnement), des tches (saisie de labsence, dcision de recruter un intrimaire),

Ce processus peut lui-mme se comporter comme un lment dclencheur dautres processus: une absence de longue dure peut entraner le recrutement dun intrimaire Cette analyse ignore la structure hirarchique de lorganisation, mais aussi son dcoupage en services et dpartements: les processus sont en gnral transversaux, ils peuvent mme dborder les frontires de lentreprise, comme avec les systmes EDI qui intgrent systmes dachat des clients et systmes de livraison et de facturation des fournisseurs42. Elle ignore galement lorganisation et la division en postes de travail. Il faut, dans notre exemple, que quelquun saisisse les vnements (dure de larrt maladie), mais ceci peut tre fait indiffremment par une assistante, un membre de la direction des ressources humaines, un responsable hirarchique. Cette analyse a un triple intrt. Elle permet: dhomogniser, de normaliser les processus au sein de lentreprise voire au sein de lindustrie, du secteur, dautomatiser le flux des donnes: ces analyses sont apparues en mme temps que les technologies informatiques du workflow, de rationaliser, de simplifier, dliminer les boucles inutiles.

Elle parat particulirement efficace dans le monde des services qui a longtemps nglig ses processus au profit des comportements (plutt que damliorer le processus de paiement, les grandes surfaces demandent leurs employes de caisse de sourire). Elle permet denvisager leur production comme celle de produits industriels. La nouvelle conomie des organisations Ces diffrentes approches souffrent du mme dfaut dj mis en vidence par Herbert Simon: elles ne font gure de place aux hommes. La thorie traditionnelle de lorganisation considre lorganisme humain comme une simple machine. () Les leaders sont limits, dans la ralisation des objectifs de lorganisation par les contraintes qui leur sont imposes par les capacits, la rapidit, la rsistance et le cot de ces simples machines.43 On ne peut pas faire ce reproche aux travaux de ce que lon appelle la nouvelle conomie des organisations. Il
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On peut en donner de nombreux exemples, comme dans les systmes utiliss pour grer les personnels intrimaires (cest le client qui dclenche lmission de la facture chez le fournisseur en envoyant les informations sur les heures ralises) ou pour les fournitures de bureau (cest le client qui dclenche la livraison en lanant sa commande). 43 Simon, March, Les organisations, p.34

38 sagit de travaux relativement rcents qui sintressent aux incitations et motivations des salaris. La question centrale de ces auteurs est un peu linverse de celle pose par Alchian et Demsetz. Ils ne tentent pas de transformer lentreprise en march, ils se demandent bien au contraire pourquoi lentreprise offre des contrats de travail ses salaris quand elle pourrait faire appel des travailleurs indpendants. La rponse classique cette question a t apporte, dans les annes 30, par Ronald Coase et reprise dans les annes 70 par Oliver Williamson. Les entreprises recrutent et salarient des travailleurs parce que cela leur permet de construire une relation hirarchique plus efficace que les relations de march dans un certain nombre de cas, chaque fois, en fait, que la transaction marchande ne peut se faire sans cots levs Holmstrom, Milgrom & les thoriciens de ce que lon peut appeler la nouvelle conomie des organisations reprennent cette question, mais en partant de lanalyse des politiques de rmunration. Pourquoi, se demandent-ils, les entreprises offrent-elles certains un salaire fixe et d'autres, un salaire variable avec des commissions calcules d'aprs les performances? Pourquoi crent-elles dans certains cas des franchises et dans dautres des services intgrs pour vendre les mmes produits dans des environnements voisins ? Leur rponse est trs pragmatique. On ne peut offrir un salaire variable que si lon peut mesurer la performance des travailleurs. Or, cette mesure a un cot, faible dans certains cas, leve dans dautres. Lorsque ce cot est faible, lorsque la mesure est facile, comme chez les commerciaux qui ne vendent quun produit, lentreprise a intrt mettre en place des systmes de commission Lorsqu linverse, elle est difficile et coteuse, il est plus avantageux de crer des salaires fixes. Ainsi disent-ils, lorsquon confie un salari deux tches, lune quil est facile de mesurer et lautre quil est difficile de quantifier, il aura naturellement tendance concentrer ses efforts sur la premire qui lui garantir de meilleurs revenus. Lexemple sapplique bien aux commerciaux qui privilgient les ventes immdiates et ngligent les actions de long terme. Lemployeur a donc intrt sparer les deux missions, rmunrer la premire avec une part variable et la seconde uniquement avec un salaire fixe. Cette rponse a lintrt de lier organisation et politique de rmunration, de montrer que ces deux domaines que lon envisage rarement ensemble sont, en fait, lis et quon ne peut pas introduire des rmunrations variables partout. Elle invite regarder avec beaucoup de prudence tous les projets de prime de rendement, de salaire variable que lon tudie dans la fonction publique. Les mmes analyses conduisent prfrer des dlgations compltes de tches des dlgations partielles: lorsque la dlgation est complte, il est en gnral plus facile de quantifier et mesurer les performances. Il convient dajouter quelles contribuent rvaluer le rle du management de proximit puisque cest lui qui en pratique organise le travail et distribue les tches. La ressource based view de lorganisation et le capital immatriel Dans les approches traditionnelles de lentreprise, on met, on la vu loccasion des discussions sur les organigrammes, laccent sur les produits et les services. La ressource based view met au contraire laccent sur les ressources que les entreprises peuvent mobiliser. Ce qui dans cette thorie distingue les entreprises les unes des autres, ce sont les ressources auxquelles chacune a accs. Pour que ces ressources fassent la diffrence, il faut quelles soient rares, difficiles imiter et remplacer. Les thoriciens, Edith Penrose, qui a initi cette thorie la fin des annes 50, Birger Wernerfeit et Jay Barney qui lont

39 approfondie dans les annes 80, ont beaucoup insist sur les mcanismes qui protgent ces ressources et vitent leur diffusion dans lconomie, leur copie, leur imitation par des concurrents. Ces analyses ont mis en vidence limportance de ce que lon pourrait appeler le capital immatriel des entreprises, leur capital intellectuel, leur portefeuille de brevets, mais aussi leurs marques, leur savoir-faire, lexprience acquise, les comptences de leurs collaborateurs, leur rputation Elles ont contribu au succs du benchmarking, de toutes ces techniques qui permettent de se comparer dautres pour trouver leur secret. Elles ont galement favoris la monte en puissance des services juridiques auquel on demande de protger ce capital et de se battre contre tout ce qui pourrait le menacer (contrefaons). Les thories managriales Si lon regarde du cot des acteurs, de la thorie du management telle que lont dveloppe les professionnels du management, les cabinets de conseil et consultant, en sinspirant tout la fois de ces analyses thoriques et des innovations du terrain, on voit merger trois figuresnouvelles, originales : la comptence la notion damlioration continue la transversalit La comptence Le mot comptence est entr la fin des annes 90 dans le vocabulaire des spcialistes du management. On ne compte plus le nombre de livres qui lui sont consacrs qui expliquent comment intgrer les comptences dans le calcul des rmunrations, comment construire des organisations apprenantes qui permettent daugmenter les comptences des salaris et, donc, celles de lentreprise, comment passer des comptences individuelles aux comptences collectives. Outil classique des DRH, la Gestion Prvisionnelle des emplois et des carrires (la GPEC) est devenue Gestion Prvisionnelle des Comptences. Le concept de comptences est dailleurs, pour beaucoup, n des dceptions des grandes entreprises qui ont utilis dans les annes 80 les outils de GPEC jugs trop rigides, trop lourds et trop orients vers les ressources humaines et leurs concepts (comme celui de qualification) qui ne correspondent pas compltement ce quattendent les oprationnels. La comptence nest pas un concept parfaitement dfini. Disons quelle est une combinaison de savoirs, quelle ne s'observe que dans l'action, quelle ne peut tre value que lors de sa mise en oeuvre, quelle est un lment majeur de la performance mais pas le seul. Les moyens affects, les conditions de ralisation, l'environnement managrial psent galement sur le niveau de la performance.

La gnalogie de ce concept renvoie pour partie la notion de capital humain dveloppe par Gary Becker et quelques autres: nos savoirs, nos connaissances sont un capital au mme titre que nos actions en bourses ou nos proprits mobilires et immobilires, et nous les grons un peu de la mme manire. Ramen au monde du travail, les acteurs qui ont conscience de sa valeur se battent pour laugmenter et le valoriser au mieux. Ils se soucient de leur valeur sur le march du travail et attendent de leur employeur quil leur donne les moyens de laugmenter.

40 Mais elle renvoie galement la thorie des ressources humaines sur la personnalit, utilise pour recruter les salaris, les affecter des postes. La comptence se confond chez de nombreux auteurs avec le triptyque savoir, savoir-faire, savoir-tre. Elle participe, enfin, la dmarche dindividualisation des relations salariales: ce titre, elle remplace les qualifications qui restaient attaches au poste de travail. Deux salaris pouvaient avoir les mmes qualifications, il est peu probable quils aient le mme portefeuille de comptences puisque celui-ci comprend les emplois tenus auparavant, les jobs raliss, les missions qui lui ont t confies Ce concept dont llaboration doit beaucoup aux travaux du Medef44 rend caduques les logiques de la rmunration lanciennet et du recrutement sur concours. Il ouvre la porte larticulation des stratgies individuelles et collectives: lentreprise dcrit ce quelle sera dans dix ou quinze ans, elle en dduit les comptences dont elle aura besoin, ses collaborateurs construisent des stratgies pour acqurir ces comptences ou valoriser celles quils possdent ailleurs. La notion damlioration continue et les projets qualit Ce sont les qualiticiens qui ont introduit cette ide dune certaine manire rvolutionnaire que les organisations devaient en permanence voluer. Rvolutionnaire, cette ide lest dans la mesure o elle renverse tant le modle administratif bas sur des rgles dcrit par Weber, que celui bas sur des routines dcrit par Nelson et Winter. Le management doit en permanence douter de lui, de son organisation, de ses procdures. Cette ide joue un rle important dans les volutions des entreprises. Chaque fois quon lance un programme qualit, on fait lhypothse que les pratiques courantes peuvent tre amliores. Les qualiticiens ont galement introduit lide que lon pouvait donner un contenu positif aux engagements de lentreprise sur la qualit des produits et services. Plutt que de sappuyer sur la rputation ou lexprience directe (je gote un produit et je teste, ventuellement mes dpens, sa qualit), ils ont propos des mthodes pour garantir a priori cette qualit: il suffit que lentreprise applique des normes de production juges bonnes par la collectivit des experts. Ces normes, souvent trs abstraites, font lobjet de procdures de certification: on vrifie que lentreprise les applique effectivement. La transversalit Cette ide sest dveloppe dans deux contextes trs diffrents lun de lautre: celui de la gestion par projet et celui du Business Process Reengineering qui vise rationaliser, moderniser, automatiser des procdures administratives complexes. La gestion par projet amne runir pour une priode courte des collaborateurs appartenant des services diffrents sur un objectif commun (la mise en place dune rforme, la rponse un appel doffres, la ralisation dun projet). Le Business Process Reengineering amne construire des systmes dinformation qui ne respectent plus les frontires des organigrammes. Hier, la gestion des temps tait laffaire de la seule direction des ressources humaines, elle est aujourdhui partage par toute lentreprise, les donnes sont traites par la DRH, mais produites par les directions oprationnelles qui les utilisent pour construire des plannings, organiser la production

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Voir notamment les actes des journes de Deauville (1998)

41 On a vu que cette transversalit pouvait, dans certains cas, dborder les frontires de lentreprise grce aux outils informatiques qui permettent de connecter, de fdrer des organisations diffrentes. Ce mouvement dintgration est aujourdhui relativement peu dvelopp, sinon avec les administrations qui se sont trs tt intresses des technologies leur permettant dautomatiser la collecte des donnes et de crer des branchements entre leur informatique et celle des entreprises. Pour conclure Cette synthse nest en rien exhaustive. Un examen plus complet mettrait sans doute en vidence dautres reprsentations de lentreprise et des organisations conomiques modernes. Mais cette liste suffit mettre en vidence la premire caractristique du renouveau des thories du management: leur grande varit. Sans doute est-elle un tribut la complexit de ces organisations qui ne se laissent pas facilement rsumer, mais elle ajoute la difficult de la tche du manager qui doit choisir. Toutes ces thses ne sappliquent pas galement toutes les organisations. Lorsquon lit dans le dtail leurs auteurs, on dcouvre que leurs modles sappliquent en priorit certains types dorganisation. Vouloir plaquer sur une organisation des solutions imagines pour dautres qui ne lui ressemblent que de trs loin nest certainement pas la meilleure garantie de succs. Ce lest dautant moins que ces diffrentes reprsentations renvoient des schmas idologiques assez diffrents: le modle systmique, dessence technocratique, na pas grand chose voir avec ceux, dessence librale, qui sinspirent du march ou ceux, dessence sociologique, qui sintressent aux jeux des acteurs, aux routines quils mettent en uvre.

42 Organigrammes dans les villes Les organigrammes des collectivits locales se ressemblent souvent beaucoup. On y retrouve la mme structure avec une direction gnrale des services qui couvrent de 15 20 services qui se partagent entre services oprationnels (services techniques, affaires sociales, ducation et jeunesse, urbanisme et habitat, affaires culturelles, rglementation et prvention/protection) et services fonctionnels (Ressources humaines, finances, communication et relations publiques, logistique et informatique, juridique). On est dans la logique des structures fonctionnelles classiques. Ds lors que lon entre dans le dtail, on saperoit de nuances importantes. Certains sont trs ressrs, le DGS na sous ses ordres quun nombre limit de directeurs gnraux adjoints, dans dautres, au contraire, il contrle un rteau trs important. Ce qui modifie de manire significative le jeu de pouvoirs au sein de la collectivit. Un rteau trs large veut dire un contrle direct sur un trs grand nombre de services et donc une charge de travail leve. Il y a de fortes chances que le DGS laisse une marge dautonomie ses directeurs ou, plutt, abandonne aux lus une partie du contrle du travail. A linverse, un rteau troit veut dire un contrle plus serr sur les services qui peut tenir lcart les lus. Dautant quil favorise la cration de baronnies dont les patrons dont les patrons sont jaloux de leur influence. Quelques villes ont tent dchapper cette logique de lorganigramme fonctionnel en crant des structures de quartier diriges par un lu qui a la haute main sur les services dans la zone dont il a la charge. Des organigrammes de ce type peuvent tre utiles pour rapprocher les services des citoyens et amliorer la qualit des prestations, mais leur mise en place est relativement complexe puisquils supposent une structure de type matriciel: Direction gnrale des services Service 2 Service 3

Service 1 Elu, quartier 1 Elue, quartier 2 Elu, quartier 3

Service

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Dans la boite noire du management

Modliser le comportement des managers Modliser le comportement des managers pour en tirer des normes ou des bonnes pratiques est sans doute une des choses les plus difficiles qui soient. Les ouvrages que rdigent les managers qui ont fait de belles carrires sont le plus souvent dcevants, mivres, non que leurs auteurs manquent dintelligence, quils soient incapables de raisonner sur leur pratique, mais ils utilisent presque toujours un ton qui suggre quils tiennent pour vident et acquis ce qui a fait leur succs, comme si le management tait un don du ciel, un talent. Cette difficult vient sans doute de ce que le management est, pour beaucoup, une pratique sociale qui repose sur une comprhension des rapports sociaux, une connaissance et une manipulation dautrui qui nest en rien propre au monde du travail. A plusieurs reprises, jai rencontr des chefs dentreprise qui se comportaient de manire trange, peu conventionnelle, trs loigne en tout cas de ce que recommandent les meilleurs livres de management. Le premier, g, patron trs respect dune grande entreprise, parlait toujours extrmement doucement. Il travaillait dans un immense bureau alors que la plupart de ses collaborateurs, intimids, restaient la portesi bien quils nentendaient peu prs rien de ce quil leur disait. Un autre, originaire de Carcassonne, utilisait, dans ses changes une langue si fortement accentue alors mme quil tait capable de parler le franais le plus correct, que beaucoup de ses collaborateurs sortaient de son bureau sans avoir compris la moiti de ce quil avait dit. Un troisime tait presque toujours en colre, ce qui retirait lenvie daller le voir. Cest le philosophe Louis Althusser qui donne dans ses mmoires la meilleure explication de ses comportements. Il y raconte comment son pre, banquier de profession, grommelait lorsquil parlait ses collaborateurs au point quun jour son fils lui fit remarquer quils ne comprenaient certainement pas ce quils disaient. Ce quoi son pre rpondit: Mais ils trouveront bien. Le chuchotement, la colre laccent trop prononc mettent distance les collaborateurs et les force agir, prendre des dcisions, ventuellement des risques. Un geste de communication, un simple geste social devient tout la fois acte de management et astuce stratgique. Le manager qui reste dans lambigut, qui laisse ses collaborateurs dans lincertitude se donne la libertde retarder sa dcision, de ne la prendre quaprs que dautres aient propos des solutions. On remarquera galement que ces comportements ne sont pas permis tout le monde. Ils marquent la diffrence de statut, renforcent la position hirarchique et contribuent fabriquer lautorit. Ce sont des comportements sociaux, cest une science de la socit, des hommes et de la manire de les faire agir que lon met en uvre dans lexercice du pouvoir. On en conclue parfois que savoir diriger, fondamentalement, cela ne s'apprend pas comme laffirme, de manire significative, lauteur dun article sur le management publi dans une revue destine aux cadres45. S'il y avait une seule recette pour tre leader, poursuit lauteur de cet article, cela se saurait ! Il ne s'agit pas de plaquer des comportements appris dans des livres ou de reproduire la faon de russir de tel ou tel pour y arriver. On peut toujours s'amliorer mais, fondamentalement, cela ne s'apprend pas ! Cela vient naturellement, ceux qui ont le got, l'aptitude et la volont d'assumer la responsabilit d'une entreprise, et auxquels l'occasion est donne de le faire. Une petite minorit. On voit ce que discours peut avoir de rassurant pour les lecteurs de ce magazine : sils occupent une position enviable, cest quils la mritent. Il
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Lexpansion, octobre 2003

44 parat cependant difficile de tirer une conclusion aussi radicale de lobservation des pratiques des managers qui ont russi. Que le management exploite des comptences sociales veut tout simplement dire: - quil ny a pas de one best way: on peut avoir de lautorit en utilisant des manires, des techniques, des styles diffrents, - que des comportements efficaces dans certaines circonstances ne le sont pas dans dautres. Quand on dit quil y a des gens qui ont une autorit naturelle, on veut probablement tout simplement dire quils savent se comporter de manire autoritaire dans les bonnes circonstances et de la bonne manire. - que lautorit ne senseigne pas, mais sapprend par lobservation, la rflexion sur soi, sur autrui. Cest un exercice intellectuel: lhomme qui a de lautorit est celui qui a dvelopp tout la fois un respect pour lautorit et la curiosit pour celle-ci, curiosit qui lamne tout la fois observer les comportements de ceux qui ont de lautorit et les imiter. Cette dernire ide souligne que beaucoup dpend de lenvironnement, de lducation que lon a reue, des postes que lon a occups, des rles sociaux que lon a tenus. Une tude amricaine a montr, de manire assez insolite, que lautorit des femmes (assertiveness) avait vari dans le temps. elle avait progress de 1931 1945, diminu de 1946 1967 et repris sa progression de 1967 199346. Or, lorsque lon regarde les dates, on voit bien quoi cela correspond: la premire phase de croissance correspond la grande crise conomique et la guerre qui ont donn beaucoup de femmes la possibilit de prendre des responsabilits, dexercer une autorit et, donc, dapprendre se comporter de manire autoritaire. La phase suivante correspond un retour aux valeurs plus traditionnelles, tandis que la dernire phase commence au moment o les fministes commencent engranger leurs premires victoires sur le machisme. Le discours fministe qui affirme la capacit des femmes occuper des positions de responsabilit amliore lestime de soi des femmes, tandis que les actions menes par les organisations fministes donnent aux femmes la possibilit daccder des postes de responsabilit et donc de faire lapprentissage des comportements dautorit. Les styles de leadership Quil ny ait pas de one best way explique sans doute que la littrature sur le management consacre tant de temps crer des typologies, classer les managers selon la manire dont ils se comportent dans lexercice de leur fonction. La question de lautorit Beaucoup de ces typologies tournent autour de lexercice du pouvoir, de lautorit. La littrature sur le sujet est abondante et elle met en gnral laccent sur deux ides: lefficacit dune quipe, dun groupe dpend de la qualit de son manager, pour quun manager soit efficace, il faut que son style sadapte la situation et aux individus avec lesquels il travaille.

Ces deux ides paraissent de bon sens. Elles ne sont cependant pas videntes. On pourrait trs bien concevoir que lefficacit dune quipe soit indpendante de la personnalit de son suprieur hirarchique. Cest bien dailleurs ce que lon observe dans un certain

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JM.Twenge, Changes in women's assertiveness in response to status and roles: a cross-temporal metaanalysis, 1931-1993, Journal of Social Psychology, juillet 2001.

45 nombre de cas. Dans lentreprise bureaucratique qui fonctionne sur des systmes de rgles et de routines, le rle des dirigeants est limit. On peut dailleurs, titre dexprience de pense, se demander ce qui se passerait si les dirigeants de lentreprise ou de linstitution dans laquelle on travaille disparaissaient. Combien de temps faudrait-il pour que cela se fasse sentir dans les rsultats? Dans certains cas, ce serait probablement trs rapide, dans dautres, cela pourrait sans doute prendre beaucoup plus de temps. Je ne vous invite cette exprience de pense un peu baroque que pour souligner 1/ que le management ne fait pas tout et, 2/ que son influence sur la bonne marche des affaires dpend pour beaucoup de lorganisation. Deming, le grand thoricien de la qualit, estimait que travailleurs et le management ne contribuaient que pour 15% la bonne marche dune entreprise, les 85% restant venaient du systme. Ce ratio na rien de scientifique, mais on peut penser quil varie dune institution lautre. Il est probablement plus faible encore dans les organisations qui bnficient dun monopole, respectent des rgles extrmement strictes (il sagit en gnral dactivits dangereuses) et demandent des investissements trs lourds: industrie nuclaire, transports ferroviaires, compagnies ariennes, industrie chimique Il est certainement plus lev dans des organisations soumises la concurrence (le client mcontent de la manire dont on la accueilli va ailleurs) dont les rglementaires sont lgers et les investissements faibles. Dans le premier cas, lessentiel du management repose sur des check-listsprpares par des bureaux des mthodes : on vrifie que lon a bien fait ce que lon devait faire, dans le second, il repose beaucoup plus sur des logiques de lapprentissage et des jeux rpts dessais et derreurs qui mobilisent les acteurs de manire compltement diffrente47. Etre autoritaire ou pas Mais revenons aux thories du leadership. Les auteurs qui ont examin cette question, ont souvent distingu quatre types. Hersey et Blanchard ont construit une grille selon deux axes: celui de lencouragement et celui de lencadrement: <-Encourager

Epauler Dlguer Encadrer ->

Entraner Diriger

Evans et House distinguent galement quatre types: le style directif qui donne des consignes et construit des rgles, le style nounou qui tablit de bonnes relations dans le groupe et est attentif aux besoins de ses collaborateurs, le style participatif qui consulte et informe,

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Cela ne veut naturellement pas dire quil y a moins de managers dans les organisations du premier type. Il y en a souvent autant sinon plus que dans les organisations du second type, mais il contribue alourdir la structure en crant des activits qui rappellent ces usines fantmes de lex Union Sovitique: on travaille beaucoup mais on ne produit rien (projets systmatiquement avorts).

46 le style entraneur sportif qui donne des objectifs ambitieux et affiche sa confiance dans son quipe.

Vroom et Yetton sintressent plutt la manire dont les dirigeants sollicitent leurs collaborateurs lorsquils prennent une dcision. Ils distinguent: lautocrate qui prend des dcisions en sappuyant sur les seules informations en sa disposition, lautocrate qui recherche des informations auprs de ses collaborateurs avant de prendre seul une dcision, le manager participatif qui consulte individuellement chacun de ses collaborateurs avant de prendre une dcision qui vise en gnral au consensus, le manager participatif qui consulte le groupe collectivement pour construire une dcision qui fait le consensus, celui, enfin, qui se comporte en modrateur du groupe et qui aide celui-ci accoucher dune dcision.

Blake et Mouton ont, eux, class les managers dans une grille selon quils sont plus attentifs aux individus ou aux tches, ce qui leur permet de distinguer le prudent, le politique, le meneur et lautoritaire. Ces analyses donnent lieu des jeux amusants, des tests qui permettent de se positionner sur lune ou lautre des cases de ces grilles. Elles sont surtout intressantes en ce quelles analysent les comportements des managers dans les situations de dcision et montrent quils doivent en permanence arbitrer entre : rapidit de la dcision et qualit de linformation, construction du consensus et rapidit de la mise en uvre, diviser pour rgner ou construire un groupe solide, se proccuper du confort de ses collaborateurs ou de la ralisation des objectifs et tches que lon a reus de sa propre hirarchie. La dlgation On peut classer les managers selon dautres axes que lexercice de lautorit, on peut galement les distinguer selon la manire dont ils dlguent et partagent le travail avec leurs collaborateurs. Il existe l aussi une abondante littrature de qualit variable48 qui se soucie pour lessentiel de la dlgation des responsabilit. La dlgation ne se limite bien videmment pas cela. Il convient, de fait, den distinguer deux types : la dlgation dautorit que lon trouve dans la dlgation de signature qui obit des rgles prcises, inscrites dans la dfinition des postes, et qui consiste donner des autorisations de raliser des actions qui engagent linstitution (acheter, vendre, recruter), la dlgation de responsabilit qui est informelle et dpend des pratiques de chacun.

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Parmi les publications rcentes sur le sujet, on citera notamment Dlguer, de S.Savel, JP.Gauthier et M.Bussires, Les ditions dOrganisation, 2000

47 La dlgation dautorit Ces deux types de dlgation sont dans les faits souvent lis. Lorsquun responsable explique quil veut signer tous les courriers adresss par son quipe, quil veut valider tous les congs de ses collaborateurs, il cre une rgle locale qui va avoir un impact sur le fonctionnement de son service. La multiplication de ces rgles locales cre de la paperasserie, alourdit les processus et encombre les acteurs de tches qui seraient aussi bien menes sans leur intervention. On peut dailleurs montrer assez facilement les effets pervers des organisations qui font remonter au sommet les contrles, les signatures, les validations. Le fait pour un chef de service, de dire quil souhaite valider les absences de ses collaborateurs nlimine pas les contrles existants: le chef dquipe, le chef datelier continuent de valider. Et ceux qui ne sont pas dans la boucle sy glissent, ce qui augmente leur charge de travail, allonge les dlais sans amliorer le contrler. Pourquoi se donner la peine de vrifier vraiment puisque dautres le font? La complexit et la mfiance sont en la matire sources derreurs: on croit mieux contrler, en fait on ne contrle plus du tout. Ces dlgations en cascade sont beaucoup plus frquentes quon ne limagine. On les rencontre trs rgulirement lorsque que lon installe des systmes dinformations modernes qui utilisent des techniques de workflow qui automatisent les validations. La dlgation de responsabilit Mais revenons la dlgation des responsabilits que lon devrait plutt appeler partage des responsabilit avec ses collaborateurs: que prend-on en charge? que leur abandonne-t-on? et comment procde-t-on? La littrature managriale insiste en gnral sur ses avantages pour celui qui dlgue : elle permet, explique-t-elle de se dgager du quotidien, de se concentrer sur le moyen et le long terme, de progresser personnellement et de prparer sa carrire. Il y a, bien sr, plus. La dlgation des responsabilit est utile pour lentreprise lorsquelleincite celui qui en bnfice : mettre en uvre des ressources (capacits, informations, rseaux) que lorganisation naurait pas pu autrement mobiliser: confier le budget de la communication un ancien journaliste met disposition de linformation un carnet dadresses que le mme collaborateur confin dans des tches exclusivement techniques naurait jamais ouvert; rvler ses capacits, ses comptences. En ce sens, dlguer permet dobtenir des informations sur les collaborateurs. Cest en ce sens quon lutilise lorsque lon confie un jeune collaborateur que lon connat mal une tche relativement complexeou lorsquon laisse les salaris se partager des missions plus ou moins complexes: la dlgation du choix amne les salaris se classer deux-mmes selon leurs capacits, les plus aptes prenant les travaux les plus complexes, les autres se partageant les travaux les plus simples ; faire des efforts pour atteindre lobjectif quon lui a fix. Dlguer contribue motiver.

Cette dlgation ne se confond pas avec laffectationdes tches. Ce nest pas la mme chose de dire un collaborateur: il faut former cette quipe, trouvez le meilleur organisme de formation et jai limpression quil y a des problmes de comptences dans cette quipe, voyez sil faut organiser une formation. Dans le premier cas, on donne un ordre, dans le second on dlgue puisque le collaborateur va devoir tout la fois dcider de la formation, lorganiser et ventuellement la contrler. Il sera jug non pas sur sa capacit choisir un bon prestataire qui relve de la comptence de lacheteur, mais sur la qualit de son

48 jugement (il fallait effectivement organiser une formation), sur sa capacit dorganisation (il a su lorganiser) et de management (les rsultats sont la hauteur des attentes). On voit sur cet exemple en quoi la dlgation est efficace: elle revient dfinir des rsultats (en lespce la comptence de lquipe), renvoyer le contrle en aval. Mais elle nest possible que si lon a confiance et si lon accepte de prendre des risques. Les managers qui dlguent doivent souvent arbitrer entre qualit du travail rendu et motivation du collaborateur: faut-il accepter un travail mdiocre pour maintenir la motivation dun collaborateur ou faut-il le refuser au risque de rduire cette envie de bien faire? Les styles de dlgation Lorsquon examine les comportements des cadres, on observe plusieurs manires de faire. On peut distinguer: les bourreaux de travail qui font tout dans leur service, qui volent le travail de leurs collaborateurs. On les reconnat ce quils sont comptents, efficaces, gros travailleurs, plutt solitaires. Leurs collaborateurs, rarement trs nombreux, sont souvent dsoeuvrs ou emports, par effet de cascade, prendre eux-mmes le travail de leurs collaborateurs. Cest le chef de service qui crit lui-mme toutes ses lettres, qui lit tous les dossiers les politiques qui, linverse, dlguent volontiers occups quils sont grer les relations avec leur environnement, les autres services, lextrieur. Ils ont souvent un adjoint auquel ils confient la gestion du quotidien, des tches routinires qui les ennuient un peu. Les collaborateurs ne les voient que lorsquils rencontrent des problmes de coordination quils ne savent rsoudre eux-mmes; les chefs de projet, enfin, qui dlguent et ngligent les tches routinires, administratives qui se font toutes seules pour se consacrer aux missions qui sortent de lordinaire, aux rorganisations, aux projets lourdsils vivent souvent entours dexperts, de spcialistes, de consultants extrieurs avec lesquels ils partagent leur got des projets rondement mens. Leurs collaborateurs ont souvent le sentiment dtre abandonns, oublis.

Faut-il prfrer lun de ces styles? il nest pas facile de rpondre. Le bourreau de travail a un avantage: il sinvestit fortement dans ce quil fait et lon peut penser quil le fait bien, mais il ne favorise pas le dveloppement de ses collaborateurs quil contrle peu et quil spcialise souvent dans des activits troites. Pour peu que ceux-ci limitent, on peut se retrouver, par simple effet de cascade, avec une organisation dont la tte travaille beaucoup et dont la base flne. Le politique na pas ce dfaut, mais lintrt exclusif port la chose politique ne lincite pas contrler de prs ses collaborateurs. Lorsque ceux-ci commettent des erreurs, il passe souvent plus de temps ngocier la complaisance de ses pairs et suprieurs hirarchiques qu corriger les faiblesses de son organisations ou de ses collaborateurs. Quant au chef de projet, sil est trs utile, il laisse en gnral les activits quil a ngliges en dshrence. Dautres profils, types existent sans doute. Si lon porte sur un tableau nos trois cas, on voit que lon peut en crer un quatrime qui ne dlgue pas mais est plus attach aux hommes qu sa mission. On pourrait limaginer convivial, soucieux de la qualit des relations au seins de son quipe, mais particulirement prudent, ne prenant jamais aucun risque.

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Hommes Mission

Ne dlgue pas ? Bourreau de travail

Dlgue Politique Chef de projet

La force de lestime de soi Dans un registre plus psychologique, on peut galement retenir de ces travaux que les leaders concilient mieux que dautres la considration des personnes, le respect des objectifs et la conqute des moyens et ressources. On les reconnat ce quils savent capter l'attention de l'entourage, quils communiquent rapidement l'essentiel d'une situation, quils gagnent facilement la confiance des gens et quils savent se matriser. Au del de ces qualits sociales, un trait psychologique revient chez ceux dont on dit quils ont une autorit naturelle: la confiance en soi, en son efficacit qui permet daborder sans crainte les obstacles et de persvrer lorsque lon rencontre une difficult (la persvrance suffisant souvent rsoudre le problme, la confiance en soi est efficace). Elle peut avoir plusieurs origines: - lexprience: je sais faire, je lai dj fait, - lobservation dautrui: il sait faire, je lai vu faire, je dois pouvoir faire aussi bien49, - la confiance dautrui: tu peux le faire, tu dois pouvoir le faire. Cette estime de soi renforce ces autres traits que lon trouve chez ceux qui ont une autorit naturelle: la dtermination (si je sais que je vais russir, ce ne sont pas quelques difficults qui vont marrter), la confiance lgard dautrui (sachant que lobservation dautrui et la confiance dautrui lont aid russir, il a tendance les utiliser dans ses relations avec autrui), mais aussi la conviction que lon a le droit dtre heureux : celui qui doute de soi peut sinterroger sur la justice des rcompenses et compliments quil reoit (les ai-je bien mrits? ne sont-ils pas injustes?) celui qui a confiance en lui-mme accepte ces mmes rcompenses sans sinterroger: il les a mrits et que dautres aient souffert dinjustice ne doit pas lempcher den profiter. Le manager entre loyaut et obissance : la dure loi de lorganigramme Sen tenir ces approches psychosociologiques nest bien videmment pas suffisant. Tous les managers nont pas les qualits requises et, cependant, les organisations fonctionnent de manire satisfaisante. Cest que la position hirarchique qui est la leur contribue leur donner de lautorit. Pourquoi? comment? Lorsquon prsente cette position hirarchique on met en gnral laccent sur les relations descendantes: le suprieur commande ses collaborateurs qui obissent. Nous prenons cette obissance pour argent comptant et nous avons le plus souvent raison, elle na cependant rien dvident50. On sait quelle a intrigu beaucoup de philosophes politiques qui
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Ce que les psychologues appellent lapprentissage vicariant (de vicarious qui veut en anglais dire par dlgation). Cette analyse emprunte aux travaux du psychologue canadien Albert Bandura sur lapprentissage social et sa thorie de la cognition sociale qui a suscit de nombreuses analyses sur limpact du jugement defficacit personnelle sur les performances. Les croyances que nous avons sur nous-mme, sur nos capacits ont, explique Bandura, une influence dterminante sur nos comportements. En pratique, cela veut dire quil ne suffit pas de se fier aux rfrences, aux expriences pour prdire le comportement dautrui, il faut aussi tenir compte de limage quil a de lui-mme. 50 Hume explique, par exemple, que le prisonnier condamn mort qui veut retrouver sa libert choisit dagir sur la pierre et le fer (des murs et barreaux qui lentourent) plutt que sur la nature inflexible (de son gelier).

50 ont tent de lexpliquer par la coutume (La Botie, une thse que lon retrouve chez Hayek), la rationalit (Hobbes ou Locke) ou le conformisme social (Tocqueville). Elle a galement intrigu les psychologues, on se souvient des expriences de Milgram sur les tortures que des tudiants soucieux dobir une personne en situation dautorit pouvaient infliger des cobayes. Les thoriciens du management sen sont galement proccup, notamment Chester Barnard. Dans un livre qui a fait date, The functions of the executive51, il sinterroge sur les mcanismes qui amnent des salaris obir leur hirarchie alors mme quils pourraient assez facilement lui dsobir ou ne pas tenir compte de ses consignes. Reprenant, dans le vocabulaire du management, les thses classiques de Locke sur le pouvoir qui ne peut tre juste que sil est fond sur le consentement des gouverns (il doit ltre parce que les gouverns ont t crs libres et gaux, mais aussi parce quils sont autonomes et capables de se tirer daffaire tout seul pour tout ce qui touche aux problmes de la vie pratique52), Barnard a tabli une liste des conditions ncessaires pour que les salaris donnent leur accord. Il faut quils comprennent la consigne, quils se jugent capables de lexcuter, quelle soit dans leur intrt, mais aussi dans celui de lentreprise. Ce dernier item, surprenant au premier abord (pourquoi donc les salaris se soucieraient-ils de lintrt de lentreprise?) mrite quon sy attarde. Chester Barnard dit explicitement quil faut pour que les salaris excutent un ordre, quils croient au moment de prendre leur dcision que celui-ci nest pas incompatible avec le but poursuivi par lorganisation. Autrement dit, les salaris nacceptent dexcuter un ordre quaprs avoir fait passer leur suprieur hirarchique une sorte dexamen au cours duquel ils vrifient que ses instructions sont bien en conformit avec les objectifs de lorganisation. Ce qui peut sentendre dau moins deux manires: Dune manire forte, dabord: les collaborateurs sassurent de la conformit de linstruction qui leur est donne et des principes (juridiques ou moraux) que linstitution sest engage respecter et poursuivre; Mais aussi de manire plus faible : les collaborateurs sassurent que leur chef (celui qui leur donne ces instructions) a bien la confiance de sa hirarchie.

Les cas dans lesquels les salaris refusent dobir parce que les ordres quon leur donne ne sont pas conformes la dontologie de lentreprise, de la profession ou de la morale sont plutt rares et, en gnral, lis la crainte dtre tenu pour responsable dactions juges illgales ou peu conformes aux rgles. Dans leurs travaux sur lobissance dans les bureaucraties, Meeus et Raaijmakers ont montr que les agents auxquels on disait quils sont lgalement responsables dsobissent plus souvent que ceux qui se sentent protgs par linstitution. Les cas dans lesquels les salaris obissent mal, tranent des pieds, multiplient les objections et tardent excuter des consignes parce quils sentent que leur chef na pas la pleine confiance de ses suprieurs sont beaucoup plus frquents. On les rencontre chaque fois quun cadre entre en conflit avec sa propre hirarchie, que celle-ci lui retire sa confiance ou limite ses responsabilits.

Il sait que celui-ci ne dsobira pas. Le mme prisonnier, quand on le conduit lchafaud, prvoit sa mort aussi certainement comme la consquence de la constance et de la loyaut de ses gardiens que comme leffet de lopration de la hache ou de la roue. (Trait de la nature humaine) 51 Cambridge, 1938. Ce livre important na pas t ma connaissance traduit en franais. 52 Voir, pour lanalyse des thses de Locke, C.B.Macpherson, La thorie politique de lindividualisme possessif, Gallimard, 2004

51 Tout se passe donc comme si les salaris calquaient alors leur comportement sur la confiance que la hirarchie accorde leur chef. Lorsque celle-ci est faible, ils discutent les consignes, tardent les excuter, tranent des pieds. Ils ne dsobissent pas, proprement parler, mais ils obissent mal, on les dit dmotivs. Lorsque cette confiance est, linverse, forte, les salaris excutent rapidement les consignes qui leur sont donnes. Bien loin dtre surprenante ou critiquable, cette attitude est lgitime ds lors que le responsable hirarchique tire sa lgitimit dune dlgation de pouvoir qui peut tout moment lui tre retire. Le salari a sign un contrat de travail avec lentreprise. Comme tout contrat, celui-ci lui donne le droit de vrifier que les termes de cet accord sont bien respects, que les consignes quon lui demande dexcuter, les tches quon lui confie sont en conformit avec les principes, les valeurs de lentreprise laquelle il vend son travail en change dun salaire. Prenant acte de ce que lentreprise leur verse un salaire et respecte donc sa premire obligation, rmunrer leur travail, les collaborateurs pourraient cependant sabstenir de ces contrles: pourquoi se donner cette peine si lessentiel est assur? Sils se contentent rarement de cette attitude passive, cest quil en va de leur intrt bien compris: un suprieur qui a de linfluence sur sa hirarchie peut leur apporter plus (budgets, carrires, promotions, travaux intressants) que celui qui nen a pas ou peu, un suprieur qui a la confiance de sa hirarchie pourra plus facilement faire passer les sanctions quil pourrait prendre lgard de collaborateurs rcalcitrants, les tches demandes par un suprieur qui a laval, le soutien et la confiance de ses suprieurs hirarchiques paraissent plus importantes (plus lgitimes) ses collaborateurs que celles demandes par un suprieur qui nest pas considr par sa hirarchie. Elles ont de meilleures chances dtre proches des motifs qui les ont amens entrer dans cette entreprise enfin, et ce nest pas ngliger, le fait mme de mettre sous surveillance son suprieur hirarchique, de le mettre en contradiction avec sa propre hirarchie est une manire pour les collaborateurs de renforcer leurs propres marges de manuvre et de libert.

Si lobissance de ses collaborateurs dpend de la bonne opinion que la hirarchie a de lui, le cadre qui souhaite tre rapidement et pleinement obi doit donc sassurer de la confiance de ses chefs. Or, celle-ci repose entre autres paramtres, sur sa loyaut: on ne fait pas confiance quelquun dont le loyalisme nest pas assur. Sil veut tre obi, le cadre doit donc tre loyal ou, du moins, jug tel par sa hirarchie. Si les cadres restent loyaux malgr un dsenchantement perceptible dans de nombreuses enqutes cest qutre loyal est de leur intrt puisque lobissance de leurs collaborateurs leur vite de spuiser courir aprs pour les convaincre de faire leur travail. Se contenter de remplir leurs tches sans sengager ne pourrait donc que les mettre en difficult. Si les cadres sont plus loyaux que les autres salaris, ce nest donc pas quils soient plus vertueux ou plus intresss, cest quils nont pas dautre choix tant ils sont pris en tenaille entre leur hirarchie et leur quipe. Cest leur position dans lorganigramme qui les force tre, malgr tout, loyal. Plutt que daller chercher du cot de la psychologie, des traits de caractre des individus, de leurs vertus morales ou de leur personnalit, cette analyse internalise la loyaut. Elle en fait une production du systme hirarchique. Ni celui qui se comporte de manire loyale ni celui vers lequel va cette loyaut nont besoin de possder des qualits exceptionnelles: il suffit quils se comportent de manire rationnelle et fassent ce que leur commande leur intrt personnel. Les organisations hirarchiques peuvent fonctionner avec

52 des gens ordinaires, quils soient salaris ou responsables. Pas besoin de charisme pour animer une quipe de manire tout fait satisfaisante! La place du manager dans lorganisation Si cette position dans lorganigramme est commune tous les managers, elle ne dcrit pas compltement une place et un rle qui ne sont pas les mmes partout. On parle parfois de culture dentreprise ou dorganisation pour expliquer ces diffrences. Il y aurait des entreprises bureaucratiques et tayloriennes et dautres plus librales, plus ouvertes. Ces analyses sont trs populaires mais rarement convaincantes. Le concept de culture chappe toute tentative de dfinition voire, plus simplement, de description. Il est plus clairant de regarder le cadre dans lequel le manager intervient, par exemple la manire les acteurs coordonnent leurs activits. Ces mcanismes de coordination varient dune institution lautre. Soit, les trois types suivants de coordination : le modle squentiel: les acteurs se partagent un travail et interviennent sur un produit, un dossier successivement. Cest le modle classique de la chane industrielle que lon rencontre frquemment dans le monde des bureaux, le modle communautaire dans lequel les acteurs trs autonomes partagent des ressources communes. Cest le modle que lon rencontre dans les tablissements scolaires: les enseignants travaillent chacun dans sa classe, les contacts entre eux sont rares et souvent difficiles, ils partagent des matriels et services (salles de classe, quipements, services administratifs), le modle rciproque: dans ce modle, il y a interaction constante entre les acteurs. Ainsi linfirmire prpare le malade pour le mdecin qui, une fois son intervention acheve, le renvoie vers linfirmire53.

Comme toute typologie, celle-ci dcrit des cas extrmes. dans la plupart des cas, on se situe mi-chemin entre lun et lautre type, mais on voit bien que chacune de ces familles rserve un rle diffrent au manager. Dans le modle communautaire, la coordination est faible, elle se fait par vitement (un peu comme on vite une queue devant une photocopieuse) et lon demande surtout la hirarchie dorganiser la mise disposition des services communs. Son intervention sur le travail de chacun nest pas souhaite, elle est mme souvent rejete alors quil est souvent issu du srail, il a fait les mmes tudes que ses collaborateurs, a suivi le mme parcours professionnel et, parfois mme, continue poursuivre son activit. Dans les organisations bties sur ce modle, larrive dun nouveau responsable suscite rgulirement des apprhensions. Il suffit quil tente dintervenir un peu plus que son prdcesseur pour quaussitt des boucliers se lvent. Ce type dtablissement dveloppe volontiers une culture de la cooprative qui confie lun de ses membres la responsabilits des tches administratives peu valorises. Cest le modle dominant lEducation Nationale, dans de nombreuses professions librales (cabinets de mdecins, davocats), dans beaucoup dassociations, mais aussi dans des organisations syndicales ou religieuses (comme lEglise catholique). Le manager est le primus inter pares.

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Cette typologie sinspire de celle propose par James D.Thompson dans Organizations in action (1967), ouvrage dans lequel il distingue la coordination par des rgles standard (modle communautaire), par des rgles complexes (modle squentiel) et par ajustement mutuel (modle rciproque).

53 Dans le modle squentiel, on demande, linverse, au manager dorganiser le travail, de le contrler, dentretenir des relations avec lenvironnement. Cest lui que revient le soin de coordonner les diffrents acteurs et sa position de suprieur hirarchique nest pas conteste. Il joue un rle de superviseur, de moniteur. Son absence se fait tout de suite sentir et le nouveau venu est en gnral bien accueilli. Dans le modle rciproque, la coordination se fait par ajustement mutuel: les acteurs apprennent se connatre, travailler ensemble. La hirarchie cre les quipes, leur donne les moyens de travailler. Elle joue donc un rle plus important que dans le modle communautaire, mais limit aux fonctions administratives. Cest dailleurs, en gnral, sa spcialit. Cest moins un professionnel du management quun spcialiste de la gestion, de lorganisation, de la comptabilit, des ressources humaines, de toutes ces disciplines fonctionnelles qui viennent en support aux oprationnels qui napprcient gure quil intervienne dans leur travail sinon en cas de conflit. La structure de lhpital illustre bien ce modle avec ses soignants (mdecins et infirmires) qui travaillent ensemble et ladministration qui soccupe de gestion. Type Coordination Communautaire Par vitement Squentiel Par la hirarchie Rciproque Par ajustements Fonction du manager Rle du manager Administration, organisation Primus inter pares Contrle, supervision Superviseur Gestion des conflits Administrateur

Ces diffrents modes de coordination ont un impact sur les attitudes des acteurs lgard de la hirarchie.Lorsquil y a conflit dans le modle communautaire, cela se traduit le plus souvent par des mcanismes de rejet, de refus de travailler avec le suprieur hirarchique. Dans le modle rciproque, on tient distance ladministrateur, on le nglige, on se dbrouille sans lui, on ne linforme plus, on le contourne. Dans le modle communautaire, les conflits prennent des tournures plus classiques: absentisme, arrts du travail, coulage Les difficults apparaissent lorsque le manager (ou sa hirarchie) tente de changer son rle, de transformer le primus inter pares ou ladministrateur en superviseur pour se librer des tches oprationnelles. Pendant des annes les coles primaires ont fonctionn sans directeur. Lorsque ladministration a cr un poste spcifique, elle sest heurte aux instituteurs qui ont vite limit le champ dintervention de ces nouveaux collgues aux tches administratives les moins prestigieuses. Les tches du manager Tous les managers nexercent pas leur activit de la mme manire. Il nest cependant pas trs difficile de faire des listes des tches dans lesquelles peu prs tous se reconnaissent. On en trouve plusieurs dans la littrature. En voici quatre souvent cites: celle propose dans les annes 30 par Luther Gulick (connue sous lacronyme POSDCORB : Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting), celle propose dans les annes 60 par Peter Drucker et celles proposes, plus prs de nous par Henry Minstzberget F.E. Andrews :

54 Luther Gulick Planifier Organiser Grer le personnel Commander Coordonner Informer Grer les budgets Henry Mintzberg Reprsenter lorganisation Etre en contact avec ses pairs Motiver collaborateurs et quipe Recevoir et faire circuler linformation Initier le changement Dcider o lorganisation doit concentrer ses efforts Dlguer et superviser Peter Drucker Donner des objectifs Organiser Motiver et communiquer Mesurer Dvelopper les collaborateurs F.E.Andrews Donner des objectifs Clarifier et dfendre les objectifs Insister sur latteinte des rsultats Dvelopper et maintenir les capacits organisationnelles Focaliser lengagement sur les objectifs

A premire vue, ces quatre descriptions se ressemblent beaucoup. On y retrouve peu prs les mmes lments. Ds que lon entre dans le dtail, il en va un peu autrement, comme on peut sen apercevoir lorsque lon tente de prciser les concepts de Gulick. La planification correspond ce que lon pourrait appeler la programmation ce qui est assez loign de la dfinition dobjectifs dont parlent Drucker et Andrews. Ce quil appelle organisation est la dfinition des responsabilits de chacun et la construction de lorganigramme, deux ides que lon ne retrouve ni chez Mintzberg ni chez Andrews. Sa gestion du personnel comprend le recrutement, la formation, la cration de conditions de travail satisfaisantes, ce qui nest pas tout fait synonyme de dveloppement personnel. Sa notion dinformation est plus limite que celle de ses successeurs puisquelle se limite au reporting. Ces nuances dessinent les volutions des pratiques du management, lmergence des notions dobjectifs et de dveloppement personnel, des proccupations et des questions diffrentes de celles rencontres il y a une trentaine dannes. Mais au del de ces nuances, ces descriptions valent pour tous les managers, aussi bien pour le Prsident de la Rpublique que pour le chef datelier dune usine. Ce qui signifie que ce qui les distingue, cest moins ce quils font que le poids de chacune de leurs tches dans leur emploi du temps. Activits et hirarchie Lactivit des cadres varie selon leur place dans la hirarchie. Ce tableau, construit daprs une enqute ralise dans une grande entreprise franaise, montre bien les diffrences entre trois catgories: les managers de proximit, le middle mangement et les dirigeants. On observe une vritable division du travail entre ceux tourns vers lextrieur (il sagit en gnral des dirigeants qui reprsentent lorganisation et ont des contacts frquents avec leurs pairs) et ceux plutt chargs du fonctionnement de la machine (cadres de proximit et middle management).

55 Proximit ** ***** ** * * **** Middle manage ***** * **** ** ** ** Dirigeant ** ***** * **** ***** *

Planifier, organiser Diriger une quipe Grer un budget Coordonner Reprsenter lorganisation Se former

Des comparaisons entre organisations mettraient probablement en vidence des diffrences avec ce schma. On peut dailleurs penser que lune des difficults que rencontrent aujourdhui les managers du secteur public, et quils rencontreront demain plus encore, relve moins de larrive de nouvelles tche que de la modification du poids de ces diffrentes tches dans leurs proccupations et emplois du temps. La part de la gestion et du suivi budgtaire, de la planification et de lentretien des comptences des collaborateurs (ce que Peter Drucker appelle le dveloppement personnel) est beaucoup plus importante aujourdhui quhier et le sera plus encore demain. La direction dune quipe La direction dune quipe est lune des premires missions du management. cest lune de celles, cest peut-tre mme celle qui loccupe le plus. Le dcomposition de ses tches est peu prs la mme o quil se trouve dans la hirarchie. Ce schma la rsume:
Les activits du manager Diriger

Dcider

Dvelopper

Commander

Distribuer le travail

Donner des ordres

Contrler

Sanctionner

Volume Nature

Ordonner Justifier

Organiser le contrle Contrler

Evaluer Rcompenser

On observera quil y a dans ce schma la place pour des rtroactions: le contrle apporte des informations que le manager utilise lorsquil distribue le travail et donne des ordres. Ce sont ces diffrentes fonctions que nous allons maintenant examiner dans le dtail. Distribuer le travail : le volume Distribuer le travail est la premire tche du manager. Dans beaucoup dorganisations, cette fonction est formalise au travers des descriptions de postes et le manager confie les tches qui lui arrivent ses collaborateurs en fonction de leur position dans la structure. Cette prsentation pourrait laisser croire que le manager a peu de marges de manuvre, ce nest pas le cas: il reconfigure presque toujours les postes de travail de ses collaborateurs en fonction de leurs comptences, de leur personnalit, de leur disponibilit. On le voit bien lorsque lon compare de prs des organisations similaires. Il est bien rare que les postes rels soient

56 identiques. Mme dans des environnements trs tayloriss, il est frquent que lon confie les missions plus difficiles tel salari qu tel autre. Le manager mobilise l tout la fois sa connaissance de ses collaborateurs, la connaissance des comportements du groupe de travail et ses objectifs moyen et long terme. Les enjeux de cette fonction tellement quotidienne quon ny pense souvent plus sont importants. Ils touchent tout la fois la motivation des salaris, lefficacit de leur travail, aux relations quils entretiennent entre eux et, donc, au climat dans lquipe, et, enfin, la place du manager dans celle-ci. Ce sont ces diffrents points que nous allons mettre jour en partant des deux leviers la disposition du manager: les volumes de travail et la nature des jobs. Le volume de travail confi chacun Lorsquil distribue le travail, le manager est souvent amen se demander quel volume de travail confier chacun? Sous une allure banale, cette question pose des problmes redoutables. Le premier est que lon mesure mal le volume de travail que les collaborateurs peuvent effectivement prendre en charge. On le sait dautant moins quils nont pas intrt lafficher. Bien au contraire, tout les incite masquer leurs capacits relles. Cest ce que les conomistes appellent lasymtrie dinformation. Et lune des premires tches du management est dinciter les salaris rvler leurs capacits. On peut naturellement forcer cette rvlation en combinant charge de travail leve et contrainte forte: cest la technique quon utilise dans les classes prparatoires des grandes coles. Mais elle est coteuse (dparts volontaires de ceux qui ne peuvent pas suivre le rythme) et mieux vaut trouver dautres solutions. La recherche de la meilleure manire damener les salaris rvler leur potentiel nest pas nouvelle. Elle est au cur des travaux de Taylor. Lorsquil disait que les ouvriers taient naturellement ports la flnerie, il voulait tout simplement dire quils taient ports cacher ce quils taient en mesure de faire. Et toute sa thorie repose sur deux mcanismes: un mcanisme de rvlation du potentiel des salaris, ce sont ces tudes quils proposent pour dfinir les normes, les standards, un mcanisme dincitation des salaris atteindre ces standards.

Si la productivit de la fonction publique est plus faible que celle du secteur marchand, cest peut-tre quelle pche sur ces deux points, quelle ne sait pas rvler les capacits de ses collaborateurs et quelle ne peut donc pas les inciter les exploiter pleinement. Labsence de concurrence qui met en vidence les carts defficacit est probablement responsable de cette situation. Taylor a construit un systme de rvlation des capacits des travailleurs (ces standards) quil parat difficile de gnraliser. Dautres modles ont t dvelopps: Elton Mayo et les thoriciens des relations humaines ont mis en vidence le rle de lattention, de lintrt dans la rvlation de ces capacits: des salaris dont on se soucie font des efforts complmentaires. Partant dune rflexion sur le salaire (pourquoi les entreprises versent-elles des salaires suprieur au prix du travail sur le march), les conomistes ont dvelopp une thorie du salaire defficience qui confirme ce rsultat : les salaris rcompensent lemployeur qui les paie au dessus du prix du march en faisant des efforts complmentaires (Akerloff)54. Ces modles sont assez loigns des soucis immdiats des managers, mais ils montrent que certains

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On a galement expliqu ce salaire defficience par un effet menace: les salaris font des efforts pour ne pas perdre lavantage acquis.

57 comportements favorisent la rvlation des capacitset permettent donc den demander plus: les bons managers sont ceux qui savent obtenir de leurs collaborateurs quils rvlent spontanment leur potentiel ; Plus prs de nous, les mthodes dtalonnage et de benchmarking jouent un rle similaire la concurrence : des comparaisons entre des services similaires permettent didentifier les plus efficaces et rvlent donc les capacits caches.

Le choix de la charge de travail pose galement la questionde lapprentissage. Mieux on matrise une tche, plus on la ralise rapidement, plus on a dexprience, plus on a rencontr de problmes que lon a appris rsoudre et plus la bibliothque de solutions que lon peut mettre en uvre est importante. Donner un volume important de travail peut tre une manire dacclrer ce processus dapprentissage. La contrainte sur le rsultat force le salari trouver des solutions. Ce raisonnement ne vaut naturellement que si la charge de travail est conue de sorte que le salari puisse effectivement constituer sa base de connaissance. Sinon, il spuise sans jamais progresser. Les organisations efficaces sont celles qui favorisent lacquisition de comptences chez leurs collaborateurs. La choix dune charge de travail pose enfin la question de lquit. On sait que les salaris y sont trs attachs. Un manager qui se comporterait de manire injuste, qui donnerait beaucoup aux uns et peu aux autres sattirerait rapidement des critiques. Les travaux de J.Adams montre que les acteurs confronts des situations quils jugent inquitables tentent de rduire ce quils peroivent comme une dissonance. Ce quils peuvent faire de plusieurs manires. Ils peuvent prendre la parole pour protester, adapter leurs comportements, adopter, par exemple, le rythme de ceux auxquels on en donne moins de travail, changer de critre de comparaison (celui qui travaille beaucoup se comparera un suprieur hirarchique qui travaille lui-mme beaucoup) ou se mettre lcart (sabsenter, dmissionner). Cette application aux questions dquit de la thorie de la dissonance est intressante parce quelle ne conduit pas forcment ajuster le volume de travail sur le maillon le plus faible. La flnerie ouvrire dont parlait Taylor nest pas une fatalit. Lorsque dans une quipe, une petite minorit a moins de travail que la majorit, le souci de rduire la dissonance peut lamener augmenter ses efforts pour en faire autant que la majorit. Donner du travail ou construire le systme daction des salaris Lorsque lon distribue le travail, il peut sagir de tches, dossiers, affaires Les enjeux sont diffrents, mais les mcanismes luvre sont similaires et on peut les analyser de la mme manire. Dans tous les cas, on construit les systmes daction des collaborateurs, lenvironnement dans lequel ils vont dvelopper leurs stratgies, exploiter les opportunits qui leur sont donnes, protger leurs espaces dautonomie et de libert Lenjeu est pour le manager loyal de construire des systmes daction qui incitent les salaris faire des efforts, qui canalisent et disciplinent leurs tendances opportunistes (propension la flnerie, au comportement de passager clandestin). Il peut le faire, lorsquil distribue le travail, en jouant sur trois leviers: les comptences, le contrle et les coordinations. Comptences Lorsque lon donne un travail un collaborateur on porte un jugement sur ses comptences actuelles (on lui confie cette tche ou cette mission parce quon le sait capable de la mener bien), souvent aussi sur ses comptences venir (il a le potentiel pour), mais on construit galement le systme dans lequel il va les dvelopper et les mettre en uvre.

58 On doit alors se demander si cette tche ou mission va lui permettre daccumuler des connaissances, de mmoriser des solutions, de construire routines, automatismes et tours de main ncessaires une excution rapide des tches. Des jobs qui reviennent trop rarement rendent difficile lacquisition de savoir-faire et le collaborateur doit chaque fois tout rinventer. La redfinition du poste de travail vers plus de spcialisation suffit souvent amliorer les performances des agents comme la dcouvert une entreprise de distribution de meubles que nous appellerons Rama. Cette entreprise de distribution, base en France, a commenc un peu par hasard vendre des produits lexportation. Elle a confi la gestion des ces ventes une collaboratrice. Au fil des annes, de nouveaux marchs ont t conquis. La direction commerciale a cr un second poste et son responsable a choisi dorganiser ce qui devenait un micro service par pays. A la premire collaboratrice, il a confi les pays dEurope, la seconde, le reste du monde. Ces deux collaboratrices ont trs vite t dbordes. Il a fallu crer un troisime poste et lon tait sur le point den crer un quatrime lorsquune tude dorganisation a montr que la difficult venait de ce que les connaissances matriser pour mener bien une opration lexportation taient tellement nombreuses, que les employes ne pouvaient esprer toutes les matriser. Elles perdaient beaucoup de temps redcouvrir ce quelles avaient su mais oubli. Il a donc t dcid de rorganiser le service par spcialit (transport, douane, traduction). En quelques mois, les performances de ce service se sont amliores, les trois collaboratrices ont cess de se plaindre davoir trop de travail et les erreurs ont diminu. En les spcialisant, on leur avait tout simplement donn la possibilit dacqurir et de mettre en uvre des comptences. La spcialisation ne doit cependant pas tre confondue avec la rptition. Dans les usines tayloriennes, on pouvait demander aux ouvriers de rpter en permanence les mmes gestes au risque de les rendre idiots. Dans les organisations modernes, on demande surtout aux salaris de rsoudre des problmes qui ont, pour caractristique premire, dtre toujours diffrents les uns des autres. Cest cette capacit rsoudre des problmes, trouver des solutions que lon doit dvelopper. Surtout dans des organisations appeles changer de structure, de mtier, dorganisation. Le management qui distribue le travail a, de ce point de vue, une vritable responsabilit. En mme temps quil distribue les tches, il donne des informations sur lentreprise, sur sa bonne sant (les salaris sont les premiers sinquiter lorsquils dcouvrent quil y a peu de travail), mais aussi sur son avenir. Un salari auquel on confie rgulirement des tches diffrentes sait dexprience que son poste peut changer et acquiert une certaine habilet dans la rsolution de nouveaux problmes55. Le manager qui distribue le travail doit galement tre attentif la valeur des comptences. Certaines sont plus rares, mieux rmunres que dautres. Il faut viter de confier un salari cher pay des tches que lon trouve un cot plus faible sur le march du travail: non seulement, on dpense inutilement de largent, mais on ne rend pas service au salari qui, sil se retrouve demain sur le march du travail, ne pourra pas retrouver un salaire correspondant ce quil avait en vendant ces comptences. Contrles On ne peut, lorsque lon distribue des tches oublier que les salaris sont (ou peuvent tre) tents de tirer la couverture eux (dadopter pour employer un langage plus acadmique
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Ces recommandations sont prsentes dans le vocabulaire de lentreprise prive, mais elles valent aussi bien pour les organisations du secteur public.

59 des comportements opportunistes) et de tirer le meilleur parti de la situation et notamment des faiblesses du contrle. On sait que celui-ci est plus ou moins facile. Il y a des tches que lon peut facilement contrler (comme le nombre de dossiers traits dans une journe) et dautres que lon ne peut que difficilement vrifier (comme la qualit dun entretien). Si lon combine des tches faciles contrler et dautres qui le sont moins, on risque de voir le salari rationnel concentrer ses efforts sur les premires et dlaisser les secondes. Il sera rcompens pour ses efforts, alors mme que son travail naura pas t parfait. Il convient donc, autant que faire se peut, de distinguer les postes de travail dont toutes les tches peuvent tre facilement vrifies de ceux qui ne peuvent ltre. Il convient galement de se souvenir que le contrle a une double fonction: de vrification de la qualit du travail ralis (de sa conformit des normes) et de responsabilisation. Il est responsabilisation puisquau moment du contrle le travailleur prsente et rend compte de son travail. Il convient donc, encore une fois dans la mesure du possible, de construire des missions ou des tches qui permettent de construire cette responsabilit. Cela veut en pratique dire quil faut viter une trop grande parcellisation des tches. Dit simplement, lobjectif est dviter que le salari puisse dire cest pas moi, cest lautre. Coordination Le salari ne travaille jamais seul, il change des informations avec ses collgues, reoit des informations, en donne. On a naturellement intrt limiter ces zones de friction qui sont consommatrices de temps. Cest ce qui fait la force de la structure squentielle, de la chane de lusine qui rduit ces contacts un avant et un aprs, mais aussi sa faiblesse: lorsque la personne qui lui fournit ses inputs est absente, le salari ne peut plus travailler, il se retrouve au chmage technique. Tout comme les industriels sattachent prserver un fournisseur de seconde source pour viter les ruptures de stocks, il convient de rechercher des organisations qui vitent quun salari se retrouve en situation de ne pouvoir travailler. Cette rflexion amne se soucier de la coordination dans la distribution des tches: comment en optimiser les cots? comment viter que ces cots de coordination (cots de runion, de discussions) nexplosent? Des tudes rcentes56 qui se sont interroges sur les variations de cots de coordination dans des quipes par ailleurs voisines donnent des pistes. Ces cots sont, nous disent leurs auteurs, fonction de la taille de lquipe (plus elle est importante, plus ces cots sont levs), de la complexit des tches (plus elles sont complexes, plus elles supposent en gnral dinterdpendance et dincertitude quant au rsultat) et de la nature des relations au sein mme du groupe (intensit des discussions sur les procdures, dsaccords plus ou moins prononcs sur les processus mettre en uvre, conflits personnels). Il y a donc des situations dans lesquelles on ne peut chapper des cots de coordination levs. Il ne suffit pas de dire que lon fait trop de runions, on en fera toujours beaucoup. Encore faut-il les rendre utiles, intressantes! et cela incite renverser la proposition: Lorsque les cots de coordination sont par construction levs, on a intrt crer des postes de travail relativement complexes qui permettent dchanger sur les bonnes

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Voir, pour une synthse de ces travaux, Maria Isabel Delgado Pina, Are there ideal configurations of organizational groups? A theorical proposal using design characteristics and conflict types as dimensions, 15 me confrence de lIAMC, 2002

60 pratiques, de mettre les acteurs en comptition et de mesurer les performances des uns et des autres. A linverse, dans les quipes de petite taille, qui sentendent bien et ont des cots de coordination plus faibles, on peut construire des postes de travail relativement simples qui demandent peu dchanges entre acteurs.

Recommandation en matire de distribution des tches et dorganisation des postes de travail Dfinir des units de travail permettant dacqurir et entretenir des comptences Comptences Construire des jobs qui permettent dassurer la flexibilit de lorganisation et sa capacit de changement Etre attentif ne pas gaspiller des ressources coteuses avec des tches faible valeur ajoute Contrles Construire des ensembles de tches homognes sur le plan des contrles Optimiser les cots de coordination. Sils sont levs, construire des jobs Coordination qui les justifient Lorsquil y a divergence sur les normes de travail construire des jobs qui donnent un rle central au manager

Donner des ordres En mme temps quil distribue le travail, le manager commande, donne des ordres. Cette fonction a t relativement peu tudie, comme si thoriciens du management et sociologues taient mal laise avec ce qui est cependant lune des tches les plus courantes des responsables. Ce sont les sociolinguistes et, dans un registre tout diffrent, les informaticiens qui ont sans doute le mieux analys ce qui se passe lorsquon donne un ordre, une consigne57. Leurs travaux soulignent les diffrences dans la manire de donner des instructions dune culture lautre, mais ils ne nous aident gure dans ce que nous recherchons ici. On peut cependant sen inspirer et montrer que le manager qui commande a sa disposition toute une srie de solutions: il peut se contenter de donner une chance (il faut que le travail soit achev lundi prochain), il peut dfinir un objectif (il faudrait arriver prouver que ), dcrire une procdure (voil comme il faut faire) ou encore un comportement (nhsite pas tre ferme). La combinaison de formes quil utilise le plus souvent permet de dfinir un style de commandement.

57

Les informaticiens se sont intresss aux instructions que lon donne aux machines ont distingu les langages procduraux (o lon dcrit des sries dactions) des langages dclaratifs (o lon dfinit des objectifs).

61

agenda 3 2 norme 1 0 objectif norme

agenda 3 2 1 0 objectif norme

agenda 3 2 1 0 objectif

comportement

procdure

comportement

procdure

comportement

procdure

Le rigide

Le stratge

Le complice

agenda 3 2 norme 1 0 objectif norme

agenda 3 2 1 0 objectif norme

agenda 3 2 1 0 objectif

comportement

procdure

comportement

procdure

comportement

procdure

Le taylorien

Le bureaucrate

Le laissez-faire

Ces formes verbales ne sont pas rserves au suprieur hirarchique, on les retrouve dans les changes entre collgues et il nest pas rare dentendre un collaborateur recommander son suprieur un comportement ou une procdure. Lordre nest cependant pas une simple recommandation. Ce nest pas un conseil, cest un commandement que le collaborateur va excuter parce quil se sait en situation dinfriorit: il doit obissance son suprieur hirarchique. Cette asymtrie peut apparatre dans la forme verbale. Le manager dira son collaborateur: tu vas te comporter de manire ferme, le collaborateur sadressant son chef dirait plutt: Tu aurais intrt ou Tu devrais te comporter Mais le manager peut laisser son collaborateur le soin de dcouvrir lui-mme son obligation. Il sexprimera alors sur le mode de leuphmisme: il faudrait que, laissant le collaborateur sengager. Lorsque lon dit que les Japonais donnent des ordres de manire indirecte, on veut tout simplement dire quils utilisent cette technique qui consiste en fait demander au collaborateur de reconnatre spontanment sa position domine et de sengager dans la ralisation de la tche. La plus grande richesse des formes verbales sa disposition distingue le suprieur du collaborateur: il peut aller de la plus violente (commandement assorti dune menace) la plus discrte tandis que le collaborateur ne peut utiliser quun nombre limit de formes euphmises. Quelle forme faut-il choisir? Faut-il prfrer les formes directes aux formes indirectes. Tout dpend des situations. Les analyses des accidents davion ont montr que

62 lutilisation de formes indirectes par les co-pilotes qui sont en situation dinfriorit hirarchique pouvait tre lorigine de catastrophe: le mode dexpression choisi nexprime pas avec de nettet lurgence de prendre une dcision. Il est donc certains cas dans lesquels les formes directes, impratives sont plus efficaces. Les formes indirectes peuvent susciter une hsitation. Si je dis il fait froid dans cette pice, cela peut-tre selon les circonstances une simple observation ou une injonction dguisesi je veux, en vrit, dire: fermez la fentre. On ne peut donc exclure lambigut. Ces formes indirectes prsentent cependant de vrais avantages. En amenant le collaborateur valuer de lui-mme ce qui relve de sa responsabilit, elles renforcent sa motivation (il sest engag) et son obissance (il reconnat sa position domine). On est dans la logique de ces mcanisme de domination librale quont explors Beauvois et Joule. Plus la position hirarchique est assure, plus on monte dans la hirarchie plus on peut se permettre les formes discrtes dautorit. Plus on est respect, plus on peut donner des ordres ou consignes de manire allusive. Le discours de justification On ne serait pas complet si lon najoutait cette analyse du discours dautorit celle des justifications qui souvent laccompagnent. Les discours de justification suscitent depuis quelques annes un intrt croissant de la part des sociologues, notamment de ceux qui travaillent autour de Luc Boltanski connu pour avoir crit dans les annes 80 un livre sur les cadres. Pour Boltanski le capitalisme se distingue des autres formes historiques dorganisation de la socit en ce quil est compltement dtach de la sphre morale: il trouve sa finalit en lui-mme (laccumulation du capital comme but en soi) et non par rfrence un bien commun ou aux intrts dun tre collectif tel que peuple, Etat, classe sociale.58 Ces discours intressent galement les psychologues sociaux. Jean-Lon Beauvois a notamment distingu trois manires de justifier un ordre: la manire dictatorialequi ne donne comme justification que la position domine de celui auquel on donne un ordre : tu dois obir, parce que je suis le chef et que tu es sous mes ordres, la manire totalitaire qui donne comme justification lobjectif global de lorganisation: il faut le faire parce que cest notre mission, la manire librale qui justifie lordre par les caractristiques personnelles de celui auquel on le donne: il faudrait faire ceci. Evidemment, vous ne le faites que si vous le souhaitez, mais jai pens vous parce que je sais que vous avez les qualits requises pour.

Cette troisime mthode, trs proche des formes indirectes dcrites un peu plus haut est naturellement trs efficace. Le contrle Le contrle est une fonction majeure du management puisquelle lui permet tout la fois de vrifier la qualit des productions de son service et de mieux connatre les capacits de ses collaborateurs, mais ce nest pas forcment celle quil apprcie le plus: elle loppose en effet rgulirement ses collaborateurs qui sen mfient quand ils ne cherchent pas le

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Luc Boltasnki, Eve Chiapello, Le nouvel esprit du capitalisme, Gallimard, 1999, p.59

63 contourner ou lviter59. En tmoigne la duret des conflits qui surgissent chaque fois quun manager veut mettre en place un nouveau systme de contrle. Ces ractions sont dautant plus vives que les salaris devinent derrire le dsir de mieux contrler leurs performances ou la qualit de leur travail, une tentative de mesurer leurs efforts et de rduire les marges de libert quils se sont construites. Ce qui nest pas forcment faux. Plutt que de dfendre directement leur pr carr, ils avancent en gnral un argument qui mrite quon sy attarde: un contrle trop tatillon risque, disent-ils, de rduire notre efficacit et de brider notre crativit. Il risque, en dautres mots, dtre contre-productif. Il nest pas trs difficile de donner des exemples qui confirment ces intuitions. Prenons le cas dune revue dentreprise. On la confie un journaliste qui crit les articles. Avant de les publier, on les fait relire par les personnes quil a rencontres, par leur hirarchie, par le responsable de la communication. les dlais sallongent, les corrections, plus ou moins fondes saccumulent, le journaliste doit rcrire plusieurs fois son papier, son intrt smousse et pour peu quil ait dj eu lexprience de ce genre de msaventure, il a abandonn lespoir de russir du premier coup un bon papier et limite donc ses efforts au strict minimum: de toutes manires, se dit-il, ils corrigeront ma copie. Moins engag, moins responsable, il fait son travail sans enthousiasme. Lcriture de son papier que plusieurs personnes ont relu et corrig aura pris beaucoup de temps pour un rsultat qui nest probablement meilleur que ce quil aurait t si on lui avait fait confiance. Laccumulation des contrle est dans des cas de ce type (ce sont les plus frquents dans les organisations administratives) contre-productive. Lorganisation du contrle Indpendamment de ces effets pervers, la mise en place dun systme de contrle pose aux organisateurs une vraie difficult: dun ct, nos capacits cognitives ne nous permettent de suivre quun nombre limit daffaires, de salaris, de lautre, laugmentation du nombre de contrleurs augmente les cots et peut se rvler contre-productive. Plusieurs solutions ont t proposes pour chapper ces difficults. Les mcanismes dincitation On peut, dabord, substituer des mcanismes dincitation aux mcanismes de contrle. Cest une solution propose par les thoriciens du salaire defficience: sil est vrai que de payer les salaris plus quils ne valent sur le march du travail est un bon moyen de les inciter faire des efforts, on doit pouvoir rduire les effectifs de contrle et financer les augmentations de salaire par une rduction du personnel dencadrement. Ce qui est une thse dconomiste semble galement une pratique courante dans certaines entreprises. On a, en effet, observ une corrlation entre rmunrations et encadrement: les travaux de Jos Allouche sur les bilans sociaux ont montr que les entreprises qui payaient le mieux leurs salaris taient galement celles qui avaient les taux dencadrement de proximit les plus faibles60.

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Chaque profession dveloppe ses stratgies pour faire obstacle au contrle de la hirarchie. Le secret mdical des mdecins, le dcouplage hirarchie/discipline lEducation Nationale sont autant dobstacles qui interdisent en pratique des responsable qui en auraient les comptences professionnelles (ils sont eux aussi mdecins, professeurs) de contrler le travail de leurs collaborateurs. 60 Jos Allouche, Les rmunrations salariales, une analyse de 255 bilans sociaux (1979-1991), Revue de Gestion des Ressources Humaines, juillet 1993

64 On peut galement rationaliser le contrle et mettre en place des mcanismes qui librent le management de cette tche. Trois grandes pistes ont t exploresqui toutes trois lui permettent de rduire le contrle direct et dliminer ses effets pervers : le contrle mutuel, le contrle par un tiers et lautocontrle. Le contrle mutuel Dans ce modle, inspir de la comptabilit en partie double, on construit une organisation telle que le travail dun salari est systmatiquement contrl par un collgue. Ainsi dans un guichet de banque, lopration de change est partage entre deux collaborateurs: celui qui effectue le calcul et le caissier qui effectue la transaction auquel on demande de vrifier le calcul de son collgue. Ce modle ne met pas labri de toute tricherie: les deux agents peuvent sentendre. Pour viter cette collusion, les compagnies ariennes, organisent une rotation rapide des personnels. Les personnels de cabine se contrlent mutuellement, ils vrifient que les oprations de fermeture des portes ont bien t effectues par leurs collgues. Sils travaillaient tout le temps ensemble, ils pourraient tre tent de faire confiance leur collgue et de ngliger ce contrle. Ce modle peut se dcliner de trs nombreuses manires. Les informaticiens ont imagin une extension dans les mcanismes de double saisie des documents: deux personnes saisissent le mme texte, partant de lhypothse quil y a peu de chance que les deux clavistes fassent des erreurs au mme endroit, on ne contrle que les passages o apparaissent des carts. Les radiologues utilisent des techniques comparables lorsquils pratiquent la double lecture qui rduit de manire trs significative le nombre derreurs. Le contrle par un tiers Dans ce modle, le contrle est confi un spcialiste, un tiers qui nest ni le producteur ni le manager. Ce tiers peut tre un salari de lentreprise (contrleur de gestion), un intervenant extrieur (un auditeur) ou un client auquel on confie le soin deffectuer une partie du contrle qualit. La dlgation au client est frquente dans les mtiers qui mettent les agents en contact avec le public. Ce sont les clients qui font la queue devant les caisses qui disciplinent les caissires, qui leur imposent un rythme plus rapide, qui protestent si elles tranent, bavardent, flnent. Le pourboire que lon pratique dans certains mtiers de service lie ce contrle une incitation financire. Le montant du pourboire que lon donne un chauffeur de taxi dpend directement de la qualit de sa prestation, de son amabilit61. Lorsque le contrle est exerc par un spcialiste, ce contrle par un tiers favorise le dveloppement de normes, de rgles respecter. Cest la conformit du travail rendu ces normes que lon vrifie, cest elle que lon appelle qualit. En ce sens, les programmes qualit qui se sont dvelopps ces vingt dernires annes sont une manire de professionnaliser mais aussi loigner de la relation hirarchique une tche traditionnelle du management. Ce modle prsente le mme risque de collusion que le contrle mutuel. Pour lviter, on tablit des fosss entre le contrleur et le contrl (ils nappartiennent pas au mme
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Le pourboire tend disparatre en Europe sous le coup des augmentations rptes des prix et des tarifs. La thorie conomique montre cependant que cest une bonne solution pour inciter les personnels faire des efforts et amliorer les performances conomiques des entreprises: dun cot, il permet de rduire les salaires verss, de lautre, il permet daugmenter les prix (puisquil assure un service de qualit). Voir sur ces questions les travaux de Ofer H.Azar.

65 service, pas la mme entreprise), les msaventures rcentes des auditeurs ont cependant montr que ce ntait pas toujours suffisant. Lautocontrle Dans ce dernier modle, le contrle est confi au salari qui a effectu les tches. Il suppose que lon reconfigure les tches de sorte que le salari puisse effectuer les contrles qui aient du sens, que lon instrumente ces contrles (quil y ait des procdures et des outils) et, enfin, quil y ait une certaine traabilit, que lon puisse remonter au responsable en cas de dfaut ou de panne. On a beaucoup utilis cette solution dans le monde industriel pour lutter contre les effets pervers de la recherche des rendements maximum qui conduisait laugmentation de pices dfectueuse. Rien ne sert de courir sil faut rectifier derrire le travail fait est la doctrine des organisateurs qui recommandent ces mthodes que lon peut aussi bien appliquer dans le monde du bureau et des services. La limite de cette mthode est, naturellement, le srieux des salaris. Contrler le travail de ses collaborateurs Aucune de ces solutions nlimine compltement lintervention du management: il doit continuer de contrler ses collaborateurs. et lon rencontre deux problmes: quand contrler et comment? La confiance La confiance est un rgulateur du contrle: on sabstient de contrler ceux auxquels on fait confiance. Il existe une abondante littrature sur la confiance qui souligne ses vertus: elle facilite la coordination (elle limine les vrifications longues et coteuses) et contribue amliorer les performances: celui auquel on fait confiance se sent responsable et sattache donc fournir un travail de qualit, il prend confiance en lui-mme, apprend plus vite, se corrige plus facilementLes conomistes ont parl son propos dinstitution invisible62: sans confiance il ny aurait pas de march ou, plutt, les cots de transaction seraient infiniment plus levs. On peut facilement tendre ces raisonnements au monde des organisations. Aucune dlgation ni spcialisation du travail ne seraient possible sans confiance. On sait bien que les managers souponneux, qui nont confiance en personne spuisent. Jamais satisfaits du travail de leurs collaborateurs, ils finissent par tout faire eux-mmes. Ils se justifient en expliquant que lon ne peut faire confiance personne, que les mieux intentionns peuvent se rvler dcevants. Et ils illustrent volontiers leur raisonnement dexemples pris dans la vie de tous les jours qui montrent que ceux qui vous trahissent sont souvent ceux dont on doute le moins. Judas ntait-il pas le disciple prfr du Christ? Si lon fait cependant le calcul des peines et des plaisirs, des risques et des bnfices tirs de la confiance, on saperoit que le solde est presque toujours positif. Mme si lon est in fine du, on dcouvre que lon a eu sur le long terme raison de faire confiance: ce que lon a perdu est peu de choses auprs de ce que lon a gagn.

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La formule est de Kenneth Arrow qui remarque que le dfaut de confiance mutuelle est lune des proprits de nombreuses socits conomiquement attardes et ajoute quelle a une valeur concrte trs importante, plus grande et plus diffuse que la pollution ou les routes. (in Les limites de lorganisation, PUF, 1976)

66 Ds que lon entre dans le dtail, la question se pose cependant de savoir comment distribuer sa confiance. A qui la donner? et jusquo? peut-elle se substituer compltement aux contrles? et dans quels cas? Il est, bien sr peu prs impossible de rpondre ces questions, on peut, par contre, tenter de le faire en regardant les deux lments qui contribuent ce que lon donne sa confiance quelquun: la connaissance que lon a de cette personne, de ses capacits, de ses comportements, le tissu de contraintes (menaces) qui psent sur la personne et qui la forcent faire ce que lon attend delle.

On ne peut vraiment faire confiance qu quelquun dont on connat les capacitset dont on sait quil est incit par la situation tenir ses promesses : il est capable de faire le travail quon lui demande et de rsoudre les problmes quil est susceptible de rencontrer et il le fait parce que le risque pris ne pas le faire est trop important. Toutes les dceptions en ce domaine viennent dune mauvaise apprciation de lune ou lautre: on oublie que seule la conjonction de lune et de lautre autorise faire confiance. Tout cela veut dire quil ne faut pas confondre la confiance qui est un pari raisonn sur les comportements dautrui et le laxisme qui fait oublier que les agents peuvent avoir des objectifs contraires aux siens ou ceux de son organisation. Contrle et attitudes sociales La confiance rduit les contrles, elle ne les supprime pas. Reste savoir comment les raliser. Ce qui nous ramne ces attitude sociales et ces pratiques sociolinguistiques que lon a dj voques. Lorsque lon contrle le travail, on porte un double jugement: sur le travail lui mme et sur le salari qui la ralis, sur les efforts quil a consentis, son professionnalisme, ses comptences, voire sur ses capacits intellectuelles. De sorte que lon peut se trouver dans quatre cas diffrents: le suprieur est satisfait du travail de son collaborateur et, cependant, celui-ci sort de lentretien du: ses efforts nont pas t valus leur juste valeur, le suprieur est satisfait du travail et le collaborateur sort de lentretien ragaillardi : il a tir des bnfices damour-propre de la rencontre, le suprieur est mcontent du travail, mais le collaborateur sort de lentretien dcid se remettre ltabli, apporter des corrections: il comprend mieux ce quon lui demande le suprieur est mcontent du travail et le collaborateur sort de lentretien dmotiv: il a dpens inutilement de lnergie, on ne ly reprendra pas.

Dans deux de ces cas, le contrle contribue motiver le collaborateur, dans les deux autres, il le dmotive. Lanalyse des conversations peut nous aider comprendre ce qui sest pass. Lors de la remise dun travail (dun projet de lettre, par exemple), lchange est asymtrique: le suprieur a la libert de mener lentretien comme il lentend. Il peut ne rien faire, prendre le document, le poser sur une pile et passer autre chose. En remettant plus tard lexamen, il indique son collaborateur quil a, dans limmdiat, des choses plus importantes faire. Si le collaborateur a beaucoup investi, sil juge que ces choses plus importantes ne le sont pas tant que cela, il y a de fortes chances quil sorte de lentretien du, peut-tre mme vex: ses

67 efforts nont pas t reconnus63. Sil na pas de retour dans les jours ou semaines qui suivent, il aura le sentiment de ne pas avoir t pris en considration. Le suprieur peut se contenter de donner un verdict: Cest bon, Cest revoir, Ca ne va pas du tout La satisfaction du collaborateur dpend de la nature du jugement. Il peut encore intervenir sur le document, le raturer, le corriger, sans engager de dialogue avec le collaborateur qui risque de se sentir dpossd de son travail (selon un rflexe courant, le suprieur pose sa marque sur le travail et se lapproprie). Il peut enfin engager une conversation avec le collaborateur, travailler avec lui sur le document, sur ses objectifsIl y a fort parier que le collaborateur mis dans la confidence des problmatiques de son suprieur hirarchique acceptera plus facilement de reprendre son travail. Au travers de ces manires de mener la conversation, le suprieur hirarchique transmet son collaborateurs des informations: sur la manire dont il envisage leur relation, sur le mode hirarchique ou sur un mode plus paritaire, sur limportance accorde au travail quil lui a confi, enfin, sur la considration quil lui porte.

Linterprtation du salari dpend de ses efforts: plus ils ont t importants, plus il est sensible au ton de la conversation et plus il est choqu de voir que lon attache peu dimportance son travail, quon se lapproprie ou quon le retoque. Quand on parle de motivation, on se proccupe beaucoup de la personnalit du sujet, de la manire dont il envisage son travail: il est, dit-on, motiv ou, linverse, dmotiv. Ces analyses montrent que la motivation est un construit social qui met au prise le sujet et son environnement. Le manager par ses attitudes contribue motiver (ou dmotiver) ses collaborateurs. On sinterrogeait un peu plus haut pour savoir si le management a toujours le rle central quon lui prte. Sil la si souvent, cest quil contribue par ses attitudes les plus quotidiennes donner (ou, linverse, retirer) lenvie de travailler. Sanctionner Cette dernire fonction se dcompose en deuxparties troitement lies : lvaluation de lindividu, de ses performances, de ses capacits, et la sanction, elle mme qui peut prendre de multiples formes: augmentation de salaire, promotion, flicitations ou, linverse, critique, blmeOn ne peut pas faire preuve de reconnaissance lgard dun collaborateur mritant si on na pas au pralable valu son travail. Une valuation positive est, en elle, un lment de rcompense comme le savent tous ceux qui apprcient dtre bien nots. On sait limportance de la reconnaissance dans la motivation des salaris. Elle est avance par tous les auteurs comme lun des facteurs de leur engagement et vrifie dans tous les sondages raliss sur ce thme, comme ceux de Gallup-IFOP ou de Towers-Perrins.

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Ce type de comportement est frquent dans les organisations hirarchiques. Nous connaissons tous des cadres qui nhsitent pas interrompre des runions quils ont sollicites pour rpondre aux demandes dun suprieur hirarchique. Ce comportement nest bien videmment pas rserv aux cadres moyens. Je me souviens dune ministre qui avait runi Paris tous les directeurs de son administration trs dcentralise, soit plus dune centaine de personnes dont certaines avaient fait des heures davion pour assister cette runion, et qui les a abandonnes au milieu de son discours pour rpondre une demande du Premier Ministre, demande sans doute insignifiante puisque la presse ne sen est jamais fait lcho.

68 Gallup interroge un chantillon de 1000 personnes, reprsentatif de la population active. A partir des rponses, il classe les sonds dans l'une des trois catgories suivantes : Salaris "engags"(6%) : salaris fortement motivs, participant activement aux rsultats de leur entreprise dont la bonne marche conditionne leur panouissement personnel ; Salaris "non engags"(68%) : salaris excutant leur travail de manire neutre, susceptibles d'voluer en fonction des circonstances dans un sens positif ou non ; Salaris "activement dsengags" (26%) : salaris tendant faire partager leur vision ngative des choses et mal l'aise tant au travail que dans leur vie professionnelle

Et mme sils doivent tre utiliss avec prudence, tant la mthodologie de ces enqutes est contestable, ils donnent des indications sur lune des faiblesses du management la franaise: l'absence de reconnaissance et le manque de valorisation. Les rponses 4 questions marquent une diffrence trs nette entre les Etats-Unis et la France : Au cours de la semaine dernire, jai reu des marques de reconnaissance ou des flicitations pour avoir bien effectu mon travail ; Mon suprieur direct ou une autre personne de ma socit semble sintresser moi en tant quindividu ; Il y a quelquun au travail qui encourage mon dveloppement ; Au cours des six derniers mois, quelquun au travail ma fait part de mes progrs.

Ce rsultat est confirm par une tude de la CFDT-cadres qui montre que les cadres se plaignent que leur investissement en temps ne soit rcompens ni par des compensations financires ni par un dveloppement de carrire que 62 % des cadres jugent inexistant ou insatisfaisant. Ces mmes cadres se disent de moins en moins impliqus dans les choix stratgiques de leur entreprise et, symptme d'un srieux malaise, ils ne semblent pas en ressentir l'envie. Or, ce dfaut de reconnaissance est directement li labsence ou, plutt, au mauvais usage des outils dapprciation. Reconnaissance veut dire slection choixSi on ne classe pas lors de lvaluation les salaris, si on ne distingue pas les bons des moins bons et des mauvais, si lon donne tous la mme note, plus aucune reconnaissance, rcompense nest possible. Nous disposons de plusieurs outils dvaluation qui fonctionnent tous mal. On sait ce quil en est de la notation qui est rarement discriminante. Les entretiens dapprciation, plus modernes, ne sont pas mieux utiliss. Pour chapper aux critiques, pour ne pas tre accuss de dcider la tte du client, les managers vitent dvaluer leurs collaborateurs et recherchent des chappatoires. Lorsquils doivent distribuer une prime, ils partagent selon le grade, lanciennet quand ils ne dcoupent pas le gteau en parts gales. Cela ne rcompense pas les performances et nest donc gure incitatif, du moins tout le monde connat-il les rgles du jeu. La difficult vient de ce que lon ne dispose pas en gnral dinstruments de mesure prcis et incontestable des performances. Il est toujours facile de dnoncer des valuations qui ngligent les conditions extrieures (lexprience montre que les cadres sont mieux valus lorsque la situation est bonne que lorsquelle est mauvaise), les rsultats antrieurs (les cadres qui ont eu de bonnes valuations les annes prcdentes ont de meilleures notes que ceux qui en ont eu de mdiocres, mme si leurs rsultats ne sont pas meilleurs).

69 Plus que dans la recherche illusoire de critres dvaluation quantifiables, la solution est dans la prise de conscience du rle de la modulation des rcompenses et sanctions dans le bon fonctionnement dune organisation. Prendre des dcisions Pour terminer cette exploration de lunivers des managers, il faut dire un mot dune activit qui loccupe beaucoup: la prise de dcision. La littrature sur le sujet est trs riche. Elle se partage entre ceux qui reprsentent le dcideur comme un agent rationnel qui prend ses dcisions au terme dun calcul qui la amen collecter toute linformation ncessaire et ceux, plus sceptiques ou critiques, qui y voient une procdure plus chaotique. Laissant de cot ces questions, nous nous concentrerons plutt sur la manire dont un responsable fait participer son entourage, ses collaborateurs, ses pairs aux dcisions quil prend. Sil existe encore des dirigeants qui prennent leurs dcisions dans le secret de leur cabinet, il est rare quils le fassent compltement seul. Les dcisions sont le plus souvent collectives, soit que le responsable sappuie sur des experts (des consultants extrieurs qui laident laborer ses dcisions, avec lesquels il peut changer librement, ces consultants ntant pas en situation de lui faire concurrence), soit quil en discute avec ses pairs et ses collgues, soit, encore, quil en parle son quipe dans le cadre de ce quil est convenu dappeler le management participatif. Cest ce dernier cas qui, dans le cadre dune rflexion sur la direction dquipe, nous intresse le plus. Ce type de management est souvent recommand et presque toujours apprci. Ce qui ne veut pas dire quil soit sans dfaut. Il en prsente au moins deux: il augmente les cots de la dcision, puisquil faut ajouter au cot du responsable celui des heures passes par ses collaborateurs rflchir en sa compagnie, il allonge les dlais puisque lon cherche en gnral le consensus ou, dfaut, la constitution dune majorit, ce qui prend forcment du temps.

Sen tenir des recommandations trs gnrales sur la ncessit de rduire les runions ou de mieux les organiser nest pas suffisant. Il faut aller au del, ce qui nest pas forcment facile. On dispose cependant pour analyser ce mcanisme de prise de dcision dun modle peu connu mais intressant dvelopp dans les annes 60 par Norman Meyer64. Ce psychologue sest demand quelles dcisions mritaient dtre labores collectivement. Ce qui la amen les distinguer selon leur impact sur lenvironnement social et lenvironnement organisationnel. Toutes les dcisions, nous dit-il, nont ni le mme poids social ni le mme poids organisationnel. Certaines ont un porte sociale forte, un impact lev sur le groupe, la socit qui lentoure, cest le cas, par exemple, dune dcision qui va modifier les conditions de travail dune quipe, dautres ont un impact faible, comme le choix dun fournisseur. Mme chose pour lorganisation. Certaines dcisions ont un impact fort sur lorganisation, comme par exemple une refonte de lorganigramme, et dautres un poids faible comme la mobilit dun salari. Partant de cette dichotomie, il construit un tableau, ce qui lui permet de classer les dcisionset daffecter chacune une mthode de prise de dcision :

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Norman Maier, Psychology in industry, Boston, 1965

70 Poids social faible Poids organisationnel faible Responsable Poids organisationnel fort Responsable + expert Poids social fort Groupe Groupe + animateur

Son analyse permet de construire des structures adaptes au type de dcision: lorsque les portes organisationnelle et sociale sont faibles, ce qui est le cas le plus frquent, le responsable peut prendre la dcision seul, lorsque la porte sociale est faible, ce qui est aussi trs frquent, mais la porte organisationnelle lourde, mieux vaut que celui-ci sadjoigne les services dun expert, lorsque la porte organisationnelle est faible, mais la porte sociale forte, comme lorsque lon modifie les plannings dune quipe, la runion de groupe est recommande, elle seule permettra de prendre des dcisions en tenant compte des proccupations de chacun, lorsque les portes organisationnelle et sociale sont toutes deux fortes, lintervention du groupe est ncessaire mais elle seule ne saurait satisfaire, il faut lui adjoindre un animateur capable dorganiser les dbats, de les orienter, de faire valoir lopinion des experts, de faire la synthse des discussions. Cest ce qui se produit lorsque lon met en place une rorganisation: il est ncessaire de faire participer les collaborateurs, mais leur seule participation nest pas une garantie de succs

Les notions de poids social et de poids organisationnel ne sont pas forcment dune grande prcision, mais on les saisit intuitivement. Cette analyse souligne, par ailleurs, lun des dfauts que lon rencontre le plus frquemment dans les organisations: une utilisation abusive et dvoye du management participatif.

71 Annexe : Test de Blake et Mouton Ce test a t construit pur valuer un style de management et savoir sil est plus ax sur les hommes ou sur les missions. Il comprend 18 propositions quil faut noter de 1 5: 1, cest totalement faux, je ne le fais jamais, 6, cest compltement vrai, du reste, je le fais toujours. N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Note Jencourage mon quipe participer aux dcisions et jessaye de mettre en pratique leurs ides et suggestions. Rien nest plus important que daccomplir une tche ou datteindre un objectif. Je surveille le planning pour faire en sorte que le projet se fasse dans les limites du calendrier. Jaime bien encadrer les gens et leur enseigner de nouvelles procdures et de nouvelles tches. Plus la tche est complique et plus elle me passionne. Jencourage mes collaborateurs tre cratifs dans leur travail. Lorsque je supervise la ralisation dune tche complexe, jen vrifie chaque dtail. Je nprouve aucune difficult mener de front plusieurs tches complexes. Jaime me documenter sur la formation, le leadership et la psychologie, et ensuite appliquer mes connaissances nouvellement acquises. Lorsque je rectifie une erreur, je me soucie peu de lavenir de mes relations avec mes collgues. Je gre mon temps de manire trs efficace. Jaime expliquer mes collaborateurs une tche ou un projet dans ses moindres dtails. Je nprouve pas de difficult partager un projet important en plusieurs tches aisment grables. Rien nest plus important que de sentourer dune bonne quipe. Jaime analyser les problmes. Je respecte lexpertise et la responsabilit des autres. Conseiller mes collaborateurs sur la meilleure faon damliorer leur rsultat et leur attitude na jamais t un problme pour moi. Jaime me documenter pour apprendre de nouvelles pratiques que je peux ensuite mettre en pratique.

72 Une fois rempli ce questionnaire, il faut porter les notes sur le tableau suivant: Axe des personnes Question n Note 1 4 6 9 10 12 14 16 17 Total Axe des tches et missions Question n Note 2 3 5 7 8 11 13 15 18 Total

Chaque total doit tre multipli par 0,2. Les notes ainsi obtenues doivent tre porte sur le graphique suivanten traant un trait horizontal sur laxe des personnes et un trait vertical sur laxe des missions. Le style de management est dfini par la position du point dintersection des deux traits dans la grille. 9 8 7 6 (Personnes)5 4 3 2 1 1 2 3 4 5 6 Mission 7 8 9 Prudent Autoritaire Convivial Leader

73

Juger lorganisation dont on a la responsabilit

Le manager qui reprend un service, celui qui travaille dans une organisation qui volue, dont les mthodes changent sous la pression de lenvironnement, des demandes des clients et usagers, est amen sinterroger sur les capacits du service et des quipes quil dirige. Cette interrogation devient indispensable ds lors quon lui demande de faire des choix, de sengager non plus distribuer les moyens dont il dispose mais les appliquer l o ils seront le plus utiles. Ds lors quon ne demande plus l'Equipement de distribuer sur un territoire les moyens ncessaires pour dneiger les routes, mais de dfinir celles qu'il s'engage dneiger dans un dlai donn65, son responsable doit se poser toute une srie de questions sur lorganisation quil dirige: Quels sont ses objectifs? Les ressources mises disposition sont-elles adaptes? Les performances de lquipe (service, division) sont-elles satisfaisantes? Lorganisation est-elle adapte la ralisation des objectifs? Le climat de travail de lquipe est-il satisfaisant? Dispose-t-on d'un systme de contrle et de pilotage qui alerte assez tt sur les difficults? Lorganisation est-elle prte affronter le changement?

Autant de questions que lon peut se poser, mais que lon peut galement poser ses collaborateurs sans quelles perdent de leur pertinence: quels sont vos objectifs? avez-vous des ressources suffisantes pour les raliser? vos performances sont-elles la hauteur de ce que lon attendait? le climat de travail de votre quipe est-il satisfaisant (ou, plutt, comment se fait-il que le climat soit chez vous si dtestable?), disposez vous dun systme de contrle suffisant? est-ce que vous prparez, enfin, votre quipe au changement? Ce sont ces diffrentes questions que nous allons successivement examiner en essayant tout la fois d'en comprendre les enjeux et de voir comment il peut ventuellement y rpondre. Quels sont les objectifs ? C'est naturellement la premire question. C'est galement la plus universelle puisqu'elle concerne peu prs tout le monde : les objectifs peuvent , doivent tre dclins dans chaque service, dans chaque bureau. Y rpondre n'est pas la plus facile. Le mot objectif a t utilis un peu toutes les sauces. On la beaucoup utilis dans toutes les dmarches de projets de service qui ont occup les organisations dans les annes 80 et 90. Il ne sagit pas de reprendre ces travaux qui ont eu leur utilit, mais dont on a vite mesur les limites. Il sagit bien plutt de sinscrire dans les volutions en cours qui demandent aux institutions et leurs responsables de passer d'une logique de moyens une logique de rsultats. Qui dit logique de rsultat dit souci du client, de lusager: on ne travaille pas pour soi mais, directement ou indirectement, pour ceux qui financent linstitution qui nous emploie par limpt ou par lachat de prestations.

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Ce qui vaut pour lEquipement, vaut pour toutes les autres administrations. Ds lors que lon ne demande plus seulement l'Education Nationale de mettre en place les moyens pour former des lves, mais d'atteindre des rsultats donns pour l'ensemble de la population, ses responsables doivent se poser les mmes questions.

74 Dans ce cadre, il est utile de sapprocher autant que possible dune logique du management par objectif Dfinir un objectif c'est, ds lors, identifier un rsultat atteindre un cot donn pour satisfaire un besoin clairement identifi. Et ceci dans le cadre d'une institution qui possde une mission et qui a des "clients". Cet objectif doit, dans la mesure du possible, tre quantifi. Lobjectif dun service des achats sera, par exemple, de raliser un pourcentage donn dconomies sur les achats primtre (volumes, qualits) donn. Lorsque cet objectif est bien dfini, il peut faire lobjet dun contrat: le responsable sest engag auprs de sa hirarchie latteindre dans des dlais dfinis au pralable, en gnral annuels. On remarquera quil y a dans cette dfinition plusieurs lments: une dfinition du primtre de lactivit (la mission du service), un but atteindre (le rsultat qui fait lobjet dune mesure), un cot qui doit tre proportionn lintrt de lobjectif, un client qui sera, in fine, le juge de la qualit du travail fourni, un engagement auprs de sa hirarchie.

Sil est utile de se poser chaque fois la question pour son propre compte, il est galement bienvenu de se la poser pour ses collaborateurs: leur ai-je donn un objectif prcis? chiffr? savent-ils ce que nos clients attendent deux? et leur ai-je demand de sengager? Et de laborder dans les changes et ngociations que lon a avec eux loccasion de la discussion des budgets. Les difficults propres au secteur public Dans le secteur priv, cette dfinition de lobjectif ne pose en gnral gure de problmepuisquil peut presque toujours tre exprim de manire comptable: un bnfice, un chiffre daffaires. Dans le secteur public, il en va souvent autrement. La notion de client ne va pas de soi. Au del des prcautions de vocabulaire qui font prfrer le mot usager, on sent bien que lutilisation du mot client nest pas anodine. Son introduction dans le secteur public nest pas tout fait nouvelle, elle date de larrive des dmarches qualit qui en font un grand usage. Sans doute, dailleurs, y a-t-il l, un effet faux-ami. Ces dmarches sont dorigine anglo-saxonne et lorsquelle recommande de se soucier du client, elles pensent beaucoup plus lusager (le client est le client des professions librales) quau customer qui fait ses courses dans une grande surface. Reste que lutilisation en franais de ce mot signale une volution profonde des relations entre ladministration et les administrs: ce nest plus ladministration qui apporte quelque chose aux citoyens, ce sont les citoyens, devenus consommateurs, qui sadressent un prestataire de services qui ne dispose plus toujours dun monopole: le malade peut prfrer la clinique lhpital, les parents dlves le collge priv lenseignement public et, on y pense moins, le propritaire, une ville calme une ville trop agite. Mme si lon accepte ce mot, on nest pas labri des difficults. Quels sont les clients de lEducation Nationale? Les lves? leurs parents? les employeurs qui recruteront dans quelques annes les lves quelles forment? les entreprises du secteur culturel qui leur vendront qui des livres, qui des places de thtre ou de concert, qui des DVD?

75 La notion dobjectif nest pas non plus sans poser de problme. Quel est lobjectif dun lyce? Former des lites ou duquer les jeunes? on a le sentiment que Louis le Grand et les lyces de banlieues pauvres nont pas tout fait le mme? Souligner ces difficults ne veut pas dire quil faut laisser de ct cette dfinition des objectifs, mais plutt quil faut laffirmer avec plus de force. La dfinition du primtre Sinterroger sur ses objectifs conduit sinterroger sur les activits du service que lon dirige. Sont-elles toutes utiles lobjectif poursuivi? En mme temps que lon sinterroge sur ses objectifs, il faut sinterroger sur la contribution des diffrentes activits que lon contrle leur ralisation. On saperoit lorsque lon entre dans le dtail que beaucoup dactivits nont quun rapport loign avec lobjectif final ou, ce qui est plus frquent, quelles ont vieilli, quelles ne sont plus adaptes, que lon pourrait obtenir les mmes prestations dans de meilleures conditions lextrieur. On peut en donner de nombreux exemples: la documentation, les magasins de fournitures de bureau, les imprimeries intgres, les garages, certains services de communication

Faire un diagnostic peut conduire proposer labandon de ces activits, leur soustraitance: pourquoi conserver un magasin de fournitures de bureau quand les professionnels proposent des services qui les remplacent trs bien? pourquoi entretenir un service de documentation quand plus personne nutilise ses services? pourquoi maintenir une imprimerie intgre quand photocopies et achats de prestations lextrieur donnent les mmes rsultats pour moins cher? Si labandon nest pas lordre du jour, du moins permet-il de refuser des investissements inutiles: quoi bon renouveler lquipement de limprimerie intgre si ses performances ne peuvent tre que mdiocres? Un exemple : les services de documentation Ce travail nest pas toujours facile. La documentation donne une bonne illustration d'une activit dont les objectifs internes (qualit de l'outil documentaire) peuvent tre compltement dconnects des objectifs de l'institution et de sa mission. C'est une activit qui a peu prs disparu du secteur priv mais qui s'est maintenue dans le secteur public. Elle consiste : collecter des documents, construire un systme de classement, le thsaurus, indexer les documents, mettre l'information disposition des agents et, ventuellement, du public.

Certaines de ces activits sont trs lourdes et trs fort coefficient intellectuel (thsaurus, indexation). Elles prennent beaucoup de temps, ce qui a conduit une espce de course poursuite permanente entre la qualit des prestations et les effectifs :

76 ces services ayant un travail lourd se battent pour avoir des effectifs plus importants qu'ils finissent par obtenir. Les centres de documentation ou de ressources emploient aujourd'hui beaucoup de monde ; mais ces effectifs arrivent toujours en retard et la charge de travail augmente plus rapidement, ce qui se traduit par une double dgradation des prestations : les dlais de traitement s'allongent de sorte que les bases de donnes ne sont pas jour, et, par ailleurs, le service au client se dtriore, les agents ayant tendance se concentrer sur les tches les plus nobles, les plus complexes et les plus en retard ; rsultat : la consultation par le public tend diminuer. Elle diminue d'autant plus vite que ces centres de ressources sont depuis quelques annes concurrencs par des technologies qui permettent d'accder plus rapidement et plus simplement aux documents.

Un centre de ressources ou de documentation qui n'a plus de clients ou qui n'apporte plus ses client de services pose un vritable problme : il devient inutile et il est lgitime de s'interroger sur sa prennit. Ce qui ne va pas d'ailleurs sans poser de problmes : que faire des documentalistes? Comment leur assurer les carrires qu'ils mritent? Les ressources mises disposition sont-elles adaptes ? Lorsque lon pense aux ressources, on pense dabord aux budgets. Mais cette question amne galement sinterroger sur les effectifs, les comptences, cest--dire les ressources humaines. Cest une question dautant plus sensible que les sous-effectifs sont probablement appels devenir structurels dans de nombreuses institutions du fait de la dmographie, des restrictions budgtaires, de la volont des pouvoirs publics de rduire la taille de la fonction publique. Le calcul des effectifs Traditionnellement, on a plutt tendance proccuper deffectifs lorsquon en manque et le diagnostic peut servir mettre en vidence les manques, il peut ventuellement montrer les effets pervers dun sous-effectif (dgradation des performances, de la qualit). Il faut cependant souligner que les effectifs sont trs tributaires des organisations, que selon celle que lon a choisie, on peut raliser la mme production avec des ressources trs diffrentes. La comparaison des services gnraux dans les PME est, de ce point de vue, clairante. A effectifs et missions comparables, on peut trouver 1, 2, 3 ou 5 personnes. La mthode la plus rationnelle de calculer des effectifs ncessaires (celle qui consiste diviser un volume de travail par une production horaire: il faut produire 100 dossiers par mois, un dossier prend en moyenne 10 heures, un agent pouvant produire 15 dossiers par mois, il faut 7 agents) conduit souvent proposer des rductions deffectifs. Ce qui ne veut pas dire que les gens en place flnent mais que lorganisation, les procdures, la division du travail, les rgles qui commandent laffectation des tches consomment des ressources. Avant donc de conclure un sous-effectif, le diagnostic doit vrifier que des alternatives ne sont pas possibles, tant du cot de lorganisation que de loptimisation des ressources. Loptimisation des effectifs Les occasions de gaspiller les ressources sont nombreuses dans la fonction publique et le diagnostic doit permettre de le vrifier. On peut le faire en regardant: les placards, ces emplois que lon a crs parce quon ne peut se sparer dagents auxquels on ne souhaite plus confier de tches,

77 labsentisme, largement suprieur dans la fonction publique de ce quil est dans le priv, les effets pervers des restrictions budgtaires: faute de pouvoir acheter le logiciel dont on a besoin, on confie le soin de le dvelopper. Pendant quil fait cela (mal en gnral), il ne fait le travail pour lequel il a t recrut, la gestion des mutations, lorsquun poste reste sans titulaire pendant des semaines, les mcanismes de recrutement qui ne permettent pas de slectionner les meilleurs candidats, comme dans la fonction publique territoriale o lon recrute sans priode dessai, la gestion de la formation dont les volumes sont souvent importants mais dont personne ne contrle vraiment lefficacit et lutilit. Quel est, par exemple, limpact des 14 jours de formation annuelle des gardiens de muse sur les effectifs de cette catgorie? les mcanismes de promotion lanciennet qui tendent dporter les emplois dans les populations vieillissantes, la production de cas difficiles et dinaptes.

On voit bien dans cette liste, qui pourrait sans doute tre allonge, deux types de gaspillage: ceux lis aux rgles (statut, mthodes de recrutement, de gestion des personnels) quil est difficile de changer, et ceux lis la gestion de son quipe par le management (absentisme, formation, inaptitude, dtournement de salaris de leur poste initial, mais aussi dfauts dorganisation et de management). Ce sont en gnral les plus lourds.

Pour identifier ces gisements, il convient de travailler sur des statistiques (absentisme, formation), sur lorganigramme (postes) mais aussi sur des procdures et mthodes. Les performances sont-elles satisfaisantes ? Linterrogation sur les performances renvoie celle sur les rsultats et, par del, une double rflexion sur: leur mesure: sait-on mesurer la production dun service? la mesure-t-on? et le fait-on de manire satisfaisante? leur valuation: que valent les rsultats obtenus? sont-ils en ligne avec les attentes des clients? les objectifs affichs? sont-ils conformes ce que lon peut attendre dun service comparable?

Lorsque lon observe les organisations, on dcouvre que cette mesure de la performance est souvent nglige. Elle est incomplte, on oublie en gnral le point de vue client alors que ce devrait tre le point de vue dominant, on minimise les rats et dfauts de qualit et on se soucie peu de comparaisons avec lextrieur alors mme quelles permettraient dvaluer le niveau de la performance. Que mesurer ? Il est vrai que les difficults sont relles et nombreuses:

78 difficult de construire des indicateurs, comme lhpital o la notion de satisfaction du client, que lon commence utiliser, na gure de sens: il ny a pas de relation directe entre qualit des soins et satisfaction (on est content ds quon sen sort), possibilit de baiser les rsultats, retirant aux mesures beaucoup de leur pertinence, volution du cadre lgal ou rglementaire qui rend difficile les comparaisons dans le temps comme dans le cas des statistiques de police: lorsque la dfinition des dlits change, les comparaisons nont pas beaucoup de sens66; organisations bases sur lapplication de rglesquil suffit de les respecter: la mesure des performances na pas t dveloppe par ce quelle na pas dintrt pour le management, rsistance du management des mcanismes qui pourraient amener le juger et le mettre en cause en cas de mauvais rsultats. Du moins peut-on identifier quelques points de mesure dans les activits de production : le temps global que prend un process de son dbut sa fin, le volume produit par salari (nombre de dossiers traits), les retards, arrirs, les dfauts de qualit, les cots et leurs drives.

A dfaut, on peut sappuyer sur des ratios et sur le bon sens: sachant quil ny a pas, dans une PME de 50 personnes, plus dune personne pour grer le personnel, est-il normal quil y ait plus de 1000 personnes employes des fonctions de RH dans une organisation qui emploie 40 000 personnes? Lorganisation est-elle adapte la ralisation des objectifs ? Le diagnostic sur lorganisation est sans doute le plus complexe, car lorganisation est souvent masque par les individus. Ce sont des agents, des acteurs qui mettent en uvre les procdures et lorsquun problme de qualit, de performances, de dlais surgit, on a tendance sen prendre aux hommesavant de critiquer, rviser les structures ou les procdures : si cela ne marche pas, cest que nous navons pas les bons hommes aux bons endroits. Cest parfois vrai, mais pas toujours. En fait, il est bien rare que lorganisation ne soit pas, en partie au moins, responsable des difficultsrencontres : les dfauts de qualit signalent trs souvent un dfaut dans les processus de contrle, les arrirs indiquent des dfauts de coordination, des procdures inadaptes ou un souseffectif chronique, le non-respect des dlais qui contraint revenir sur ses engagements est souvent le fait dune mauvaise distribution des tches ou dun dfaut de coordination.

66

On sent actuellement monter le dsir chez les politiques de faire un dlit des violences conjugales et des relations sexuelles non consenties dans le mariage. Si cela devient loi, les plaintes pour viol exploseront. Est-ce que cela veut dire quil y aura plus de violences sexuelles quaujourdhui?

79 Lusine dlectronique mdicale Il s'agit de deux tablissements d'une mme entreprise organises sur peu prs le mme modle : un atelier industriel et un laboratoire de recherche. Les deux tablissements ont peu prs la mme taille et les effectifs entre laboratoires et ateliers y sont distribus de la mme manire. Dans l'un le responsable du laboratoire obtient des rsultats jugs satisfaisants sans demander d'augmentation de ses effectifs, dans l'autre, l'inverse, les rsultats sont jugs mdiocres et le responsable demande sans cesse le recrutement de nouveaux collaborateurs. la direction remplace le directeur de ce laboratoire, mais la situation nvolue pas. Elle nvolue que lorsque le chef du second atelier est mut, la suite dune promotion dans un autre tablissement. Son successeur modifie lgrement lorganisation et donne ses ouvriers la possibilit de raliser la maintenance de premier niveau. L'explication ne relevait donc ni de la psychologie ni de la motivation, mais de l'organisation des tches : dans le second atelier, les ingnieurs du laboratoire taient rgulirement sollicits par les ouvriers pour rparer des machines tombes en panne et navaient donc pas le temps d'approfondit leurs travaux, dans le premier, on avait confi aux ouvriers les interventions de petite maintenance, les ingnieurs pouvaient consacrer plus de temps leur mission principale. Limprimerie Dans cette imprimerie le travail est dcompose en plusieurs phases correspondant chacune une machine : gravure de plaques, impression, assemblage, faonnage (massicot). La production globale est satisfaisante, mais les piles de papier imprim s'accumulent devant le poste d'assemblage, ce qui stresse l'oprateur qui multiplie les erreurs et demande un soutien. Aprs intervention du consultant, on dcide de rorganiser le travail de manire rduire la taille de la pile devant la machine assembler (on confie l'imprimeur les oprations amont, ce qui libre un poste utilis ailleurs dans l'entreprise). L'oprateur charg de l'assemblage n'est plus en permanence en retard. La qualit de son travail s'amliore. On a pu, du mme coup, rduire les effectifs et supprimer le sentiment de sous-effectif. Le service mdical du travail Dans ce service mdical du travail qui emploie une trentaine de mdecins et autant dinfirmires, on avait choisi de faire tourner les infirmires sur les diffrents postes de travail (examens, gestion des dossiers, accueil). Il y a en permanence des arrirs dans le traitement des dossiers, des piles entires de dossiers sont conserves dans des armoires. Ce lot darrir ne disparat malgr des campagnes de traitement des dossiers. Il se reconstitue en permanence, faute deffectifs expliquent les agents. Il suffit, en fait, de modifier lorganisation, de crer des binmes mdecin/infirmires pour que le problme disparaisse: les infirmires naimant pas le travail de gestion des dossiers avaient tendance le ngliger et le dlguer la collgue appele les remplacer. Ds lorsque les dossiers leur appartenant, cette dlgation est devenue impossible, les arrirs ont disparu. Le climat de travail dans lquipe est-il satisfaisant ? La qualit des relations au sein dun groupe de travail est un bon prdicteur de ses performances. Les conflits rcurrents sont un bon indicateur dun dfaut de lorganisation ou dune faiblesse ou, plutt, inadaptation du management. Le stress est, galement, un excellent indicateur des dysfonctionnements dune l'organisation. On parle souvent de management par le stress, pour le recommander dans certains cas, pour le critiquer plus souvent. On entend souvent par l la pression qu'un responsable exerce sur ses collaborateurs. Si cette pression peut tre bnfique (elle peut

80 amener les agents se concentrer, mobiliser leurs comptences, aller l'essentiel), le stress que des agents vivent au quotidien (qui n'a rien voir avec les phnomnes "charrette") est signe d'un dysfonctionnement. S'il y a stress c'est que l'organisation met les salaris dans des situations peu favorables la russite de leur travail. Le stress au travail est souvent trait sur le plan psychologique, cest en fait un excellent indicateur des dysfonctionnements des organisations, comme on le dcouvre lorsque lon examine dans le dtail les facteurs qui le gnrent : consignes contradictoires qui crent une incertitude inutile et multiplient les occasions de commettre des erreurs, interruptions permanentes qui crent des redondances (il faut en permanence recommencer ce que lon a dj fait), injonctions paradoxales du type sois amoureux (dans le monde du travail, ce serait plutt sois dynamique!) qui mettent lagent dans une situation impossible enjeux trop levs qui crent une crainte de mal faire qui peut inhiber le salari, tches qui senchevtrent et augmentent inutilement les cots de coordination. Ltablissement de soins post-psychiatrique Cet tablissement de soins pour jeunes gens en post-cure emploie une vingtaine dducateurs. A deux reprises, les responsables que linstitution qui gre cet tablissement, a mis sa tte entrent en conflit si violent avec les collaborateurs quils finissent, au bout de quelques mois, par donner leur dmission. La direction attribue ces difficults la prsence dans cet tablissement dune militante syndicale particulirement active. Lintervention dun consultant met en vidence un phnomne dune toute autre nature: les ducateurs sont dans cet tablissement traditionnellement trs autonomes, ils se sont organiss sur un modle de type communautaire, partagent quelques ressources communes mais souhaitent conserver lautonomie dans lorganisation de leur travail. Ils sont soutenus dans cette logique par le mdecin qui intervient chaque semaine dans ltablissement o il se comporte en concurrent du responsable quil dvalorise et met lcart des runions quil organise. Le problme est rsolu en modifiant lorganisation des rencontres avec le mdecin ( dfaut de pouvoir changer de mdecin, on supprime la runion hebdomadaire qui lui permettait de se poser en concurrent du directeur du centre), on nomme la tte du centre un responsable au profil administratif qui nentend pas intervenir dans les interventions des ducateurs. Le contrle de ces missions est dlgu une instance extrieur, le directeur dun tablissement voisin qui joue le rle dinspecteur. Dispose-t-on dun systme de contrle et de pilotage satisfaisant ? Se mettre dans une logique de rsultats suppose de modifier compltement le systme de contrle, de donner au manager plus d'autonomie et de libert, mais cela ne peut fonctionner que si l'institution met en place un systme de pilotage. Ce qu'on appelle ainsi comprend deux lments : un systme d'information qui donne aux managers des lments d'information, un systme d'alerte qui le met en garde en cas de drive ou de dysfonctionnements.

Tout cela repose en fait sur des tableaux de bord, cest--dire sur des sries dindicateurs qui donnent des informations sur:

81 la disponibilit des ressources, les budgets, ltat davancement des projets, les performances (qualit, volume) les budgets,

et mesurent des carts entre les objectifs et ce qui a t ralis. Les qualits dun tableau de bord La construction de tableaux de bord est rarement une partie de plaisir. Elle suppose, en effet, que lon dispose de donnes fiables et pertinentes. Il faut, par exemple, viter de confondre salaris disponibles et postes de travail, Elle suppose galement que ces informations soient fraches, rapidement disponibles. Des informations trop vieilles nont plus beaucoup dintrt pour qui veut piloter une organisation, Elle suppose encore des informations prcises et fiables: un systme de mesure de labsentisme qui ne tiendrait pas compte des absences dun jour (il en existe!) naurait, bien sr, aucun intrt, Elle suppose aussi que ces donnes soient agrges, prsentes de manire lisible: un tableau de bord nest pas un fichier statistique. Ajoutons, enfin, que les informations prennent du sens lorsquelles sinscrivent dans la dure, dans des sries qui permettent de mesurer des volutions et de construire des tendances.

Lefficacit des tableaux de bord bien construits vient pour partie de ce quils optimisent le volume dinformation quun manager a traiter. On a en effet observ que la qualit des dcisions tait fonction du volume dinformations reues. Plus on a dinformations, meilleure est la dcision jusqu un certain point o les choses se renversent: laugmentation du volume dinformations reu dgrade la qualit des dcisions prises. Cette observation a amen la recherche de solutions pour rduire le volume dinformations. Les ratios, les graphiques sont des solutions, mais insuffisantes, ce qui a amen au dveloppement dautres outils comme ces balanced scorecards inventes il y a une dizaine dannes par deux universitaires amricains et dont le succs dans les grandes entreprises internationales montre quils rpondent une attente forte. Certains auteurs, comme Claude Rochet, recommandent leur utilisation dans la fonction publique. Pourquoi pas?encore faudrait-ils quils soient adapts des problmatiques qui ne sont pas celles du secteur priv. Les balanced scorecards Les entreprises prives s'appuient pour construire ces systmes d'information et d'alerte sur deux types d'indicateurs : des donnes comptables, financires, des donnes de gestion.

Soit, pour lessentiel des donnes financires, ce qui nest pas satisfaisant et obligeait collecter des masses statistiques sur les ventes, les ressources humaines qui taient plus ou moins bien exploites et quon ne savait pas mettre en rapport: y a-t-il, par exemple, un lien

82 entre la satisfaction des salaris et des clients? on peut en avoir lintuition, mais cela ne suffit pas lorsquil sagit de prendre des dcisions. Les balanced scorecards permettent dexaminer l'entreprise sous quatre points de vue diffrents: le financier, le commercial (point de vue client), le point de vue interne et le point de l'innovation et de l'apprentissage. Ce que la plupart des cabinets traduisent en : point de vue financier, point de vue ressources humaines qui consiste mesurer la satisfaction des salaris (ou l'attractivit de l'entreprise en terme de ressources humaines), point de vue commercial qui mesure la satisfaction des clients, point de vue de la production qui mesure notamment l'efficacit de la production.

L'objectif est de mettre en rapport ces diffrents points de vue pour comprendre et valuer leurs relations. On ne se contente pas de mesurer la satisfaction des salaris et celles des clients, ce que les entreprises faisaient dj, on les met en rapport. Ce qui permet, par exemple, de montrer que certains indicateurs sont des prdicteurs d'autres indicateurs. Ainsi, par exemple, une dgradation de la satisfaction des agents de maintenance anticipe de plusieurs semaines voire plusieurs mois une dgradation de la satisfaction des clients et permet d'intervenir avant qu'il ne soit trop tard. Dans d'autres cas, on observe qu'une amlioration mme lgre de la fidlit des clients a un impact fort sur les rsultats financiers (on met des chiffres sur des intuitions assez banales : un client qui revient cote moins cher qu'un client nouveau qu'il faut dmarcher et convaincre). Lorganisation est-elle prte affronter le changement? La capacit changer est sans doute ce qui, premire vue, distingue le plus nettement la fonction publique du secteur priv. On a le sentiment que le secteur priv change plus vite que le secteur public. On a toute une littrature qui insiste sur les blocages de la fonction publique, sur son incapacit changer. Incapacit qu'on attribue en gnral la difficult de toucher aux avantages acquis, au statut. Cette rigidit vient d'un fonctionnement qui fait la part belle aux volutions de longue dure (rgles, par exemple, danciennet, statut qui protge les fonctionnaires) et des rgles qu'il est trs difficile de changer puisqu'il faut mettre en branle tout un appareil (ngociations) trs lourd. Mais les volutions actuelles et celles que lon devine devraient inciter le management de la fonction publique sinterroger sur les meilleurs moyens non pas seulement de conduire le changement, ce qui est toujours difficile, mais de le prparer et de le rendre possible. Se poser la question, sinterroger sur la flexibilit des agents, des structures et des organisations est sans doute le premier pas dans cette direction. Si lon veut aller plus loin il faut lutter contre tout ce qui, au sein mme des organisations, favorise les rigidits, commencer par les carrires trop statiques (comment veut-on quun agent rest dix ans au mme poste accueille favorablement le changement?), les postes trop troitement dfinis qui enferment dans un nombre limit de spcialits (la polyvalence et les mobilits qui habituent changer rgulirement sont des gages de flexibilit). Il faut galement lutter contre tout ce qui donne le sentiment de vivre dans une forteresse assige, sur une le isole. Les techniques de benchmarking et, de manire plus gnrale, tout ce qui pousse se comparer autrui facilite le changement, le rend plus facile mettre en uvre.

83 Pour conclure, quelques mots sur la mesure Tout au long de ce chapitre sur le diagnostic, on a t amen insister sur la mesure et ses instruments: indicateurs, ratios, statistiques Je voudrais, en conclusion, insister sur le rle de cet objet de gestion que lon utilise dans des contextes les plus diverspuisquil sert tout la fois : donner des objectifs, raliser des comparaisons, ngocier avec les partenaires sociaux des planchers, des plafonds et des seuils.

Mme lorsquil parat simple, intuitif, cet objet est complexe. Il est le fruit dun processus dlaboration relativement long. Le raisonnement en masse salariale (RMS)67 qui sert depuis de nombreuses annes de base toutes les discussions salariales dans la fonction publique est n au tout dbut des annes 60 dans quelques rapports hautement techniques, dont celui de la mission Toute. A les relire aujourdhui, on voit comment on est pass dun par niveau (comparaison des rmunrations en deux priodes diffrentes) un raisonnement plus complexe intgrant la notion de cot global (salaires, primes et avantages catgoriels), celle de glissement selon lanciennet et la technicit (qui a donn lieu au clbre GVT) et celle de primtre constant avec des calculs tenant compte des effets de renouvellement (de remplacement de salaris gs aux rmunrations leves par des salaris plus jeunes moins bien pays). Ce qui est vrai du RMS lest de la plupart des objets de gestion quutilisent les managers. Ce qui veut dire que sils sont dutilisation locale, ils sont le fruit dune laboration, dune mise au point et mise en place collective. Cest au manager de proximit de les utiliser, mais cest aux directions gnrales den initier un dveloppement qui demande des investissements de forme (investissements intellectuels, laboration des concepts) et des investissements de fond (dveloppement des outils statistiques). A dfaut, le management ne peut que bricoler des outils pour son usage personnel, pour mieux comprendre son organisation et ce que lon attend de lui.

67

Sur lhistoire du RMS, on peut lire Philippe Bzes, Rationalisation salariale dans la fonction publique franaise, un instrument discret, in Pierre Lascourmes et Patrick Le Gals, Gouverner par les instruments, Les Presses de Sciences-Po, 2004

84

Objectif

Ressources

Performances

Organisation

Les questions se poser (et poser) est-ce que je connais mes objectifs est-ce que mes rsultats sont facilement mesurables? ces objectifs ont-ils t ngocis avec la hirarchie? ont-ils fait lobjet dun engagement? le budget est-il satisfaisant? est-il correctement quilibr? Tous les postes de recette ont-ils t mobiliss comme il convenait? les effectifs disponibles sont-elles en nombre suffisant? y a-t-il gaspillage des ressources? des effectifs? peut-on identifier des gisements de ressources inexploitsdans lorganisation ? que mesure-t-on? ces mesures prennent suffisamment en compte le point de vue du client final? des comparaisons sont-elles ralises avec dautres services? de quelle nature sont les dysfonctionnements du service? doit-on les attribuer aux agents? ou lorganisation?

Climat

Contrle

y a-t-il des conflits rcurrents dans le service? les agents sont-ils particulirement stresss? sont-ils soumis des consignes contradictoires? des interruptions permanentes? des injonctions contradictoires? existe-t-il un tableau de bord? est-il pertinent? utilisable? permet-il de mesurer les volutions? danticiper les changements? lorganisation favorise-t-elle la flexibilit? le service a-t-il entrepris une dmarche de type benchmark qui permet de comparer performances, mthodes?

Changement

85 Annexe : Externalisation, qui confier les nouveaux services ? Les rflexions sur loutsourcing et lexternalisation amnent sinterroger le primtre des institutions, sur leur mission, sur ce que les anglo-saxons appellent le core business. dans le monde de lentreprise prive, cette rflexion est guide, dicte par des considrations defficacit, de productivit et de cots. Dans la fonction publique, cette rflexion doit tre axe sur la nature dune demande de services qui a fortement volu ces dernires annes. Monte en puissance de la demande de scurit, de services la personne (maisons de retraites mdicalises, assistance aux personnes ges). Ce qui pose plusieurs questions: quel type de service, de prestations fournir? comment lorganiser? qui doit le financer, la personne, la collectivit? qui doit fournir ce type de prestation? Qui doit fournir ce type de prestation ? Dans de nombreux domaines, trois acteurs peuvent intervenir: des acteurs privs, des acteurs publics et des associations (ce que lon appelle le tiers secteur qui comprend le monde associatif et les glises) que distinguent leur mode de contrle, dintervention et de fonctionnement. Souvent les trois secteurs interviennent simultanment et se font concurrence Lhistoire des services montre un glissement dun domaine lautrelorsque ce service change de nature (devient service de masse, se technicise) ou lorsque la demande volue : la sant est passe du secteur associatif (les glises) aux secteurs public et priv lorsquelle est devenue plus technique, le tourisme est pass du secteur associatif (le tourisme social) au secteur priv, lorsque la demande sest individualise, lducation est passe du secteur associatif au secteur public et on la voit aujourdhui lentement driver dans de nombreux pays (dont la France) vers le secteur priv, mesure que la demande sociale monte (on veut un enseignement adapt aux caractristiques de ses enfants) la scurit, exclusivement rserve au secteur public il y a quelques annes encore, est devenue march pour le secteur priv (la demande est suprieur loffre, elle sest diversifie, individualise) la communication est passe du secteur public au secteur priv (dsir dchapper au contrle idologique des majorits au pouvoir), la poste, les transports sont passs du secteur public au secteur priv68 ( recherche dune meilleure satisfaction des attentes individuelles, de baisse des prix), la mdecine de premiers soins est passe du secteur prive (mdecine de ville) au secteur public (urgences dans les hpitaux) pour rpondre une demande de disponibilit et de professionnalisme.

68

La loi interdit des compagnies dautocars dorganiser des liaisons qui feraient concurrence au monopole de la SNCF. La circulaire Bolkenstein aurait fait tomber cette limite la concurrence, favoris une baisse des prix des transports par diversification mais aussi acclr ce transfert vers le secteur priv.

86 Les acteurs privs sont contrls par des actionnaires qui ont investi une partie de leur capital dans le but de laugmenter, qui sont donc la recherche de la performance conomique. Les acteurs publics sont contrls par les citoyens qui lisent leurs responsables et qui les financent pas limpt. Les citoyens sont anims tout la fois par leur dsir de vivre dans une bonne socit (ou ce quils jugent tel) et par leur souci de dfendre leurs intrts immdiats. Les associations sont diriges et contrles par leurs membres (chacun a une voix) qui se sont runis volontairement parce quils partageaient une mme proccupation. Quelle est le meilleur acteur pour organiser les services nouveaux? On peut analyser les choses sous langle des problmatiques associatif/priv: le lien social/la comptence priv/public: lintrt gnral/la personnalisation des prestations associatif/public: lengagement/la neutralit

Priv Enseignement, scurit, postes, transports

Public

Urgences mdicales

Tourisme

Social

Associatif

87

Motiver ses collaborateurs

La motivation des salaris est lune des questions qui occupe le plus les managers. Mes collaborateurs sont-ils ou ne sont-ils pas motivs? Comment se fait-il quuntel soit plus motiv que tel autre? comment se comporter face un collaborateur manifestement dmotiv? Questionnement que lon conclut en gnral dans la fonction publique dun Ah! si javais la libert du priv.Si je pouvais agir sur les promotions et les rmunrations, comme ce serait plus facile. Il y a dans tout cela beaucoup dillusion. Sil est vrai que les cadres du secteur priv ont moins de contraintes, leur libert est bien plus limite quon limagine. Primes et rmunrations ne se distribuent pas comme tablettes de chocolat. Qui plus est, il nest pas certain que cela suffise motiver des salaris qui ont choisi de faire carrire dans la fonction publique et dont les motivations ne sont pas forcment lies une augmentation de leur bulletin de salaire. La motivation est un phnomne complexe qui ne se rsume pas cela. Motivations intrinsques et extrinsques Le jugement sur la motivation dun salari est, en fait, lun des quatre jugements que lon porte sur un collaborateur, les trois autres tant: le jugement sur ses performances, le jugement sur ses comptences, le jugement sur ses aptitudes relationnelles.
Juger un collaborateur Performances Comptences Relationnel Engagement

Le jugement sur lengagement (la motivation) se confond souvent avec celui sur les performances, mais ce nest pas une obligation. Prenez le salari auquel son chef demande pourquoi il est revenu sur un travail dj achev, pourquoi il a repris ce quil avait dj fait. Ce salari consciencieux, dont le travail sera in fine impeccable, peut rpondre deux choses: je reviens dessus parce que je suis perfectionniste, jaime bien vrifier ce que je fais, ou bien, je reviens dessus pour ne pas me faire sanctionner sil y a le moindre ppin.

Le rsultat du travail sera le mme et, cependant, le jugement port sur le salari sera diffrent. Dans le premier cas, on se dira, voil quelquun de motiv, pas dans le second. Autre exemple. On demande un salari de faire un travail qui va lencontre de ses valeurs, des valeurs de la communaut laquelle il appartient. On lui demande, par exemple, de couper un arbre, un platane au centre du village qui depuis des dcennies protge de son ombre les promeneurs et les joueurs de ptanque. A cet ordre, il peut l encore rpondre de plusieurs manires choses: Je vais le faire parce que vous me le commandez ou Je le fais parce quil faut bien gagner sa vie, ce qui suggre quil est obissant mais sceptique ou critique, ou bien: Je sais bien que cest pnible, mais cet arbre est malade et cest ncessaire.

88 L encore, le rsultat sera le mme, mais on jugera diffremment le collaborateur. Et lon prfrera sans conteste, on jugera plus motiv, plus fiable le second. Les salaris motivs ne sont donc pas forcment les plus efficaces ni les plus performants (mme sils le sont souvent aussi), mais ceux qui trouvent spontanment de bonnes raisons de faire ce quon leur demande. Dans le premier cas, il sagit dun trait de caractre (oppos une rponse approprie ce qui est peru comme une menace), dans le second dune justification (oppose une opinion). Etre motiv, cest faire spontanment et sans arrire penses ce que lon attend de soi. Cest obir librement et de son plein gr aux ordres que lon vous donne. En ce sens, elle ne soppose pas tant la dsobissance, qui relve, on la vu, dautres phnomnes, quau dsir de faire. Dans les exemples que je viens danalyser, on reconnat deux types de motivations que lon connat depuis longtemps: la motivation interne: je fais volontairement ce que lon me demande parce que jen comprends les raisons et partage les objectifs, la motivation externe: je ne fais ce que lon me demande quaprs rflexion, parce que je nai pas vraiment le choix, soit que je suis soumis a menace (si tu ne fais pas, tu seras sanctionn), soit que le calcul conomique me le commande.

La littrature sur les incitations a beaucoup insist sur les motivations extrinsques. Elle sest exerc rpondre des questions comme: comment dans une logique conomique o seul compte lintrt des individus, inciter un salari faire ce que lon attend de lui? comment, par exemple, inciter un cadre suprieur prendre des dcisions conformes lintrt des actionnaires? On sait que la rponse a consist introduire dans sa rmunration des lments variables dont le calcul est li au cours de la Bourse. Les stock options qui consistent donner des actions que lon ne pourra vendre que dans deux ou trois ans, sont une des manires imagines pour inciter le manager prfrer lintrt des actionnaires (qui se trouve devenu le sien) celui de ses collaborateurs (qui prfreraient sans doute quil recrute de nouveaux collgues, quil investisse dans des matriels plus performants et des locaux plus luxueux). Mais ces mcanismes dincitation ne sont pas la porte de tous. Lorsque ce nest pas le cas, le manager qui souhaite travailler avec des salaris motivs doit se demander: comment donner envie de travailler des gens qui nen ont pas vraiment envie? comment puis-je, par mon attitude, amener un salari indiffrent ou critique trouver de lintrt pour son travail et de bonnes raisons de faire ce quon lui demande? Cette question modifie sensiblement la question initiale: il ne sagit plus de porter un jugement sur les salaris peu motivs, mais de se retourner vers soi-mme et de se demander: Mais que pourrais-je donc faire pour amliorer la situation? Penser que lon pourrait amliorer la situation dans tous les cas est sans doute illusoire. Il y a des cas dsesprs qui ne peuvent tre traits que par la sparation. Mais nous les laisserons de cot, pour nous concentrer sur les cas sans doute les plus nombreux o quelque chose est malgr tout possible. On dispose de toute une littrature qui donne des pistes. Il sagit en gnral de travaux de psychologie. Leurs auteurs se sont intresss plusieurs phnomnes: ce que lon appelle souvent leffet Pygmalion, aux mcanismes de lengagement, aux thories de lquit.

89 aux effets des incitations sur les comportements, notamment des incitations montaires. Nous allons les examiner successivement. Leffet Pygmalion Diffrents travaux se sont intresss limpact que pouvait avoir lopinion dun suprieur hirarchique sur les comportements de ses collaborateurs. Leurs auteurs se sont dans un premier temps surtout intresss aux relations entre enseignants et lves. Ils s'appuient largement sur un phnomne quont mis en vidence dans les annes 60 deux psychologues amricains (Rosenthal et Jacobson, 1968). "Ces deux auteurs ont fait croire des enseignants que certains lves de leur classe avaient une forte probabilit de faire des progrs importants durant lanne. En fait, ces lves avaient t slectionns au hasard, et ne prsentaient pas de diffrence particulire avec les autres lves de la classe. Cependant, la fin de lanne scolaire, ces lves prometteurs avaient davantage progress en QI que les autres enfants. Autrement dit, en progressant au niveau du QI, ils ont confirm les fortes esprances places en eux."69 Les travaux ultrieurs ont dcompos ce phnomne en trois phases : llaboration des attentes du principal (lenseignant, le chef), qui sont en fait des prdictions sur les rsultats et performances futures des agents : untel ne fera rien de bon Plusieurs facteurs peuvent entrer en ligne de compte dans la formation de ces attentes. L'une des plus courantes dans la fonction publique est le diplme ou l'origine professionnelle. On attend d'un polytechnicien qu'il soit brillant mais il y en a d'autres. Ces attentes sont en gnral bases sur des savoirs largement partags au sein de l'institution qui confinent parfois au strotype: les enseignants ont du mal respecter les horaires de travail de bureau, les inspecteurs du travail sont volontiers revendicatifs ; les gens qui n'ont pas fait d'tudes suprieures ont du mal synthtiser Un de ces prjugs les plus intressants est celui qui veut que les gens qui travaillent le plus longtemps sont ceux qui font le plus d'efforts, ce qui n'a rien d'vident. On a cependant tendance considrer les longues heures au travail comme un signe d'effort ; le traitement diffrentiel des agents en fonction des attentes mises : le principal, l'enseignant dans une classe, le manager dans un groupe de travail va ajuster son comportement en fonction de ses attentes l'gard de chacun des agents. Il cre un climat plus chaleureux, plus aimable, plus complaisant l'gard de ceux dont ils attendent beaucoup. On a remarqu que les enseignants donnaient, devoir quivalent, une meilleure note aux lves dont ils attendent beaucoup qu' ceux dont ils n'attendent rien : ils sont plus sensibles aux points forts du devoir, lorsqu'ils corrigent des erreurs, ils font plus d'effort pour expliquer les erreurs, pour les corriger, ils passent donc plus de temps avec eux. Ils font plus confiance et sont galement plus exigeants, ils donnent des devoirs plus difficiles aux lves dont ils attendent beaucoup ce qui, effort comparable, favorise l'apprentissage ; la raction des agents ce traitement diffrentiel: ils se comportent dune manire conforme aux attentes initiales. Les comportements du principal l'gard des agents dont il attend beaucoup favorise le dveloppement de motivations intrinsques. Les objectifs tant mieux dfinis, les corrections plus dtailles, les bons rsultats mieux

69

Julien Chanal, Sport et Performance, mmoire de DEA

90 rcompenss, l'autonomie (gnre par la confiance) plus importante, l'agent dont on attend beaucoup est mis en situation de faire plus que celui dont on attend peu. Il est plus tent de persvrer. C'est en ce sens que l'on peut parler de prdiction autoralisatrice : j'attends beaucoup de toi, du coup, tu fais beaucoup. Ces thses ont t testes dans de nombreux cas et notamment dans le domaine de l'ducation physique o l'on a observ des performances bien meilleures des lves dont les professeurs attendaient beaucoup parce qu'on leur avait expliqu qu'ils aimaient bien les activits physiques. Appliques au monde du travail, elles invitent, dune part, se mfier de ses jugements (peut-tre ce collaborateur que je juge si performant ne lest-il que parce que jai un prjug favorable en sa faveur) et, dautre part, privilgier des comportements positifs qui mettent en vidence la confiance que lon porte aux salaris: je te confie ce travail, parce que je sais que tu sauras parfaitement bien le faire. Les thories de lengagement Ces thories que lon connat en France depuis que le Petit trait de manipulation lusage des honntes gens de Joule et Beauvois a rencontr le succs public, repose, pour lessentiel, sur lide que lon peut plus facilement obtenir quelque chose de quelquun pour peu que lon sache lamener sengager. Lexemple princeps est celui de ces tudiants que leur professeur de psychologie envoyait mendier dans les rues. Ils taient diviss en deux groupes. Le premier avait pour consigne de demander aux passants de largent selon la formule consacre: ta pas cent balles?, le second avait pour consigne de demander dabord lheure puis, ensuite, 1 F pour tlphoner lamie laquelle on avait justement promis de tlphoner cette heure. Les recettes des premires taient drisoires, celles de seconds significatives. Cest quils avaient russi ancrer leur cible, la faire sengager une premire fois en donnant lheure et comme il ny a que la premire fois qui compte, il tait beaucoup plus facile de leur faire ouvrir ensuite leur portefeuille70. Ces thories de lengagement ont donn lieu de nombreux travaux quil serait trop long de dcrire ici. On en retiendra cependant un second qui illustre bien les mcanismes luvre. Il sagit dlves de sixime auxquels on demande ce quils pensent des vacances. Tous, naturellement, les trouve trop courtes. Mais voil quon leur annonce la visite du ministre et le professeur de franais qui souhaite accueillir dignement ce reprsentant de lEtat demande ses lves dcrire une courte rdaction dans laquelle, ils traiteraient justement de la longueur des vacances. Il ne veut rien leur imposer, mais il pense quil serait bon, par courtoisie, que quelques copies au moins expliquent que les vacances sont trop longues. Les lves obissants sexcutent et, une fois leur copie remise, on leur refait passer le test. Surprise: la plupart trouvent maintenant les vacances trop longues. Lorsquon lit leur copie, on dcouvre quils ont, dans leur grande majorit, choisi de faire plaisir leur professeur et leur changement dopinion montre quils ont rationalis, internalis, intgr des arguments allant lencontre de ce quils pensaient quelques heures plus tt. Le promeneur sollicit qui donnait de largent dans le deuxime cas mais pas dans le premier, montrait quune fois engag dans une direction, on avait tendance poursuivre son chemin. Lexemple des lves montre que le chef na pas besoin de faire preuve dautorit, de

70

Joule, Beauvois, Petit trait de manipulation lusage des honntes gens, Presses Universitaires de Grenoble, 1987

91 se comporter en dictateur pour obtenir ce quil souhaite. Dire ses collaborateurs quils sont libres de ne pas faire ce quil leur demande peut tre une excellente manire de les inciter le faire. Il peut dautant plus facilement retenir cette solution que ses collaborateurs savent bien que la libert quon leur donne nest pas tout fait exempte de contraintes. On a effectivement le droit de refuser, mais ce serait au prix dune dgradation de la relation que lon entretient avec son suprieur hirarchique. Les thories de lquit Ces thories mettent laccent sur deux phnomnes: nous prfrons les situations dquit aux situations diniquit, lorsque nous nous trouvons dans une situation diniquit, nous tentons de la rduire.

Nous pouvons rduire cet cart en modifiant nos jugements (nous dveloppons alors des arguments pour justifier linquit: il la bien mrit), mais nous pouvons aussi le faire en modifiant nos comportements: si nous jugeons que dans un travail qui devrait tre galement partag, nous faisons plus defforts que les autres nous avons tendance rduire notre contribution pour la mettre au mme niveau que celle de nos collgues. Cest de ce deuxime cas quillustre ce dessin de Don Moyer pour la Harvard Business Review: on y voit comment chacun ayant le sentiment de consentir le plus deffort rduit sa contribution, avec pour rsultat de diminuer les performances globales de lquipe. Ce dessin humoristique suggre quil faut lutter contre tout ce qui peut donner aux salaris le sentiment que leur contribution nest pas traite sa juste valeur. Elle incite faire preuve de reconnaissance mais aussi viter les trop grands carts entre gaux.

92

L'extension la gestion des dysfonctionnements Dans cet exemple, on voit comment leffort collectif peut tre frein par une succession de dcisions individuelles. Il peut galement ltre lorsque le management prend des dcisions qui ont pour de rduire cette dimension collective. Une ide courante dans les milieux du management veut que ce soit une bonne chose que dindividualiser les responsabilits et de pointer du doigt le responsable des dysfonctionnements. Cest sans doute le plus souvent exact, mais cela peut galement se rvler contre-productif. Des travaux raliss dans des compagnies ariennes ont pu montrer que celles qui avaient des systmes leur permettant d'identifier et de montrer du doigt les responsables des retards des avions avaient plus de retards que celles qui ne disposaient pas de ces moyens se contentaient d'inciter les quipes mieux travailler. Pointer le doigts sur le responsable avait pour principal effet de crer des tensions et de rduire la motivation de l'quipe : puisqu'il y a un coupable et qu'il sera sanctionn, il n'est pas ncessaire de faire des efforts pour amliorer la situation, corriger les erreurs et viter une enqute dont tous les membres du groupe auraient souffrir (ne serait-ce quen devant rpondre aux questions des enquteurs). Est-ce que ce type de situation peut se trouver ailleurs? Il faudrait sans doute des analyses plus prcises pour identifier les causes de ce phnomne mais on voit bien comment

93 des mesures prises par le management peuvent se rvler contre-productives et rduire l'engagement des salaris dans des organisations bases sur la responsabilit collective. Les effets inattendus des incitations montaires Dautres auteurs se sont interrogs sur limpact que pouvait avoir une incitation sur certaines de nos motivations. Certaines incitations conues pour nous pousser faire plus defforts peuvent-elles se rvler dans certains cas contre-productives? Cette ligne de travaux s'est dveloppe dans les annes 70 partir d'un livre sur le don du sang. Son auteur, Richard Titmuss, avanait que le systme marchand qui consiste acheter le sang, c'est--dire introduire une motivation montaire tait infiniment moins efficace que le systme du don gratuit qui repose simplement sur la satisfaction que l'on retire d'avoir fait une bonne action. A terme, dit-il, la motivation montaire donne de moins bons rsultats, que la motivation altruiste. Et non seulement, elle est moins efficace, mais elle la rduit. Il y a concurrence entre les deux types de motivation. Introduire une motivation montaire est dans certains cas au moins contre-productif. Cette thse d'abord explore par des psychologues qui ont expliqu le phnomne par deux facteurs : l'augmentation des contrles : les satisfactions montaires exigent un contrle accentu sur le travail, ce qui diminue l'autonomie des agents, leurs marges de manuvre ; l'opportunisme des agents qui se disent : mais pourquoi faire gratuitement ce qui a un prix et que l'on paie. La cration d'un march cre la raret.

Cette mme thse a fait l'objet ces dernires annes de vrification par des conomistes qui l'ont test dans des travaux exprimentaux et des enqutes qui confirment ces rsultats. Une exprience mene en Suisse auprs de bnvoles est de ce point de vue trs intressante71. On a eu l'occasion de comparer les efforts raliss par des bnvoles avant qu'on leur verse un ddommagement financier et aprs. On s'est aperu que lorsqu'on leur versait un salaire, ils avaient tendance : travailler plus longtemps, pour augmenter leurs revenus, mais galement rduire leurs efforts lorsquils jugeaient que la rmunration propose ntait pas la hauteur du travail fourni. de telle sorte que le rsultat final tait contre-productif. Il ne faut naturellement pas faire dire ces travaux autre chose que ce qu'ils veulent dire, savoir que dans un certain nombre de cas, la satisfaction que l'on retire d'un travail bien fait peut suffire faire des efforts et qu'il ne suffit pas de construire des systmes de rmunration avec primes ou bonus pour amliorer les performances de l'institution. Surtout si les salaris travaillent pour dautres motivations que montaires. Est-ce le cas des fonctionnaires? L'extension aux sanctions Ce qui est vrai pour la rmunration l'est galement pour la sanction montaire comme le montre une exprience ralise en Isral dans une crche. Pour lutter contre les retards des parents, les responsables de cette crche ont eu l'ide de mettre en place une amende : chaque
71

Frey & Goette Does Pay Motivate Volunteers? Working paper, 1999. On trouve galement des indications intressantes dans Ernst Fher et Bettina Rockenbach, Detrimental effects of sanctions on human altruism, Nature, mars 2003

94 fois que les parents taient en retard, ils devaient payer une amende. Bien loin de diminuer les retards n'ont fait que se multiplier : l'amende librait au fond les parents de l'obligation morale d'arriver l'heure. Ds lors qu'ils pouvaient payer, un calcul conomique (est-ce que cela vaut la peine de payer l'amende plutt que de me presser pour arriver l'heure?) est venu remplacer une obligation morale (l'engagement de respecter une rgle). Cette rflexion peut probablement tre tendue tous les modes d'organisation qui compensent une absence par un systme de relve : le salari sachant que l'organisation a mis en place un systme de remplacement ou de relve ne fait plus d'effort pour tre prsent, d'o l'augmentation des absences. Peut-on motiver les fonctionnaires en leur donnant des primes ? Ces diffrentes analyses indiquent que le management de proximit a sa part de responsabilit dans la motivation de ses collaborateurs, que ses comportements, la manire dont il donne des consignes ont un impact sur leur envie de faire ce quil leur demande. Ils suggrent plusieurs bonnes pratiques: tre quitable dans la distribution des rcompenses et viter que ne se dveloppe un sentiment dinjustice, donner aux salaris le sentiment quils sont libre de faire ce quon leur demande, personnaliser les tches, indiquer quon a choisi de la confier untel parce quil a des qualits psychologiques, les comptences qui le rendent justement particulirement apte les excuter, mettre le salari en position de poursuivre ce quil a dj engag: un petit pas en entrane un second, viter les sanctions ou les recherches de responsabilit qui dgradent le sentiment de responsabilit collective lorsque celui-ci existe.

Ces bonnes pratiques nexcluent ni les loignements lorsquil apparat que le salari nest pas sa place, na pas compris ce que lon attendait de lui, ni la recherche de solutions collectives. Lintroduction dune part variable dans les rmunrations des fonctionnaires fait partie de ces solutions sur lesquelles travaillent depuis quelque temps les pouvoirs publics sur le modle de ce qui se fait dans le secteur priv dont les pratiques mriteraient dailleurs dtre rexamines en dtail: lintroduction dune part de plus en plus importante de la rmunration assise sur les rsultats de lentreprise vise-t-elle motiver les salaris ou, ce qui serait tout diffrent, leur faire partager les risques de lactivit conomique? Lorsque lentreprise va mal, les salaires diminuent, mais lentreprise peut aller mal pour bien dautres motifs que le manque de motivation de ses collaborateurs. Pour que ces mesures soient efficaces, il faut cependant que soient runies plusieurs conditions. Il faut dabord que la rmunration complmentaire soit lisibles, Il faut que le calcul de cette part variable soit li des rsultats facilement mesurables, or on a vu que ce ntait pas vident, cela parat mme trs difficile dans de nombreux mtiers de la fonction publique, Il faut, ensuite, sassurer que les agents nont pas la possibilit de biaiser les rsultats ce qui suppose notamment que les postes soient construits de manire adapte (cf. ce qui a t dit sur le contrle),

95 Il faut, enfin, que les rsultats soient discriminants (que les carts soient assez importants pour inciter faire des efforts.

Dans le cas de la fonction publique, ces rmunrations variables pourraient tre utilises pour corriger les dfauts flagrants (comme les taux dabsentisme l o ceux-ci sont trs levs) et pour rcompenser des progrs sur des indicateurs de satisfaction des citoyens. Des rsultats mdiocres Plusieurs pays ont tent dintroduire des dispositifs de ce type dans leur fonction publique souvent sans grand succs. Cest le cas, notamment , des Etats-Unis. Public and private employees are different , crit un chercheur amricain qui a compar des populations de salaris du priv et du public. To be successful, public sector incentive structures must be designed around more than just monetary rewards. They must provide an opportunity to satisfy the public service motives of public employees. Public and private employees are different. To be successful, public sector incentive structures must be designed around more than just monetary rewards. They must provide an opportunity to satisfy the public service motives of public employees.72 Cette analyse suggre que les fonctionnaires sont moins sensibles que les salaris du priv aux rcompenses financires73. On peut effectivement se demander si les fonctionnaires n'ont pas des motivations propres. Entrer dans l'administration est un choix qui n'est pas seulement de confort. Dans de nombreux pays, l'image des fonctionnaires, leurs rmunrations sont mdiocres et l'on peut supposer que ceux qui choisissent ces professions alors que le march du travail les autoriserait entrer dans le secteur priv ont une motivation particulire pour le faire. C'est au dbut des annes 90, lorsqu'il est apparu trs nettement que les valeurs de la fonction publique, l'quit, la solidarit, taient vraiment contre-courant de la socit que des articles traitant de cette question sont apparus dans la littrature scientifique74. Il existe aujourd'hui une bibliographie assez importante sur ce que l'on appelle le PSM (Public Service Motivation). Ses auteurs se sont, au fond, demand : mais comment les fonctionnaires rsistent dans un environnement hostile avec des salaires aussi faibles?" Et ils ont mis en vidence les traits suivants : une valeur leve attribue au service aux autres,

72 73

D.J.Houston, Public Service Motivation, a multivariate test, s.d. University of Tennessee Ce qui nempche pas les gouvernements de continuer de promouvoir ces politiques, comme le souligne lOCDE: Il est paradoxal de voir que la plupart des observateurs saccordent pour signaler les limites des politiques de RLP, mais que ces dernires continuent dtre introduites une grande chelle dans les administrations centrales des pays de lOCDE. Il existe peu dexemples dorganisations publiques ayant renonc leurs dispositifs de RLP (La police no-zlandaise est un exemple). Cependant, cela ne constitue pas en soi un indice suffisant tendant prouver leur efficacit, en raison des cots dissuasifs dun tel retrait. En tout tat de cause, on peut lgitimement se demander pourquoi lon continue si largement avoir recours la RLP. En fait, lune des raisons clefs du maintien et de lextension des politiques de RLP au-del des motivations politiques - est son rle dans la facilitation dautres changements connexes organisationnels ou de gestion. (OCDE, La Rmunration Lie aux Performances dans lAdministration, 2005) 74 Ce sentiment d'tre contre-courant est d'abord apparu dans les pays anglo-saxons, mais il semble avoir gagn nos rives : les enseignants sont nombreux avoir le sentiment de devoir ramer seuls, contre-courant. Ils sont nombreux se demander comment incarner au quotidien les valeurs de l'cole rpublicaine quand la socit toute entire semble promouvoir les valeurs inverses :la sduction contre la rflexion, la violence contre l'intelligence, la facilit contre l'exigence, l'individualisme contre la solidarit, l'limination du maillon faible contre le pari de l'ducabilit de tous crit Philippe Meirieu qui explique ainsi la duret des manifestations enseignantes de mai et juin 2003 (in Le Monde, 14 & 15/09/03)

96 le respect des normes, rgles et lois, la conviction que le travail a une finalit sociale et non pas seulement une finalit individuelle, un rle moins important attribu aux rmunrations montaires.

D'o ils ont conclu que c'est dans les activits qui demandaient le plus ces qualits qu'on avait le plus de chance de trouver des fonctionnaires motivs. Il est un point sur lequel leur raisonnement peut tre vrifi : c'est bien dans la fonction publique que l'on rencontre le plus de "whistle blowers", de collaborateurs qui n'hsitent pas mettre en pril leur carrire lorsqu'ils ont le sentiment que les dcisions prises par leur administration vont l'encontre de ses valeurs. On remarquera, cependant, que ce type de motivation s'il conduit prendre des risques n'incite pas forcment faire des efforts particuliers. Ce n'est pas une garantie de productivit. Ces analyses proposent une version relativement positive de limpact de ce que lon pourrait appeler la propagande anti-fonctionnaire qui nous explique depuis une trentaine dannes (depuis plus longtemps peut-tre) que les fonctionnaires travaillent peu et mal, que la fonction publique est inefficace, quelle cote trs cher, quelle noffre que des services mdiocres. Mais on pourrait proposer dautres analyses: on pourrait, par exemple, dire que cette propagande a fait des mtiers de la fonction publique des choix de second ordre, que lon ne prend que par dfaut, on pourrait galement dire quelle aggrave linquitude naturelle des fonctionnaires devant tout projet de rforme empruntant au priv: sil est vrai que lcart est si important, lintroduction de ces outils risque de bouleverser profondment leur vie. Cette propagande aurait donc pour effet de renforcer les rsistances au changement et retarder les rformes pourtant ncessaires, on pourrait encore dire quelle enferme les fonctionnaires (certains dentre eux au moins) dans une culture de lanti-management: puisque nous sommes si mauvais dans cette discipline, cest que cette discipline ne vaut pas grand chose

Rien de tout cela naide, naturellement, lamlioration de la motivation. Do lon peut conclure quune bonne manire de motiver les fonctionnaires serait de mettre en vidence leurs russites. Ce qui supposerait de construire des systmes dvaluation des politiques Quelques recommandations pour conclure Si lon essaie de rsumer tout ce qui vient dtre dit, on voit les points suivants: la motivation nest pas forcment synonyme de performance, les motivations extrinsques dpendent des rgles (mcanismes dincitation financire) et de leur application (dans le cas, par exemple, de la notation), les motivations intrinsques (celles que lon prfre) dpendent des comportements et attitudes du management, de sa capacit: susciter chez lagent lenvie de se conformer la bonne image quil a de lui, lui donner loccasion de choisir librement de faire ce quil sait avoir, par ailleurs, lobligation de faire puisquil est en position subordonne dans une relation hirarchique,

97 construire un environnement quitable qui donne chacun le sentiment de faire sa juste part du travail, offrir chacun une reconnaissance la hauteur de sa contribution , viter les mcanismes qui dresponsabilisent lquipe.

Inutile, en dautres mots, de penser que tout irait mieux si lon pouvait donner chacun une prime plus importante.

98

Utiliser au mieux les ressources disponibles

Dans un environnement de raret, on demande au manager de grer au mieux les ressources disponibles. On le juge (et on le jugera demain plus encore) sur sa capacit tirer le meilleur parti de celles que lon met sa disposition. De toutes les ressources dont il dispose, la plus rare et la plus coteuse est presque toujours la ressource humaine. Cest celle quil convient donc dutiliser le mieux. La fonction publique peut, de ce point de vue, faire de grands progrs. On a dj voqu les placards qui servent mettre lcart des agents qui ne conviennent (ne plaisent) plus. On pourrait galement voquer linaptitude, mais cest certainement du cot de labsentisme quil y a le plus faire. Par chance, cest aussi celui sur lequel le management a le plus de prises. Autant, il parat difficile de revenir sur des mcanismes (placard ou inaptitude) qui ont de bonnes raisons dtre (on peut justifier les placards par la ncessit de conserver dans les effectifs sans les sanctionner des agents auxquels ont ne peut plus confier des missions de confiance) et qui sont lis au statut, autant il est possible dagir sur labsentisme. Un enjeu important : labsentisme Labsentisme est lun des gisements majeurs que la Fonction publique (et les entreprises publiques) ngligent le plus, comme le montre la comparaison des performances des entreprises prives et du secteur public: En % Maladie AT Maternit Sant Autre s Total

Priv 3,7 0,6 0,5 4,8 1 5,8 Fonction publique d'Etat 6 0,2 1,1 7,3 3,6 10,9 Fonction publique 8,4 0,9 0,9 10,2 3,2 13,4 territoriale APHP 5,6 0,7 2 8,3 5,5 13,8 Source INSEE, Ifrap - Absences autres : dmnagements, vnements familiaux, congs pour enfants malades Pour mesurer limpact des absences sur les effectifs, il suffit dun simple calcul. On considre en gnral dans le secteur priv que 5% (soit 11 jours dabsence annuelles en moyenne, ce qui comprend les absences courtes mais aussi les absences longues pour cong maternit, maladies de longue dure, accidents du travail) est un niveau dabsentisme acceptable. Si on lappliquait dans le secteur public, et on ne voit pas ce qui sy opposerait, la Fonction Publique nayant pas vocation recruter des candidats en moins bonne sant que le secteur priv, on augmenterait de: 5% les effectifs disponibles dans la fonction publique d'Etat, plus de 7% ces mmes effectifs dans les fonctions publiques territoriales et hospitalires.

Autant dire qu'une action dtermine sur l'absentisme permettrait d'effacer peu prs la totalit de l'effet 35 heures. Ce qui nest pas ngligeable lorsque lon connat les problmes deffectifs que connaissent et que connatront demain plus encore beaucoup dinstitutions publiques.

99 Cette action nest pas impossible, puisque lorsque lon compare des institutions peu prs comparables, on dcouvre des carts considrables, comme dans ce tableauqui est une recension de chiffres un peu htroclites (les dates ne sont pas toujours les mmes) mais qui malgr ses faiblesses met bien en vidence les carts entre institutions comparables, entre villes, entre, par exemple, Lyon (prs de 18% dabsences) et Angers (8% dabsences). Dans lenqute sur le travail des policiers qua publie rcemment Le Figaro et qui a fait scandale, on voyait un cart abyssal entre les 3,75 jours dabsence pour maladie des policiers parisiens et les 25 jours de leurs collgues dAjaccio. Sur le concept dabsence Dans ces tableaux, on utilise les absences dclares, cest--dire celles qui obissent aux rgles de chaque institution. Mais cet absentisme ne se confond pas avec toutes les absences de son poste de travail: un salari en formation, pour ne prendre que cet exemple, est tout la fois prsent et absent de son poste de travail. Il est prsent mais il nest pas disponible. Or, cest bien videmment la disponibilit de ses collaborateurs qui intresse un responsable. Ce concept ne rpond pas non plus totalement celui dabsences injustifies. On peut tre tout la fois respecter les rgles et en abuser. Le cas des absences pour enfants malades est assez caractristique: dans certaines institutions, ce volant de jours est compltement utilis, dans dautres, il ne lest que peu. Comme il ny a pas de motifs que les enfants de moins de 16 ans tombent plus malade ici que l, on peut penser quil y a sinon abus du moins dtournement des rgles. Mme chose avec les congs spciaux que la Fonction publique autorise: 9 jours pour participer des travaux dassociations, 6 jours pour recevoir des formations pour devenir animateur de jeunesse

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Pourquoi un tel absentisme ? Pourquoi labsentisme est-il si souvent si important dans la Fonction Publique? on peut apporter cette question, quatre types de rponse.

101 La protection de lemploi Il y a, dabord, leffet statut qui protge les agents de la menace dune sanction, dun licenciement en cas dabsences trop rptes. Le sentiment dimpunit joue certainement un rle. Plusieurs tudes ont montr que la protection de l'emploi favorise l'opportunisme de certains salaris : une tude italienne ralise sur une population de 858 cols blancs recruts par une grande banque de la Pninsule entre 1993 et 1995 compare les comportements d'absence pendant la priode d'essai et une fois que le recrutement est dfinitif et que le salari ne risque plus d'tre licenci : le nombre de jours d'absence double pratiquement une fois que le recrutement est dfinitif. Cette tude conclut que la suppression de l'interdiction de licencier rduirait de 42% l'absentisme dans cette banque75 ; une tude allemande ralise sur un panel de salaris montre galement une augmentation de l'absentisme la fin de la priode d'essai76.

Ces tudes confirment donc l'ide bien partage que la protection de l'emploi favorise l'absentisme. Leurs analyses peuvent cependant tre nuances. On peut trouver, pour expliquer ces donnes, d'autres hypothses que le seul opportunisme : La priode d'essai est une priode d'observation : les salaris sont en situation d'examen. s'ils veulent tre retenus, ils doivent copier les salaris les plus performants, ceux qui sont le moins absents ; Dans la priode d'essai, le management connat mal le salari et ne peut donc le juger que sur sa disponibilit. Lorsque le salari est l depuis plus longtemps, le management a d'autres moyens de le juger (Holmstrom,1982) ; La priode d'essai est une phase d'apprentissage pendant laquelle le salari est amen faire des efforts (travailler plus longtemps) pour atteindre le niveau de performance demand par la hirarchie.

Ces explications alternatives n'expliquent certainement pas tout l'cart entre le secteur priv et le secteur public mais elles aident comprendre un autre phnomne que l'on observe : l'cart trs significatif, il est pratiquement du simple au double, entre les taux d'absentisme des cadres et des ouvriers ou des employs. Le travail d'un cadre le met plus souvent en situation d'tre jug pour obtenir, par exemple, une promotion, il est plus souvent en situation d'apprentissage. Il se trouve donc plus souvent dans des situations qui l'incitent faire plus d'efforts. La rmunration des absences Une rmunration trs gnreuse des absences peut galement favoriser l'absentisme (ou, l'inverse, une moindre rmunration des jours d'absence peut inciter aller travailler). Il existe sur ce thme une abondante littrature qui montre, de manire somme toute peu surprenante, que le taux d'absence est directement corrl la manire dont sont rmunrs les salaris dans leurs priodes d'absence. Or, on sait que le rgime des salaris du priv est bien moins favorable que celui de la fonction publique.

75 76

A.Ichino, G.Riphan, The effect of employment protection on worker effort, working paper, 2001 R.Riphan, A.Thalmaier, Behavioral Effects of Probation Periods : An Analysis of Worker Absenteeism, working paper, 1999

102 Leffet dmographique Le statut peut jouer dune autre manire: en maintenant dans l'emploi des salaris devenus inaptes leur emploi statutaire (pour des motifs psychologiques, mdicaux) dont les entreprises prives se sparent (linaptitude est un motif de licenciement). Dans de grandes entreprises publiques, le nombre d'inaptes peut atteindre jusqu' 2 ou 3% de l'effectif: il y avait en 1995, 4500 inaptes la Poste. Chaque anne de 150 200 salaris sont dclars inaptes la RATP qui a mis en place un programme de reclassement de ces salaris. Or, ces salaris ont des taux d'absentisme particulirement levs pour des motifs que lon conoit bien: sils sont inaptes, cest quils sont malades ou vraiment inadapt leur emploi, lenvironnement de travail. Tout cela favorise les absences et dgrade les chiffres. On peut avancer deux autres phnomnes dmographiques, lge et le sexe: Les absences de longue dure (plus de 20 jours) sont deux fois plus importantes chez les agents de plus de 50 ans que chez ceux qui ont moins de 30 ans. Cela tient la plus grande frquence de maladies de longue dure dans cette population. Vue la dmographie de la fonction publique et les prochains dparts massifs la retraite, ce facteur joue probablement un rle aggravant, mais il annonce peut-tre galement une amlioration dans les annes venir ; L'absentisme lev pour cause de maternit l'AP HP est manifestement li la prsence dans ses tablissements d'un grand nombre de femmes jeunes. Les congs maternit sont de dure variable, ils vont de 8 semaines (minimum lgal) 52 semaines (mre de tripls dont la grossesse se passe mal). Mais il n'y a pas que la maternit : les femmes ont souvent aussi plus d'arrts maladie que les hommes. On retrouve cet cart dans peu prs tous les pays industrialiss (avec cependant quelques exceptions comme l'Espagne o l'absentisme masculin est plus lev que l'absentisme fminin) et il est partout significatif (l'cart est en France de 10%, il est beaucoup plus lev dans d'autres pays comme la Grande-Bretagne o il atteint 30% et semble se creuser). Cet absentisme fminin est-il li des problmes de sant? C'est peu probable. A un conflit latent entre le monde du travail et le monde domestique? C'est plus probable. Mais on ne peut exclure des phnomnes purement conomiques. Les salaires fminins sont plus faibles. Des salaires trop faibles font pencher les arbitrages en faveur de la sphre domestique, ce qui se traduit par plus d'absentisme ou plus de temps partiel. L'absentisme plus faible des femmes cadres mieux rmunres pourrait s'expliquer ainsi. De l conclure qu'une rduction de l'cart entre les salaires des hommes et des femmes pourrait tre en partie finance par une rduction de l'absentisme, il n'y a qu'un pas Des rgles dont on use et abuse Quatrime facteur qui peut expliquer cet absentisme: un systme de rgles que lon peut facilement dtourner pour chapper son travail. On citait tout lheure les possibilits de prendre des congs pour travail associatif ou formation lanimation de clubs de jeunes, mais il y en a dautres qui se cachent souvent dans les recoins de la rglementation. L'administration pnitentiaire en donne un bon exemple avec le phnomne de la double boule qui permet certains agents de combiner absentisme et heures supplmentaires. La Cour des comptes cite le cas de la maison darrt dAlenon o certains fonctionnaires ont ainsi accompli plus de 20 heures supplmentaires par mois en 1997, augmentant leurs revenus mensuels de prs de 2 500 F pour certains dentre eux. Ces heures supplmentaires sont artificiellement induites par le mode de calcul du temps de travail et par les stratgies de certains agents qui exploitent les mcanismes de la

103 boule deux mois . Les heures supplmentaires sont calcules sur une priode de deux mois. Un agent peut donc ne pas faire son quota dheure annuel et cependant bnficier dheures supplmentaires. Il suffit que labsence de collgues en cong maladie alourdissent leur charge de travail: ils obtiennent des heures supplmentaires. Au bout de deux mois, ils peuvent intervertir les rles et prendre leur tour des congs maladie qui conduiront la cration dheures supplmentaires pour les collgues rests en poste. D'aprs la Cour des Comptes, ce phnomne nest pas marginal, mais frquent : il a t soulign par les chefs dtablissement et les personnels chargs de lorganisation du service dans lensemble des tablissements visits. La remise en cause de la compensation des heures positives et ngatives sur deux mois permettrait ainsi de rduire dun tiers le nombre d'heures supplmentaires77. Dans ce cas, l'administration est prisonnire de ses rgles et de la parole mdicale qu'elle ne peut pas contester et qui s'appuie probablement sur une ralit : le monde de la prison est stressant. On rencontre d'ailleurs souvent cette difficult : o commence la complaisance? Beaucoup de maladies ne peuvent, de l'aveu mme des mdecins, tre saisies que par la parole du patient (mal des dos des conducteurs d'autobus, stress, fibromyalgies ). Les mdecins n'ont pas tous les mmes pratiques. La fibromyalgie est un bon exemple. C'est une maladie qui se traduit par des douleurs musculaires diffuses. Pour certains mdecins, c'est une vritable maladie qui demande traitement. Pour beaucoup d'autres, ce n'est que le nom que l'on donne ces petits bobos que nous connaissons tous de temps autre. Qui a raison? Qui a tort? Et, surtout, qui peut trancher? Les diffrences entre tablissements signales un peu plus haut (carts allant de 0,5 heure Dijon 30,4 heures Marseille) indiquent que le phnomne est une production collective qui associe les agents opportunistes, les mdecins qui se prtent au jeu et le management qui proteste mais tolre ces drives. L o le management rsiste et ragit, ces phnomnes disparaissent. Ce qui amne la dernire cause dabsentisme: le laxisme du management. Le laxisme du management et la culture de labsence On a le sentiment que le management ferme souvent les yeux sur les drives, accepte que certaines absences ne soient pas dclares au motif quelles seront rcupres et tolre les abus et les comportements opportunistes. Lorsquon linterroge, les managers qui font preuve de laxisme avancent trois types darguments: ils ont des conditions de travail difficiles ou ils sont si mal pays quon ne peut rien exiger. Le premier rflexe des syndicats policiers et de la direction de la Police nationale la publication des statistiques du Figaro sur le temps de travail effectif des policiers (27 heures hebdomadaires) a t de rappeler le nombre de policiers blesss dans lexercice de leur activit en 2004 (9000), ce qui na videmment aucun rapport, je nai dautres moyens de les rcompenser des efforts quils font que de fermer de temps autre les yeux, labsentisme est alors conu comme une rmunration implicite et sauvage, nous ne pouvons rien faire cause des syndicats, ce qui nest pas un argument beaucoup plus convaincant.

77

La priode de calcul des heures supplmentaires a t porte en 2004 de 2 mois 13 semaines.

104 En fait, le management laisse faire parce que sa hirarchie est, elle-mme, indiffrente. Elle peut ltre pour plusieurs motifs: les absences ne lui cotent pas cher. Le systme franais qui fait payer les absences les plus courtes aux entreprises contribue probablement rduire les absences de courte dure dans le secteur priv en incitant les entreprises faire preuve de rigueur dans leur suivi. les absences dgradent la qualit du service, mais cest invisible, les usagers ne se plaignant pas ou nayant, sils se plaignent, aucun moyen de sanctionner ladministration (le client dune entreprise peut voter avec ses pieds, ladministr a rarement cette possibilit), les absences sont compenses par un surcrot de travail dautres agents et, notamment, de la hirarchie qui laccepte sans protester (cest souvent le cas des cadres de la fonction publique qui font le travail de leurs collaborateurs dfaillants). La gestion de labsentisme On nest pas dmuni comme le montrent les carts massifs entre institutions comparables. La solution passe par une srie de mesures que lon peut prendre simultanment ou successivement. Laction porte sur deux domaines diffrentsquil convient de distinguer : la gestion de labsentisme, la gestion des disponibilits.

Mais encore faut-il que lexemple vienne den haut et que les directions gnrales se proccupent dun dossier quelles ngligent le plus souvent. Construire un systme dinformation Pour ce qui est de labsentisme, la premire chose faire est sans doute de construire un systme de collecte des donnes qui permette davoir des informations fiables sur les prsences et les absences. Sa construction permettra dvaluer le cot du phnomne souvent ignor. Il enverra un signal au management: il indiquera que la hirarchie sen proccupe, quelle naccepte plus le laxisme. Lorsque lon pense la gestion des absences, on imagine des badgeuses, des logiciels de gestion des temps et des activits. Leur installation est souvent dune mise en uvre longue et difficile, elle entrane des changements qui suscitent des oppositions. Elle nest pas toujours ncessaire. Il suffit souvent de revoir la procdure, de la crer si elle nexiste pas, de la simplifier si elle existe, de supprimer notamment toutes les validations successives qui dmobilisent, dresponsabilisent: il suffit quil y ait un responsable, un seul, le manager de proximit qui produise et fournisse linformation. Cette information collecte doit tre traite. Il convient de distinguer: absences longues et absences courtes. Ce sont ces dernires quil faut limiter, absences ponctuelles et absences rcurrentes. Cest sur ces dernires quil faut agir.

Il faut, ensuite, tablir des comparaisons pour identifier les services sur lesquels leffort doit porter en priorit. Mobiliser le management Si le management de proximit est si souvent laxiste, cest quon ne lui demande pas de suivre les absences. Or, il peut le faire simplement: en intervenant auprs des salaris trop

105 souvent absents, en tenant compte de la prsence dans la notation ou lvaluation de ses collaborateurs. On peut mobiliser le management de plusieurs manires: en parlant de ce sujet, en revenant rgulirement dessus dans les runions de service, en organisant dans ces runions des analyses collectives des chiffres, en abordant cette question dans les entretiens dapprciation des cadres, en liant les primes au prsentisme de lquipe. Ce qui nest pas absurde: la prsence au travail des collaborateurs est un bon indice de la qualit du management. Les absences rptes peuvent tre des comportements de fuite, une manire dchapper un management maladroit Le contrle mdical Cest une solution la disposition du management, dissuasive mais difficile manier: elle est lourde et nest vraiment efficace que pour les maladies longues: sur les maladies courtes, le temps de traitement du dossier (courrier) est souvent suprieur la dure de larrt maladie,de sorte que le mdecin voit le malade lorsquil est de nouveau en bonne sant, elle est vexatoire lorsquutilise de manire slective. Ce qui incite lutiliser de manire systmatique et affiche: contrle mdical automatique pour les absences de plus de 9 jours. Le suivi des absences Limplication de la direction des ressources humaines est recommande. Elle est trs efficace. On peut penser un contact avec lassistante sociale pour tous les salaris qui ont plus de 9 jours dabsence dans lanne. La gestion des indisponibilits Il sagit, l, de prendre en compte toutes les utilisations abusives, mais lgales des rgles de lorganisation. On a vu comment les rgles de compensation des heures supplmentaires autorisaient le phnomne de la double boule. Les horaires variables en donnent un autre exemple. L o ils sont utiliss, ils ont souvent entran le dveloppement de pratiques perverses: les salaris restant au travail tard le soir, arrivant tt le matin pour fabriquer des journes ou demi-journes de cong. Lidal serait de pouvoir modifier ces rgles, mais cest souvent impossible, ne serait-ce que parce que ces rgles ont fait lobjet de ngociations. A dfaut, il faut suivre minutieusement toutes celles qui favorisent lopportunisme et inciter le management tre rigoureux dans le respect de leur esprit. Une utilisation non contrle de la formation peut aboutir au mme rsultat: des salaris absents de leur poste suivent des formations qui ne leur apportent pas grand chose dans leur travail. Une gestion plus fine des temps de travail La gestion plus rigoureuse des horaires des rcuprations et des absences pour formationpeut aider amliorer la disponibilit des agents. Cette meilleure gestion passe par des efforts de planification et par le dveloppement dusages. Le management peut parfaitement dire un salari qui demande de prendre une journe que ce nest pas possible vue la charge de travail.

106 Pour conclure De tout ce qui vient dtre dit, on peut conclure trois choses: labsentisme reprsente un gisement important qui doit tre exploit, son traitement passe par la mobilisation du management qui est trop souvent indiffrent, du management de proximit mais aussi et surtout de la hirarchie suprieure qui dfinit les objectifs, son traitement demande la mise en place dun systme dinformation adapt. Il ne sagit donc pas seulement de communiquer.

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Conduire le changement
Des taux dchec trs levs La conduite du changement revient sans cesse dans les propos de nos dirigeants. Ils en parlent, ils le proposent, ils lengagent ventuellement, mais ils sinterrogent rarement sur les checs qui sont cependant trs nombreux. Il est naturellement difficile de savoir avec prcision ce quils reprsentent mais ce serait, daprs de bons observateurs dont Michal Hammer, linventeur du BPR, le sort d peu prs 60% des projets. Tout important quil puisse paratre, ce chiffre est peut-tre sous-valu puisque la Banque Mondiale indique, dans lune de ses tudes, que 70% des projets quelle a financs nont pas abouti. On retrouve ce mme chiffre lorsque lon value lefficacit de laction lgislative: les deux tiers lois votes par le Parlement ne prennent pas souche en France (lois abroges, pas de dcret dapplication) ou lorsquon examine les rsultats de toutes les implantations de logiciels ou systmes dinformation nouveaux. Il y a donc ce qui ressemble une maldiction du changement. Le mot est fort et il faut sans doute le nuancer ne serait-ce que parce que lchec peut se dcliner de plusieurs manires: il peut dabord sagir de labandon pur et simple du projet, il peut sagir dune transformation: on le vide de ce quil avait de nouveau et doriginal et on se satisfait de changements cosmtiques, il peut encore sagir dun chec moyen terme: on a bien russi le changement, mais lorsque lon revient quelques mois ou quelques annes plus tard, on dcouvre quen fait lorganisation a repris ses vieilles habitudes et que rien na profondment chang, il peut encore sagir dun changement partiel: on a bien volu dans quelques sites, quelques tablissements, mais pas partout.

Conclure de ce chiffre que rien ne change serait galement faux. Sil est vrai que le taux dchec des oprations de changement est lev, on ne peut pas dire que rien ne bouge non plus. Nous avons tous t acteurs ou tmoins de changements qui ont modifi profondment nos vies au travail. Si lon sen tient des exemples rcents, on peut penser la pntration extrmement rapide (tout juste quelques annes) de la tlphonie mobile et, surtout, de la messagerie lectronique dans nos vies professionnelles et prives. On pourrait naturellement expliquer que ce dernier changement tait facile (nous tions tous quips dordinateur et de tlphone, les outils de messagerie sont bon march voire gratuits, les avantages vidents, la structure en rseau favorise la pntration), ce serait oublier que la technologie est disponible depuis une vingtaine dannes et que pendant trs longtemps, sa pntration est reste confidentielle. Aujourdhui mme, on observe la monte dans le secteur priv de langlais comme langue de travail alors mme que cela demande tous des efforts considrables et tend plutt rduire lefficacit et les performances de ceux dont ce nest pas la langue maternelle. Les changements qui se font dans lindiffrence quasi-gnrale et comme sans y penser ne sont pas forcment les plus faciles. Dans un registre compltement diffrent, on dit beaucoup quil est trs difficile de rformer notre systme social. Et, cependant, au travers de la multiplication des mesures cibles sur des catgories particulires (jeunes, vieux, femmes, immigrs) qui, additionnes

108 reprsentent la majorit de la population active, les gouvernements successifs ont ces vingt dernires annes profondment modifi le droit du travail78. Dire que mener des rformes est difficile ne veut donc pas dire que rien ne bouge. Bien au contraire. Reste que les changements mens de manire volontaire connaissent un taux dchec extrmement lev. Pourquoi? Pourquoi tant dchec ? Avant mme de tenter de rpondre cette question, il convient, je crois, de mesurer ce que reprsente le changement et puisque lon parle de la rforme de la fonction publique ce quil engage. Or, ds que lon aborde cette question, on dcouvre que le changement touche profondment aux croyances des acteurs, leurs investissements professionnels et sociaux. Lidentit professionnelle Les doctrines changent, ce qui tait souhaitable hier ne lest plus de la mme manire. La hirarchie des valeurs change et avec elle le langage et les concepts que lon utilise. Cest toute lidentit professionnelle que lon stait construite quil faut revoir, remettre en cause. Il faut apprendre une nouvelle langue et lon rencontre les mmes difficults: mots que lon ne comprend pas, faux amis Si lon sen tient aux rformes en cours dans la fonction publique, elles conduisent passer dune logique de la rgle une logique du rsultat, dune logique de la scurisation juridique une logique de la performance conomique, dune logique de la conformit au texte une logique de la satisfaction des usagers devenus des clients. Cest une problmatique nouvelle que lon retrouve sous une forme ou sous une autre dans de nombreux mtiers (douaniers ou agents du fisc auxquels on demande de mettre laccent sur les affaires qui rapportent gros, agents des services sociaux auxquels on demande dvaluer les droits des familles recevoir telle ou telle allocation, acheteurs auxquels on demande de faire entrer en ligne de compte des notions de qualit). Rgles Systmatique, dfaut alatoire Application de la rgle Identique pour tous cest pas moi, cest la rgle Collective Performances Slection et ciblage Interprtation de la rgle Diffrenci selon les cas Responsabilit personnelle individuelle

Champ dapplication Mode Traitement Responsabilit Rtribution

Des effets de grappe Lintroduction de nouveaux outils informatiques et de nouvelles procdures vont en gnral de pair. Ils demandent tout la fois lapprentissage de systmes plus ou moins bien conus et dautomatismes diffrents de ceux que lon possde. La difficult vient souvent moins de lapprentissage du nouvel outil que de ce qui lentoure. Les changements se font souvent en grappe: on introduit un nouveau logiciel de gestion, mais viennent avec lui de nouvelles rgles de gestion, de nouvelles contraintes pour
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Sans que cela ait modifi la situation sur le march de lemploi ce qui fait dire aux auteurs dun livre rcemment paru (IRES, Les mutations de lemploi en France, La Dcouverte, 2005) que les principes qui soustendent ces mesures (flexibilit, baisse du cot du travail) nont pas lefficacit quon veut bien leur prter.

109 lutilisateur mais aussi pour son environnement, ses partenaires au quotidien (nouvelles demandes dinformation, de statistiques). Il fait des victimes collatrales qui rsistent, elles aussi. Et mme si lon russit mettre en place le logiciel, le changement naura pas russi si on na pas obtenu ces changements connexes. Le tissu de relations Chacun a dvelopp un tissu de relations avec clients, personnels, administrs quil faut, en gnral revoir. Ces relations permettent le dveloppement dune multitude de savoirs locaux (ce fournisseur est srieux, ce service pose toujours des problmes, on a intrt sadresser X) quon mobilise au quotidien, qui nourrissent les relations et quil va falloir modifier, suscitant la multiplication des micro-conflits. Des rsistances lgitimes et utiles Les agents ont souvent de bonnes raisons de rsister, de sinquiter, de traner des pieds. Ces bonnes raisons sont multiples. On peut avancer : la surcharge de travail et la crainte de ne pas matriser les nouvelles procdures ou de mal faire, les investissements dans les anciennes procdures quil faut abandonner, les ventuelles modifications des perspectives de carrire la critique de la rforme qui ne parat pas pertinente, mal construite ou contestable dun point de vue idologique.

Face ces bonnes raisons, on na souvent pas grand chose opposer : la surcharge de travail sera relle, ne serait-ce que parce quil faut combiner travail et formation, le changement ne sera rcompens daucune augmentation de salaire, si elle amliore les perspectives de certains (qui sy sentent plus laise), elle ne modifie pas celle de la majorit. La rforme de la fonction a dans le secteur priv accompagn sa monte en puissance dans les organisations. Les directeurs des achats sont devenus membres des comits de direction, ils ont mont dun cran dans la hirarchie et le mtier sest professionnalis. Cest sans doute ce qui produira terme dans le secteur public, mais il est trop tt pour lutiliser de manire convaincante comme argument. Il faut ajouter que ces rsistances ne sont pas toutes ngatives. Les critiques de la rforme peuvent assurer une vigilance qui vite les drives ou les mesures qui pourraient les faciliter. Elles amnent rgulirement revoir des projets mal ficels ou conus trop rapidement. Rsistances ou mcanismes psychosociologiques ? Lorsque lon parle de changement, on parle de rsistances, pour les regretter et sen plaindre. En fait, on runit sous le mme nom toute une srie de mcanismes psychosociologiques relativement complexes qui ne sont pas tous illgitimes avec lesquels il faut compter si lon veut russir son opration. Des phnomnes dattribution On observe souvent dans les oprations de changement des phnomnes que lon pourrait qualifier de paranoaque qui consistent attribuer aux responsables du changement des intentions quils nont pas forcment. Ils veulent supprimer le service, tout sous-

110 traiter Les psychosociologues qui ont analys ces phnomnes parlent derreur dattribution : on attribue autrui des intentions quil na pas forcment. Il faut l encore tre nuanc. Lorsque des salaris interprtent des mesures de rationalisation comme la volont moyen terme de fermer lentreprise dans laquelle ils travaillent, ils peuvent tout la fois se tromper et avoir raison. Se tromper sur les intentions de ceux qui mettent en oeuvre ces mesures et avoir raison sur le long terme (ces mmes mesures conduiront la disparition de leur tablissement). En mettant en vidence les ressorts cachs du changement, ils rvlent ce que les directions masquent ou, hypothse quon ne peut exclure, ne voient pas. Des mouvements dopinion Dans les priodes de changement, les organisations bruissent de discours, dchanges, de discussions. Chacun tente de se faire son opinion, est susceptible den changer rapidement sous linfluence de ses collgues, de leaders, dorganisations syndicales, de managers Il y a dans ces priodes de changement quelque chose qui ressemble ce qui passe dans les priodes lectorale : lopinion volue rapidement. Que lon se souvienne du retournement dopinion loccasion des rfrendums sur Maastricht, sur la Constitution europenne ou des lections allemandes de 2005. En quelques jours, une situation qui parait acquise est retourne. Dans tous ces cas, on observe le mme phnomne : une minorit dtermine, active, fait basculer dans lopposition une majorit indiffrente ou plutt favorable. Le mcanisme est souvent celui-ci de la joute verbale : les minoritaires engagent des discussions avec les partisans de la rforme. Ils les forcent sexpliquer sur le projet. Pour peu que les partisans du changement le soient pour des motifs de principe ou quils naient pas tudi fond le dossier, ils sont dfaits dans ces joutes verbales, ils le sont dautant plus que les minoritaires plus impliqus ont lu dans le dtail le projet, ont analys toutes ses consquences vraies ou supposes et proposent des alternatives plus sduisantes (on fera mieux pour moins de consquences) ; les partisans les moins dtermins sinterrogent, les hsitants versent dans lopposition, les prudents prfrent le statu-quo79.

Ces changes sont souvent loccasion dune rcriture de lhistoire, dune interprtation nouvelle de faits jusqualors considrs comme insignifiants. Des modifications dopinion a posteriori Les changements dattitude et dopinion lgard du changement peuvent aussi de faire aprs. Dans les cas de rejet dune rforme pour cause dopposition vigoureuse des agents, on dcouvre souvent, aprs coup, que ce rejet saccompagne dune rvaluation a posteriori du projet qui avait suscit tant dopposition. La rforme du Ministre de lEconomie et des Finances en donne un bon exemple. On sait combien la rforme propose par Christian Sauter avait suscit dopposition, au point que le ministre avait du quitter le gouvernement. Or, une enqute mene quelque temps plus tard a montr que les agents, bien loin de contester lesprit de la rforme, lavait, pour lessentiel, entrin permettant ainsi aux successeurs de Christian Sauter de mettre en place progressivement des pans entiers de son
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Ces phnomnes ont fait lobjet danalyses de spcialistes de la socio-physique, notamment de Serge Galam, qui a construit des modles qui permettent de calculer les effets de ces mouvements dopinion.

111 projet1. Le sort fait aux rformes de Claude Allgre lEducation Nationale, que Jack Lang a, pour beaucoup, repris dans les mois qui ont suivi, illustre le mme phnomne. On a l affaire un mcanisme psychologique assez classique. Lorsque le projet de changement est avanc, il suscite une raction vive et entrane un conflit qui gnre chez beaucoup un stress et un malaise. Pour sen dbarrasser, les vainqueurs dveloppent, une fois le conflit achev leur avantage, une position de compromis que lon peut rsumer de la manire suivante : tu navais pas tort sur le fond, mais les formes ny taient pas. Et cest ce qui permet aux successeurs de reprendre le projet en lhabillant autrement. On peut avancer des explications psychologiques de ce phnomne : la mauvaise conscience : trouvant la sanction trop svre, les vainqueurs prouvent une sorte de mauvaise conscience quils liminent en modifiant leur opinion sur le projet quils ont fait rejeter, la volont de trouver un compromis pour pouvoir continuer de vivre avec les vaincus et leur permettre de ne pas perdre compltement la face.

Mais on peut galement avancer des explications rationnelles : confronts loccasion du conflit avec les thses de leur adversaire, ils intriorisent leurs arguments et pour peu que ceux-ci aient t bons, ils en dcouvrent a posteriori la qualit. Ils rvaluent leurs priorits. Dans le cas de la rforme du Ministre de lconomie, lobjectif de mettre lusager au centre du dispositif, de ne plus le faire courir de la recette la trsorerie est vite apparu comme lgitime. Reste que le conflit a fait avancer la rflexion collective, a permis daccueillir le changement qui a t dans un premier temps rejet. Des effets de rsilience La rsilience est la rsistance dun organisme au choc, cest la capacit dun mtal retrouver sa forme initiale aprs un choc ou une pression continue. De la mtallurgie o il est n ce concept a t tendu la psychologie et lconomie. On peut galement le transfrer dans le monde de la gestion. On parlera de rsilience lorsquune organisation retrouve ses mthodes, ses structures, ses pratiques antrieures aprs une opration de changement. On a bien fait tout ce quil fallait pour que cela change, on a mme en apparence russi et cependant rien na boug, on a retrouv le ronronnement dhier. Cet effet de rsilience contribue dvaloriser les projets de changement. Les salaris ont le sentiment que lon change constamment les organisations sans que rien ne bouge vraiment. Cest souvent un peu de leur faute (ils ont tout fait pour revenir la situation antrieure), mais ils y voient un motif de ne pas sinvestir, dtre sceptique. Des crainte de dvalorisation Confronts des mthodes, des procdures, des outils quils ne matrisent pas, une surcharge de travail, les agents ont le sentiment de ne pas tre la hauteur : jamais on ny arrivera, disent-ils avant de lcher prise. Le changement les dvalorise leurs propres yeux. Ce sentiment est doubl damertume puisque souvent les rorganisations ngligent les comptences quils possdent et quils ont souvent acquises au prix de gros efforts : les phrases que lon entend si souvent on ne nous laisse pas le temps de faire correctement notre travail, la direction ne connat pas le travail veulent en ralit dire : on tient pour quantit ngligeable ce que nous savons faire, ce que nous avons appris faire. On retrouve

112 cette mme amertume lorsque la rorganisation conduit envoyer aux archives ou, pire, dtruire des dossiers, des documents que les agents avaient soigneusement conservs. Ce sentiment de dvalorisation se traduit par des jugements quasi esthtiques sur la perte de ce qui faisait la beaut (ou lintrt) du travail. Il est souvent renforc par le sentiment dabandon quprouvent les agents quon laisse seuls face leurs difficults. La hirarchie hier si prompte les critiquer nest pas l, ne soccupe plus deux. Ce qui veut, en dfinitive, dire quils nont plus dimportance. Dans la fonction publique, ce sentiment dabandon est compliqu dun sentiment plus gnral de dsaffection de lopinion, de la Cit lgard de leur travail, de ce quils font (la critique permanente des performances de lcole, la contestation de limptsont autant de facteurs qui minent le moral de fonctionnaires auxquels on demande dabandonner des pratiques quils associent aux temps anciens o ils taient mieux respects). Des craintes de dshumanisation La crainte de la dshumanisation a longtemps t associe lintroduction doutils informatiques. Elle persiste aujourdhui alors que tout le monde utilise ce type doutils. Ce qui indique bien quelle correspond autre chose : la crainte dune rationalisation qui investit les espaces privs du travail pour les reconfigurer, les modifier, leur appliquer des rgles, la crainte que le changement ne dtruise le tissu de relations personnelles que lagent sest cr lintrieur ou lextrieur de linstitution (avec des clients, des fournisseurs). Que faire ? lavis de quatre politiques Je voudrais aborder cette rflexion sur la difficult de rformer, de changer par lanalyse des interviews de quatre responsables politiques qui ont ces dernires annes men des politiques de rforme importantes et que la revue Socital a interview en 2001 sur ce thme: Michel Rocard, Jacques Delors, Edouard Balladur et Alain Jupp. Tous quatre avaient rpondre des questions sur les rformes quils avaient russies et celles quils avaient manques. La lecture de ces interviews, trs instructive, met en vidence quelques uns des facteurs de russite et dchec dune rforme: Jacques Delors qui a russi rduire linflation, explique que jusqu la fin des annes 70, linflation qui masquait les changements dallocation des ressources rendait facile un changement devenu plus complexe depuis que lon ne peut plus cacher la ralit aux acteurs. Il insiste galement sur les vertus de lurgence: il est plus facile de rformer en priode de drame que de prosprit, ce qui peut amener jouer de la dramatisation; Edouard Balladur insiste, lui, sur la rapidit dexcution et sur la ncessit de ne pas mettre en cause des intrts court terme, ce qui lui a permis de mener une rforme des retraites qui ne touchaient pas immdiatement les intrts des salaris (on pourrait argumenter quil a ce faisant, jou dune illusion de perspective qui nest pas sans rappeler cette illusion montaire que cre linflation et dont parlait Jacques Delors). Si lon veut que la rforme soit russie, il faut, ajoute-t-il, aller dans le sens de ce que les intresss jugent inluctable (ce qui sapplique bien la rforme des retraites ou celle du code du travail). Il avance galement que les reformes peuvent se prparer lorsque lon est dans lopposition et recommande de prvoir des contreparties lorsque des intrts particuliers sont lss (pour rduire lhostilit des conseils gnraux la

113 suppression des dpartements, il propose de tous les transformer en conseillers rgionaux); Alain Jupp insiste lui sur le rle dune prparation approfondie, de la volont politique et dune vision claire de lobjectif poursuivi, il souligne les difficults rencontres lorsquon ne trouve pas dalli dans la place mme sils sont souvent difficiles manier et le danger quil y a mener de front plusieurs rformes la fois. Il insiste galement sur lintrt de lexprimentation et de la segmentation; On retrouve dans linterview de Michel Rocard des ides dveloppes par les trois autres interviews, il insiste sur le rle de lillusion et raconte comment il a fait passer lintressement en utilisant une dnomination volontairement absconse, le retour collectif de modernisation, qui permettait de conserver lessence du dispositif sans laffubler dune tiquette provocatrice. Il insiste plus particulirement sur le rle du consensus et sur la ncessit de lobservation de longue dure: on a, dit-il, le sentiment dimmobilisme parce quon ne voit pas le rsultat des rformes (il cite, notamment, la rduction de moiti de lchec scolaire en trente ans, invisible parce que gagn anne aprs anne avec des avances invisibles). Il dveloppe galement la notion de complicit stratgique avec les parties intresses la rforme qui consiste mettre laccent sur les points daccord et gommer, autant que faire se peut, la dimension politique au profit de la dimension technique. Des lments pour une mthode ? Ces interviews sont intressantes parce quon y retrouve chez des dirigeants didologie et de caractres diffrents les mmes mthodes pour russir une rforme avec selon la personnalit de chacun une insistance sur un point plutt quun autre. Six lments paraissent, les entendre, utiles pour russir une rforme: la segmentation: si la rforme risque de se heurter une forte opposition,on limite et cantonne les protestations en lappliquant dans un premier temps une catgorie de la population. On pourra ensuite lappliquer une seconde catgorie la prparation: il faut que la rforme ait fait lobjet dune prparation approfondie qui donne aux acteurs le sentiment quelle est ncessaire et invitable: ils lattendent, avec impatience ou rsignation; la rapidit dexcution; la simplicit: il faut que les dcideurs aient une vision claire de ce quils veulent faire; le choix du bon moment, qui peut tre une situation favorable ou, au contraire, une situation durgence qui met les acteurs dans la situation daccepter la rforme comme un moindre mal (les syndicats de na SNCM ont le choix entre dpt de bilan et privatisation); lillusion qui masque la ralit des efforts quil faudra accomplir. Cette illusion peut prendre de multiples formes (montaire dans le cas de linflation, temporelle dans le cas des retraites, smantique ou technique) le dveloppement dune dmarche stratgique avec la recherche dallis, la cration de complicits et la ngociations de contreparties pour attnuer les oppositions.

Ces rflexions sont dautant plus intressantes quelles viennent de responsables qui ont russi et rat des rformes, et qui lavouent. Or, on saperoit que leurs analyses sont assez

114 diffrentes de celles que lon trouve dans la littrature sur le management et quillustrent bien les10 points de la mthode des N-Steps que propose Rosabeth Moss Kanter mme si plusieurs des points sont proches. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Analyser lorganisation et ses besoins de changer Crer une vision partage et une vision commune Souligner la diffrence avec le pass Crer le sentiment durgence Crer un leadership fort Sassurer le support politique Concevoir un plan de mise en place Dvelopper des structures qui facilitent la mise en oeuvre Communiquer, impliquer et tre honnte

10 Renforcer et institutionnaliser le changement80 Les politiques insistent beaucoup plus que les managers sur le rle de lillusion et sur la segmentation. Ce qui nest pas surprenant, ils doivent mener leurs rformes dans un contexte plus difficile, avec des oppositions plus structures et un horizon temporel plus court (si lopposition est trop forte, non seulement la rforme ne se fera pas, mais ils sauteront avec). Un exemple : la mise en place dune Gestion optimise des prsences On peut se demander comment passer de ces recommandations gnrales la mise en uvre dans le cadre dun projet de la taille de ceux que lon traite dans les organisations. Je prendrai lexemple de la mise en place dune politique de gestion optimise des prsences. Par l, il faut entendre une politique de lutte contre labsentisme et une meilleure organisation des prsences (cest--dire en pratique des prises de congs). Lobjectif est de lutter contre les heures supplmentaires, les remplacements, intrims Un certain nombre dagents ont donc y perdre, quant au management, il se retrouve avec une nouvelle mission dont chacun sait quelle nest pas des plus faciles russir. Le premier objectif est sans doute de dcouper ce projet en une srie de projets de plus petite taille plus faciles manier, que lon peut plus rapidement conduire chance et qui peuvent donner le sentiment que la suite est inluctable. On dcoupera ce projet en quatre phases: la cration dindicateurs qui incitent le management prendre le dossier au srieux et commencer y travailler, la mise en place doutils informatiques pour amliorer la connaissance du phnomne et aider la planification des absences programmes (congs),

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cite dans Jullian Randall, Managing change, changing managers, Routledge, 2004

115 la ngociation de rgles de gestion des temps qui imposent le respect des rgles de non-cumul des congs sur plusieurs annes ou qui imposent de tenir compte dans la programmation de ses congs des effectifs disponibles dans le service, la mise en place dune politique de lutte contre labsentisme de confort avec appel systmatique au contrle mdical Cration dindicateur de management Facile mettre en uvre puisquelle ne concerne que le management (principe de segmentation), elle peut tre rapidement excute (principe de rapidit) pour peu quelle ait t prpare par une tude sur les chiffres des cots de labsentisme et de lindisponibilit et de runions de sensibilisation sur les moyens damliorer la situation. Lobjet de ces runions est daffirmer la dtermination de la direction. Dans certains contextes, cette premire mesure peut suffire, surtout si elle est applique avec rigueur. A dfaut, le management demandera vite des outils, ce qui en fait un alli pour la seconde phase. En tout tat de cause, lintroduction dun indicateur de ce type dans lvaluation des cadres est une bonne manire dviter les effets de rsilience. Mise en place dun outil informatique Ce type doutil prsente en gnral trois inconvnients: mise en uvre difficile, impact sur le personnel de secrtariat auquel on va demander de saisir des temps, impact sur les personnels chargs de la gestion du personnel qui doit contrler, intgrer dans ses propres systmes dinformation des donnes

La prsence dun alli en la personne du management est donc un atout. La mise en place posant souvent de nombreux problmes, il convient: de mettre en place une direction de projet forte et un groupe de projet qui associe les fonctions RH, juridique et informatique, dtaler la mise en place dans le temps en jouant sur la logique des versions successives (les fonctionnalits sont introduites progressivement) qui permet de respecter les principes de simplicit et de rapidit, de crer un club utilisateurou toute autre formule qui donne aux acteurs la possibilit dexprimer leurs inquitudes et mcontentements sous forme de propositions de perfectionnements de lapplication, qui permette de les informer rgulirement de lavancement du projet. Rengociation des rgles Si cette phase est ncessaire et si elle annonce des difficults majeures, mieux vaut utiliser le principe de segmentation, de dvelopper les nouvelles rgles sous forme dusage dans certains segments de linstitution (service, tablissements, catgorie de personnel) et de nengager la ngociation quune fois quelle ne sagira plus que de gnraliser ce quune majorit pratique dj.

116 Lutte contre labsentisme de confort Sil sagit dun contact avec lassistante sociale ou de linstauration dune visite mdicale de contrle systmatique, il est souhaitable de les prsenter comme une avance sociale, comme une marque de considration (cest vrai du contact avec lassistante sociale). Traiter les mcanismes de rsistance On voit au travers de ce rapide exemple, lobjectif poursuivi: agir sur chacun des mcanismes psychosociologiques qui peuvent conduire des rsistances: Mcanisme Phnomne dattribution Mouvements dopinion Opinion a posteriori Rsilience Dvalorisation Dshumanisation Indicateur Hot-line, documentation, club utilisateur Assistante sociale Action Segmentation, club utilisateur Segmentation, rapidit daction

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Outils
Le management fait traditionnellement usage doutils. Par l, il faut entendre un ensemble disparate, htrogne de mthodes et moyens de manipuler des informations de toutes sortes pour reprsenter lorganisation, construire des solutions aux problmes rencontrs et arbitrer entre les diffrentes alternatives. Chaque discipline managriale (ressources humaines, finance, logistique) dveloppe ses propres outils qui reposent, en gnral, sur une ide simple: le temps, cest de largent (chronomtre taylorien), tout peut tre exprim sous forme montaire (analyse de la valeur, analyse cot/efficacit), il y a uneone best way (le chemin critique des Pert) On demande ces outils deux choses: dune part daider trouver une solution satisfaisante, et, dautre part, dapporter les arguments pour convaincre les diffrentes parties prenantes dans la prise de dcision puis son excution de la pertinence de la solution retenue.

Si lon se contente si souvent dune solution seulement satisfaisantecest que beaucoup des questions traites sont complexes avec un trs grand nombre de donnes, de nombreuses contraintes et beaucoup dinconnues. Cest le cas des problmes demploi du temps, dordonnancement ou daffectation de ressources, que les managers rsolvent tous les jours. Trouver la meilleure solution prendrait trop de temps, on se contente donc dune solution satisfaisante. On retrouve en gnral dans ces outils un ou plusieurs des lments suivants: ordonnancement des tches excuter pour mener bien lopration (quon appelle en gnral mthode) aide la rflexion (techniques danimation de runion: metaplan, brainstorming, abaque de Rgnier, matrice danalyse structurelle81) collecte dinformations (mesure, Delphi, questionnaires) grilles, graphes pour organiser les informations recueillies (cartes, matrices, tableaux de bord, reprsentations graphiques diverses), algorithmes pour traiter ces informations (calculs, ratios), critres explicites ou implicites pour arbitrer entre diffrentes solutions (moindre cot).

Ces outils peuvent tre utiliss de manire experte par des spcialistes (il y a des cabinets qui se sont spcialiss dans la production de Pert, dans la formation telle ou telle mthode), mais aussi souvent de faon dgrade. Linformatisation de beaucoup doutils a dailleurs contribu leur dmocratisation. Le management les utilise tout la fois de manire sophistique, experte et de manire dgrade. Les deux sont lgitimes.

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Abaque de Rgnier et matrice danalyse structurelle sont des mthodes qui permettent danalyser les opinions et les rapports de force.

118 Les analyses cot/avantage Ce sont des techniques utilises pour aider au choix dinvestissements publics lourds (construction dune route, mise en place dune nouvelle ligne dautobus, dune piscine) que lon peut utiliser sous une forme dgrade dans le management quotidien lorsque lon a arbitrer entre deux solutions ou lorsque lon hsite entre faire ou ne pas faire. Dans ce cadre il sagit tout simplement de formaliser les raisonnements pour/contre que lon pratique en gnral lorsque lon prend des dcisions. Cette mthode repose sur la valorisation en termes montaires de tous les aspects lis une opration, quil sagisse de ses avantages ou de ses inconvnients. Partant dune opration que lon projette (dans lexemple retenu ici, la mise en place dune politique de lutte contre labsentisme), on procde en six temps: on numre les impacts positifs et ngatifs de lopration, on les valorise en units montaires, ce qui permet de traduire des jugements de valeur en termes comptables, on value le cot de lopration que lon veut mener, on value son efficacit, on calcule les bnfices attendus en croisant la valorisation des impacts par lefficacit attendue, on compare ce rsultat au cot de lopration.

Cette mthode a, par exemple, t utilise aux Etats-Unis pour valuer lintrt de la formation destine aux jeunes des quartiers dshrits qui tait trs conteste. Elle a montr quelle tait dun rapport de 1,45, ce qui veut dire que pour tout dollar investi dans cette formation, la socit gagnait 1,45$. Lexemple de la lutte contre labsentisme Dans lvaluation dune politique de la lutte contre labsentisme, lapplication de cette mthode consistera: collecter des informations sur le cot de labsentisme: nombre de jours dabsence, nombre dheures supplmentaires, de journes dintrim dpenses pour compenser les absences, pertes de production, retards dans les prestations offertes(A) collecter des informations sur limpact ngatif ventuel dune rduction de labsentisme et les valoriser (lorsque quun agent ne va pas en formation pour remplacer un collgue absent lorganisation fait une conomie) (In) chacun de ces lments a un cot qui doit tre valoris, valuer les dpenses lies la solution propose (campagne dinformation, intervention dun mdecin, dune assistante sociale) (C) mesurer lefficacit de la solution propose ( on peut en attendre une rduction de 25% de labsentisme), (E) faire un calcul: ((Ax E)/C Tout cela peut paratre trivial, en fait, cette mthode : amne se poser questions du pour et du contre dans des domaines o on a tendance les ngliger,

119 elle amliore la qualit des dcisions en intgrant la dimension conomique, elle se prte des changes et un travail collectif, elle bat en brche la tendance naturelle grer en fonction des budgets que lon a russi obtenir et, ce faisant, elle amliore la qualit de ce que lon fait.

Ses deux points forts sont lapproche par le cot global qui oblige tenir compte dlments quon nglige en gnral (comme le cot de la main duvre utilise dans le projet) et linterrogation sur lefficacit des mesures que lon veut prendre. Son utilisation dans la gestion de la formation illustre bien ce dernier point. Lorsque lon parle de formation, on travaille en gnral sur des catalogues et des budgets sans sinterroger sur lutilit des formations que lon organise, que lon reoit ou que lon offre ses collaborateurs. Quand je parle dutilit, je ne pense pas la qualit de la formation ellemme, mais tout ce qui lentoure. Si lon veut quune formation soit efficace, il faut quelle soit accompagne, suivie. Sil sagit dune formation un outil, il faut que ds le salari est rentr au travail, il puisse la mettre en uvre, sil sagit dune formation une technique, il faut de la mme manire quil puisse aussitt tester ses connaissances pour les approfondir. Et cette mthode qui peut paratre destine rduire les cots peut conduire, et conduit lorsquon lapplique dans le monde de la formation, non pas les rduire mais mieux les centrer, mieux les intgrer dans une dmarche globale. Lanalyse de la valeur Cette technique est ne au lendemain de la seconde guerre mondiale pour dtecter les cots inutiles et donner aux responsables les moyens de prendre des dcisions appropries. Cest une application aux produits (ou pour ce qui nous intresse aux prestations et services) de techniques de simplification et de rationalisation. Le principe est simple: il sagit didentifier les composants dun produit ou dun service dont la suppression ou la transformation permettrait damliorer les cots de lensemble. Cest une technique qui soppose la routine et au dveloppement de mauvaises habitudes. La mthode La mthode repose sur cinq phases: la dfinition de la notion de valeur: quest-ce qui fait la valeur du produit ou de la prestation? cette valeur dpend des prestations. Dans certains cas (comme dans un hpital) la qualit de la relation humaine est dterminante, dans dautres (comme dans une grande surface), elle est indiffrente lanalyse du produit ou de la prestation que lon dcompose aussi finement que possible en ses diffrents lments, lexamen dtaill. Pour chacun des lments, on se pose successivement plusieurs questions: quoi sert-il? que cote-t-il (de faon unitaire, mais aussi de faon globale: prix unitaire x par le nombre doccurrences)? Que se passerait-il si on le supprimait (non fonctionnement du produit, dgradation de ses performances faible, grave, aucune consquence)? par quoi pourrait-il tre ventuellement remplac? quels gains peut-on attendre de sa suppression ou de son remplacement? quels obstacles sa suppression ou sa modification peut-il crer (suppression demploi, rsistance des agents une activit agrable)? llaboration dune solution de remplacement lvaluation des conomies ralisables.

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On peut appliquer cette mthode des produits (publications de toutes sortes), des oprations (de communication), des runions, des documents administratifs, des processus (demande de cong, validation dune commande, autorisation de sortie dun malade) Daprs son inventeur, elle permet de rduire de 15 25% les cots dans lindustrie82. Ce sont des chiffres qui paraissent ralistes. Un exemple danalyse de la valeur On sait que dans nombre dorganisations, la validation dune dcision passe par plusieurs tapes ou, plutt, plusieurs signatures. La valeur de la validation peut tre mesure sa rapidit (plus elle va vite, mieux cela vaut) et sa pertinence (la validation doit permettre dviter les dcisions malencontreuses et les erreurs). La succession de signatures, de validation augmente les dlais dattente (il faut attendre devant chaque signataire), rduit la qualit du contrle puisque la multiplication des contrles autorise chaque valideur se reposer sur autrui et augmente les cots de la procdure (puisquelle consomme du temps de responsables). Bien loin de diminuer la qualit de lopration, la suppression des diffrentes validations moins une tendrait lamliorer. Les gains que lon obtiendrait en supprimant toutes les validations moins une peuvent tre facilement values (temps dune prise de connaissance rapide du dossier et de signature multipli par le cot horaire moyen dun cadre et par le nombre de documents traits dans lanne). La GPEC Plus quun outil, la Gestion prvisionnelle de lemploi et des comptences est une dmarche quutilisent aujourdhui un grand nombre dorganisations dans le secteur public. Elle repose sur la cration dune cartographie des emplois et comptences existants (nomenclature et rpertoire des emplois) que lon prsente selon quatre axes: le contenu: mission, activits, tches, lutilit: ce que les emplois apportent linstitution, les comptences requises pour les exercer: connaissances, savoir-faire, savoir-faire, la dmographie: effectifs, pyramide des ges.

Ce travail aboutit la cration demplois-type, de familles professionnelles et de domaines de comptences auxquels on rattache les postes de travail effectivement occups. Pour simplifier le travail, on part souvent de rfrentiels gnriques. Utiles pour les mtiers transversaux (informatique, bibliothques, gestion des ressources humaines), ils sont moins intressants pour les mtiers spcifiques. Une fois ralises ces analyses, cet existant est compar une cible construite partir des rflexions prospectives menes par les directions gnrales sur ce que seront les missions de lorganisation (et donc ses besoins en comptences) un horizon de 5 ou 10 ans.

82

Lawrence D.Miles, Rechniques o f value analysis and engineering, 1961.

121 Cette comparaison doit permettre de dfinir des politiques de recrutement, de formation et de mobilit et de construire des schmas de carrire que lon pourra ensuite ngocier avec les partenaires sociaux. Lintroduction de la GPEC est souvent associe dautres outils comme la validation des expriences ou le bilan de comptences que lon utilise pour identifier (et valoriser) les savoir-faire acquis dans lactivit professionnelle. Cette mthode, sduisante dans son principe, est dune mise en uvre lourde. Souvent abandonne dans le secteur priv qui trouve plus facile dorganiser la rotation du personnel en faisant appel au march du travail, elle a plus de sens dans le secteur public du fait: dune meilleure prvision des besoins (on peut plus facilement anticiper la demande denseignement ou de soins que celle dacier ou de fromage frais), dune plus grande stabilit du personnel du fait de la protection de lemploi, dune plus grande rigidit des mtiers, du fait du statut, du systme de concours, des spcialits.

Lintroduction de la GPEC peut, dailleurs, tre conue comme un outil pour assouplir le systme des corps propre la fonction publique. Ne serait-ce que parce que la dmarche se situe dans une logique exclusivement professionnelle et fait donc abstraction des considrations de statut. Comme beaucoup de rformes de ce type, la GPEC a fcheusement tendance se perdre dans les sables. On lance le projet dans lenthousiasme puis on passe autre chose. La dmarche prospective est souvent nglige et lon sen tient la description de lexistant qui se prte mieux la mobilisation. Le benchmarking Le benchmarking ou, si lon prfre, comparaison systmatique de deux ou plusieurs institutions comparables est devenu ces dernires annes un outil de management que lon utilise beaucoup dans le secteur priv et que lon recommande de plus en plus souvent dans le secteur public. Lhistoire du concept Cest un concept rcent, apparu dans la deuxime moiti des annes 80 aux EtatsUnis. Deux acteurs ont jou un rle dterminant dans le dveloppement de ce concept: les constructeurs dautomobiles et Xerox. Les uns et les autres se sont trouvs confronts au mme dfi: faire face une concurrence trs svre de lindustrie japonaise (en quelques annes, Xerox est pass de 80 18% de part de march aux Etats-Unis).. Dans le cas de lindustrie automobile, cette concurrence tait lie louverture des marchs amricains aux producteurs japonais plus efficaces, dans le cas de la photocopie, il venait de la fin du monopole que des brevets de Xerox sur llectrocopie Industriels de lautomobile et de la photocopie ont eu alors le mme rflexe: puisquils sont meilleurs, empruntons leur cette stratgie qui leur a si bien russi et copions les ou, plutt, essayons de comprendre pourquoi ils font mieux que nous et essayons de nous en inspirer. De fait, le mot benchmarking est la traduction en anglais du concept japonais beaucoup plus ancien de dantotsu (essayer dtre meilleur que le meilleur) Ce mouvement de benchmarking est pass par plusieurs phases:

122 une premire phase de sensibilisation des managers au problme, au dfi pendant laquelle on a vu se multiplier les articles et les ouvrages mettant en garde contre les risques de cette concurrence, une phase dexploration des mthodes de lindustrie japonaise qui a donn lieu la publication de plusieurs articles et ouvrages sur les mthodes utilises (production flux tendu, mthode kan-ban)83, et, enfin, une phase de mise en place doutils pour comparer plus dans le dtail les pratiques et les mthodes mettre en place pour sen inspirer.

Ces dbats ont donn lieu des changes entre ceux qui souhaitaient installer des barrires douanires pour empcher larrive des produits japonais et ceux qui voulaient, linverse, moderniser lindustrie amricaine. Ce sont ces derniers qui lont emport. Sur le fond, lide que lon a intrt copier ses concurrents sils sont meilleurs, nest pas nouvelle. Nous avons connu en France mme plusieurs expriences de ce mimtisme industriel. Sous la Restauration, au 19me sicle, des ingnieurs franais sont alls visiter la Grande-Bretagne et ont publi leur retour des livres racontant ce quils avaient vu84. Au lendemain de la seconde guerre mondiale, on a vu de la mme manire, les industriels franais partir aux Etats-Unis visiter les entreprises amricaines dans le cadre de ce que lon a appel des missions de productivit. Ce mimtisme sest chaque fois rvl utile. Dans le cas qui nous intresse, ce mimtisme a donn lieu une vritable formalisation avec le dveloppement de ce que lon appelle aujourdhui le benchmarking. On retrouve dans la littrature sur le management de nombreux ouvrages qui traitent de cette question. Beaucoup se copient et reprennent les mmes ides. Je nen retiendrai quun qui me parat plus originaux et plus novateurs que les autres: celui de Robert Camp, un collaborateur de Xerox, auquel on avait justement demand de mettre en place ds la fin des annes 70 un programme pour comparer la qualit des produits amricains et japonais85. Si le constructeur amricain voulait opposer ses concurrents japonais la meilleure qualit de ses produits, encore fallait-il pouvoir la dmontrer. Xerox a donc achet et dcortiqu des photocopieurs de ses concurrents et vite dcouvert quils taient dexcellente qualit. Mais comment faisaient-ils donc pour les fabriquer des prix quivalents au prix de revient de Xerox ? fallait-il incriminer le cot de la main-duvre? les subventions des pouvoirs publics? Xerox ayant une filiale au Japon, Fuji Xerox, lquipe de Robert Camp est alle la visiter, elle a profit de son voyage pour visiter dautres producteurs japonais de photocopieurs et en est revenue convaincue que la rponse tait chercher dans les mthodes de fabrication importes, dans les mois qui ont suivi, aux Etats-Unis avec succs: bien loin de disparatre, lentreprise est reste un acteur majeur sur son march principal. Loutil Robert Camp dfinit le benchmarking comme un processus continu de comparaison de nos produits, de nos services et de nos pratiques avec nos concurrents ou les entreprises les plus performantes. Il y a dans cette dfinition quatre lments retenir:

83

Lun des livres qui a le plus fait dans ce domaine est celui de trois chercheurs du MIT, James P. Womack, Daniel T. Jones, Daniel Roos, The Machine That Changed the World : The Story of Lean Production, NewYork, 1990 84 Voir l dessus, Bernard Girard, Histoire des thories du management en France (http://www.bernardgirad.com) 85 Robert Camp, Benchmarking. The Search for Industry Best Practices that Lead to Superior Performance, ASQC Quality Press, 1989 Milwaukee.

123 lide de comparaison qui ne va pas de soi dans un univers de concurrence o lon est toujours jaloux de ses secrets de fabrique86, lide de processus continu: on ne satisfait pas dune comparaison unique, on compare en permanence, lide que cette comparaison concerne tous les aspects de lactivit: les produits, les services, mais aussi les pratiques, les mthodes de travail, lide, enfin, que lon se compare tout la fois ses concurrents immdiats et aux meilleurs mme sil apparat quils nappartiennent pas au mme domaine.

En ce sens, le benchmarking reprsente une rupture par rapport au concept taylorien de one best way qui incite prenniser les pratiques, mthodes ou organisations juges les plus efficaces au moment de leur mise en place. Il prend en compte deux phnomnes que le taylorisme ngligeait : les systmes les meilleurs se dgradent rapidement, ils doivent donc tre en permanence maintenus, dans le domaine de lorganisation comme dans celui de la fabrication, il y a en permanence des innovations.

Lide de benchmarking est associe celle damlioration permanente, de perfectionnement continu. Certains auteurs le comparent, dailleurs, un processus dapprentissage permanent87. Lide de benchmarking est souvent associe celle de qualit. On recommande des benchmarks dans les dmarche qualit et cest sans doute dans ce contexte quil est le plus facile de les mettre en oeuvre. Lexemple de Xerox montre cependant que les deux ne sont pas forcment lis. On peut mener un benchmark en dehors dun projet qualit lorsque lon se trouve, comme le fabricant de photocopieurs dans une situation de crise ou lorsque lon a le sentiment quune activit mrite dtre rationalise, modernise, amliore. Les cinq tapes Les spcialistes dcoupent le benchmarking en plusieurs tapes. Nous en retiendrons cinq : Lidentification de la fonction, du service, du produit ou de la procdure valuer; Le choix dun primtre de benchmark. On peut, en effet, le raliser de diffrentes manires: en comparant des services au sein dune mme organisation (toutes les bibliothques dune grande ville), au sein dorganisations diffrentes mais comparables (les bibliothques de diffrentes villes), au sein dorganisations intervenant dans des environnements compltement diffrents (les bibliothques municipales, bibliothques universitaires, associatives). On peut, enfin, comparer un talon choisi pour son professionnalisme dans un domaine (on comparera, par exemple, le systme de marquage des livres dans une bibliothque municipale aux systmes de marquage de la grande distribution). Chacun de ces panels a ses avantages et ses inconvnients: cest en allant lextrieur quon a le plus de chance de trouver

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Cest un handicap que na pas la fonction publique. Les villes ne sont pas plus en concurrence entre elles que les hpitaux, les coles ou les commissariats de police. Le secteur marchand a, en gnral, contourn cette difficult en traitant dabord de problmes communs aux entreprises dun mme secteur, comme la lutte contre la pollution dans lindustrie ptrolire. 87 Sylvia Codling parle de learning in Benchmarking, 1998

124 des ides nouvelles, mais il est souvent plus facile de commencer par une comparaison en interne; La collecte dinformations sur les organisations choisies dans le panel. Cette collecte repose sur du recueil de la documentation (donnes chiffres, articles, littrature) mais aussi sur des entretiens, des visites dtablissements. Elle est ralise par lorganisateur du benchmarking accompagn des responsables de lorganisation value; Lanalyse des pratiques identifies chez les membres du panel comme les meilleures : lanalyse porte sur lorganisation, les mthodes, les procdures utilises, les indicateurs de qualit mis en place, Ladaptation et le transfert de ces bonnes pratiques dans lorganisation.

Le plus important dans cette dmarche est la comparaison des mthodes de travail : les spcialistes du benchmarking nhsitent jamais entrer dans le dtail, en ce sens ce sont des hritiers directs des organisateurs. Ils combinent indicateurs qualitatifs (comme la satisfaction des clients, le confort des salaris) et indicateurs quantitatifs quils ciblent sur des procdures fines: prise de commande, achat, livraison Autour de ce schma initial, des outils ont t dvelopps. Les plus courants sont des bases de donnes qui permettent, au travers de questionnaires, de se comparer des organisations runies dans un panel. La difficult est de trouver des informations pertinentes et surtout comparables. Le plus simple est de sappuyer sur celles que produisent les entreprises lorsquelles satisfont des obligations lgales. En France, Jos Allouche a, il y a quelques annes, construit un outil de ce type en sappuyant sur les bilan social des entreprises. La plupart de ces outils sont dvelopps par des organismes spcialiss qui intgrent dans leur base de donnes des informations collectes auprs de leurs clients. Le benchmarking dans la fonction publique Comme lindique les exemples jusquici donns, le benchmarking sest surtout dvelopp dans le secteur marchand. Mais il a trouv un champ dexploitation originale dans la fonction publique. On la beaucoup utilis en Grande-Bretagne, en Nouvelle-Zlande dans le cadre des rformes du New Public Management. Les techniques de benchmarking permettent en effet de construire des outils pour comparer des institutions, organisations faisant le mme travail et identifier les plus efficaces, les plus performantes dans un domaine dans lequel nexistent ni indicateurs financiers ni concurrence (commissariats de police, coles publiques, services municipaux disposent tous dun monopole de fait sur leur activit dans leur territoire). Ces classements moins utiles dans le secteur marchand (qui dispose des informations quapporte la concurrence) servent tablir des classements (le meilleur lyce, hpital) et orienter le management dans ses politiques de ressources humaines, mais ils doivent surtout permettre didentifier les acteurs que lon peut utiliser comme modle. Le secteur public a dvelopp des moyens propres: les peer reviews inventes en Grande-Bretagne sur le modle des revues scientifiques. On demande des pairs, des spcialistes de raliser un audit dun service, puis ils changent avec son responsable sur les solutions que lon peut mettre en uvre pour rsoudre les problmes rencontrs. La mthode permet de faire circuler rapidement les bonnes pratiques.

125 les bonnes pratiques: il sagit de mthodes qui ont fait leurs preuves et que lon fait circuler. On est dans une logique du partage, voisine de celle mise en uvre dans les processus de normalisation et de qualit. La bonne pratique peut tre considre comme une norme qui na pas reu laval dun organisme de normalisation. Il en existe dans de nombreux domaines et on devrait en voir se dvelopper de nouvelles, loccasion du dveloppement de ces rformes qui donnent aux acteurs plus de libert: le nouveau code des marchs publics donnera (a peut-tre dj donn) naissance des cahiers de pratiques qui ne sont pas impratives, comme les rgles, mais recommandes. la mthode des frontires (Data Envelopment Analysis). La technique des frontires Cette technique, dite technique denveloppement des donnes (DEA: Data envelopment analysis) a t dveloppe il y a une vingtaine dannes par des spcialistes de la recherche oprationnelle pour mesurer lefficacit dinstitutions publiques pour lesquelles les donnes financires ne sont pas disponibles ou pour lesquelles ils ne sont pas pertinents. Cette technique a t utilise pour comparer des hpitaux, des villes, des commissariats de police Depuis quelques annes, elle est utilise dans le secteur priv pour comparer des tablissements bancaires, des services au sein dune mme entreprise. Elle repose sur: la dfinition dinputs et doutputs, de ressources utilises et de produits de lactivit. Il peut sagir de donnes de toutes sortes, de donnes montaires, mais aussi deffectifs, de surfaces pour linput, de statistiques, de nombre daffaires rsolues dans un commissariat, dlve reus au bac pour un lyce, de dossiers traits dans une caisse de retraite pour la sortie, loutputMais on peut galement introduire des donnes qualitatives comme la satisfaction des usagers, des malades dans un hpital ce qui permet de rgler le traditionnel conflit entre productivit et qualit (lorsque lamlioration de la productivit se fait au dpens de la qualit); une fois, ces donnes dfinies, on les met en forme et on les prsente sur un graphe o lon fait apparatre une frontire defficacit. Cette frontire correspond aux tablissements qui ont obtenu les meilleurs rsultats pour les donnes agrges, on calcule ensuite la distance de chaque tablissement par rapport cette frontire. Lcart correspond aux marges de progrs qui peuvent tre demandes.

Ces analyses DEA utilisent des techniques de programmation linaire qui supposent, ds lors que lon multiplie les inputs et les outputs, lusage de logiciels. Une vingtaines de programmes ont t dvelopps et sont aujourdhui disponibles88. Mais on se contentera ici, pour illustrer la mthode, dun exemple simple: celui dune ville qui a plusieurs bibliothques de prts. Chaque bibliothque prte des livres et des disques. Les donnes sont runies dans le tableau ci-dessous.

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On trouvera une description de ces logiciels et des recommandations dans larticle de Richard S. Barr, DEA software tools and technology, A State-of-the-Art Survey. Cet article est disponible sur internet.

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Effectifs Blancpain Malraux JJ.Rousseau Belle-Ile Faulkner J.Prvert P.Eluard J.Guesde Franklin La Fontaine 3 12 7 4 3 7 3 3 2 5

Prts livres Prts disques 750 1250 6120 5020 2450 3180 1900 1930 500 980 1200 2630 890 760 920 660 730 525 1750 2660

Pour simplifier, on na considr ici quun seul input, le travail (les effectifs) et deux output (les prts des livres et de disques), mais on pourrait introduire dautres inputs (comme la surface des bibliothques) et outputs (comme lindice de satisfaction des usagers de la bibliothque). Il est, la seule lecture de ce tableau difficile de classer les diffrentes bibliothques selon leur efficacit. On devine que certaines travaillent mieux que dautres, ont de meilleures performances, mais il nest pas facile de dire lesquelles, il nest gure plus facile dvaluer la nature de leffort qui doit tre demand. La mthode des frontires permet de le faire. Elle consiste construire deux ratios: le ratio: prt de livre/effectifs, le ratio: prt de disques/effectifs,

Ce qui donne le tableau 2, qui donne plus dindications que le premier tableau. On peut notamment mesurer des carts de performance par agent (de 171 livres prts par agent J.Prvert 510 Malraux), mais dans la mesure o ces bibliothques prtent galement des disques, il est assez difficile des conclusions.On saperoit, cependant, la lecture de ce tableau que des bibliothques qui ont des effectifs trs diffrents ont une production par agent voisine et quil peut y avoir des carts significatifs entre des tablissements qui ont des effectifs voisins. Il y a donc un problme defficacit. Ratio livre 250 510 350 475 167 171 297 307 365 350 Ratio disques 417 418 454 483 327 376 253 220 263 532

Blancpain Malraux JJ.Rousseau Belle-Ile Faulkner J.Prvert P.Eluard J.Guesde Franklin La Fontaine

127 La mthode DEA consiste construire un graphe, une table double entre, comme celui-ci:

600 Frontire 500 Blancpain 400 300 200 100 Efficacit 0 0 100 200 Faulkner Prvert

La Fontaine

Belle-Ile

Rousseau

Malraux

P.Eluard J.Guesde

Franklin

300

400

500

600

Sur ce graphe, on trace une frontire, une ligne (rouge ici) qui relie les centres qui sont le plus lextrieur: La Fontaine, Belle Ile et Malraux.. Ce sont les plus efficaces. On va les prendre comme rfrence et dire quils ont atteint, chacun, une efficacit de 100%. On remarquera que ce rsultat peut tre obtenu avec des effectifs et des politiques trs diffrentes. La Fontaine prte plutt des disques et Malraux plutt des livres. On mesurera ensuite la distance des autres centres cette frontire en traant une ligne partant de lorigine, passant par ces diffrents centres jusqu la frontire. Et lon exprimera en pourcentage. Blancpain est, ainsi, 71% defficacit. Lintrt est triple : on rend lisible les carts, on dfinit des indices de performance ralistes puisque ltalon est tir dtablissements qui lont ralis avec la mme rglementation et le mme environnement, on donne des cibles (rduire lcart).

Reste ensuite analyser les motifs de ces carts de performance: politique de communication dune bibliothque, meilleure organisation, meilleur fonds Lexemple choisi est volontairement simple, mais on peut le compliquer, introduire plusieurs inputs et plusieurs outputs. Il faut alors utiliser des outils un peu plus sophistiqus, des logiciels spcialiss. Les limites de loutil Comme beaucoup dinnovations dans le domaine du management le benchmarking na malheureusement pas fait lobjet dune analyse critique. Les seules informations dont nous disposions concernent des projets qui ont abouti. On ne connat pas ceux qui ont chou ou

128 qui se sont rvls contre-productifs. Les seules analyses critiques ont jusqu prsent port sur les classements et sur leurs effets pervers89. Cest dautant plus regrettable quune approche critique permettrait de corriger les faiblesses de certaines dmarches et didentifier les erreurs ne pas commettre. Les deux principales difficults semblent porter sur la dfinition des indicateurs (non seulement il faut quils soient homognes, mais encore faut-il quils soient prcis et fiables, ce qui nest pas toujours le cas) et les interactions entre comptences et organisations: les performances dun mme individu (et donc dune quipe) peuvent varier fortement selon lorganisation dans laquelle ils travaillent. Nonobstant ces critiques, ces outils sont doublement utiles: ils ouvrent vers lextrieur et montrent que lon peut faire autrement et, ventuellement, mieux, ils incitent sinterroger sur ses pratiques, les revoir, les faire voluer.

89

Voir lexcellent dossier sur le classement des hpitaux publi dans La Recherche, octobre 1999

129

Pour conclure
Nous avons vu beaucoup de choses. Nous avons explor de nombreuses pistes. Certaines vous taient familires, dautres moins, certaines sont trs utiles dans lorganisation laquelle vous travaillez, dautres moins. Certaines mritent dtre approfondies plus que dautres. Ce tableau doit permettre de classer les diffrents thmes abords selon leur importance pour chacun. Il suffit, pour le remplir, de sauto-valuer, sur chaque thme de 1 5 (1: je ne suis pas bon, 5: je suis excellent) et de noter chaque thme selon son importance pour son organisation (1: cela na pas dimportance, 5: cela en a beaucoup). Une fois les thmes nots, il faut faire deux oprations: une soustraction: 5 la note donne en auto-valuation une multiplication: le rsultat de la soustraction multipl par la note donne dans la cas utilit Auto-valuation Connaissance des projets de rforme Connaissance des thories du management Connaissance de mes objectifs Evaluation des performances Instruments de mesure Esprit de confiance Motivation des collaborateurs Approche conomique des dcisions Lutte contre labsentisme Conduite du changement Utilit Priorit