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Reporte de lectura*
Por qu son importantes las Polticas Pblicas para conocer mejor la Labor del Gobierno?

Marzo 2012

*Reporte de lectura elaborado para la asignatura de Polticas Pblicas impartida por el Dr.
Christopher Ballinas Valds durante el periodo primavera 2012 en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM). Para la presentacin se utiliz el formato de la APSA y estilo Chicago 15 edicin contenido en Office 2010.

POR QU SON IMPORTANTES LAS POLTICAS PBLICAS PARA CONOCER MEJOR LA LABOR DEL
GOBIERNO?

En un gobierno democrtico las decisiones se tienen que llevar a cabo de manera consensuada. A lo largo del siglo XX el tamao del aparato estatal de las democracias liberales se ha ensanchado considerablemente. Las decisiones en el gobierno ya no se toman de manera unvoca y centralizada, sino que estas se llevan acabo por la interaccin entre diversos grupos y actores, entre los cuales se incluyen los miembros mismos del gobierno. Como resultado de este fenmeno, algunos autores como Christopher Ham y Michael Hill han sugerido la necesidad de una teora que se enfoque en el Estado como un actor fundamental para explicar el proceso de creacin de polticas (policy), a diferencia de como lo hacen las teoras entonces dominantes como lo eran la marxista, la pluralista y la elitista (1993, 44-45).

Sobre este respecto, explica Luis Aguilar que para estas teoras dominantes en la Ciencia Poltica: las decisiones de gobierno se explicaban desde fuera del gobierno mismo. El secreto de la decisin y su efectuacin radicaba en fuerzas y estructuras sociales, exteriores y superiores (1992, 15). De acuerdo con esta visin, la disciplina de las polticas pblicas surge en este contexto de descuido terico, en el que no se reconoca la autonoma relativa de la iniciativa del gobierno y se le vea como un mero administrador. El estudio de la Hechura de las Polticas Pblicas, como las llama Aguilar, permite llenar este vaco acerca del papel que juega el gobierno.

A continuacin se desarrollarn brevemente tres puntos: por qu las teoras dominantes de la ciencia poltica no eran suficientes para comprender adecuadamente la actividad del gobierno? Cmo la disciplina de las Polticas Pblicas nos permite definir al gobierno de manera prctica, con respecto a sus herramientas de accin? Cmo esta disciplina nos permite entender mejor cundo y por qu acta el gobierno?

Insuficiencia de las Teoras y Disciplinas anteriores para explicar la Labor del Gobierno

De manera muy general, podemos rastrear el origen principal de la disciplina de las Polticas Pblicas en la Teora de la Administracin Pblica. Ya en 1886, el presidente de los Estados Unidos Woodrow Wilson daba una conferencia titulada El Estudio de la Administracin en la que buscaba desviar a la Ciencia Poltica de sus objetivos tradicionales y reorientarla hacia objetivos ms mundanos sobre cmo podra ser el gobierno administrado eficientemente (Allison 2006, 61). Varios aos ms adelante las teoras de Harold Laswell acerca de la necesidad de incorporar las tcnicas y resultados de la economa, sociologa, derecho, etc., en una disciplina denominada la Ciencia de las Polticas (policy sciences) comenzaron a ganar peso y fueron sustituyendo a los cursos tradicionales de contabilidad y organizacin industrial (Allison 2006, 63) en las escuelas de administracin pblica. Peter DeLeon (2006, 43-53) explica esta transicin por un doble mecanismo. Por un lado, un aumento en la oferta en tcnicas de anlisis como producto de las guerras, la crisis de la energa y los escndalos polticos que se vivieron en Estados Unidos a partir de los cincuentas; y por otro lado, un aumento en la demanda (impuesto por el desarrollo mismo de la democracia) de un anlisis riguroso para justificar el anlisis de las polticas.

Desgraciadamente esta nueva escuela de la Administracin Pblica mantena la dicotoma clsica entre poltica y administracin. Nos encontrbamos ante el siguiente panorama: por un lado, como explican Ham y Hill (1993, 22,44-45), las teoras de la Ciencia Poltica explicaban la actividad del Estado (el gobierno) a partir de estructuras sociales y econmicas ajenas a l mismo, por lo que conocer lo que pasaba al interior del Gobierno no era de gran utilidad. Por otro lado, para la los estudiantes de la Administracin Pblica los objetivos de las polticas (policies) no deban ser contaminados con la poltica (politics). Algunos pioneros de la disciplina de las Polticas Pblicas como Theodore Lowi se dan cuenta de esta situacin cuando denuncia la inexistencia de una teora del poder en la ciencia norteamericana (1992, 90). Segn Lowi, cada poltica nos sita segn su

naturaleza especfica en una arena de poder en la que las decisiones se toman de manera distinta (1992, 101).

Lo que Lowi dijo fue revolucionario y deriv en dos consecuencias fundamentales del actual enfoque del anlisis de polticas que nos permiten comprender mejor la actividad del gobierno: por un lado, que polticas no son independientes de la poltica, es primordial conocer la forma en que se toman acabo las decisiones y cmo est estructurado y distribuido el poder; por el otro lado, el estudio de la polticas debe tomar en cuenta el objetivo stas y por ende, las herramientas con las que cuenta el gobierno para intentar cumplir con esos objetivos.

Definicin de Gobierno segn el Anlisis de Polticas Pblicas

Comencemos por enfocarnos en la segunda de estas conclusiones anteriormente expuestas. De acuerdo con Christopher Hood (1983, 1-2), ya que las polticas pblicas se refieren principalmente a la accin del gobierno, es necesario describir a este ltimo de manera prctica y operativa y no de manera filosfica o normativa. De acuerdo con Weimar y Vining (1999, 30) en el anlisis de polticas se considera un cliente especfico, aqul con necesidades particulares y objetivos rgidos que pide al analista una comparacin sistemtica y evaluacin de alternativas factibles y disponibles a los actores pblicos para resolver problemas sociales. Dado esto, resulta natural que a C. Hood le parezca primordial definir al gobierno como una caja de herramientas de manera que podamos saber qu hace, y cmo interacta con la poblacin (1983, 2-7).

Hood elabora un esquema que denomina NATO para explicar las herramientas del gobierno. Se proponen cuatro formas de bsicas de recursos con los que cuenta el gobierno: nodalidad, tesoro, autoridad y organizacin; cada una contiene a su vez dos mecanismos de accin, uno del gobierno hacia la sociedad (effectors) y uno de la sociedad al gobierno (detectors).

En total, dice Hood, podemos decir que el gobierno cuenta con 8 tipos bsicos de herramientas. Para cada uno de los cuatro recursos bsicos, Hood propone un tipo de actividad, un lmite y una moneda.

La Nodalidad es la propiedad de ocupar una posicin central (estratgica) en las redes sociales y de intercambio de informacin; su actividad es comunicar; su moneda el mensaje; y su lmite la credibilidad del mensaje. Respecto a este aspecto hay que destacar el trabajo de Giandomenico Majone, quien se ha preocupado por mostrar que hacer polticas no se trata slo de tomar decisiones, sino que con eso viene adjunto un problema de argumentacin y de comunicacin ciudadana. (1992, 346-349) Asimismo Majone se ha preocupado por los efectos del Establecimiento de Agenda (2006, 229), este autor nos quiere hacer notar que existen actores polticos que son capaces de sacar un tema de la discusin y eso puede ser considerado como una poltica en s mismo. Todo esto conforma la parte comunicativa y argumentativa necesaria en toda poltica. Mientras el trabajo de Majone est ms enfocado a los efectores (effectors), J. Forester (2006) ha trabajado del lado de la importancia de los detectores de informacin. En Policy Analysis as Critical Listening, Forester dice que comprender mltiples perspectivas podra impulsar la del planeador o analista, ya que ellos mismos no cuenta con ningn acceso especial a la verdad e informacin completa y perfecta (2006, 125). Forester habla en este texto de la forma en que se pueden realizar entrevistas y escuchar a la gente relacionada ms directamente con el problema.

El Tesoro se refiere a la posesin de dinero o bienes fungibles; su actividad es el intercambio; su moneda es el dinero (o el equivalente al dinero); y su lmite es la fungibilidad de sus recursos (capacidad de transformarse en bienes lquidos. La Autoridad es la posesin de poder legal u oficial, es decir, demandar, prohibir, garantizar y adjudicar; su actividad es tomar determinaciones, su moneda son las muestras de autoridad; y su lmite es la capacidad legal o poltica para mantener sus decisiones. Finalmente, la Organizacin es la posesin de recursos

humanos junto con lo que estas personas puedan aportar (materiales, edificios, equipamiento, etc.); su actividad es actuar; su moneda son los acuerdos; su lmite la capacidad de llevarlos a cabo.

De acuerdo con Hood (1983, 7), este enfoque tiene como pago el poder comprender la complejidad de la actividad gubernamental y tener una mejor idea de qu puede hacer el gobierno ante cada caso particular que se le presente.

La Lgica de la Intervencin Gubernamental

Finalmente, la disciplina de las Polticas Pblicas se ha enfocado en estudiar cuando es justificable y recomendable la intervencin del Gobierno. Algunos autores como Weimar y Vining nos ofrecen una descripcin detallada. Dicha discusin podra ser muy extensa y requiere tomar en cuenta muchos aspectos de la ciencia de la Economa. Limitmonos sin embargo a mencionar que de acuerdo con Weimar y Vining que desde el punto de vista de la economa clsica, la intervencin del gobierno slo es justificable cuando los supuestos de competencia perfecta no se cumplen (bienes pblicos, monopolio natural, externalidades y asimetra en la informacin), y por tanto el mercado no es capaz de alocar de manera natural los recursos de la forma ms eficiente (1992, 31). Asimismo una poltica de liberalizacin de un mercado no debera ponerse en marcha si alguna de estas condiciones de ineficiencia pudiera darse (1992, cp. 5). Finalmente Weimar y Vining no dejan de lado mencionar que pueden existir otras razones por las que se pudiera justificar la intervencin gubernamental: problemas de distribucin y de valores sobre la dignidad humana (1992, cp. 6). Y, sin embargo, as como el anlisis de polticas debe tomar en cuenta cuando un mercado puede fallar, tambin debe tomar en cuenta las situaciones en que el gobierno puede fallar (1992, cp. 7-8).

Conclusiones

La disciplina de las Poltica Pblicas nos permite conocer mejor la labor del gobierno por al menos dos razones: por un lado, nos permite definir al gobierno de forma operacional, con respecto al tipo de herramientas de accin con las que cuenta y cmo puede utilizarlas; por otra parte, nos ofrece una lgica de cundo es recomendable actuar segn el tipo de objetivo que se persiga y cules son los posibles efectos sociales que dicho curso de accin puede emprender. Pues como dice Luis Aguilar (1992, 25):
Una poltica es un doble curso de accin: es el curso de accin deliberadamente diseado en el curso de accin efectivamente seguido. No slo lo que el gobierno dice y quiere hacer. Tambin lo que realmente hace y logra, por s mismo o en interaccin con actores polticos y sociales, ms all de sus intenciones.

Bibliografa Aguilar, Luis F. Estudio Introductorio. En La Hechura de las Polticas Pblicas: Antologa, de Luis F. Aguilar, 15-84. Mxico: Porrua, 1992. Allison, Graham. Emergence of Schools of Public Policy: Reflections by a Founding Dean. En The Oxford Handbook of Public Policy, de Michael Moran, Martin Rein y E. Robert Goodin, 5879. Oxford: Oxford University Press, 2006. DeLeon, Peter. The Historical Roots of the Field. En The Oxford Handbook of Public Policy, de Michael Moran, Martin Rein y E. Robert Goodin, 40-57. Oxford: Oxford University Press, 2006. Forester, John. Policy Analysis as Critical Listening. En The Oxford Handbook of Public Policy, de Michael Moran, Martin Rein y E. Robert Goodin, 124-151. Oxford: Oxford University Press, 2006. Ham, Christopher, y Michael J. Hill. The Policy Process in the Modern Capitalist State. Nueva York: Harvester Wheatsheaf, 1993. Hood, Christopher. The Tools of Government. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 1983. Lowi, Theodore. Poltica Pblicas, Estudios de Caso y Teora Poltica. En La Hechura de las Polticas Pblicas: Antologa, de Luis F. Aguilar, 89-117. Mxico: Porrua, 1992. 6

Majone, Giandomenico. Agenda Setting. En The Oxford Handbook of Public Policy, de Michael Moran, Martin Rein y E. Robert Goodin, 228-250. Oxford: Oxford University Press, 2006. Majone, Giandomenico. El Uso del Anlisis de Polticas. En La Hechura de las Polticas Pblicas: Antologa, de Luis F. Aguilar, 341-366. Mxico: Porrua, 1992. Weimar, David, y Adain Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice. New Jersey: Prentice Hall, 1992. Weimar, David, y Aidan Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice. 3a. Nueva York: Prentice Hall, 1999.