Tema 67 Analisis de la Constitucin de 1978 1. Introduccin 2. Antecedentes 2.1. El Consenso: contenido poltico de los Acuerdos de la Moncloa 2.2.

Los regmenes preautnomicos: una respuesta a un triple reto 3. Las Cortes Generales. Elaboracin y aprobacin de la Constitucin 4. Sistema poltico y valoracin de la Constitucin Introduccin No todas las transiciones polticas conducen al mismo tipo de de-mocracia, pudindose hablar de democracias corporativas, electo-ralistas, populistas o consensuales, segn cl papel jugado en cada uno de los procesos por los actores polticos, los sociales y el Es-tado. En el caso espaol existe una amplia coincidencia en situarla en el tipo de democracia consensual, debido al predominio de la sociedad civil y a la ponderacin del proceso, fruto del control de los reformistas. Los actores estn representados por los partidos po-lticos y la corona, siendo las caractersticas bsicas de dicho tipo de democracia: Un fuerte poder moderador/arbitral; Un proyecto reformista desde el poder; y La moderacin de los ac-tores que representan las fuerzas democrticas, es decir, de los rupturistas. La corona no jug un papel arbitral en un principio, pues ello le hubiera podido costar su propia permanencia; de hecho, pasado el primer semestre de 1976, el Rey se vincular decididamente al proyecto reformista. El problema central de la corona fue su excesiva vinculacin con el rgimen anterior; el 22 de noviembre de 1975, don Juan Carlos no slo era una incertidumbre, sino tambin, para la mayor parte de la oposicin, el continuador del franquismo. Como ya hemos dicho, en el momento de la muerte de Franco el objetivo central del Rey era la consolidacin de la monarqua en Espaa, para lo cual necesit buscar el suficiente consenso social y poltico. Es en esta bsqueda donde se va a definir un proyecto de-mocrtico, aunque el motivo por el que se llega a l se mueve entre el convencimiento personal del monarca, difcil de seguir en las pa-labras del mismo, y la salvacin de la propia institucin, circuns-tancia que aparece de forma ms convincente a lo largo de los acontecimientos producidos. A la altura de junio de 1977, la coro-na haba apostado decididamente por la democracia, sin jugar un papel arbitral hasta no ser aprobada la constitucin. La puesta en marcha y aplicacin del proyecto reformista des-de el poder fue un hecho decisivo, no tanto por la moderacin, sino por el control de los aparatos del Estado. A ello hay que aadir la negociacin que hubo que llevar a cabo con los rupturistas, lo que sirvi para controlar el conflicto social. No obstante, ste estuvo presente en todo el proceso; buen ejemplo de ello fue el primer tri-mestre de 1976, en el que la ola huelgustica promovida por los sindicatos ilegales respondi no slo a la congelacin salarial es-tablecida por 1

el Gobierno, sino tambin al apoyo del proyecto rupturista. En esta lnea podemos situar las resoluciones del XXVII Con-greso del PSOE, cuyo contenido se encuentra muy lejos de cual-quier programa moderado, aunque existe una ntida distincin en-tre el lenguaje y el proyecto poltico, por una parte, y la prctica poltica cotidiana por otra. Dicha contradiccin se solventar en el Congreso Extraordinario (septiembre de 1979) que se celebra tras la dimisin de Felipe Gonzlez de la Secretara General del partido, aunque a costa de una excesiva personalizacin y una prdida de la democracia interna, al primar ms la lealtad al lder que el debate poltico. La existencia de huelgas muy rudas y radicalizadas, que des-bordan a las direcciones sindicales, la escalada terrorista o la ina-decuacin de las actuaciones policiales a los nuevos tiempos, son elementos suficientes para poner en duda la moderacin. En cambio, es cierto que desde las lites polticas se opta por la moderacin o, mejor dicho, la permanente transaccin, ya que las distintas posturas que se encuentran en su seno son incapaces de imponerse a las dems. Adems en ciertos momentos es la propia sociedad civil la que condiciona su actuacin en un sentido mode-rador. En las lites se llega al convencimiento de que debe primar el acuerdo y evitarse trasladar a la sociedad el conflicto, y ms te-niendo en cuenta la gravedad de la crisis econmica y el constante incremento del desempleo; por ello la va del consenso tiene su pri-mer reflejo en los Acuerdos de la Moncloa, para posteriormente extenderse al texto constitucional. Con la celebracin de las elecciones generales del 15 de junio de 1977, los espaoles pudieron ejercer libremente el derecho de voto despus de cuarenta y un aos. Dada la pirmide de edad del momento, cerca de tres cuartas partes de la poblacin acudan por vez primera a las urnas. Este hecho no hacia razonable pensar que el comportamiento de los electores respondiese a una tradicin polticopartidista de tipo familiar (como defendi Linz, aunque despus lo matiz, y como opina Maravall), sino ms bien a moti-vaciones de oportunidad en funcin de las ofertas polticas exis-tentes. A ello hay que aadir, lo que en nuestra opinin es el ele-mento ms influyente a la hora de decidir el voto, el liderazgo poltico, hecho coincidente en todos los procesos de transicin, y la ausencia de una cultura poltica democrtica. El voto al lder se convirti en un sustitutivo de la carencia sealada y una respuesta al momento histrico: La campaa electoral fue intensa y supuso el primer aconteci-miento colectivo en cl que se pona claramente de manifiesto para los ciudadanos el fin del franquismo. Las previsiones sobre los resultados de las elecciones eran muy inciertas, debido a la difi-cultad de realizar estudios sobre el comportamiento electoral y a lo poco formadas que estaban las opiniones polticas. Una encuesta anterior a las elecciones (Informe FOESSA, 1975/1981) reflejaba un claro rechazo (no lo votaran nunca) de los revolucionarios (66%), comunistas (63%), continuadores de Franco (44%) y aquellas familias que haban sido ms activas durante la dicta-dura (Falange, con un 42%, y los carlistas, con un 34%). Estos datos ponan de manifiesto el escaso inters de los espaoles por los grupos vinculados con el anterior rgimen poltico y con las op-ciones extremas, como era el caso de los comunistas y revolucio-narios. En cuanto a las preferencias, se inclinaban por la democra-cia cristiana (16%), los socialistas (15%) y la socialdemocracia (13%). Es conveniente recordar que en UCD haba sectores democratacristianos y socialdemcrata, y en el PSOE socialistas y socialdemcratas, lo que explica en parte el xito de ambas for-maciones polticas en las elecciones. Los lderes polticos eran en general conocidos y valorados positivamente por los electores, que los situaban en el siguiente or-den de preferencia: Adolfo Surez, Felipe Gonzlez, Santiago Ca-rrillo y Manuel Fraga, orden que coincidi con los resultados elec-torales. Este hecho viene a corroborar la importancia del liderazgo en un electorado inexperto. La participacin electoral fue del 78,8%, un porcentaje alto si tenemos en cuenta las posteriores elecciones. El resultado, pese al elevado nmero de candidaturas (para el Congreso se present un total de 4.537 candidatos para cubrir 350 escaos, y para el Senado 937 candidatos para 207 escaos), reflej una alta concentracin de 2

votos en torno a UCD y el PSOE, que recogieron entre ambos en las elecciones al Congreso el 63,9% de los votos, lo que supona el 81,8% de los escaos. En cuanto al Senado, UCD obtuvo 105 es-caos, lo que le daba la mayora absoluta de los senadores elegidos, aunque no de la Cmara, debido a la presencia de los senadores de designacin real; mientras que el PSQE tan slo obtuvo 47, lo cual se explica no slo por el sistema electoral, sino tambin por el apoyo de dicho partido a candidaturas conjuntas con otras fuerzas polticas (Senadores para la democracia). El triunfo de UCD y el xito del PSOE convirtieron a ambas fuerzas en eje de la vida poltica durante la legislatura autoconstituyente. Por su parte PCE/PSUC obtuvo un resultado menor de lo esperado, no siendo compensado su peso electoral con el protagonismo que haba tenido en la oposicin a la dictadura. San-tiago Carrillo, secretario general del PCE, achac los resultados a una supuesta reprobacin militan, afirmacin un tanto confusa y autoesculpatoria. Los motivos que explican su bajo nmero de votos se pueden sintetizar en tres puntos: El anticomunismo cosechado durante la dictadura La incapacidad de la direc-cin del PCE para llevar a cabo mi relevo generacional de la mis-ma, lo que hizo que el electorado la vinculara con el pasado que trataba de olvidar; y El costo poltico de la colaboracin con el proceso de transicin, que la hizo aparecer como una oposicin ms difuminada que el PSOE, en su intento de ocupar el espacio de la izquierda. Es conveniente sealar, en este sentido, que la mayor contribucin al proceso de transicin realizada por el PCE, es decir, su actitud conciliadora y negociadora, constituy desde el punto de vista partidista una debilidad ante el electorado de izquierdas. La derecha conservadora, representada por AP, obtuvo unos re-sultados negativos debido a la identificacin que haca el electora-do entre<dicho partido y el franquismo. El discurso abierto de Fra-ga se vea difuminado por sus actitudes autoritarias, que eran las que apreciaba la opinin pblica. A ello tambin colabor la in-clusin en sus listas de numerosos ex ministros del rgimen ante-rior y del ex presidente del Gobierno Arias Navarro, convirtiendo la imagen del partido en simplemente continuista. As mismo, la heterogeneidad de las posiciones polticas en su interior fue patente desde el principio de su existencia, dando lugar a actitudes distin-tas ante el futuro proyecto constitucional. En su haber se debe mencionar que su presencia provoc unos resultados marginales para la extrema derecha, que tan slo obtuvo 154.413 votos (0,8% del total), logrando con el tiempo incluir a la mayor parte de los franquistas en el juego democrtico. Tanto los nacionalistas catalanes (Pacte Democratic per Cata-lunya PDL) como los vascos (Partido Nacionalista Vasco PNV) de ideologa moderada obtuvieron la representacin ma-yoritaria del nacionalismo en sus respectivas comunidades. La presencia de los nacionalistas radicales en ambas regiones fue mi-noritaria. Los seis partidos y coaliciones electorales ms votados (UCD, PSOE, PCEPSUC, AP, PDC y PNV) configuraban el sistema de partidos, en el que aparecan dos grandes organizaciones de mbi-to nacional, dos pequeas formaciones del mismo carcter al ex-tremo de cada una de las grandes, y dos partidos nacionalistas in-fluyentes en sus respectivos territorios. 2. Antecedentes 2.1. El Consenso: contenido poltico de los Acuerdos de la Moncloa El consenso tuvo su punto de partida en el anlisis de la difcil si-tuacin econmica por la que atravesaba el pas. Fue tambin la respuesta desde el Gobierno a una forma determinada de entender la transicin, a fin de construir unas bases suficientemente slidas, que no transformaran el cambio democrtico en una experiencia pasajera y frustrante. Surez y algunos de sus ministros, como Fuentes Quintana, convirtieron el consenso en 3

el eje central de su actuacin poltica; con ello no slo se reforzaban como Gobierno, sino que tambin impedan enfrentamientos con una oposicin poco acostumbrada al dilogo y la negociacin. En relacin con esto ltimo, fue una excepcin el papel desempeado por Santiago Carrillo, ya que el viejo lder comunista comprendi desde los primeros momentos la necesidad de una permanente negociacin en la accin poltica, con el fin de evitar una posible intervencin militar, as como la marginacin del PCE. El PSOE, por su parte, se mostr ms reticente al consenso, aunque acab aceptndolo por el alto costo que tena ante la opinin pblica una posicin de continuo enfrentamiento. Los primeros frutos del consenso fueron los Acuerdos de la Moncloa, firmados por el presidente del Gobierno y los mximos representantes de todos los grupos parlamentarios el 25 de octubre de 1977. Entre los Acuerdos se contienen reformas en las institu-ciones polticas y jurdicas (Programa de Actuacin Jurdica y Po-ltica), que se refieren a una serie de objetivos legislativos que se deban desarrollar a corto plazo en las Cortes; compromisos sobre el ejercicio de los derechos y las libertades fundamentales, la revi-sin del Cdigo de Justicia Militar y de la Ley de Orden Pblico, y la reorganizacin de los cuerpos y fuerzas de orden pblico. Junto a este bloque de compromisos se establecieron otros di-rigidos a desmontar las instituciones corporativas del rgimen an-terior y a incorporar mecanismos de control parlamentario tanto en la elaboracin como en la ejecucin de la poltica econmica. El control parlamentario se concretaba en el gasto, por lo que en las empresas pblicas se incorporaron determinados procesos de se-guimiento y vigilancia de la gestin realizados por los represen-tantes de los sindicatos, las organizaciones empresariales y de con-sumidores. Los compromisos concretos que se acordaron fueron: la parti-cipacin de empresarios, sindicatos y consumidores en la elabora-cin de un nuevo indicador de precios al consumo de bienes y servicios; el control y vigilancia de la gestin de las entidades gestoras de la Seguridad Social y de las oficinas de desempleo; par-ticipacin de las organizaciones y sindicatos profesionales agrarios en la elaboracin de los criterios de ordenacin de cultivos, en la poltica de precios y en la fijacin de precios por campaa; parti-cipacin de los trabajadores en los rganos de gobierno de las em-presas pblicas; participacin de los beneficiarios, junto con la Administracin, en los distintos niveles de prestacin de los servi-cios sociales; democratizacin de las cmaras agrarias y de las cajas rurales; nueva regulacin de los rganos rectores del Banco de Espaa y el crdito oficial, y reforma del sistema financiero; y el establecimiento de un rgimen de incompatibilidades para los miembros de los consejos de administracin de las empresas p-blicas. Estas medidas, junto a otras, definan un cambio en un sen-tido democrtico y un mayor control de la economa. Los Acuerdos tambin recogan una serie de compromisos re-feridos al funcionamiento de las instituciones autonmicas provi-sionales, en los que se estableca la especificacin territorial de la asignacin de recursos parlamentarios; la incorporacin en todos los niveles educativos de las distintas lenguas y contenidos culturales, en colaboracin con las distintas instituciones autonmicas; la par-ticipacin de estas ltimas en la elaboracin de los criterios de or-denacin de cultivos; el desarrollo por las instituciones autonmicas de los principios de una nueva Ley de Reforma y Desarrollo Agra-rio; y la regionalizacin de la actividad pesquera y marisquera.: Tras la firma por los partidos polticos, se procedi a debatir su contenido en el Congreso de los Diputados y en el Senado. Si bien es verdad que se margin a las cmaras en su elaboracin, como pusieron de manifiesto algunos diputados y senadores, tam-bin es cieno que se traslad a las mismas el control en su aplica-cin, siendo ste un tema recurrente para la oposicin dado el vo-luntarismo que los Acuerdos contenan. Los Acuerdos de la Moncloa fueron presentados por el vice-presidente para Asuntos Econmicos y ministro de Economa En-rique Fuentes Quintana en una sesin del Congreso dos das des-pus de su firma. En su intervencin el vicepresidente sintetiz los males de la economa espaola y enunci la solucin que los Acuerdos proponan, insistiendo en la importancia del compromi-so asumido por las fuerzas democrticas para superar la crisis, a la vez que se aseguraba el mantenimiento y desarrollo del propio sistema democrtico. 4

En febrero de 1978 se produjo la dimisin de Enrique Fuentes Quintana, con los consiguientes cambios en el rea econmica del Gobierno. Tanto en el Congreso como en el Senado hubo un in-tenso debate sobre el tema: lo que para el Gobierno era una simple remodelacin, para la oposicin implicaba una crisis que po-na en cuestin los Acuerdos, insistindose en el intento de la de-recha econmica de cambiar el contenido de los mismos (como afirm Enrique Tierno Galvn). El diputado socialista Emest Lluch acus al Gobierno de constantes incumplimientos en materia eco-nmica y abog por la formacin de una mayora de progreso que permitiese reformas estructurales y la superacin del sistema capitalista. El diputado de AP, Manuel Fraga, afirm: Las cosas no marchan; el Estado se deteriora por das; la vida poltica no tie-ne pulso; la Administracin no sigue una lnea clara.... Dicha vi-sin catastrofista, junto a la alternativa planteada desde el grupo parlamentario socialista, pona de manifiesto los lmites del con-senso y la labor normal de la oposicin. Aunque no podemos ob-viar un dato real: los incumplimientos permanentes por parte del Gobierno para llevar a cabo los Acuerdos. El consenso fue til para hacer frente a la crisis econmica y para elaborar la Constitucin, a la vez que trasladaba ante la opi-nin pblica una imagen de sosiego que tena como objetivo salvar las dificultades que el cambio poltico estaba produciendo. Pero no todo fue positivo, ya que el proceso provoc una creciente desmo-vilizacin social y un cierto desencanto, aprovechado desde sec-tores inmovilistas para mantener su presencia en algunos de los aparatos del Estado, como la polica, lo que a la larga caus pro-blemas de legitimidad y actuaciones alejadas de las normas propias de un Estado de Derecho (Batalln VascoEspaol, Triple A...). De hecho la ausencia de una democratizacin total del Estado ha sido considerada por la izquierda como uno de los mayores dficits del proceso de transicin, siendo el consenso responsable de dicha situacin. 2.2. Los regmenes preautnomicos: una respuesta a un triple reto El Estado autonmico que se va a construir responde a un triple reto histrico, poltico y funcional. El primero de ellos trata de dar solucin a un largo contencioso histrico, que adquiere una espe-cial relevancia durante la transicin en Catalua y el Pas Vasco. Histricamente se asisti durante los dos ltimos siglos a una ten-sin entre las tendencias centralistas y las tendencias regionalistas, en las que estas ltimas fueron apoyadas indistintamente por sec-tores reaccionarios, conservadores y progresistas. Desde un punto de vista legal se trat de dar una respuesta en el proyecto de Cons-titucin de 1873 y en la Constitucin de 1931. As mismo, en 1913 se autoriz la creacin de mancomunidades provinciales, lo que permiti crear la Mancomunidad de Catalua, que supuso una simple descentralizacin administrativa. Ser durante la Segunda Repblica cuando la Constitucin recoja este problema y proclame el Estado integral, que en palabras de Luis Jimnez Asa con-sista en un Estado a mitad de camino entre el federal y el unitario. En tal sentido se aprobaron el Estatuto de Catalua (15 de sep-tiembre de 1932) y el del Pas Vasco (4 de octubre de 1936), aun-que este ltimo durante la Guerra Civil. El modelo establecido por la Repblica propiciaba las reivindicaciones de las regiones con personalidad histrica autnoma (Catalua, Pas Vasco y Ga-licia) y estableca un complejo procedimiento de elaboracin y aprobacin de los Estatutos. El reto poltico era consecuencia de la identificacin existente entre democracia y descentralizacin, tal y como afirm Ravents: La cuestin de las autonomas es hoy el eje vertebral del sistema democrtico. De hecho todos los partidos polticos recogan en sus programas dicho tema, aunque las diferencias de partida entre los mismos eran muy significativas. As, mientras que AP propona una simple descentralizacin administrativa, EE y ERC exigan el derecho de autodeterminacin, al igual que cl PSOE, que tambin propugnaba la federacin de los pueblos ibricos. El PCE recoga en el ManifiestoPrograma de septiembre de 1975 una posicin cercana a la de los nacionalistas catalanes y apoyaba el inalienable derecho de los pueblos a decidir libremente sus destinos. Por l-timo, UCD mantena una posicin confusa, como se pudo apreciar durante el debate constitucional, acabando por aceptar las pro-puestas de Manuel Clavero, que generalizaba el sistema auton-mico a toda Espaa.

El reto funcional va unido al concepto de modernidad, que implica acercar el Estado a los centros de decisin (descentraliza-cin), una mayor eficacia de los servicios pblicos, desmasificar la funcin legislativa, responsabilizar a las autoridades autonmi-cas de la gestin de los asuntos pblicos y tener una mayor inme-diatez en el conocimiento de los problemas, a la vez que un mayor control de los ciudadanos dada su proximidad; en suma, intensifi-car la democracia. Todo ello no impide que puedan surgir ciertos costes (Jorge de Esteban y Luis Lpez Guerra), como son el incremento de las burocracias regionales, la insolidaridad entre las regiones o el riesgo de que primen los intereses regionales sobre los nacionales. Durante el franquismo se reprimieron los movimientos regio-nalistas, siendo el nacionalismo espaol uno de los argumentos centrales de la dictadura para justificar su existencia y buscar su le-gitimidad. El regionalismo o nacionalismo se va a convertir as en uno de los temas preferidos por la oposicin para enfrentarse a la dictadura. Tal y como seala Enrique Linde, no sern los partidos polticos de izquierdas los que inventen como instrumento de lucha antifranquista la ideologa regionalista o nacionalista, sino las burguesas marginadas del poder poltico, que vern en la recla-mada autonoma la posibilidad de satisfacer la aspiracin de auto-gobierno. La asuncin de esta cuestin por la izquierda responde a su intento de no verse marginada en la lucha poltica, as como a la importancia del significado de la autonoma en la lucha por la li-bertad y la capacidad movilizadora que en algunas regiones tena dicha demanda. Es importante destacar este ltimo aspecto, ya que los estudios sociolgicos dedicados al tema ponen de manifiesto que en 1976 nicamente en las nacionalidades histricas, y en Valencia y Canarias era clara la superioridad de las opiniones autonomistas sobre las centralistas; mientras que estas ltimas eran mayoritarias en Andaluca (58%), Len (68%); ambas Castillas (60 y 61%), Ex-tremadura (53%) y Aragn (50%), y se equilibraban con las auto-nomistas en Asturias, Murcia y Catalua sin Barcelona. Estos datos se mantuvieron en 1977, y solamente en 1978 se registrara un aumento notable de la opinin autonomista frenada en parte en 1979. Ser por tanto la presin de los nacionalistas catalanes y vas-cos, a los que se sum la izquierda, lo que fuerce una decisin an-terior a la elaboracin de la constitucin por parte del Gobierno, aunque encontremos algunas declaraciones favorables al tema re-gional en el discurso del Rey del 22 de noviembre de 1975, y en el artculo 2.3 de la LRP. La actitud del centroderecha fue dubitativa, dejndose arrastrar por los acontecimientos, sin negar que ciertos miembros de dicha afiliacin ideolgica vejan necesario encontrar una solucin al tema. La presin ms importante a favor de las autonomas se pro-dujo en Catalua y en el Pas Vasco. En la primera de dichas re-giones, tal y corno seala Borja de Riquer, se intensific la movi-lizacin poltica de las fuerzas de la oposicin a favor del estatuto (Volem l'Estatut) desde el mes de abril de 1976, y tuvo su pun-to lgido en la Dada del 11 de septiembre de 1977, da en el que se produjo la manifestacin ms numerosa de la historia de Catalua. Como respuesta a dicha presin e> Gobierno Surez cre una co-misin para el estudio de un rgimen especial para las cuatro pro-vincias catalanas a finales de 1976, cuyo mentor fue Juan Antonio Samaranch, presidente de la Diputacin de Barcelona. La Comi-sin deba preparar una norma reguladora de carcter autonmico y un proyecto de consejo General de Catalua, que era de hecho la reconstruccin de la antigua Mancomunidad Este organismo, pre-sidido por Federico Mayor Zaragoza desde febrero de 1977, fue boicoteado por la oposicin, dejando de ser operativo poco despus de constituirse. La demanda de la oposicin se centraba en el restablecimiento del Estatuto de 1932 y en la formacin de un gobierno provisional de la Generalitat. Dicha propuesta coincida con la pretensin ma-yoritaria de los ciudadanos que vivan en Catalua, como lo de-muestra una encuesta realizada por el Gobierno Civil de Barcelona en febrero de 1977, en la que los partidarios de la independencia de Catalua tan slo representaban el 5%; los que apoyaban un Estado federal, el 20%; los favorables al Estatuto de autonomia, un 30%; los que deseaban una importante descentralizacin econmica y administrativa un 15%; y los que optaban por man-tener la <situacin actual, un 28%. 6

Los resultados de las elecciones generales del 15 de junio dieron la victoria en Catalua a los socialistas (PSCPSOE) con un 28,5%, algo menos de un punto respecto a sus resultados en el resto de Es-paa; a continuacin se situaron los comunistas (PSUC) con el 18,3%, los nacionalistas (Pacte) con un 17,2% y UCD con un 17%. Los citados porcentajes de voto destacaron dos claros triunfadores, los comunistas del PSUC, que haban logrado doblar los resultados de Espaa, y el Pacte de Jordi Pujol, que se eriga como el genuino representante del nacionalismo cataln. El Gobierno de Madrid, ante esos resultados y la presin popular, decidi no esperar ms y dar una solucin provisional al tema, con un claro objetivo: evitar que la izquierda, triunfadora en las elecciones, controlase el proceso. Para ello puso en marcha la operacin Tarradellas, que supone desde el punto de viste formal el nico hecho que enlaza con la le-galidad republicana durante la transicin; situacin que contrasta con la creacin, en diciembre de 1977, del Consejo General Vasco, constituido en perjuicio del Gobierno en el exilio, dominado por el PNV. De hecho, cuando se plante esta cuestin, cont con la opo-sicin del ejrcito, en concreto de Coloma Gallegos, ex ministro y capitn general de Catalua. Pero Surez estaba convencido de di-cha operacin y, pese a los obstculos, no dud en ponerla en mar-cha, lo cual provoc las iras de Pujol y la sorpresa de la izquierda ca-talana, que se sinti desplazada. El 27 de jumo de 1977, Josep Tarradellas, tras 38 aos de exilio, lleg a Madrid, lo que supuso una desagradable sorpresa para buena parte de los polticos catalanes, que vieron cmo Surez se les haba adelantado y marginaba a la Asamblea de Parlamentarios de Catalua. La negociacin fue muy dura, pero los talantes tanto de Surez como de Tarradellas hicieron posible el acuerdo, que cont con el apoyo del Rey. El acuerdo hecho pblico el 2 de julio permita restaurar la Generalitat como representante legal y re-glamentar el rgimen transitorio de la misma. Hasta la llegada de Tarradellas a Barcelona (23 de octubre), se sucedieron una serie de enfrentamientos entre ste y la Asamblea de Parlamentarios, y entre stos y el Gobierno, pero finalmente, el da 29 de septiembre, se procedi a la publicacin de un real de-cretoley por el que se pudo restablecer con carcter provisional la Generalidad de Catalua Hasta la entrada en vigor del rgimen de autonoma que pueda aprobarse por las Cortes. Posteriormen-te, por otro DecretoLey del 17 de octubre, el Rey nombraba a Jo-sep Tarradellas presidente de la Generalidad restaurada. En el caso vasco no fue posible una solucin similar a la de Catalua. Tal y como lo describe Juan Pablo Fusi, el Gobierno de Surez, si bien haba procedido a la legalizacin de la bandera (enero de 1977), a la concesin de dos amnistas parciales y una to-tal y a la expatriacin de los presos ms conflictivos de ETA, no logr la normalizacin de la situacin y la pacificacin de la re-gin. El motivo fue bsicamente el enfrentamiento entre los pro-pios nacionalistas, ya que ETA militar y la Koordinadora Abertzale Socialista (KAS) plantearon como objetivos la consecucin de un Estado vasco, socialista, independiente, reunificado y euskaldun, junto a una intensificacin de la lucha armada, lo que lo haca in-compatible con la estrategia del PNV, y la incorporacin de Nava-rra. Por su parte el presidente del Gobierno vasco en el exilio, el peneuvista Jess M. de Leizaola, defendi la idea de que la negociacin de la preautonoma deba ser realizada por los parla-mentarios vascos elegidos en junio de 1977. El 30 de diciembre fue sancionado el decreto por el que se creaba el Consejo General Vasco, presidido por el socialista Ramn Rubial, que tanto en opi-nin de Fusi como de Martn Villa no estuvo a la altura de las cir-cunstancias. A partir de dicho momento, y en pleno proceso constituyente, a iniciativa del ministro para las Regiones Manuel Clavero se cre por decretoley, entre los meses de abril y octubre de 1978, un conjunto de entes preautonmicos para el Gobierno de Galicia, As-turias, Castilla y Len, Aragn, CastillaLa Mancha, Pas Valen-ciano, Extremadura, Andaluca, Murcia (sin Albacete), Baleares y Canarias. Ello responda al propsito del ministro de generalizar el proceso, lo que ocasion enfrentamientos con las comunidades histricas que pretendan tener un trato de favor. Es importante llamar la atencin sobre el hecho de que no todas las provincias haban resuelto su ubicacin (Santander, Madrid y Logroo), por lo que el mapa autonmico no estaba completamente definido. Este proceso mostr numerosas deficiencias y sobre todo un alto grado de 7

improvisacin, condicionando el futuro de la constitu-cin. A la espera de la constitucionalizacin del Estado autonmico, que implic una reestructuracin del Estadocomunidad, a travs de un proceso de descentralizacin y desconcentracin, desconocido hasta dicho momento en Espaa, el procedimiento legal que se uti-liz fue, como se ha indicado, el decretoley. Se reconocieron 13 di-ferentes entes preautonmicos, crendose una comisin mixta en cada uno de ellos y de composicin diferente, que tena como misin la negociacin de las competencias que se transferan entre los representantes del Estado central y de as regiones respectivas. 3. Las Cortes Generales. Elaboracin y aprobacin de la Constitucin Los especialistas (Lucas Verd, Rubio Llorente, Ferrando Bada Jorge de Esteban...) coinciden ampliamente en sealar ciertas pe-culiaridades del proceso constituyente llevado a cabo. As, Lucas Verd no duda en calificarlo de singular y sui gneris respecto a los antecedentes espaoles y europeos. De hecho ni contbamos con un gobierno provisional ni se cumpla el requisito de constituir una asamblea constituyente unicameral para redactar el texto constitu-cional. Por lo que una primera calificacin del mismo sera: atpico. El proceso autoconstituyente se inicia con la Ley para la Re-forma poltica y concluye con la aprobacin de la constitucin. En l se combinan dos condicionantes: el contenido de la LRP y la constitucionalizacin de la corona. Ambos se presentan como he-chos consumados y suponen una lnea de continuidad con el rgi-men anterior, caracterstica definidora del control reformista del proceso. No estamos por tanto ante un proceso constituyente ori-ginario e ilimitado, sino que procede directamente de la legalidad anterior, por lo que se conforma como derivativo. Dos hechos lo demuestran: El no ser convocadas las Cortes, en las elecciones del 15 de junio, con carcter constituyente; y El hecho de que la monarqua sea anterior a la constitucin, insertndose por tanto en ella. El Rey no jura la constitucin para ser rey, sino por ser rey, como Cnovas afirmaba para la Constitucin de 1876. Una vez celebradas las elecciones y proclamados los resultados por las Juntas Electorales Provinciales, el siguiente paso fue pro-ceder a la constitucin de las nuevas Cmaras, aunque formal-mente las anteriores Cortes orgnicas no haban sido disueltas. Para ello fue nombrado presidente de las Cortes Antonio Hernn-dez Gil, quien define su nombramiento como un mandamiento presidencialista, ya que fue el Rey, tras el asesoramiento del Consejo del Reino, quien decidi el candidato. La LRP se refera tangencialmente al mecanismo por el cual deban constituirse las Cmaras. Hernndez Gil, asesorado por los letrados de las Cortes y con el conocimiento de los partidos y coa-liciones polticas con representacin parlamentaria, estableci una constitucin gradual en tres fases: una primera fue la formacin de las Juntas preparatorias, seguida inmediatamente por la constitu-cin interina de las Cmaras, que se hizo definitiva (tercera fase) una vez aprobado el reglamento provisional de cada una de ellas, all por el mes de octubre. El inicio de la legislatura fue el 13 de julio de 1977 y el final el 2 de enero de 1979, fecha de la entrada en vigor del decreto de disolucin de las Cortes. La apertura oficial se realiz en una sesin conjunta (23 de julio) de ambas Cmaras en la que el Rey dirigi un mensaje a los representantes de la so-berana popular. Durante las sesiones preparatorias (13 y 14 de ju-lio) se llev a cabo la eleccin de los rganos de cada Cmara, siendo elegido presidente del Congreso Femando lvarez de Mi-randa, y del Senado, Antonio Fontn, ambos pertenecientes a UCD. Igualmente se procedi a la formacin de los grupos parla-mentarios y al inicio de la elaboracin de los reglamentos, ya que hasta que los mismos no estuviesen aprobados se careca de me-canismos de control sobre el Ejecutivo. En su discurso el Rey profundiz en un sentido democrtico en las ideas expuestas en noviembre de 1975. 8

As, sobre la base del reconocimiento de la pluralidad poltica representada en las Cortes, insisti en la necesidad de que las mismas hicieran suya la exis-tencia de la realidad diferencial de nuestras comunidades regio-nales, dentro de la unidad indiscutible de Espaa. Las Cortes deban recoger las aspiraciones de los espaoles y posibilitar la convivencia democrtica. Afirm as mismo que la democracia habla comenzado y que el objetivo era consolidarla. La institucin monrquica se situaba por encima de las dems, sealando la funcin integradora de la Corona y su poder arbitral, a la vez que haca referencia a la naturaleza que deban tener dichas Cortes, aunque anticipndose al resultado al proclamarse como monarca constitucional. Resulta difcil compaginar el hecho de que el jefe del Estado se pudiera definir como monarca constitucional y, a su vez, querer asumir la tarea de monarca arbitral, que tan slo se puede lograr en el marco de una monarqua parlamentaria y democrtica. La solu-cin se dio en el texto constitucional, es decir, a posteriori, con la definicin de la monarqua como parlamentaria. La colaboracin entre el Rey y el Gobierno presidido por Su-rez haba posibilitado desbloquear el proceso poltico y abrir la puerta para la modificacin de todas las Leyes Fundamentales. Tras las elecciones del 15 de junio se sumaron a este papel las Cortes Democrticas, asumiendo la funcin constituyente, lo cual con-duca a la ruptura legal. As, desde el mismo momento de la cons-titucin de las Cmaras, stas no slo fueron un rgano de legislacin ordinaria sino, sobre todo, un rgano constituyente por la voluntad de los parlamentarios, del Gobierno y del Rey, pese a no haber sido convocadas como tales. Para la puesta en funcionamiento de las Cmaras se dictaron las Normas para la Constitucin del Congreso de los diputados del Senado por la Presidencia de las Cortes. Dichas Normas estu-vieron en vigor hasta la elaboracin de los reglamentos. Mientras tanto, las Cmaras no pudieron ejercer dos de las tareas funda-mentales de todo parlamento: la de legislar (debido al artculo 27 de las Normas, por el que se estableca que hasta que no estuviesen constituidas definitivamente las Cmaras y el Reglamento aproba-do, el Parlamento no tendra capacidad para hacer leyes), y la de controlar al Ejecutivo. La ausencia del Reglamento fue propiciada por el grupo cen-trista, ya que ello impeda cualquier tipo de control sobre la accin de gobierno. Pero un incidente pondr fin a esta situacin: nos re-ferimos a la detencin y agresin sufrida por el diputado del PSOE Jaime Blanco el da 27 de agosto por parte de las fuerzas de orden pblico. Tanto la prensa como los grupos parlamentarios de opo-sicin pidieron la aclaracin de los hechos y la dimisin del mi-nistro Rodolfo Martn Villa. Estaba en cuestin la violacin de la inmunidad parlamentaria y la capacidad de control sobre el Go-bierno, a la vez que era manifiesta la ausencia de hbitos demo-crticos de la polica. Para el grupo centrista la solicitud de dimi-sin equivala a un voto de censura, legalmente imposible en aquellos momentos; no obstante, fue admitida a trmite, aunque fi-nalmente no prosper. En todo caso, este incidente sirvi para de-jar claro que las Cortes deban controlar la gestin gubernamental y que esta ltima se encontraba condicionada por el principio de responsabilidad poltica ante el Parlamento, lo que desbloque la situacin y forz a UCD a variar su postura. Como consecuencia de ello, durante el mes de octubre se aprob el reglamento provi-sional, y al mes siguiente se procedi a regular, tambin de forma provisional, las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la mocin de censura y la cuestin de confianza. Pese a ello, esta ltima regulacin no deja de ser sorprendente, ya que, al no contemplar los efectos de la aprobacin de una mocin de censura, invalida de facto la eficacia parlamentaria de su uso. La regulacin de los grupos parlamentarios fue polmica, dado que haba diferentes opiniones sobre la conveniencia de dar un reconocimiento mayor o menor a las minoras (ideolgicas y te-rritoriales), a la vez que se trataba de evitar un excesivo fracciona-miento de las Cmaras. En el Congreso de Diputados las propues-tas fueron de tres tipos: 1 .~) aquellas que permitan a cualquier fuerza poltica con representacin parlamentara constituirse en grupo con independencia del nmero de inscritos que reuniera (PNV); 2.a) las que exigan slo un nmero mnimo de parlamen-tarios, sin considerar su pertenencia a una de las distintas fuerzas polticas (AP, PCE, PSOE y EE); y 3~S) las que junto a un mnimo de componentes admitan una va alternativa que permitiera a las minoras constituir grupo (ER, PDC y UCD). El Reglamento Pro-visional del 9

Congreso adopt una regulacin que primaba a los grupos frente a los diputados, concediendo por tanto mayor rele-vancia a los sujetos colectivos que a los individuales. A la hora de constituirlos se eligi una posicin intermedia en la que se tuvo en cuenta no slo el nmero de diputados, sino tambin el criterio te-rritorial, lo cual favoreci a aquellas formaciones polticas que se haban presentado en pocas circunscripciones (PDC y PNV) y per-judic a las de carcter nacional (PSP). En octubre de 1977, y se-gn estos criterios, se formaron ocho grupos parlamentarios en el Congreso e igual nmero en el Senado. El protagonismo del Congreso y del Senado fue una constante durante esta etapa, teniendo una significativa influencia ante la opinin pblica, que vela cmo el centro poltico del pas se haba trasladado de lugar. A finales de julio de 1977 se celebr la sesin en el Congreso en la que los grupos parlamentarios fijaron su po-sicin poltica para el periodo que se haba iniciado. Por el PSOE intervino Felipe Gonzlez, que record la trayectoria de su partido a lo largo de la historia, exigiendo la ampliacin de la amnista y su extensin al campo sociolaboral, el reconocimiento pleno de la libertad de asociacin, as como de los derechos individuales y colectivos; se trataba de derogar toda la legislacin represiva crea-da por la dictadura. Su propuesta ms contundente fue la de ela-borar una nueva constitucin, sin exclusiones, realizada por los partidos polticos representados en la Cmara. A la hora de con-cretar los contenidos de la misma, junto a la enumeracin de los derechos individuales, colectivos y sociales, insisti en la idea de que la constitucin deba definir un marco autonmico capaz de responder generosamente a las aspiraciones y derechos de los di-versos pueblos que componen Espaa. Por parte del grupo comunista intervino su portavoz Santiago Carrillo, que salud el inicio de la nueva etapa poltica con la vo-luntad de superar los residuos pasionales e ideolgicos de la Gue-rra Civil y de consolidar la democracia naciente. Con el objeto de defender la idea central de su poltica en ese momento, la forma-cin de un Gobierno de concentracin democrtica nacional, dej claro que para los comunistas la cuestin esencial hoy no es mo-narqua o repblica; es democracia o dictadura, mostrndose a fa-vor de colaborar en la elaboracin de una constitucin, por lo que las Cortes deban ser constituyentes. Tanto el grupo socialista como el comunista insistieron en los efectos negativos de la crisis econmica y en la necesidad de llegar a acuerdos que no perjudi-casen a los trabajadores para superarla, ya que ello permitira la consolidacin del sistema democrtico. La minora catalana estuvo representada por Jordi Pujol, que insisti en el hecho de que las elecciones haban abierto el camino de la democracia y la esperanza para Catalua. Las Cortes deban tener una doble misin: Por una parte, el reconocimiento pleno de la personalidad colectiva de las diversas regiones y nacionalidades que hay en Espaa y, por otra, la de la creacin de una solidaridad real, no fruto, como tantas veces ha sido en la historia de Espaa, de la coaccin, sino fruto de la voluntad de convivencia, del mutuo respeto.... En la misma lnea se pronunci Xabier Arzalluz (PNV), aunque insisti de manera especial en los denominados derechos histricos y en el pacto con la corona, al ser sta la garante no slo de los derechos actuales sino tambin de los histricos, con-virtindose la consecucin de ambos en la razn esencial de nues-tra presencia en esta Cmara. La derecha conservadora representada por Manuel Fraga con-sider de muy poca utilidad debatir sobre el pasado y abrir irres-ponsablemente las viejas heridas de un siglo de enfrentamientos ci-viles. Apost por elaborar una verdadera constitucin de todos, no partidista, que permitiese la consolidacin del Estado de dere-cho. lo ltimo, Leopoldo Calvo Sotelo, en nombre de UCD, gru-po parlamentario que sustentaba al Gobierno, se fij tres objetivos: la elaboracin de la constitucin, una respuesta a la crisis econ-mica y el establecimiento de las autonomas regionales, ofreciendo la colaboracin a todas las fuerzas polticas para que se resolvieran definitivamente esta vez, bajo la nueva Monarqua, los viejos problemas de nuestra convivencia nacional. En estas intervenciones se condensa el programa poltico de los grupos parlamentarios. Lo sobresaliente fue el espritu de concor-dia existente, lo que posibilit crear las bases polticas del consen-so y esquivar el pasado, es decir, construir sobre lo que les una, y postergar lo que les separaba. 10

En el Senado, durante su primera reunin, los senadores perte-necientes a la Asamblea de Parlamentarios Vasca presentaron un escrito a la Mesa con objeto de que se promulgase una amnista ge-neral para los delitos de intencionalidad poltica, sea cual fuera su naturaleza, cometidos con anterioridad al da 15 de junio. Dicho escrito fue aprobado por amplia mayora y trasladado al Congreso, donde tambin fue aprobado. La ley de amnista, que vena a am-pliar las que ya se haban producido con anterioridad, favoreca la reconciliacin nacional, siendo el punto nico de partida para que podamos construir una verdadera democracia. La tarea ms importante que se impusieron las Cortes fue la de elaborar la constitucin. De acuerdo con la LRP, existan tres op-ciones diferentes: 1 .) el Gobierno poda tomar la iniciativa me-diante la presentacin de un proyecto de ley para su tramitacin parlamentaria; 2.) la iniciativa poda provenir del propio Congre-so de Diputados; y 3.) el Rey poda someter directamente al pue-blo una opcin poltica de inters nacional de carcter constitucio-nal. Descartada esta ltima, pues su ejecucin slo tena sentido en caso de bloqueo de la situacin poltica, el Gobierno encomend al ministro de Justicia, Landelino Lavilla, la tarea de realizar un pro-yecto. La oposicin de izquierdas critic dicho procedimiento pues le restaba protagonismo poltico; Felipe Gonzlez afirm que las Cortes se sobran y se bastan para dotar al pas de una constitu-cin. El Gobierno reconsider dicha cuestin y finalmente se decidi que una ponencia en el seno de la Comisin de Asuntos Constitu-cionales y Libertades Pblicas del Congreso fuera la encargada de redactar un anteproyecto. El nmero de miembros que deberan formar la ponencia fue objeto de disputa; as el PCE, las minoras nacionalistas y el grupo mixto, con mayora del PSP, defendieron la formacin de una ponencia integrada por nueve miembros (tres de UCD, dos del PSOE y uno en representacin de los restantes grupos parlamentarios: AP, PCE, vascocataln y mixto). Esta propuesta fue rechazada por UCD y el PSOE. Para los primeros porque exista el peligro de que se constituyeran dos bloques (UCD y AP, por una parte, y los otros por otra), lo que les situara en minora. El PSOE, por su parte, no era partidario de una po-nencia tan amplia pero, bajo dicho argumento formal, lo que trata-ba de evitar era la presencia de Enrique Tierno Galvn portavoz del PSP a fin de monopolizar la voz de los socialistas. UCD pro-puso que la composicin fuera de cinco miembros (tres de UCD y dos del PSOE), con lo que se garantizaba la mayora en la ponen-cia. Finalmente, a propuesta de los socialistas, se lleg a un acuer-do para que el nmero fuese de siete (tres de UCD y uno de los grupos del PSOE, PCE, AP y vascocataln). Con ello UCD deja-ba patente su mayora, el PSOE sacrificaba un puesto, pero a cam-bio lograba excluir al PSP, se favoreca la entrada de un naciona-lista cataln (ya que los mismos eran mayoritarios en el grupo vascocataln), se incorporaba a un miembro del PCE, que en esos momentos mantena una actitud posibilista, a la vez que la presen-cia de AP evitaba que la derecha conservadora se excluyera del proceso constituyente, lo cual hubiese sido peligroso. El PSOE se arrepinti posteriormente de su decisin de incluir a un nacionalista cataln, ya que con el tiempo stos jugaron a favor de las posicio-nes de UCD. Los miembros elegidos fueron: Miguel Herrero de Min, Jos Pedro Prez Llorca y Gabriel Cisneros, por UCD; Gregorio PecesBarba, por el PSOE; Jordi Sol Tura, por el PCE/PSUC; Manuel Fraga, por AP; y finalmente Miquel Roca, por el PDC, ya que los nacionalistas vascos consideraron que ste no representaba sus intereses. El procedimiento de elaboracin de la constitucin tuvo las si-guientes etapas: una primera dominada por los trabajos de la ponencia, que a su vez se dividi en tres fases: entre agosto y diciembre de 1977 se elabor el anteproyecto; durante el mes de ene-ro de 1978, los grupos parlamentarios presentaron las enmiendas al anteproyecto que se haba publicado el 5 de enero; y, por ltimo, la ponencia se reuni durante los meses de febrero, marzo y abr] para elaborar el proyecto de constitucin, publicado el 17 de abril. Una vez realizado el proyecto, se someti primero a debate en la comisin y despus en el pleno de ambas Cmaras. Durante el debate en la comisin hubo dos fases, una de confrontacin y otra de consenso; en esta segunda, los dirigentes de los grupos polticos celebraron reuniones al margen de las Cmaras, donde se limaron las diferencias y se adoptaron los acuerdos que hicieron posible el Consenso. Los planteamientos personales de los ponentes primaron du-rante la elaboracin del anteproyecto, momento en el que se es-tructur el texto constitucional, y en opinin de Miguel Herrero se realiz el 90% del mismo. 11

En la fase de consenso los acuerdos al-canzados, si bien supusieron la finalizacin del texto, repercutieron en la tcnica jurdica, pero a cambio se obtuvo el apoyo de la ma-yor parte de las fuerzas parlamentarias, hecho de enorme trascen-dencia si tenemos en cuenta la convulsa historia constitucional espaola. Durante la fase de las ponencias, la postura de UCD (Miguel Herrero) fue la de realizar una constitucin breve, de 34 artculos, con unas pocas declaraciones de Principios y posponer para leyes futuras el desarrollo de dichas declaraciones. Dentro del proyecto destacaba el establecimiento de un parlamento unicameral, la au-sencia de cualquier referencia a cuestiones econmicas, el estable-cimiento de la monarqua parlamentaria como forma de Estado y una especial preocupacin para evitar la debilidad gubernamental, por lo que a la hora de regular la cuestin de confianza y el voto de censura se trat de garantizar la estabilidad gubernamental si-guiendo el modelo de la Repblica Federal de Alemania. El tema ms espinoso para UCD fue el referido a las autonomas, dada la heterogeneidad de fuerzas polticas que se encontra-ban en su seno. Para Miguel Herrero, la Constitucin deba reco-nocer plenamente la autonoma para Catalua y el Pas Vasco, mientras que para las dems regiones se deban fijar cienos frenos, con el objeto de evitar una carrera entre ellas que pondra en peli-gro la propia estructura del Estado. Herrero reconoca una perso-nalidad singular a Catalua y el Pas Vasco, la cual deba tener su reflejo en la constitucin. Por su parte, Manuel Clavero Arvalo, ministro de Relaciones con las Regiones, propona que el proceso autonmico se desarrollara simultneamente en toda Espaa, im-pidiendo un trato de favor para Catalua y el Pas Vasco, y fre-nando as las pretensiones de los nacionalistas. Desde su Ministerio se favoreci la generalizacin del proceso autonmico, hecho de-cisivo en la negociacin del ttulo referente a las autonomas. Manuel Fraga personaliz su participacin en la ponencia, sin contar con los miembros de su partido a la hora de realizar sus pro-puestas, lo que provoc fuertes tensiones en AP y la divisin final de los diputados de dicho grupo a la hora de proceder a la votacin. Fraga no era partidario de un texto nico y cerrado, sino de que se dictara un conjunto de leyes fundamentales que, al igual que en la Tercera Repblica francesa, formaran la constitucin. Con el tiempo fue variando su posicin y se situ a favor de la negocia-cin y el consenso. El PSOE present un proyecto redactado por conocidos espe-cialistas (Jorge de Esteban, Elas Daz, Jos A. Gonzlez Casano-va...), en el que no se hacia ninguna referencia expresa a la forma de Estado (monarqua o repblica), aunque se reserv el derecho de presentar una enmienda republicana con evidentes intencio-nes propagandsticas. Dicho partido supo utilizar con gran habili-dad a la opinin pblica; de hecho, pese al acuerdo de la ponencia de mantener sus trabajos en secreto, filtr el anteproyecto a la re-vista Cuadernos para el Dilogo (22 de noviembre de 1977) con el fin de provocar la divisin en los otros grupos parlamentarios; as mismo, en la tercera fase de la ponencia, Gregorio PecesBarba se retir de la misma (portazo) y amenaz con no firmar el informe final, lo que oblig a UCD a negociar, a travs de Fernando Abril Martorell directamente con Alfonso Guerra, aquellas cuestiones en las que ambos grupos mantenan diferencias. La apertura de las ci-tadas negociaciones, ya en la etapa de la comisin, provoc la re-tirada de Miguel Herrero del equipo negociador y su sustitucin por scar Alzaga y Jos Luis Meiln. La salida de Miguel Herrero puso fin a la estrategia que hasta ese momento haba diseado l mismo, tratando de acorralar al PSOE a travs de acuerdos con los catalanistas, buscando al mismo tiempo a buena disposicin de los comunistas. Para Herrero la constitucin deba ser obra fundamentalmente de UCD. Si bien es cierto que durante la etapa de la ponencia hubo un alto nivel de coincidencias, cuando stas se agotaron, la posicin de Herrero se debilit, y UCD opt por la negociacin, al margen de las Cortes, ya que entendi que no era conveniente ni posible marginar a los socialistas, no slo por un sentido poltico del Estado, sino tambin por las dificultades que encontraba en su propio seno para aceptar algunas de las propuestas del sector democristiano, dada la pre-sencia en UCD de socialdemcratas que mantenan relaciones cor-diales con el PSOE.

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Los temas objeto de mayor disputa fueron los referidos a la in-clusin del trmino nacionalidades, y la estructura territorial del Estado; la enseanza, ligada al papel de la Iglesia en la misma; las Fuerzas Armadas; el cierre patronal, la huelga y la ley electoral; y en menor medida la fijacin de la mayora de edad y la abolicin de la pena de muerte. En todos ellos se lleg a acuerdos a travs de la negociacin. La ausencia del PNV ocasion que dicho partido rechazase el acuerdo obtenido sobre los derechos histricos. Sobre ellos Fer-nando Abril Martorell defenda que en caso de una colisin entre esos derechos histricos y la letra de la constitucin, una cosa muy sencilla: [...] prevalece la constitucin. Ante esta postura, el nacionalismo vasco decidi no apoyar el texto constitucional. Una vez finalizados los debates en ambas Cmaras, y dadas las discrepancias existentes entre el proyecto aprobado por el Con-greso y por el Senado, se reuni la Comisin Mixta Congreso -Senado, presidida por Hernndez Gil, que opt por una lnea de flexibilidad para permitir la aprobacin de un texto ampliamente consensuado, como as fue. El 31 de octubre se procedi a votar en el Congreso de los Diputados el Dictamen de la Comisin Mixta, momento que fue calificado por el presidente de la Cmara como histrico, dando como resultado 325 votos a favor, 6 en contra y 14 abstenciones. La votacin puso de manifiesto el amplio con-senso conseguido. Se abstuvieron 7 diputados del PNV, 3 de AP, 1 de la minora catalana y 2 del grupo mixto. Votaron en contra 5 di-putados de AP y 1 de EE. El mismo da tambin se procedi a la votacin en el Senado, en la que votaron a favor 226 senadores de los 239 presentes, se abstuvieron 8 (2 del grupo mixto, 1 del grupo independiente y 6 dei grupo vasco) y votaron en contra 5 (2 del grupo mixto y 3 senadores vascos). La votacin puso de manifies-to las divisiones existentes dentro de AP, donde hubo votos a favor (Manuel Fraga, M.~ Victoria FernndezEspaa...), abstenciones (Licinio de la Fuente, lvaro Lapuerta...) y votos en contra (Gon-zalo Fernndez de la Mora, Federico Silva...); y la oposicin de los representantes del nacionalismo vasco, hecho ste que tuvo indu-dables efectos en el referndum constitucional. El referndum se celebr el da 6 de diciembre siendo la par-ticipacin en .el mismo del 67,1%, de los cuales un 87,9% vot afirmativamente, y un 7,8% lo hizo en contra. En las provincias vascas el resultado fue diferente: los votantes fueron tan slo el 44,7%, siendo los votos afirmativos el 69,7% y los negativos el 23,5%. Si bien la victoria del si fue innegable, no podemos dejar de constatar que la abstencin ms los votos negativos representa-ron un65.9.% en dichas provincias, lo cual tena necesariamente una lectura poltica. La Junta Electoral Central procedi a la publicacin de los an-teriores resultados el 22 de diciembre, celebrndose cinco das despus una sesin conjunta del Congreso y del Senado, para pro-ceder a la sancin de la constitucin por parte del Rey. En el dis-curso, Juan Carlos I expres la gratitud de la corona por el trabajo realizado, afirm que la constitucin recoga la aspiracin de la Corona, el acatamiento de la misma, y aada que la Monarqua (...) como institucin integradora, debe estar por encima de dis-crepancias circunstanciales y de accesorias diferencias, procurar en todo momento evitarlas o conjugarlas para extraer el principio comn y supremo que a todos debe impulsarnos: lograr el bien de Espaa. Es en ese momento, y no antes, cuando se puede hablar de monarqua parlamentaria. Por ltimo, el da 29 de diciembre, fue publicada en el Boletn Oficial del Estado la constitucin. Ese mismo da se procedi tambin a la publicacin del decreto de di-solucin de las Cortes. 4. Sistema poltico y valoracin de la Constitucin El resultado del largo debate constitucional estuvo condicionado por los lmites que haba fijado la Ley para la Reforma Poltica, y por la toma de postura sobre algunos temas de ciertos sectores militares y la Iglesia. En cl primero de los casos, la aprobacin por referndum de la LRP implic, como ha sealado Cotarelo, dotar a la monarqua de legitimidad democrtica, por lo que el cuestiona-miento de la misma por parte del PSOE no dej de ser un ejercicio retrico dirigido a sus bases. En ningn momento los partidos de la izquierda con representacin parlamentaria tradicionalmente re-publicanos trataron de plantear un plebiscito sobre dicho tema. En el caso del PCE su legalizacin estuvo condicionada a la acep-tacin de la monarqua, por lo que sta fue aceptada como ejercicio de responsabilidad o de debilidad poltica, segn se mire, con el fin de hacer 13

irreversible la transicin hacia la democracia. Tambin los mandos superiores del ejrcito, a raz de la legalizacin del PCE, precisaron con claridad los lmites del terreno de juego: res-peto a la monarqua y a las Fuerzas Atinadas y unidad de la patria. La constitucin se compone de 169 artculos, 1 titulo prelimi-nar seguido de otros 10 ttulos, 4 disposiciones adicionales, 9 dis-posiciones transitorias, 1 derogatoria y 1 final, precedida de un bre-ve prembulo. La parte dogmtica (ttulo preliminar, que establece los principios bsicos de la organizacin poltica, y ttulo 1, que re-coge los derechos fundamentales y libertades pblicas) se encuen-tra separada de la orgnica, que configura la organizacin de los poderes del Estado. Se trata de un texto poco original, largo (slo superado en el constitucionalismo espaol por la Constitucin de 1812) y ambiguo, como consecuencia del consenso. Segn Garca de Enterria, la innovacin ms relevante fue la vinculacin de los poderes pblicos a la constitucin (art. 9.1). Los valores bsicos de la constitucin son: la justicia, la igual-dad y el pluralismo poltico, los cuales se condensan en la libertad, que se constituye as como un valor de valores. Para poner en prctica dichos valores se establecen una serie de principios que actan como los instrumentos necesarios para hacerlos viables, acompaados de reglas, en las que se tipifican supuestos de hecho con sus correspondientes consecuencias jurdicas. La concrecin de los principios que informan todo el sistema son: Estado social y democrtico de derecho; Monarqua parlamentaria; y c) Estado autonmico. En cuanto al primero de los principios, se trata de superar el concepto de Estado liberal de derecho, en palabras de Peces Barba, y dotarlo de capacidad trans-formadora en un doble sentido: por un lado, alcanzando una mayor profundizacin democrtica y, por otro, procurando conseguir la igualdad real de todos los ciudadanos. El artculo 1.1 de la consti-tucin afirma que Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho.... Como seala lvarez Conde, la ex-presin se implica un elemento de ruptura respecto al franquismo, para indicar que se no era un Estado de derecho, aunque ello entra en contradiccin con el prembulo de la constitucin cuando, en un sentido continuista, se refiere a consolidar un Estado de dere-cho, lo que podra interpretarse como que antes exista dicho Es-tado. El problema radica en que ciertos autores confunden el Esta-do de derecho con un Estado con derecho, hecho innegable en el franquismo, aunque en el mismo sea comn la arbitrariedad y la discrecionalidad en la aplicacin de sus propias leyes. En cambio, los elementos propios del Estado de derecho (imperio de la ley, su-jecin de todos los poderes pblicos al derecho, igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y divisin de poderes) estn ausentes du-rante la dictadura. El trmino democrtico consta por una parte de los elementos que definen la democracia representativa, a la vez que introduce elementos propios de la democracia directa (referndum consulti-vo, autonmico o de reforma constitucional, y la iniciativa legis-lativa popular). Desde el punto de vista formal, la democracia re-presentativa se configura en tomo a la titularidad de la soberana, que reside tanto en la nacin como en el pueblo, en la representa-cin por sufragio universal y en la garanta del imperio de la ley. Dichos criterios se complementan con otros de carcter sustantivo, como son el principio de igualdad ante la ley, el derecho de parti-cipacin y el derecho de peticin. El trmino social trata de reflejar, como ha sealado Elas Daz, la superacin del Estado liberal, poniendo especial nfasis en los principios de libertad e igualdad, a la vez que se reconocen cier-tos derechos econmicos y sociales. Por lo que respecta a la forma del Estado, en el artculo 1.3 se dice: La forma poltica del Estado espaol es 14

la Monarqua par-lamentara. Para Manuel Aragn dicho artculo es contradictorio, ya que la monarqua parlamentaria no es una forma de Estado sino una forma de gobierno. Esa contradiccin se resuelve en su opinin si se acepta que el citado prrafo contiene dos enunciados: uno poltico (La forma poltica del Estado espaol es la Monar-qua) y otro jurdico (La Monarqua espaola es una Monar-qua parlamentaria). A lo largo de la constitucin, la corona es considerada como un rgano diferenciado del Estado. As, el Rey no se integra en nin-guno de los poderes constitucionales. El Rey es el smbolo de la unidad y permanencia del Estado, sin iniciativa legal, estando sus actuaciones condicionadas a la existencia del refrendo tanto del presidente del Gobierno como de los ministros, ya que su persona es inviolable y no est sujeta a responsabilidad. Entre sus funciones est la de sancionar y promulgar las leyes, convocar y disolver las Cortes, nombrar al presidente del Gobierno designado por las Cor-tes, ante las cuales se limita a proponer un candidato. Puede presi-dir las sesiones del Consejo de Ministros, a peticin del presidente del Gobierno, y a l le corresponde el mando de las Fuerzas Ar-madas. Pese a lo limitadas que son sus competencias, Snchez Agesta seala la existencia de zonas de penumbra> constitucional en las que, en ciertos supuestos, la corona podra actuar de forma ms autnoma. Como seala Rubio Llorente, el problema ms dificil que debi resolver la constitucin fue romper la estructura unitaria del Estado y establecer una estructura compuesta. Dos cuestiones haba que afrontar: por un lado la del origen del derecho a la autonoma li-gada con el poder constituyente y, por otro, la de la articulacin concreta entre los poderes del Estado y los de las comunidades autnomas. En cuanto a la primera de ellas hubo dos posturas en-frentadas, una representada por los nacionalistas catalanes, y sobre todo los vascos, para quienes Catalua y el Pas Vasco, al igual que Castilla, eran naciones con derecho a fijar con libertad su sistema poltico. En cambio, para el resto del pas slo exista una nacin, la espaola, y por tanto un solo poder constituyente. La constitucin se inclin por esta ltima (articulo 2: La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y re-conoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas), re-chazando la pretensin del PNV de que se reconociesen los dere-chos forales histricos de las provincias vascas. Para scar Al-zaga, aunque el Estado es autonmico la soberana contina siendo unitaria, de hecho slo del conjunto del pueblo espaol emanan los poderes del Estado. En la misma lnea se ha manifestado So-lozbal Echavarra, al afirmar la imposibilidad de que una parte del pueblo pueda atribuirse el ejercicio del poder constituyente, con la pretensin de lograr la autodeterminacin. Los puntos bsicos del consenso constitucional en el tema au-tonmico fueron: Espaa es una nacin indisoluble; Espaa es patria comn e indivisible de todos los espaoles; Espaa est integrada por nacionalidades y regiones; las nacionalidades y regiones que integran Espaa tienen un derecho a la autonoma an-terior a la constitucin que sta reconoce y garantiza; la cons-titucin garantiza as mismo la solidaridad entre las naciona-lidades y regiones que integran Espaa; el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en Comunidades Autnomas; y los municipios las provincias y las CCAA gozan de autonoma para la gestin de sus respecti-vos intereses. El consenso entorno al Estado de las Autonomas fue suscrito por todos los partidos con la excepcin de los nacionalistas vascos, que justificaron su abstencin en el tratamiento, en su opinin in-suficiente, de la Disposicin Adicional Primera a los Derechos Histricos. La inclusin de estos derechos supona su amparo y res-peto, pudiendo servir en el futuro como elemento de profundiza-cin en las autonomas afectadas, Pas 15

Vasco y Navarra, pero la frmula elegida ampara y respeta, en vez de reconoce y garan-tiza, y la referencia a que la actualizacin... se llevar a cabo en su caso, en el marco de la Constitucin y de los Estatutos de Au-tonoma, en vez de la reintegracin se llevar a cabo de acuerdo entre las instituciones representativas de dichos territorios, no recogan la aspiracin nacionalista de foralidad plena, que bas-culaba sobre las ideas de independencia originaria de los territorios forales y de pacto con la Corona y reserva de fueros. La decisin adoptada introdujo una cierta ambigedad, pues junto al reconocimiento de la indisoluble unidad de la Nacin es-paola se estableci el derecho a la autonoma de las nacionali-dades y regiones que la integran, no especificando cules eran las nacionalidades y cules las regiones. Dicha ambigedad trat de solventarse estableciendo dos niveles de autonoma, cuyo conteni-do concreto deba definir el Estatuto de cada una de las CCAA, que son formalmente una ley del Estado, aunque en ms de una ocasin fueron el resultado de un pacto entre el Es-tado y las comunidades autnomas siendo necesario el acuerdo de estas ltimas para la modificacin del Estatuto. Para Solozbal, los estatutos de las comunidades autnomas no pueden ser consi-derados manifestaciones constituyentes de un poder poltico originario regional. Es decir, aunque el Estado no intervenga en el contenido del estatuto de autonoma, es el Estado quien le otorga el poder jurdico por el que aqulla es reconocida. Dicho modelo caus numerosos conflictos, qu obligaron de forma reiterada al Tribunal Constitucional a definir las competen-cias de cada una de las comunidades. Esta situacin condujo a los dos partidos mayoritarios (UCD y PSOE) a la firma de un acuerdo en 1981, tras el fracasado golpe de Estado que dara lugar a la Ley Orgnica para la Armonizacin del Proceso Auton6mico (LOAPA) aprobada en julio de 1982. La misma contena las tesis del an-terior ministro de Administracin Territorial, Rodolfo Martn Villa, que trataba de encauzar el proceso autonmico a travs de dos ideas claves: homogeneidad y solidaridad. Ninguna regin recibi-ra un trato privilegiado, y todas las autonomas tendran, una vez completado el proceso de transferencias, las mismas competencias. La LOAPA provoc el rechazo .de. los nacionalistas vascos y cata-lanes, que presentaron recurso ante el Tribunal Constitucional, el cual, si bien sancion en su sentencia (76/1983) la inconstitucio-nalidad de varios artculos, estabiliz el proceso autonmico y dej sentado el principio de que el sistema autonmico se basaba en la idea de la homogeneizacin final entre las distintas comu-nidades autnomas. La Declaracin de Derechos conforma la parte dogmtica de la constitucin, siendo la ms amplia de nuestra historia constitu-cional. Los motivos que condujeron a ella fueron dos: la tendencia del moderno constitucionalismo tras la Segunda Guerra Mundial, y el inters de parte de los constituyentes (no es el caso de Miguel Herrero) de que los derechos aparecieran explicitados, con el fin de hacer ms patente la ausencia de los mismos en el rgimen ante-rior. Los derechos y libertades, siguiendo la clasificacin de Alva-rez Conde, se pueden agrupar en: derechos de libertad y auto-noma, aquellos que se refieren directamente al mbito personal del individuo; derechos de participacin, aquellos que inciden ms en la condicin del individuo como miembro de la comunidad poltica; derechos econmicos y sociales, los que requieren la prestacin por parte de los poderes pblicos; deberes constitu-cionales, que recogen el deber de defensa y de tributacin; prin-cipios rectores, una serie de contenidos constitucionales de los cuales se deducen derechos subjetivos, siempre y cuando exista una normativa que los desarrolle; y un sistema de proteccin, que configura una serie de garantas previas, tanto extrajudiciales (Defensor del Pueblo) como judiciales. El ejercicio de los derechos se asegur a travs de una serie de garantas. Junto a ellos se regularon los limites necesarios para ha-cerlos compatibles con los derechos y libertades ajenos y la de-fensa del bien comn. Se establecieron, as mismo, los casos ex-cepcionales (estados de excepcin, sitio y alarma) en los cuales no se suspenden los derechos, pero s se ven condicionados. 16

Llama la atencin la regulacin de los aspectos econmicos, pues no es habitual incluirlos en las constituciones, a no ser los re-feridos a la Hacienda pblica. El modelo que consagra la constitu-cin es de economa mixta: economa social de mercado con cier-tas dosis de intervencin pblica, es decir, un modelo propio de lo que conocemos como Estado de bienestar. Al igual que sucede con la organizacin territorial del Estado, el consenso produjo ciertas contradicciones, ya que se trataba de contentar a todos los grupos parlamentarios. El articulo 38 proclama el principio de economa de mercado y el artculo 131 da cabida a la planificacin centralizada, aunque en realidad son los mecanismos del mercado sobre los que se ha centrado la poltica econmica de los distintos gobiernos, sin negar la posibilidad de la iniciativa pblica en la ac-tividad econmica (128.2). La distinta ubicacin de los dos artcu-los (38 y 128.2) implica que la constitucin concede una mayor im-portancia a la iniciativa privada. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia, a la expropiacin con indemnizacin y a la libertad de empresa. Se establece que la riqueza del pas, cualquiera que sea su titularidad, est subordinada al inters general (funcin social) y se recogen las formas de participacin en la empresa y el acceso de los trabaja-dores a los medios de produccin. La iniciativa pblica debe per-seguir el objetivo de equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y el de estimular el crecimiento de la renta y de su distri-bucin personal y territorial. Para la defensa del ordenamiento constitucional se establecie-ron dos mecanismos: la previsin ante situaciones excepcio-nales que hagan necesaria la suspensin de ciertos derechos, ya sea a personas individualizadas en relacin con la investigacin sobre bandas armadas o elementos terroristas, ya en el caso de que las circunstancias de gravedad sean generalizadas, previndose para ello la existencia de los estados de alarma, excepcin y sitio de menor a mayor en cuanto a su importancia; y respecto a la de-fensa de la constitucin frente a los poderes pblicos en situaciones de normalidad, existiendo para ello el control del Tribunal Consti-tucional. El sistema constitucional espaol es rgido, debido a la difi-cultad de los procedimientos para llevar a cabo su reforma. Con ello se trata de garantizar su permanencia y ponerlo al abrigo de cambios partidistas que impliquen un proceso de deslegitimacin constitucional. Se establecen dos procedimientos distintos en fun-cin d la importancia del contenido de la reforma. As, si se trata de una revisin total de la constitucin o una parcial que afecte al ttulo preliminar, al captulo segundo (derechos y libertades), sec-cin primera del titulo 1, o al ttulo II (De la Corona), se procede-r a la aprobacin por mayora de dos tercios de cada Cmara, y a la disolucin inmediata de las Cortes. Las nuevas Cmaras debern ratificar la decisin y proceder al estudio del nuevo texto constitu-cional, que deber ser aprobado por mayora de dos tercios de ambas Cmaras; y despus la reforma ser sometida a refern-dum para su ratificacin. Junto a dicho sistema, existe otro de ma-yor flexibilidad en el que tan slo se requiere la aprobacin por las Cmaras por mayora de tres quintos, y en el caso de que una d-cima parte de cada una de las Cmaras lo solicitase tendra que ce-lebrarse un referndum. La iniciativa de la reforma corresponde al Gobierno, al Con-greso, al Senado y a las asambleas legislativas de las comunidades autnomas en la medida en que la reforma les afecte. Slo existe un limite temporal para iniciar cualquier reforma constitucional y es el tiempo de guerra, o la vigencia de los estados de alarma, ex-cepcin o sitio. Miguel Herrero, ponente constitucional, ha puesto de mani-fiesto tres caractersticas de la Constitucin de l978: consensuada, derivada e imprevisora. Respecto a la primera se seala que la constitucin fue fruto de un pacto de Estado, sobre las reglas de juego; as, existe un consenso bsico sobre la definicin del Estado como social y de derecho, sobre la monarqua y sobre el reconoci-miento de las autonomas histricas. Menor inters, aunque tambin han tenido consecuencias pos-teriores, han suscitado los denominados compromisos apcrifos (Carl Schmitt), que son aquellos que tratan de salvar las diferen-cias utilizando 17

trminos o expresiones ambiguas, con el objetivo de posibilitar el acuerdo sobre las palabras y no sobre las ideas. Buen ejemplo de este tipo de compromisos fue la redaccin del ar-ticulo 28.2, por el que se regula el derecho de huelga; mientras para la izquierda el artculo deba decir: Los trabajadores tienen derecho a la huelga, para la derecha y el centro, deba decir: Los trabajadores tienen derecho de huelga para la defensa de sus intereses profesionales. El compromiso al que llegaron UCD y el PSOE fue: Los trabajadores tienen derecho de huelga para la defensa de sus intereses; ahora bien, el problema est en saber que se quiere decir con sus, lo que da lugar a diversas interpreta-ciones segn se coloque uno en un lugar u otro del espectro ideo-lgico y, lo que es an peor, obliga al Tribunal Constitucional no slo a ser intrprete de la constitucin sino a ser tambin sujeto constituyente. El consenso si bien fue un valor positivo, tuyo sus inconve-nientes como el anteriormente sealado o la indefinicin que se es-tableci en torno a la estructura territorial del Estado (titulo VIII), lo que ha venido originando numerosos conflictos entre el Estado y la autonomas, y entre las propias autonomas. Cuando Herrero de Min habla de constitucin derivada se refiere a que no es originaria y responde a modelos o influencias de otras constituciones. Ello es normal, dada la larga tradicin del constitucionalismo liberal. Las constituciones italiana, portuguesa, francesa, la de la Repblica Federal Alemana, la sueca o la birma-na de 1948 tienen algn reflejo puntual a lo largo del texto. Aun-que lo que parece que tiene un mayor inters son dos cuestiones: primera, que el texto se presenta como una reaccin de las Leyes Fundamentales de la dictadura, lo que condujo a una inflacin de la parte dogmtica; segunda, la influencia de los administrativistas, debido a la ausencia en la universidades espaolas de especialistas en derecho constitucional. Respecto a su carcter imprevisor, dos cuestiones, al menos, se han puesto en evidencia tras su aprobacin. La primera fue la in-capacidad para prever la situacin que se produjo durante el golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, con el Gobierno y el Con-greso de los Diputados secuestrados; de hecho, la situacin a la que hubo que hacer frente, tanto por parte de Francisco Laina como del Rey durante esas largas horas, tiene difcil encaje desde un punto de vista constitucional. En segundo lugar, el deseo de constitucio-nalizar el modelo econmico no deja de ser al menos innecesario, si tenemos en cuenta nuestra peticin de ingreso en la Comunidad Econmica Europea y la posterior aceptacin, del Acta nica. Es evidente que la Constitucin de 1978 represent el resta-blecimiento formal de la democracia en Espaa y una indudable conquista de los sectores democrticos, a la vez que un giro, por el amplio apoyo parlamentario y de la poblacin, en la convulsa historia poltica de los dos ltimos siglos. Pero aun siendo eso lo im-portante, no. debemos ocultar ciertos e1ementos pasivos que con-tiene, tales como las imperfecciones en la tcnica jurdica fruto del compromiso poltico y de los condicionantes con que se realiz 19

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