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PROCEDIBILIDAD DEL RETIRO DE OBSERVACIONES POR EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA Por Csar Delgado-Guembes (1) Las reflexiones que se desarrollan

en este texto se realizan con la finalidad de aportar con elementos de juicio respecto de la cuestin relativa a la procedibilidad constitucional y reglamentaria del retiro que realiza el Presidente de la Repblica en un nuevo perodo constitucional de la observacin presentada por un Presidente de la Repblica a la finalizacin de su mandato, respecto de una ley aprobada por el Congreso. Las preguntas que pretende contestarse son dos. Primera, si puede el Presidente de la Repblica retirar las observaciones que plante el Poder Ejecutivo a leyes aprobadas por el Congreso. Y segunda, si es o no constitucional el retiro de observaciones por el Presidente de la Repblica de un nuevo perodo constitucional, respecto de las que formula el Presidente de la Repblica en un perodo anterior. En principio cabra proponer como respuestas a una y otra que la facultad de observar leyes incluye la de retractarse respecto de la observacin, como consecuencia de lo cual el Presidente de la Repblica est habilitado para, consecuentemente, promulgar la ley sobre la que previamente formul observacin. Y que si la observacin es planteada por un Presidente de la Repblica saliente en el lmite de vencimiento de su mandato constitucional, no hay impedimento para que el Presidente de la Repblica entrante, en ejercicio pleno de la facultad que le reconoce el texto del Artculo 108 de la Constitucin, retire la observacin y promulgue la ley del Congreso. Luego de examinar los antecedentes que obran en la experiencia reciente en el Congreso se procede a analizar los casos y posibilidades de accin en el marco constitucional y reglamentario.

El autor est asociado profesionalmente desde 1980 al parlamento peruano, y se desempea como profesor en diversas universidades peruanas. Las reflexiones que forman parte de este ensayo tiene carcter meramente informativo y es resultado de la opinin que expresa el autor
que lo suscribe. No pretende interpretar la Constitucin, ni sus alcances tienen carcter vinculante alguno. Deben considerarse en consecuencia como meros elementos de juicio que permiten aportar con criterios para formarse una opinin y adoptar la posicin que estime conveniente.

I ANTECEDENTES 1. La Constitucin seala en su Artculo 108 que si el Presidente de la Repblica tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la ley aprobada en el Congreso, las presenta a ste en el mencionado trmino de quince das. 2. Con fecha 12 de Julio del 2006 el Congreso aprob la ley que propone disponer la capitalizacin de las deudas vencidas o por vencerse que tengan las entidades prestadoras de servicios de saneamiento con el FONAVI. Dicho proyecto fue presentado por el congresista Ernesto Herrera Becerra. El plazo para promulgar o para observar la ley aprobada el 12 de Julio venca el da 11 de Agosto del 2006 3. Dentro de plazo constitucional, con fecha 27 de Julio del 2006 el Congreso recibe las observaciones que formula el Presidente de la Repblica sobre la ley referida en el prrafo anterior. 4. Con fecha 1 de Agosto del 2006 el Presidente de la Repblica dirige una comunicacin a la Presidenta del Congreso, indicndole el retiro de la observacin presentada el da 27 de Julio. En consecuencia con dicho retiro la ley aprobada por el Congreso fue promulgada el da 11 de Agosto. La ley fue publicada el da 12 de Agosto y tiene por nmero el 28870 El retiro de observaciones por el Presidente de la Repblica debe analizarse teniendo presente, entre otros, los alcances que tiene la naturaleza de la facultad presidencial de promulgar u obsrvar leyes; la continuidad del Estado (que comprende e incluye, por tanto, la de rganos estatales como el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo); el uso de la facultad de observar en el perodo lmite que media entre un perodo constitucional y otro; los efectos plenos que tiene la asuncin del mandato presidencial; y el inters y coherencia del Congreso de mantener el proceso que favorece la existencia antes que la interrupcin del proceso legislativo.

II NATURALEZA DE LA FACULTAD DE OBSERVAR LEYES El Presidente de la Repblica es el titular de la facultad de integrar la voluntad legislativa de la representacin nacional, o de vetarla. Est dentro del ejercicio efectivo de esta facultad la potestad del Presidente de la Repblica de retractarse y de enmendar el acto poltico y constitucional de observar una ley del parlamento. Esta facultad admite la correccin del acto presidencial en el caso de las observaciones, en la medida que no habiendo concluido el iter o curso de la ley, no existe impedimento para sustituir la voluntad de observar por la de promulgar, la de dar curso a la reconsideracin de la ley del Congreso por la de favorecer la decisin parlamentaria antes que el concepto que de dicha decisin tiene el Presidente de la Repblica. Para proceder existe nicamente un lmite: que la retractacin presidencial se realice dentro del plazo constitucional para promulgar. Sera cuestionable, o cuando menos altamente opinable que, habindose retirado la observacin el Presidente de la Repblica proceda a promulgar una ley fuera de su plazo. Este inconveniente, sin embargo, ha quedado salvado toda vez que en el caso de la Ley N 28870 la promulgacin s se ha realizado observando estrictamente el plazo de 15 das prescripto por el texto del Artculo 108 de la Constitucin.

III LA CONTINUIDAD ESTATAL NIEGA LA SOLUCIN ENTRE PERODOS La situacin es similar en el caso de que la observacin fuera presentada al Congreso a la finalizacin del perodo de un Presidente de la Repblica que est por concluir su mandato. El Estado es una entidad cuya naturaleza se caracteriza por su continuidad a pesar de los perodos constitucionales. El Estado no admite quiebras ni rupturas entre un perodo constitucional y otro. La existencia de perodos tiene como finalidad nicamente la viabilidad de la alternancia como parte del rgimen democrtico. Sin perodos constitucionales se resquebrajara la renovacin del sistema representativo, que define nuestra forma de gobierno. El Estado peruano

persiste y se consolida precisamente en razn de los constantes y peridicos procesos de consulta a la poblacin para recomponer la presencia de las tendencias polticas en las instituciones estatales. Por lo tanto, si es cierto que dentro de un mismo perodo constitucional el Presidente de la Repblica contara con la facultad de retirar sus observaciones a una ley del parlamento, dicha facultad no disminuye ni queda mutilada en el evento de la sucesin de dos perodos constitucionales. Cada Presidente de la Repblica debe ejercer el mando que le confiere la comunidad hasta el ltimo da en que rige su perodo, pero tambin cada Presidente de la Repblica tiene la obligacin de ejercitar dicho mandato, con plenitud y sin retaceo alguno, desde el inicio del perodo en el que comienza su representacin de la repblica. IV EL LMITE DE LA OBSERVACIN
AL FINALIZAR UN PERODO CONSTITUCIONAL

Las observaciones presentadas ante el Congreso no caducan con el inicio de un nuevo perodo constitucional. Siguen su curso. Es parte de la vocacin de continuidad del Estado y es parte de la obligacin inherente al Congreso el no interrumpir ni suspender el trmite de las leyes an sin concluir su proceso legislativo. Por lo tanto, no procede ni la devolucin de la observacin por un nuevo Congreso, aunque s sera admisible que el Congreso trate la ley aprobada y observada como si se tratara de una nueva ley. Las observaciones realizadas al finalizar un perodo constitucional no pueden ser devueltas al Presidente de la Repblica, porque el reenvo no es una opcin ceida a los preceptos constitucionales. El reenvo que pudiera realizar el Congreso sera un acto impugnable, en razn a que implicara el desconocimiento de la facultad presidencial de observar las leyes. El inicio de un nuevo perodo constitucional no es justificacin suficiente para desconocer el acto presidencial. Proceder de ese modo importara el desconocimiento, adems, de la vigencia del principio constitucional de la separacin de poderes. El Congreso no puede disponer del procedimiento legislativo a su arbitrio. Su conducta debe ajustarse al lmite que establece la Constitucin. Por lo tanto, si el Presidente de la Repblica formula observaciones a una ley del Congreso en los extramuros de su perodo debe entenderse

que lo hace en el entendido que los alcances de un proceso inconcluso admiten la enmienda y la reorientacin del propio proceso legislativo an no definido. No habiendo firmeza en el acto legislativo, ste no se perfecciona hasta que los agentes o titulares del proceso legislativo conluyen en el ejercicio de las facultades que demanda dicho proceso. En consecuencia, tanto como cabe constitucionalmente la prosecucin del trmite en el estado en que qued al concluir el perodo presidencial precedente, habra procedido que se tramitara la ley, en un nuevo perodo parlamentario, como si naciera el proceso con un nuevo proyecto de ley. Esta ltima alternativa, sin embargo, importara una poltica morosa, ineficiente y antieconmica, en vista de la opcin menos lenta que se da cuando el Presidente de la Repblica entrante prefiere mantener el curso de una ley respecto de cuyo contenido no discrepa sino que hace suyo.

V EL EFECTO PLENO DE LA ASUNCIN DEL MANDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA El Presidente de la Repblica no est menoscabado ni quedan amputadas sus facultades con el inicio de un nuevo perodo constitucional. El Presidente de la Repblica carecera de potestad de control sobre el proceso legislativo dentro del ejercicio de su mandato, si quedara limitado por la accin, opciones y voluntad de la accin, opciones y voluntad de accin del Presidente de la Repblica que lo precedi. La Constitucin no prev la existencia de dos tipos de Presidentes de la Repblica, en la que el Presidente que asume su mandato al inicio de un nuevo perodo quede limitado ni obligado por los actos presidenciales de su antecesor, cuando los procesos an no han finalizado ni concluido ante el parlamento. Si ocurre que el Presidente de la Repblica cuenta con la discrecionalidad necesaria para participar en el proceso legislativo, tal discrecionalidad no puede limitarse. No hay fundamento constitucional ni reglamentario que impida a cualquier Presidente de la Repblica a usar de sus facultades constitucionales dentro del cauce y regulacin que la Constitucin reconoce. Si el plazo para observar, o para promulgar, an no vence, el Presidente de la Repblica es dueo del espacio constitucional para enderezar el destino de la ley de acuerdo a su visin

de la ley que la representacin nacional aprob. Si advierte que, en fin de cuentas, la ley del parlamento tiene ventajas para la colectividad, el concepto que se forma sobre la misma prevalece y resulta ajustado a la Constitucin que opte por promulgar antes que a mantener una observacin que dej de coincidir con su visin sobre el destino de la ley.

VI LA COHERENCIA DEL RETIRO DE LA OBSERVACIN


CON LA POSICIN DEL PARLAMENTO

Por ltimo, es inters del parlamento que las leyes aprobadas por sus integrantes, observando a cabalidad los requerimientos constitucionales y reglamentarios vigentes, conduzcan a la promulgacin y existencia de la ley. La ley del Congreso tiene vocacin de integrarse al sistema jurdico. Por esta razn, carece de racionalidad que el Congreso entrante, cuya voluntad fuera coincidente con la voluntad legislativa del que lo precedi, se opusiera a la retractacin presidencial que tiene por efecto la consagracin de la ley que el Congreso aprob. La nica razn por la cual al Congreso tuviera mayor inters en amparar la observacin presidencial formulada en un perodo constitucional previo, antes que el retiro de la observacin y la promulgacin subsiguiente, se producira si la mayora del Congreso en un perodo constitucional subsecuente, discrepando con la voluntad legislativa del Congreso anterior, concordara con la voluntad poltica del Presidente de la Repblica saliente. En cualquier caso, tales discrepancias y concordancias tendran que ventilarse en el contexto de las reglas constitucionales y reglamentarias, y resueltas con el voto de la representacin actualmente con mandato de la colectividad.

VII CONCLUSIONES 1.- El Presidente de la Repblica tiene facultad para observar leyes, y esta facultad incluye y comprende la de corregir su opcin, de retirar sus observaciones y, por lo tanto, de proceder a promulgar la ley que aprueba el Congreso. 2.- El trnsito entre un perodo constitucional y el siguiente no limita ni obstaculiza el ejercicio de las facultades presidenciales. El Presidente de la Repblica entrante no queda condicionado por las opciones, razones y voluntad expresadas por el Presidente de la Repblica saliente. En todo caso, son riesgos y consecuencias naturales a la decisin de observar una ley en las postrimeras de un perodo, que los titulares de la potestad de intervenir en el proceso legislativo asuman a plenitud tal facultad constitucional y realicen los actos que mejor convengan a la visin y opcin a que tienen derecho los nuevos actores en el proceso. 3.- En principio, es coherente con la voluntad del Congreso que una ley que ste aprueba pueda reconducir su trmite en la esfera y competencia propias del Presidente de la Repblica, de modo que en vez de continuar con el trmite de reconsideracin se enderece la vocacin de existencia de la ley y sta sea promulgada. El retiro de una observacin presidencial, en todo caso, coincide con la voluntad constitucionalmente expresada por el propio Congreso en un perodo anterior.

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