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Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
Marzo de 2005
Preparado para el Consejo Internacional de Minera y Metales
Por Jo M. Render Virginia, EEUU Traduccin al espaol: Vctor L. Bacchetta Marzo de 2005
Contenido
Prlogo Resumen Ejecutivo 1. Introduccin Metodologa Comentarios generales sobre los hallazgos 2. Antecedentes El problema de las definiciones Dos enfoques de los temas en juego 3. Primer conjunto de cuestiones Problemas del contexto Histrica falta de confianza Gobiernos nacionales Derechos y tenencia de la tierra Amplio reconocimiento y apoyo de la industria 4. Cuestiones locales: Reflexiones sobre procesos y resultados Compromiso comunitario en un contexto indgena El consentimiento de la comunidad Desarrollo comunitario en un contexto indgena El trabajo en zonas con pueblos indgenas y no-indgenas 5. Vacos, obstculos e impedimentos Vacos temticos Obstculos e impedimentos 6. Resumen de los temas 7. Iniciativas y programas existentes Construccin de relaciones en general Investigacin participativa Compromiso y consentimiento de comunidades indgenas Definicin de estndares y evaluacin Desarrollo indgena local Iniciativas centradas en la industria 8. Conclusiones Experiencias de la industria con el compromiso o consentimiento indgena Dilogo de la minera y los pueblos indgenas Creacin de una red profesional
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Bibliografa y recursos seleccionados Declaraciones y manifiestos indgenas Convenios internacionales Instituciones financieras internacionales, polticas operativas Legislaciones nacionales (acceso en Internet) Organizaciones y recursos en Internet
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Apndice A: Metodologa de la encuesta Apndice B: Definiciones de indgenas Apndice C: Explorando definiciones de CLPI
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Prlogo
Las actividades mineras y metalrgicas exitosas deben contar con el apoyo de las comunidades en donde se desarrollan, hoy y en el futuro, para asegurar el acceso continuo a la tierra y a los recursos. Las relaciones entre las operaciones mineras y metalrgicas y sus comunidades locales, incluyendo a las comunidades indgenas, deberan basarse en el respeto, el compromiso sincero y el beneficio mutuo. Con frecuencia, estas relaciones son complejas. Este es el caso, en particular, de las relaciones con las comunidades indgenas, que se distinguen de la comunidad ms amplia por poseer mecanismos de decisin, instituciones sociales y polticas, as como mtodos de generacin y distribucin de riqueza diferentes. Asimismo, sus culturas estn a menudo estrechamente relacionadas con los recursos naturales. Los miembros del ICMM han asumido el compromiso de poner en prctica diez principios de desarrollo sustentable y de evaluar su desempeo en relacin con los mismos. Dos de estos principios estn relacionados directamente con las comunidades locales, incluyendo a las comunidades indgenas: "apoyar los derechos humanos fundamentales y el respeto por culturas, costumbres y valores, en la relacin con los empleados y otros grupos afectados por nuestras actividades" y "contribuir al desarrollo social, econmico e institucional de las comunidades situadas en nuestras reas de operacin". Procurando llevar a la prctica estos principios, el ICMM encarg a Jo Render, una experta en pueblos indgenas, la realizacin de esta revisin independiente sobre las cuestiones planteadas por las relaciones entre pueblos indgenas y actividades mineras y metalrgicas. La revisin est dirigida principalmente a facilitar un compromiso ms significativo de la industria en estos temas y a mejorar el manejo de estas relaciones. El proceso de revisin incluy una encuesta entre una gama diversa de representantes de la industria, muchos de los cuales eran integrantes de organizaciones miembros del ICMM. Nos sentimos estimulados por el alto grado de convergencia evidenciado en los problemas identificados por la industria, los pueblos indgenas y otros grupos de inters. El desafo ahora es cmo atendemos estos problemas y encontramos soluciones. La revisin ha identificado una serie de actividades de seguimiento posibles, incluyendo los beneficios potenciales de un dilogo concentrado sobre determinados temas entre miembros del ICMM y otros actores. Analizaremos la mejor manera de atender los diversos temas y opciones planteadas. Sern bienvenidas las sugerencias de los lectores de esta revisin en materia de prioridades. La revisin muestra claramente tambin que la industria no puede resolver los problemas por s sola. Los pueblos indgenas, los gobiernos y otros grupos de inters, junto con las empresas mineras y metalrgicas, todos tenemos un papel a cumplir para asegurar que los aportes dirigidos a lograr comunidades sustentables sean una realidad. Esperamos que esta revisin contribuya a un dilogo constructivo y exitoso en esa direccin. Paul Mitchell Secretario General Consejo Internacional de Minera y Metales
Resumen Ejecutivo
Introduccin Esta revisin proporciona un breve panorama de las cuestiones de los pueblos indgenas enfrentadas por la industria minera cuando busca tener acceso a la tierra, llevar a cabo la exploracin y, si sta es exitosa, desarrollar y gestionar la operacin de extraccin. Su objetivo es ofrecer orientaciones sobre las opciones posibles en este campo para el Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM) y la industria minera involucrada en general. La revisin fue encargada por el ICMM, bajo la direccin del Comit de Trabajo sobre Comunidad y Desarrollo Social. En el centro de esta revisin se encuentran los resultados de una encuesta entre las empresas y asociaciones miembros del ICMM sobre cmo definen en la actualidad los temas, los desafos que estn enfrentando y las soluciones de que disponen. Diez de las 15 empresas miembros y cuatro asociaciones miembros del ICMM participaron en la encuesta. Los entrevistados incluyeron integrantes del personal a cargo de las polticas internacionales, as como gerentes a nivel de pas o de planta y personal de exploracin. La mayora de los comentarios de la industria se centraron en experiencias en Australia, Canad, Chile, Estados Unidos, Indonesia, Papa Nueva Guinea, Per, Sudfrica y Tanzania. Los resultados de la encuesta de la industria son comparados con la forma cmo otros grupos de inters definen las cuestiones, dando prioridad a los pueblos indgenas y sus organizaciones, pero tambin ms en general a instituciones y profesionales del desarrollo, organizaciones no gubernamentales (ONG), gobiernos nacionales e inversores. Antecedentes Si bien los pueblos indgenas poseen historias, culturas e interacciones diversas con el sector minero, algunas concordancias importantes ayudan a montar el escenario para la discusin de los temas identificados por la industria y diversos grupos de inters. A partir de relaciones polticas histricas, los pueblos indgenas representan en general a las poblaciones ms marginadas social y econmicamente del planeta. Esto es verificable en, por ejemplo, la falta de o el reducido acceso a los procesos polticos y las estructuras de decisin formales, a la justicia y los servicios sociales bsicos, incluyendo la salud y la educacin. Esto ha conducido a esfuerzos concertados, a nivel nacional e internacional, para revertir esta situacin mediante el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. A escala nacional, ms de dos docenas de pases reconocen ahora formalmente, en distintos niveles de su marco legal, los derechos de los pueblos indgenas. Este reconocimiento formal incluye a menudo alguna forma de autogobierno, de propiedad de la tierra, de acceso al territorio, de derechos sobre los recursos y la proteccin del patrimonio cultural. Existen esfuerzos sostenidos en diversos foros para asegurar que tales derechos sean reconocidos con mayor firmeza en el plano internacional. Las empresas en forma individual han respondido de diferentes maneras a estas preocupaciones, por ejemplo, adoptando medidas polticas explcitas hacia los pueblos indgenas y realizando acuerdos y asociaciones, formales e informales, con comunidades y organizaciones indgenas locales.
Problemas del contexto Dados estos antecedentes, los entrevistados de la industria, pueblos indgenas, ONG, profesionales del desarrollo, as como algunos gobiernos e instituciones de desarrollo identificaron varios desafos comunes que marcan las relaciones entre empresas mineras y pueblos indgenas. Estas preocupaciones 'de contexto' sirven de guas en la definicin de los temas que entran en juego en las etapas operativas de la relacin entre empresas y comunidades indgenas. Histrica falta de confianza Dadas las relaciones histricas con los pueblos indgenas, la confianza es difcil de conseguir cuando se est trabajando en un contexto indgena y esta falta de confianza es reforzada por recuerdos tangibles de malas prcticas. Los entrevistados de la industria mencionaron particulares problemas en torno a los lugares con minas hurfanas y cerradas no rehabilitados, as como las preocupaciones sociales y de salud alrededor de las operaciones ms antiguas. Los temas reconocidos incluyeron los impactos negativos de la inmigracin en gran escala, cambios perjudiciales en las relaciones econmicas y culturales en el interior de las comunidades, as como entre las comunidades indgenas, y los continuos temores de las comunidades indgenas en zonas que han experimentado degradacin ambiental. Los pueblos indgenas sealaron tambin una falta de voluntad en los gobiernos nacionales para detener o mitigar estas prcticas. Como resultado, los pueblos indgenas expresan abiertamente su falta de confianza al dar su respuesta a propuestas de proyectos o declaraciones gubernamentales que prometen mejores prcticas y mayor fiscalizacin. Gobiernos nacionales Para muchos pueblos y organizaciones indgenas, la base de muchas de sus preocupaciones es su relacin con los gobiernos nacionales. Los entrevistados de la industria, pueblos indgenas, ONG y algunas instituciones de desarrollo destacan las siguientes preocupaciones: programas polticos que ven a los pueblos indgenas como un obstculo para el desarrollo nacional; mecanismos econmicos que canalizan beneficios de la minera a centros nacionales o provinciales; decisiones que limitan los recursos para servicios sociales y capacidades locales fundamentales; falta de coordinacin sobre estos temas entre distintas ramas del gobierno; y una falta de voluntad de los gobiernos para defender los derechos incluso cuando los mismos son reconocidos en la legislacin nacional.
Derechos de tierras El territorio ancestral de los pueblos indgenas ha sido descrito como una representacin fsica de su cultura, su espiritualidad y su identidad. El territorio representa a menudo la fuente del alimento, la cura, la vestimenta y el refugio, sirviendo tambin de base a su autogobierno y sus economas. Se encuentra asimismo bajo creciente presin de la minera y de otros intereses comerciales, incluyendo la extraccin de petrleo y gas natural, tala de bosques, ganadera, agricultura en gran escala, energa hidroelctrica, el turismo e incluso los esfuerzos de conservacin y de prospeccin biolgica. De aqu que haya un enorme esfuerzo por recuperar o aumentar la seguridad en el reconocimiento formal de los derechos indgenas de tierras. Para los entrevistados de la industria, asegurar el acceso a la tierra y los recursos minerales es el objetivo inmediato y el fundamento para el desarrollo de los
negocios en la industria minera y, por lo tanto, su ms alta preocupacin. Los derechos de tierras son, a menudo, el punto de partida fundamental para decidir quin debe estar involucrado y hasta qu fase. Si bien los entrevistados en la encuesta no tendan a discrepar con los derechos indgenas de tierras, el manejo de estos derechos fue considerado un tema complejo y que exige gran dedicacin de tiempo y de trabajo a las empresas, ms all de la regin geogrfica. La resolucin de las cuestiones de derechos de tierras y acceso al territorio han sido as extremadamente difciles tanto para los pueblos indgenas como para las empresas y las soluciones propuestas desde la industria han chocado con el escepticismo. Reflejando la falta de confianza en estas relaciones, los esfuerzos de la industria para agilizar la legislacin de acceso a la tierra son percibidos a menudo como una amenaza a los derechos indgenas de tierras. Amplio reconocimiento y apoyo de la industria Todos los entrevistados de la industria dijeron que tienen un slido respaldo de sus empresas en su trabajo pero, como lo expres uno de los entrevistados, todava es un problema lograr que ms colegas de la industria 'tomen en serio a los pueblos indgenas'. La industria no es el nico sector que padece esta situacin: gobiernos, instituciones financieras e incluso ONG y filntropos estn lidiando con el mismo problema. Los pueblos indgenas y sus organizaciones perciben esta actitud general. Cuestiones locales: Procesos y resultados Dos reas temticas bastante amplias concitaron el mayor nmero de respuestas de la industria en la encuesta: la construccin de relaciones positivas y mutuamente beneficiosas (compromiso comunitario en un contexto indgena) y la creacin de oportunidades de desarrollo sustentable efectivas y de largo plazo (desarrollo comunitario en un contexto indgena). El compromiso exitoso en un contexto indgena fue reconocido ampliamente como fundamental en el logro de una licencia legal para operar en muchas reas y de la licencia social para operar en todas las reas, siendo sustancial para el mantenimiento de la reputacin de la empresa. Los pueblos indgenas basan sus preocupaciones con respecto a las prcticas de compromiso en un principio fundamental: la participacin efectiva en las decisiones que afectan sus vidas. Existe preocupacin tanto de entrevistados de la industria como de los pueblos indgenas sobre cun bien la industria est llevando a la prctica este principio y sus prcticas de compromiso. Las reas de preocupacin incluyen: identificacin de[l/los] socio[s] apropiados para el compromiso; identificacin y trabajo con las estructuras indgenas de decisin; comprensin y respeto en la relacin de las consideraciones culturales; diseos de investigacin y de procesos de evaluacin de impacto eficaces; mtodos de comunicacin y manejo de las expectativas eficaces; y mitigacin o gestin del conflicto.
Debido a su relacin con el resultado deseado del proceso de compromiso y a su reciente preeminencia en la Revisin de las Industrias Extractivas, representantes de la industria y otros actores destacan el permanente debate en torno al trmino 'consentimiento libre, previo e informado' (CLPI). Si bien varios entrevistados de la
industria reconocieron la importancia de la nocin de 'apoyo' o 'consentimiento' de la comunidad, muchos declararon que no entienden plenamente de qu manera otros grupos de inters estaban definiendo el CLPI. Esta falta de entendimiento comn ha provocado acalorados debates y existen varias iniciativas para investigar ms a fondo esta cuestin. El desarrollo comunitario en un contexto indgena y la nocin de cmo es visto el 'desarrollo sustentable' por diferentes actores fue tambin uno de los temas de mayor preocupacin para la industria. Existen crecientes reclamos de los pueblos indgenas, ONG y profesionales del desarrollo en favor de una distribucin ms equitativa de los beneficios de los proyectos de desarrollo. Si bien existe algn esfuerzo entre las empresas para atender esto, hay poca orientacin acerca de cmo disear programas de desarrollo comunitario eficaces y de largo plazo con pueblos indgenas. Obstaculizan los esfuerzos a este respecto tanto los gobiernos ausentes o ineficaces como las diferencias en la definicin de 'desarrollo' entre el personal de las empresas, los pueblos indgenas y otros grupos de inters. Un grado adicional de complejidad es experimentado por empresas que operan en zonas en donde la 'comunidad local' incluye pueblos indgenas y no-indgenas. Si bien ambos grupos pueden tener intereses similares en cuanto al deseo de oportunidades de desarrollo, existen algunas diferencias. Por el vnculo ancestral con su territorio y sus propias costumbres y leyes, los pueblos indgenas tienen menor flexibilidad para tomar decisiones con respecto a sus tierras ancestrales. Cuando las empresas operan en tierras ancestrales, existe a menudo un reclamo de consideracin especial con respecto a los beneficios derivados de estos proyectos. Esto ha generado cierta frustracin en las empresas al tratar de equilibrar los intereses de diferentes grupos. Vacos, obstculos e impedimentos Dos 'vacos temticos --reas de gran preocupacin para los pueblos indgenas y otros actores que no recibieron en general mucha atencin de los entrevistados de la industria-- fueron sealados como de singular relevancia en la relacin entre el sector minero y los pueblos indgenas: el reasentamiento y el medio ambiente. Los entrevistados de la industria en general no sealaron el reasentamiento como un rea de preocupacin porque no lo estaban tratando en ese momento. Para los pocos que lo estaban enfrentando, y para los pueblos indgenas, el reasentamiento sigue siendo muy problemtico por los vnculos ancestrales con la tierra. En este contexto, el reasentamiento va desde ser logsticamente difcil hasta ser el peor escenario posible. Si bien algunas pautas de reasentamiento de las instituciones de desarrollo procuran mitigar estos impactos, muchas admiten an el reasentamiento involuntario, convirtindolo en un punto lgido de debate entre los pueblos indgenas (junto con sus defensores) y estas instituciones. Con respecto al medio ambiente, muchos entrevistados de la industria tendieron a sealar que las preocupaciones ambientales estn dirigidas por fuentes externas, tales como diversas ONG activistas. Sin embargo, un creciente nivel de activismo de los pueblos indgenas y sus organizaciones en torno al medio ambiente parece contradecir esta opinin. Cada vez ms, pueblos indgenas, ONG y profesionales del desarrollo estn dando mayor nfasis a la participacin de los indgenas en los procesos de evaluacin ambiental y la capacitacin local para la planificacin del uso del suelo, la gestin de recursos naturales y el control ambiental.
Los entrevistados de la industria indicaron tambin diversos factores que limitaron su manejo de los temas planteados en esta revisin. Entre estos figuran: Gobiernos nacionales - La industria parece concordar con los pueblos indgenas y muchos otros actores en esta cuestin, pero la industria es percibida tambin sin voluntad para comprometer directamente a los gobiernos en las reas de preocupacin comunes. El resto de la industria - El comportamiento de otras empresas con respecto a los pueblos indgenas ha afectado directamente las preocupaciones de negocios al aumentar los plazos de negociacin y los reclamos comunitarios para que las empresas limpien los desastres producidos por actividades anteriores. Capacidad profesional - El personal de la industria percibe en general que tiene que imaginar el camino hacia adelante por s mismo. Si bien muchos constataron un nmero creciente de consultores e iniciativas de capacitacin disponibles para brindar servicios, son vistas como medidas provisorias, utilizadas porque la educacin profesional convencional an no ha cubierto esta necesidad. Capacidad indgena comunitaria - Los entrevistados de la industria y pueblos indgenas plantean la preocupacin de que las comunidades, a menos que hayan pasado por una experiencia con la minera, estn mal preparadas para asumir la carga adicional de manejar el proceso de compromiso y sus propios resultados. El carcter de la industria - Existe un problema fundamental al procurar bases para la accin en el sector privado. Unos entrevistados de las empresas hablaron de su vacilacin ante la posibilidad de arriesgar el cargo, mientras que otros se refirieron ms al esfuerzo por mantener las buenas prcticas en el interior de la empresa, esperando lograr alguna ventaja competitiva. Los entrevistados sienten que ambas actitudes han obstaculizado los esfuerzos para mejorar las prcticas de la industria en una mayor escala. Resumen de los temas Existe un alto grado de convergencia entre los entrevistados de la industria y los pueblos indgenas con respecto a las reas y desafos temticos. Las diferencias estn en cmo cada lado enfoca el tema y sus posibles soluciones. Por ejemplo, con los derechos de tierras, los entrevistados de la industria subrayaron el deseo de simplificar y acortar los procesos legales y administrativos, mientras que los pueblos indgenas y sus defensores hicieron hincapi en asegurar los derechos y el control de largo plazo. Tambin existen divergencias en los enfoques de los procesos de toma de decisiones y el desarrollo comunitario, entre otras. La diferencia en el nfasis y las prioridades en cada contexto local particular es ms difcil de aprehender en una encuesta amplia. Los pueblos indgenas han subrayado en forma sistemtica el deseo y el derecho a determinar los costos y beneficios de acuerdo a sus propios valores y a formar parte de la toma de decisiones relativas a los proyectos de minera en sus territorios desde la etapa ms temprana posible. Este concepto de 'participacin significativa' subyace en todos los temas identificados por los pueblos indgenas.
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Iniciativas y programas existentes El ICMM y sus miembros podran considerar su presencia en algunas iniciativas y programas nacionales e internacionales sobre estas cuestiones. En trminos de construir relaciones con los pueblos indgenas en el plano internacional, estn las reuniones anuales del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indgenas y del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos). Un miembro del ICMM ha asistido a estas reuniones en forma regular. Existen tambin oportunidades para que la industria se involucre en temas desde CLPI hasta consulta comunitaria, investigacin y estndares del Banco Mundial. Conclusiones La industria y los pueblos indgenas no tienen efectivamente un mtodo o foro coordinado a nivel internacional que pueda alcanzar un entendimiento mutuo sobre los temas de importancia decisiva a travs de un dilogo abierto y que permita generar capacidad entre sus miembros por medio del intercambio de experiencias desde una variedad de perspectivas. Se han identificado varias actividades de seguimiento a partir de esta revisin, centradas en las formas cmo la industria podra trabajar directamente con los pueblos indgenas para disear planes de accin nacionales o internacionales que pudieran basarse en un entendimiento comn de los temas y sus posibles soluciones: A partir de la experiencia de los entrevistados de la industria, emprender un estudio ms profundo de los procesos de compromiso y consentimiento indgena que podra proporcionar los fundamentos para un compromiso efectivo con las iniciativas existentes sobre el CLPI. Participar en un dilogo internacional entre la industria y los pueblos indgenas para explorar ms ampliamente las reas de accin comn: Esta idea podra aplicarse tambin en el plano nacional. Crear oportunidades profesionales de trabajo en redes que posibiliten un esfuerzo de aprendizaje ms amplio a travs de lugares disponibles (tales como las asociaciones nacionales), pero que podra incluso ser apuntalado para incrementar los conocimientos y habilidades a nivel internacional, as como para iniciar la evaluacin de los programas universitarios y profesionales existentes para el personal de la industria.
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1. Introduccin
Esta revisin se propone brindar una visin general sobre las diversas cuestiones relacionadas con los pueblos indgenas1 que enfrenta la industria minera cuando busca acceder a un territorio, llevar a cabo la exploracin y, si sta es exitosa, desarrollar y administrar una operacin extractiva. Nuestro objetivo aqu es proporcionar orientacin sobre opciones posibles en este campo para el Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM) y la industria minera en general. La revisin fue encomendada por el ICMM, bajo la direccin del Comit de Trabajo sobre Comunidad y Desarrollo Social. Para cumplir con el objetivo de dar orientaciones, la revisin abarc los siguientes aspectos clave de la relacin entre pueblos indgenas y minera: Identificacin de los problemas - Relevar las opiniones de miembros del ICMM y de rganos nacionales clave de la industria sobre los problemas indgenas actuales y futuros en sus reas geogrficas de inters. Obtener una indicacin de estas organizaciones sobre las implicaciones y la significacin de estos problemas para la industria. Verificar si las mismas reciben activamente informacin sobre estos temas y de qu manera. Evaluar asimismo su capacidad y sus recursos para manejar estos asuntos. Pueblos indgenas y comunidad local - Explorar las relaciones entre las oportunidades y preocupaciones de los pueblos indgenas y de otras comunidades locales (i.e. no-indgenas), las interrelaciones entre las poblaciones nativas y las actuales, as como las situaciones en que las posibilidades o preocupaciones pueden ser afines o estar en conflicto. Iniciativas existentes y planeadas - Realizar un estudio bibliogrfico y en sitios Web abarcando organizaciones internacionales y nacionales clave de los pueblos indgenas (tanto gubernamentales como ONG), ONG noindgenas y departamentos y organismos gubernamentales (a niveles nacional, estatal o provincial) pertinentes, para verificar temas e identificar programas o iniciativas existentes y planeadas, sus objetivos y sus cronogramas. Incluir iniciativas de Naciones Unidas, el Banco Mundial, la Corporacin Financiera Internacional (CFI) y otras organizaciones internacionales pertinentes. Compromiso de grupos de inters - Identificar los grupos principales (indgenas y no-indgenas) que han aportado o estn aportando a programas e iniciativas. Determinar los mecanismos por medio de los cuales las partes interesadas (incluyendo la industria de recursos) pueden ofrecer aportes. Tendencias legislativas - Determinar cualquier factor geogrfico o legislativo que pueda influenciar el producto final de estos programas e iniciativas. Convergencia de intereses - Indicar cualquier tendencia o concordancia de temas significativos en otros foros.
En las operaciones de la industria, los contextos locales son muy variados. En algunas situaciones, la 'comunidad local' puede ser totalmente indgena e incluir slo uno o pocos grupos indgenas. En otras, las empresas pueden encontrar una mezcla de varios pueblos indgenas e incluso algunos que no compartan la misma lengua. Y an otras pueden incluir poblaciones indgenas y no-indgenas. Por ltimo, algunas zonas estn siendo reclamadas por pueblos indgenas, aunque la mayora de sus habitantes no son indgenas. El tamao de la poblacin puede ser inferior a 100 personas o superior a 100.000 personas. (Para los propsitos de este informe, los trminos 'comunidad' y 'comunidades' se refieren slo a
1 Nota sobre la terminologa. Se utilizan palabras y frases muy diferentes para denominar a las poblaciones que poseen un vnculo ancestral con un territorio especfico. En Canad y Australia, muchos usan el trmino 'aborigen'. En Estados Unidos, la expresin ms generalizada es 'americano nativo'. A nivel internacional, el trmino ms comunmente utilizado es 'indgenas', que es el que usaremos en este informe.
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comunidades indgenas, no a otras comunidades locales, a menos que se especifique de otra manera.) Los miembros del ICMM manifestaron inters en esta revisin por varias razones. Para algunas empresas, una parte sustancial de sus operaciones de negocios se asienta en o cerca de territorios de pueblos indgenas. Esto incluye a Australia, Canad, Estados Unidos y partes de Amrica del Sur y de la regin Asia-Pacfico. Adems, una parte sustancial de sus intereses de exploracin se encuentra en territorios cada vez ms remotos, en donde son altas las probabilidades de interaccin con pueblos indgenas. Otro motivo de inters surgi en las entrevistas con miembros del ICMM: algunos entrevistados de la industria esperan alcanzar una mayor comprensin de lo que perciben como un creciente movimiento internacional de los pueblos indgenas, que viene trabajando activamente para definir los temas y directrices operativas que afectan al comportamiento de la industria y que sigue siendo para aquellos un fenmeno algo enigmtico e inaccesible. Metodologa En el centro de esta revisin se encuentran los resultados de una encuesta entre las empresas y asociaciones miembros del ICMM sobre cmo definen en la actualidad los temas, los desafos que estn enfrentando y las soluciones de que disponen. Inicialmente, se requiri la participacin al total de las 15 corporaciones miembros y a 17 de las asociaciones afiliadas al ICMM2. Diez empresas y cuatro asociaciones respondieron. Por recomendacin de los miembros del ICMM entrevistados, otra empresa y dos asociaciones subnacionales no-miembros del ICMM tambin fueron incluidas. En total hubo, por lo tanto, 38 respuestas provenientes de 17 empresas o asociaciones. Entre los entrevistados se encuentran integrantes del personal a cargo de las polticas internacionales, as como tambin gerentes a nivel de pas o de planta y personal de exploracin. Los entrevistados analizaron, en diversos grados, las experiencias en nueve pases: Australia, Canad, Chile, Estados Unidos, Indonesia, Papa Nueva Guinea, Per, Sudfrica y Tanzania. Los integrantes de la industria mencionaron otros cuatro pases, pero fueron analizados en muy poca medida: Brasil, Colombia, Filipinas y Mozambique. Este informe no incluye todos los temas planteados por cada individuo o grupo. No hicimos esto para descartar ninguna de las opiniones manifestadas, sino ms bien para tratar y destacar los temas referidos que concitaron mayor atencin. Como criterio, el grupo de trabajo del ICMM que supervis este proyecto recomend concentrarse en los temas que fueran destacados por, al menos, 30 por ciento de las personas encuestadas. Una lista completa de las reas temticas analizadas en las respuestas se incluye en el Apndice A. Se aplicaron las reglas de la Chatman House sobre no atribucin de las declaraciones a organizaciones o individuos. Los resultados de la encuesta de la industria presentados en este informe son comparados con la forma cmo otros grupos de inters definen los temas, dando prioridad a los pueblos indgenas y sus organizaciones, pero tambin ms en
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Los Trminos de Referencia de este proyecto se concentraron en atraer la participacin de los rganos nacionales de la industria. Estas 17 asociaciones miembros fueron seleccionadas en consulta con el personal del Secretariado del ICMM y el grupo de trabajo del proyecto. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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general a las instituciones de desarrollo (el Banco Mundial y otros bancos y organismos de desarrollo), profesionales del desarrollo, organizaciones no gubernamentales (ONG), gobiernos nacionales e inversores. Estas opiniones exteriores a la industria fueron obtenidas de una variedad de fuentes, primariamente de una investigacin bibliogrfica y en sitios Web, pero tambin de conversaciones individuales cuando fue posible. Comentarios generales sobre los hallazgos La organizacin de este informe estuvo en gran medida determinada por la forma cmo los entrevistados tendieron a analizar una lista muy larga de asuntos interrelacionados, si bien todos los participantes en la encuesta admitieron la dificultad de dividir los temas en diferentes categoras. Originalmente, un objetivo era ver si cualquier tendencia en la definicin de los temas poda ser identificada a partir de ciertos factores tales como la ubicacin geogrfica de las operaciones o la posicin del encuestado dentro de la empresa. Mientras unas pocas tendencias eran en efecto percibidas a partir de contextos nacionales, result que entre los entrevistados de la industria haba una similitud mucho mayor de la esperada. La encuesta intent tambin determinar cules temas eran actuales y cules podan ser etiquetados como 'emergentes'. Sin embargo, esta distincin tambin se perdi por dos razones principales. Primero, muchos entrevistados de la industria no distinguan entre una u otra calificacin o no designaran a ningn tema particular como 'emergente', la atencin general estaba mucho ms en el aqu y ahora. Segundo, las distinciones realizadas estaban muy individualizadas. Por ejemplo, mientras un encuestado de la industria de Canad defini el desarrollo econmico local como un tema actual, otro del mismo pas lo consider un tema emergente. Otro ejemplo sera el debate en torno al 'consentimiento libre, previo e informado' (CLPI): los entrevistados de Per haban estado tratando este asunto por varios aos, mientras que los de Canad y Australia tenan niveles de experiencia mezclados en este aspecto. Por lo tanto, este informe refleja los temas a partir de alguna convergencia de intereses en una serie de contextos nacionales distintos, lo que quizs sea la mejor manera de iniciar las discusiones desde una perspectiva global de la industria. El intento de extraer lecciones clave de los diversos encuestados est fuertemente influenciado por la forma cmo los entrevistados y otros grupos de interesados definen un tema vinculado al trabajo con pueblos indgenas. El Captulo 2 ofrece un breve panorama de cmo los pueblos indgenas y sus preocupaciones llegaron a ser percibidas como distintas de las de otras comunidades locales. Si bien los pueblos indgenas son muy diversos en sus historias, culturas e interacciones con el sector minero, algunas similitudes importantes permiten armar el escenario para el anlisis que viene a continuacin. Como se dijo, la mayora de los entrevistados dedic la mayor parte del tiempo a describir los desafos cotidianos: qu hacen y cmo lo hacen diariamente. No obstante, varios desafos comunes parecan permear las relaciones entre empresas mineras y pueblos indgenas, as como dar forma a estas relaciones desde el comienzo hasta el fin. Estas preocupaciones 'contextuales', descritas en el Captulo 3, son las que actan como conductores clave en la definicin del 'qu'
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y el 'cmo'. Los temas o conductores que se pusieron al frente incluyen la carencia histrica de confianza entre algunos pueblos indgenas y la industria, las acciones (o inaccin) de los gobiernos nacionales, los derechos de tierras y lo que algunos ven como la falta de comprensin o preocupacin de la industria con respecto a los pueblos indgenas en general. El Captulo 4 revisa las complejidades operativas cotidianas en las relaciones entre pueblos indgenas y empresas. Casi todos los entrevistados de la industria, al igual que los pueblos indgenas, ONG y profesionales del desarrollo, coinciden en que estas preocupaciones operativas constituyen la base del desarrollo de relaciones de respeto y mutuamente beneficiosas: prcticas de compromiso de la comunidad en un contexto indgena, comunicaciones efectivas, conciencia intercultural, proceso participativo de decisin, desarrollo comunitario indgena eficaz y as por delante. Como parte de esta discusin, se analizan distintas perspectivas sobre el concepto de consentimiento libre, previo e informado. Las entrevistas y bsquedas bibliogrficas dejaron en claro que haba unas pocas lagunas entre los temas identificados por la industria en una amplia escala y los identificados por los pueblos indgenas y otros actores. Incluso en sus reflexiones sobre los desafos existentes y sus habilidades para manejarlos, los entrevistados de la industria brindaron algunas percepciones sobre su capacidad para satisfacer realmente los desafos descritos por ellos. El Captulo 5 brinda un breve panorama de estas lagunas, barreras e impedimentos. El Captulo 6 ofrece un 'mapa temtico' que presenta en forma ms grfica cmo convergen las definiciones dadas a los temas por diferentes actores. El Captulo 7 describe brevemente algunas iniciativas existentes en las que el ICMM y sus miembros podran estar interesados en intervenir y el Captulo 8 ofrece algunas otras opciones de participacin.
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2. Antecedentes
Parte del desafo en este proyecto --y para el sector de la minera en general, en el desarrollo de un enfoque coherente de los 'temas indgenas'-- es la amplia diversidad de situaciones en que se plantean los temas de preocupacin. Las Naciones Unidas estiman que unos 300 millones de indgenas viven en ms de 70 pases en todo el mundo. Los territorios indgenas ancestrales van desde el Crculo Polar rtico, habitado casi exclusivamente por los pueblos inuit y sami, hasta los mapuches en el sur de Chile y los san en Sudfrica. Sus sociedades representan miles de las lenguas y culturas remanentes del mundo. En algunos pases, a partir de las estadsticas de natalidad, pueden representar incluso al sector de mayor crecimiento demogrfico3. En pases tales como Bolivia y Guatemala, los pueblos indgenas son mayora, mientras que en otros pases constituyen una minora muy pequea. En Estados Unidos, por ejemplo, en donde ciertas tribus nativas se encuentran entre los mayores propietarios de tierras del pas, la poblacin indgena en conjunto representa un 1,5 por ciento del total de la poblacin. En Australia, los pueblos indgenas constituyen aproximadamente 2,5 por ciento de la poblacin y en Filipinas cerca del 8 por ciento. Algunos estados-nacin contienen cientos de grupos tnicos y lenguas diferentes, mientras otros contienen slo unos pocos agrupamientos importantes4. Los pueblos indgenas sobreviven y prosperan en reas urbanas, suburbanas y en algunas de las tierras ms remotas del planeta. La mayora de las fuentes indica que la mayor parte de los pueblos indgenas habita todava en reas rurales, a menudo muy apartadas, y que sus medios de vida derivan sobre todo de actividades de subsistencia tales como la caza, la pesca y la recoleccin, as como la ganadera y agricultura en pequea escala. Sus sistemas de salud dominantes descansan en gran medida en la medicina tradicional. La diversidad de experiencias indgenas con las industrias extractivas puede tal vez enmarcarse entre los dos polos extremos. Diferentes organizaciones tienen diferentes nmeros, pero los organismos internacionales, incluyendo las Naciones Unidas, reconocen que existen todava unos 30 pueblos 'no-contactados' en pases como Brasil, Per y Papa Nueva Guinea, conocidos slo por medio de evidencias e historias antropolgicas. Otros pueblos han tenido contactos limitados pero viven en aislamiento voluntario con respecto a las sociedades que los rodean5. El bienestar de estos pueblos ha concitado reciente atencin por el debate sobre el proyecto de gasoducto de Camisea en Per, que atraviesa territorios protegidos de los pueblos nanti, machiguenga y nahua6. En contraste con lo anterior, algunos pueblos indgenas buscan activamente oportunidades econmicas de 'estilo occidental', como lo muestra el creciente nmero de empresas contratistas aborgenes que proliferan en torno a la minera en Canad y Australia. Quizs en el extremo final de este grupo se encuentra la tribu ute del sur en Estados Unidos, que adquiri recientemente una empresa nativa hawaiana de gas natural por US$ 123 millones y cuyos activos netos se sitan en ms de US$ 1.500 millones, debido principalmente al arriendo por la
Una de las dificultades al usar estadsticas como stas, a pesar de que son citadas a menudo por muchas fuentes diferentes, es el problema de la precisin de los datos. Las dificultades provienen tanto de las diferencias de definicin entre los pases como por las limitaciones existentes en la voluntad y capacidad de todos los pases para conocer a las poblaciones indgenas. Uno de los primeros mandatos del Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas es ayudar a disear una recogida de datos ms efectiva y permanente sobre los pueblos indgenas de todo el mundo. 4 Ogunwole 2002; Gobierno de Australia, Ministerio de Relaciones Exteriores y de Comercio 2004; Oficina Nacional de Estadsticas, Filipinas 2004. 5 Ver en www.un.org/events/tenstories/story.asp?storyID=200, Las Historias: 2004. 6 Ver Kostishack 2004. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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tribu de sus reservas de metano7. Dentro de esta diversidad, existen muchas perspectivas indgenas diferentes sobre la minera. Algunos pueblos han practicado por siglos la minera artesanal como parte de sus culturas. Otros no han tenido contacto con ella en ninguna forma. Algunos apoyan activamente la minera en su territorio, otros se oponen firmemente e incluso estn los que no tienen decisin al respecto. El problema de las definiciones Durante los ltimos 30 aos aproximadamente, instituciones internacionales tales como las Naciones Unidas han hecho un esfuerzo creciente por entender mejor las sociedades indgenas y sus circunstancias particulares en todo el mundo. En 1971, la Subcomisin de la ONU de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin de las Minoras design a Jos Martnez Cobo como Relator Especial. En 1981, Cobo inici la produccin de una obra en varios volmenes que se convirti en una iniciativa divisoria de aguas para el movimiento mundial por los derechos de los pueblos indgenas8. Cobo utiliz la siguiente definicin para describir las caractersticas de las poblaciones que iban a ser consideradas en su obra: Las comunidades, la gente y las naciones indgenas son las que, teniendo una continuidad histrica con las sociedades pre-coloniales se han desarrollado en sus territorios, considerndose a s mismos distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios, o en partes de ellos. Forman actualmente sectores no-dominantes de sociedad y estn determinados a preservar, desarrollar y transmitir a las generaciones futuras esos territorios ancestrales y su identidad tnica, como la base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, instituciones sociales y sistemas legislativos Varias definiciones distintas son utilizadas an a nivel nacional e internacional, con diferencias incluso entre organismos de la ONU9. Un problema es que cada definicin ha sido influida por el programa de la institucin que la confeccion. Una definicin utilizada a menudo por organizaciones indgenas con actuacin internacional es la del Convenio N 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en pases Independientes de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT): los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas La definicin del Convenio 169 de la OIT pone nfasis tambin en la auto identificacin como criterio fundamental.
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Newsom 2003. Cobo 1981. Ver en el Apndice B algunas de estas definiciones. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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Las definiciones nacionales y aquellas usadas por los propios pueblos indgenas varan ampliamente y se basan en experiencias ms particulares, pero tienen en comn muchos de los criterios recin mencionados: un vnculo ancestral con un territorio particular; y lenguas, costumbres e instituciones diferentes a las de otros sectores de la sociedad, que en gran medida estn profundamente enraizadas en la relacin con su tierra y que se conservan hasta el presente. Algunos pases an no reconocen formalmente a los pueblos indgenas en forma separada de otros grupos. Geogrficamente, esto parece prevalecer en frica, en donde los lderes polticos han preferido poner la mira en objetivos polticos que buscan construir la unidad nacional, con el temor de que reconocer derechos diferentes para ciertos grupos provoque conflictos internos. Esto es tambin en reconocimiento de que los estados africanos --aunque pueden haberse liberado de las fuerzas colonizadoras externas-- fueron dejados con fronteras y sistemas polticos que garantizaban el control en forma efectiva slo para un puado de grupos dentro de sus fronteras, en lugar de adoptar sistemas que restablecieran el autogobierno a nivel local. De acuerdo con los entrevistados de la industria en frica, esta situacin poltica genera para ellos un contexto local 'muy susceptible' en cuanto a la identificacin de cuestiones como 'indgenas'. Un informe reciente publicado en conjunto por la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y el Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas busca comprometer ms efectivamente en el debate sobre los pueblos indgenas y recomienda con firmeza que el camino para avanzar no es negar su existencia dentro de frica sino entender mejor el contexto en el cual viven y los desafos que continan enfrentando. El informe hace mencin a varios pueblos del continente --los san en frica del Sur, los pigmeos/batwa en frica Central, los hadzabe de Tanzania, los maasai y ogiek de Kenia y los pueblos bereberes del Norte de frica, entre muchos otros10. Esta ltima tendencia puede ayudar a su vez a la industria extractiva a encontrar un sendero hacia adelante en sus relaciones con los pueblos indgenas en frica. Dos enfoques de los temas en juego Diferentes grupos de inters utilizan dos enfoques distintos pero relacionados al analizar lo que singulariza a los pueblos indgenas frente a otros grupos: la marginacin socio-econmica y poltica, fundada durante la colonizacin histrica y proseguida en los procesos econmicos y polticos actuales, que ahora debe ser rectificada si los objetivos del desarrollo sustentable son para ser realizados a nivel local; y los derechos, sustentados en el concepto fundamental de autodeterminacin y en la ocupacin y uso histrico del territorio, conocido habitualmente como ttulo 'aborigen' o 'nativo' --o sea, que la relacin histrica de los pueblos indgenas con sus territorios ancestrales los singulariza no slo desde el ngulo cultural sino tambin desde el legal. Con respecto a la cuestin de la marginacin, los pueblos indgenas, algunos gobiernos, organismos de la ONU, ONG, instituciones y otros actores del desarrollo sealan las preocupaciones fundamentales planteadas por Jos Martnez Cobo a comienzos de 1981, que desde entonces han sido aclaradas y reiteradas. Los estudios han mostrado que mientras hay una mejora creciente de
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Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos 2004. Ver tambin Stavenhagen 2002. La constitucin de Camern reconoce los derechos de los pueblos indgenas dentro de sus fronteras. En Etiopa, Uganda, Sudfrica y Namibia, entre otros, existe algn reconocimiento limitado de grupos o lenguas particulares. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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las circunstancias polticas, sociales y econmicas de los pueblos indgenas en algunos pases, la amplia mayora de los pueblos indgenas vive todava bajo la 'discriminacin, opresin y explotacin' descritas por Cobo y tales condiciones no se encuentran solamente en los pases habitualmente etiquetados como 'en desarrollo'. Diversos estudios sobre Australia, Canad y Estados Unidos indican que algunas de estas mismas condiciones persisten hasta el presente para muchos pueblos indgenas establecidos dentro de sus fronteras11. Los temas especficos de preocupacin que siguen siendo planteados por los pueblos indgenas, sus organizaciones e instituciones y ONG del desarrollo son: acceso reducido o inexistente a los procesos polticos formales y a las estructuras de decisin --en algunos pases, esto puede llegar a ser una negacin absoluta de la ciudadana12; acceso reducido o inexistente al sistema judicial; acceso reducido o inexistente a los servicios sociales bsicos, incluyendo salud y educacin; falta de acceso a los procesos de toma de decisiones; falta de reconocimiento legal de ttulos de propiedad de la tierra o expropiacin continua del territorio; falta de aceptacin o de integracin de las estructuras consuetudinarias de toma de decisiones por los sistemas estatales; falta de acceso a los sistemas econmicos, como por ejemplo el acceso al capital, y altos niveles consiguientes de pobreza; y altos niveles de discriminacin y de prejuicio provenientes de otros sectores de la sociedad. Es ampliamente reconocido que, por causa de estos procesos, los beneficios de los proyectos de 'desarrollo' tendan a circular lejos de las comunidades indgenas afectadas por los mismos y se dirigan en cambio hacia centros provinciales o nacionales. Incluso antes del informe de la Revisin de las Industrias Extractivas de 2003 del Grupo del Banco Mundial, los estudios indicaban que estos proyectos no slo no beneficiaban a los grupos indgenas, sino que a menudo contribuan a aumentar la pobreza y la desintegracin cultural13. Para atender esta situacin, ha habido un movimiento crecientemente organizado de presin sobre los gobiernos nacionales tanto para reconocer como para poner en marcha con energa los derechos de los pueblos indgenas. El reconocimiento se ha dado de muy diferentes maneras, comenzando siglos atrs con los tratados firmados con las administraciones coloniales. Desde esa poca, docenas de naciones han puesto en funcionamiento alguna forma de proteccin legal para sus tierras, medios de vida, costumbres y recursos14. Los derechos reconocidos
Los estudios dentro de estos pases industrializados generalmente dirigen su atencin a problemas de alto grado de pobreza y de discriminacin en un amplia gama de situaciones (por ejemplo, en el acceso al crdito, a la vivienda, a la educacin y as por delante), bajos niveles de servicios sociales disponibles, altos ndices de encarcelamiento, con las dificultades consiguientes de acceso a los sistemas de justicia y otros problemas por el estilo. Por ejemplo, ver el informe de la Royal Commission on Aboriginal Peoples de Canad de 1996 y del Comit de la ONU para la Eliminacin de la Discriminacin Racial de 2002, en donde se expresa que el proceso para atender los diversos problemas sealados por la Royal Commission seguan estando inconclusos en 2002. Ver tambin el informe del Comit de la ONU para la Eliminacin de la Discriminacin Racial de 2000. 12 Los problemas de acceso a la justicia y a la ciudadana han sido descritos de varias maneras. Entre los ejemplos se cuenta: la ley marroqu que prohbe la inclusin de nios con nombres berebere en el registro de nacimientos; la ley de Nepal que prohbe a cualquier indgena ocupar un puesto de trabajo en el poder judicial; y la denuncia contra Camern por no suministrar documentos de identidad ciudadana a los batwa. Ver Stavenhagen 2004a, Alarcn 2004 y Forest Peoples Programme (Programa de los Pueblos del Bosque) 2000. 13 Ver, por ejemplo, Comisin Mundial de Represas 2000; Stavenhagen 2003; Psacharopoulos y Patrinos 1994. 14 Dada la complejidad de los marcos legales que gobiernan estas cuestiones en los mbitos nacionales, no existe un compendio simple de todos los pases que proporcione alguna proteccin. El tema puede caber en todo lo que vaya desde distribucin y propiedad de la tierra hasta explotacin de recursos naturales, estatutos de conservacin del medio ambiente, proteccin del patrimonio cultural y as por delante. Cmo mnimo, 17 pases ratificaron el Convenio 169 de la OIT: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Dominica, Ecuador, Fiji, Guatemala, Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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por los gobiernos nacionales varan, pero tpicamente incluyen alguna forma de autogobierno, propiedad de la tierra (ya sea individual o colectiva), acceso a la tierra, derechos sobre los recursos y proteccin del patrimonio cultural. Los derechos sobre la tierra y los recursos pueden ser reconocidos formalmente por tratados o acuerdos de reivindicacin de tierras con el gobierno nacional o pueden ser integrados a los marcos legales nacionales mediante el reconocimiento a nivel local de la ley consuetudinaria. Para muchos pases, sin embargo, el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas ha sido un hecho bastante reciente. La ratificacin del Convenio 169 de la OIT por 17 pases slo se produjo en los ltimos 10 a 15 aos. Implementar y garantizar diariamente la vigencia de estos derechos es todava una lucha en muchas naciones. Dos procesos internacionales pueden impulsar ms ampliamente este enfoque basado en derechos en los prximos aos. Dentro del sistema de las Naciones Unidas y como parte integral del primer Decenio Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo (1995-2004), se discute en la actualidad un Proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. A la vez, dentro de la Organizacin de los Estados Americanos se ha venido elaborando un Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Ambos procesos, a diferencia del que condujo al Convenio 169 de la OIT, cuentan con la participacin activa de un amplio espectro de representantes indgenas y, por el momento, ambos documentos delinean en lo fundamental derechos ms fuertes sobre las tierras y los recursos15. Por estas razones --y en parte debido a la creciente fortaleza de los esfuerzos de los pueblos indgenas para que sus derechos sean reconocidos con mayor firmeza--, la ONU cre en el ao 2000 el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas. Adems de conducir su propio programa de trabajo, el foro sirve como punto de coordinacin entre los diversos organismos de la ONU en torno a las cuestiones clave de relevancia para los pueblos indgenas. Se coordina con el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, un programa auspiciado por el Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH), que aboga por los derechos de los pueblos indgenas e investiga abusos contra los mismos. Los pueblos indgenas defienden tambin con vigor sus derechos en una serie de foros internacionales, actuando por medio de sus coordinaciones polticas en casi todas las reuniones intergubernamentales o interinstitucionales de relevancia. Participaron activamente en los trabajos de la Comisin Mundial de Represas y en el desarrollo del Forest Stewardship Council (Consejo de Manejo Forestal) y del Marine Stewardship Council (Consejo de Manejo Marino). Intervinieron en varios rganos del Convenio sobre Diversidad Biolgica y la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) y han trabajado para moldear los mensajes y programas de la Organizacin Mundial de Comercio, la Cooperacin Econmica Asia-Pacfico, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, el Congreso Mundial de Parques y otros eventos.
Honduras, Mxico, Noruega, Pases Bajos, Paraguay, Per y Venezuela. Y estn los pases que poseen leyes o polticas que distinguen a los pueblos indgenas, tales como Australia, Bangladesh, Camboya, Camern, Canad, Chile, Estados Unidos, Guyana, India, Japn, Malasia, Nueva Zelandia, Nicaragua, Rusia, Taiwn y Tailandia. 15 Ver el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre pueblos indgenas y tribales, 1989, en www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp2.htm; el Proyecto de declaracin de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas, E/CN.4/SUB.2/RES/1994/45 (1994), en ap.ohchr.org/documents/sdpage_e.aspx?m=120&t=11; y el Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (2000), en www.oas.org/juridico/spanish/ag00/agres_1708_xxxo00.htm Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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Los crecientes esfuerzos de los pueblos indgenas y las organizaciones que los apoyan para coordinar las relaciones entre el desarrollo socio-econmico y el estatus de sus derechos y los grados de empoderamiento han comenzado a socavar las distinciones entre los organismos y sus enfoques de las cuestiones de los pueblos indgenas. Instituciones tales como el Banco Mundial, el Banco Asitico de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo tienen ahora en vigor o en revisin polticas para los pueblos indgenas y estn comenzando a adoptar lo que ha sido denominado como un 'enfoque de derechos' en las estrategias y polticas de desarrollo.
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3. Problemas del contexto
Las preocupaciones descritas en el Captulo 2 con respecto a las circunstancias histricas y presentes de los pueblos indgenas arman el escenario para el primer conjunto de temas que parecen ganar consenso entre los entrevistados de la industria y otros grupos de inters encuestados para esta revisin. En base a las respuestas de la industria a la encuesta, cuatro reas temticas definen y dan forma las interacciones de la industria con la mayora de, si no todos, los pueblos indgenas y parecen tener en consecuencia una amplia repercusin en las operaciones situadas en territorios indgenas: histrica falta de confianza; gobiernos nacionales; derechos y tenencia de la tierra; y amplio reconocimiento y apoyo de la industria. Las empresas en forma individual han respondido de diferentes maneras a estas preocupaciones. Por ejemplo, adoptando medidas polticas explcitas hacia los pueblos indgenas y realizando acuerdos y asociaciones, formales e informales, con comunidades y organizaciones indgenas locales. Histrica falta de confianza Todos los grupos de inters reafirman que el camino del desarrollo sustentable a nivel local puede transitarse solamente mediante la construccin de relaciones de respeto, mutuamente beneficiosas y de largo plazo entre las empresas y los pueblos indgenas. Esto slo puede hacerse generando confianza y la confianza es difcil de obtener en el contexto descrito en el captulo precedente. Esta falta de confianza fue destacada con mayor frecuencia por los entrevistados de la industria de aquellas zonas en donde la minera es percibida como habiendo estado ntimamente vinculada con las prcticas de gobiernos pasados e incluso de la colonizacin, como en Sudfrica y las Filipinas. No obstante, tambin fueron mencionadas experiencias negativas del pasado con la industria minera en respuestas provenientes de Canad, Australia y Estados Unidos. Los entrevistados de la industria hablaron de difciles batallas para desarrollar relaciones positivas. Unos pocos mencionaron experiencias en donde las comunidades indgenas cerrar sus puertas a las operaciones extractivas. Otros hablaron de meses o aos de iniciativas fundamentales de comunicacin an anteriores a cualquier negociacin formal. Los recuerdos tangibles de malas prcticas hacen ms difcil la creacin de confianza. Los entrevistados de la industria mencionaron particulares problemas en torno a los sitios de minas clausuradas o hurfanas no rehabilitados, as como las preocupaciones por el legado en torno a las minas de uranio en Estados Unidos. Los entrevistados de la industria hablaron tambin de las preocupaciones sociales y de salud alrededor de las operaciones ms antiguas. Algunos de los problemas destacados tanto por entrevistados de la industria como otros (principalmente instituciones y ONG del desarrollo) incluyeron los impactos negativos de la inmigracin en gran escala dentro de reas mineras, cambios perjudiciales en las relaciones econmicas y culturales entre las comunidades, as como entre miembros de la comunidad, y los continuos temores de la comunidad en zonas que han experimentado derrames de sustancias qumicas u otras formas de degradacin ambiental. En recientes declaraciones internacionales especficamente relacionadas con la minera, talleres y comits polticos de pueblos indgenas han llegado a demandar
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no slo un reconocimiento de sus derechos y un compromiso hacia mejores prcticas de negocios, sino tambin una moratoria de nuevas concesiones mineras hasta tanto las minas clausuradas y las operaciones actuales ms antiguas hayan sido puestas en orden16. En ciertos contextos nacionales, las relaciones entre minera y pueblos indgenas continan siendo muy tensas. Un ejemplo es la elaboracin de la Poltica Nacional de Minerales en Filipinas. El gobierno, las industrias de minerales, el pblico y las organizaciones de la sociedad civil han estado enfrascadas en la discusin de este tema por ms de un ao, incluyendo no slo acalorados intercambios sino tambin pleitos judiciales. Aunque el debate no ha estado centrado exclusivamente en las preocupaciones de los pueblos indgenas, sus organizaciones han sido muy elocuentes en la discusin de varios temas. En las discusiones y escritos sobre sus preocupaciones, los pueblos indgenas han reflexionado ampliamente no slo en torno a las operaciones mineras en gran escala sino en general sobre diversas iniciativas relacionadas con los recursos naturales (energa hidroelctrica, tala de bosques, petrleo, etc.), as como sobre las prcticas negativas del pasado y la falta de voluntad del gobierno para detenerlas o mitigarlas. Al dar respuesta a propuestas de proyectos o promesas gubernamentales de mejorar las prcticas y controles, a menudo han sealado las tierras explotadas en el pasado y simplemente han dicho: 'no le creo'. Estas reflexiones no estn siempre dirigidas especficamente a tierras que tuvieron actividad minera, pero el impacto sobre las relaciones entre la empresa y la comunidad sigue siendo el mismo. Las preocupaciones sobre el impacto negativo de los proyectos de desarrollo han sido tambin el fundamento para algunas de las demandas de ayuda de pueblos indgenas al Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, Rodolfo Stavenhagen17. Esta falta de confianza ha llevado a algunas ONG a requerir la supervisin por terceros de las negociaciones y relaciones permanentes empresa-comunidad18, aunque esta sugerencia no es siempre bienvenida por los pueblos indgenas. Para las comunidades indgenas que han alcanzado un nivel de confianza y reconocimiento en representarse por s mismos ante diferentes actores, la intervencin de terceros ha sido visto a veces como una intrusin. Gobiernos nacionales Para muchos pueblos y organizaciones indgenas, la base de muchas de sus preocupaciones es su relacin con los gobiernos nacionales y su habilidad para recuperar o retener cierto poder de decisin sobre sus vidas y sus medios de subsistencia. Los gobiernos nacionales fueron sealados por los entrevistados de la industria, as como por algunas instituciones, ONG e inversores del desarrollo, como un actor decisivo, que a menudo hace ms difciles las relaciones entre empresas y comunidades indgenas. Estas preocupaciones no slo fueron planteadas con respecto a gobiernos de los pases en desarrollo. Las actuales reas de preocupacin incluyen: programas polticos que ven a los pueblos indgenas como un obstculo para el desarrollo nacional y un consumo innecesario de recursos;
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Ver, por ejemplo, Forest Peoples Programme (Programa de los Pueblos del Bosque) 2003. Ver, por ejemplo, Stavenhagen 2003. Ver, por ejemplo, www.oxfam.org.au/campaigns/mining/ombudsman/2002/appendix/one/heard.html Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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mecanismos econmicos que canalizan beneficios de la minera a centros nacionales o provinciales, sin redistribuir hacia abajo, a nivel comunitario; decisiones polticas y presupuestales que limitan los recursos dirigidos a servicios sociales y capacidades locales fundamentales; falta de coordinacin sobre estos temas entre distintas ramas del gobierno; y una falta de voluntad para defender los derechos incluso cuando los mismos son reconocidos en la legislacin nacional.
Los entrevistados de la industria hablaron a menudo de desafos al tener que instar a los gobiernos a mantener el flujo de niveles mnimos de recursos hacia territorios e instituciones indgenas. Algunos mencionaron instancias concretas en donde los servicios fueron retirados cuando la operacin industrial comenz a producir, asumiendo que la empresa se hara cargo de los mismos. Otros se refirieron a la falta de apoyo o compromiso del gobierno para ayudar a resolver conflictos o desacuerdos sobre, por ejemplo, reclamos de tierras. Unos pocos entrevistados plantearon preocupaciones sobre lo que parecan ser decisiones arbitrarias de los gobiernos al definir quin es indgena dentro de sus fronteras y reas vecinas de posible actividad minera, determinando as con quin debe relacionarse la empresa. Varios entrevistados mencionaron preocupaciones en torno a la eficacia y la voluntad de los gobiernos nacionales para redistribuir los beneficios financieros provenientes de la minera entre los pueblos indgenas. Derechos y tenencia de la tierra Los derechos y la tenencia de la tierra son de la mayor importancia tanto para los pueblos indgenas como para las empresas, por estar stos en el origen de muchos conflictos del pasado entre pueblos indgenas, gobiernos nacionales y empresas mineras, as como ser el aspecto fundamental de la relacin. Los derechos sobre la tierra son la preocupacin central de muchos pueblos indgenas. Su territorio ancestral ha sido descrito como una representacin fsica de su cultura, su espiritualidad y su identidad. Para aquellos que viven todava en esas tierras, el territorio representa a menudo la fuente del alimento, la cura, la vestimenta y el refugio. Las tierras de los pueblos indgenas sirven tambin de base a su autogobierno y sus economas. Es su recurso principal. Y dados los recursos naturales existentes dentro de los territorios indgenas, puede ser un recurso sustancial. Dependiendo de la regin geogrfica, los territorios de los pueblos indgenas y sus derechos sobre los mismos estn bajo creciente presin de intereses tanto gubernamentales como comerciales, incluyendo los relacionados con extraccin de minerales, de petrleo y gas natural, tala de bosques, ganadera, agricultura en gran escala, energa hidroelctrica, el turismo e inclusive los esfuerzos de conservacin y de prospeccin biolgica. De acuerdo con muchos entrevistados de la industria, asegurar el acceso a la tierra y los recursos minerales es el objetivo inmediato y el fundamento para el desarrollo de los negocios en la industria minera y, por lo tanto, su ms alta preocupacin. Los derechos de tierras son, con frecuencia, el punto de partida fundamental para decidir quin debe estar involucrado y hasta qu fase. Pero la cuestin de los derechos de tierras en los territorios indgenas es notoriamente compleja y, con independencia de la regin geogrfica en juego, requiere de las empresas mucha dedicacin de tiempo y de trabajo.
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En pases donde los derechos de tierras son gobernados por ley consuetudinaria, tales como Papa Nueva Guinea, las negociaciones tienen lugar con cada propietario tradicional, que puede ser una persona, un clan familiar o un grupo ms complejo. La 'propiedad' por si misma puede no implicar los mismos derechos para cada grupo por cada terreno --puede haber derechos de uso superpuestos en las reas linderas del grupo. Adems, estos derechos de uso y reas linderas pueden estar disputadas entre diferentes propietarios, un problema que tiende a crecer cuando entra en escena una posible actividad comercial. En pases como Per o Venezuela, que han buscado formalizar con ttulos estos modelos de propiedad territorial, las reas linderas pueden estar con el tiempo mejor delimitadas, pero el uso de la tierra consuetudinario y los derechos sobre los recursos compartidos pueden no correr la misma suerte. Comprender los conceptos de uso y propiedad de los recursos en estas situaciones es tambin muy complejo y, de acuerdo con los entrevistados de la industria, una falta de conocimiento a este respecto ha conducido a veces a la reapertura de los acuerdos de uso del territorio y a una renegociacin de compensaciones con las comunidades indgenas. Complicados como son los procesos de leyes consuetudinarias, sin embargo, los entrevistados de la industria los describen como una simple circunstancia de la realizacin de negocios en estos pases: es difcil, pero no imposible. Estas experiencias son contrastadas con las de Canad, Australia, Filipinas, Nueva Zelandia y, en menor medida, de Estados Unidos, en donde existen cientos de demandas activas y procesos de acuerdos en las cortes como consecuencia de decisiones judiciales o nuevas leyes. En estos casos, los ttulos formales son puestos en tela de juicio en algunas reas a veces por aos e incluso dcadas. Entre estas demoras y los engorrosos mecanismos de solucin de disputas, los entrevistados de la industria informan que atravesar estos procesos ha probado ser muy gravoso, en valor y tiempo insumido, para todos los involucrados. Entre los entrevistados de Australia fueron particularmente evidentes los comentarios sobre las dificultades de trabajo con el marco legal. En cuanto a lograr algunos resultados mutuamente beneficiosos por el acceso de la industria al territorio, el caso ms extremo en la actualidad parece ser Brasil: el gobierno ha anulado en todos los territorios indgenas las solicitudes de minera, que ahora deben ser aprobadas por el congreso nacional. El Congreso tiene a consideracin dos proyectos de ley para dar mayor eficacia al procesamiento administrativo de las demandas y ha habido aporte indgena en el diseo de al menos uno de los proyectos, pero nada ha sido votado hasta la fecha19. En su mayora, los entrevistados de la industria no cuestionaron los derechos indgenas sobre el territorio, pero exista una preocupacin significativa con esos casos en donde los derechos de tierras son disputados activamente sin ningn tipo de procedimiento administrativo que los gue en ausencia de una decisin sobre la demanda. Un estudio registr una situacin en donde la expectativa de alguna orientacin o asistencia formal del gobierno no se materializ, para desilusin de los pueblos indgenas involucrados y de la empresa20. Parece haber dos opiniones diferentes sobre la mejor manera de avanzar en estas situaciones. Un grupo piensa que, cuando es posible, el mejor enfoque para respetar el vnculo de la comunidad indgena con el territorio y lograr sus propios
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Leito s.f. Zandvliet y Fraser 2002. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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objetivos es, simplemente, reconocer la demanda indgena sobre el territorio y negociar directamente con los pueblos afectados, estn o no los derechos de tierras reconocidos formalmente por el gobierno. Algunos consideraron que, si es hecho correctamente, esto no interrumpe ninguna demanda formal existente en proceso legal y permite avanzar en la relacin. Muy frecuentemente, este comportamiento ha sido visto como una solucin pragmtica para sortear procedimientos legales demasiado burocrticos y conflictivos. El segundo grupo incluye a las personas que se sienten ms cmodas con la seguridad de los procesos formales oficiales y que preferiran esperar a una decisin del gobierno. Unos pocos mencionaron la posibilidad de trabajar con los gobiernos para hacer ms eficiente el marco legal con el fin de facilitar a las empresas la obtencin del acceso a la tierra. Los pueblos indgenas, as como algunas ONG y profesionales del desarrollo, manifestaron cierta cautela sobre cualquiera de las dos sugerencias, porque las mismas pueden ser vistas como tentativas de la industria para eludir la garanta de los derechos de los pueblos indgenas sobre el territorio. Algunos pueblos indgenas prefieren el reconocimiento formal oficial de los ttulos aborgenes --no simplemente por una nica negociacin, sino por otras preocupaciones en torno al reclamo de los territorios ancestrales, el fortalecimiento de su identidad cultural, la creacin de una base ms segura para futuras negociaciones, etc. El reconocimiento de ttulos formales otorga una mayor seguridad a sus derechos y el fundamento para el reconocimiento por extraos de su papel decisivo en los proyectos propuestos. Desde esta perspectiva, las sugerencias para bloquear, dar tratamiento urgente o de lo contrario interrumpir los procesos de demandas para facilitar las licencias mineras han sido fuertemente cuestionados tanto en Canad como en Nueva Zelandia, al ser vistos como un esfuerzo ya sea por el gobierno o por otros intereses para limitar los derechos de los pueblos indgenas. Cualquier vnculo que sea percibido entre la industria y la elaboracin de leyes nacionales de minera es visto como una confabulacin de poderosos intereses en contra de los pueblos indgenas. En sus esfuerzos para administrar estas diferentes presiones sobre la tierra y conservar una base econmica que pueda ser utilizada con provecho, muchas organizaciones de pueblos indgenas y ONG han centrado su atencin en el logro del reconocimiento formal de los derechos indgenas al territorio y sus recursos. Esta preocupacin ha comenzado a recibir creciente atencin de diversos organismos de desarrollo e instituciones financieras debido a la importancia de garantizar la tenencia de la tierra en las iniciativas de desarrollo comunitario. Durante la revisin de la Poltica del Banco Mundial para los Pueblos Indgenas, tanto los grupos de inters consultados como el personal interno del banco prestaron gran atencin al fortalecimiento de las estipulaciones que exigen el reconocimiento oficial de los derechos consuetudinarios sobre la tierra como condicin para conceder los prstamos. Una tendencia verificada en Amrica del Sur, en parte debido a las condiciones establecidas en el Convenio 169 de la OIT, es un esfuerzo ms concentrado hacia la demarcacin y la emisin de ttulos formales de propiedad sobre los territorios indgenas. Un aspecto final a tener en cuenta con respecto a los derechos de tierras es la creciente convocatoria por organizaciones y defensores indgenas a encontrar caminos para asegurar que, incluso cuando los pueblos indgenas acuerdan sobre proyectos de desarrollo, la propiedad de la tierra no sea traspasada completamente a otros intereses. Esto puede significar arreglos de arriendo u
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opciones alternativas de recompra u otra forma de reclamacin de la tierra una vez que la actividad ha finalizado y el terreno ha sido rehabilitado. Amplio reconocimiento y apoyo de la industria Una constancia final sobre el contexto planteada por pueblos indgenas, algunos entrevistados de la industria, ONG y profesionales del desarrollo es un obstculo que para muchos es el ms difcil de resolver: una barrera contra el progreso que subyace en muchas de las cuestiones recin descritas, as como en las que sern discutidas ms adelante. Todos los entrevistados de la industria dijeron que cuentan en su trabajo con un slido respaldo de sus empresas pero, como lo expres uno de los entrevistados, todava es un problema lograr que ms colegas de la industria 'tomen en serio a los pueblos indgenas'. Otro lo describi como el trabajo con 'la burbuja': un gerente local le dijo que su trabajo es todo lo que est adentro de 'la burbuja' y que las preocupaciones de los pueblos indgenas y la construccin de relaciones con ellos son responsabilidad de otra persona. La industria no es el nico sector que padece esta situacin: gobiernos, instituciones financieras e incluso ONG y filntropos estn lidiando con el mismo problema. Esta debe ser la razn por lo cual la mayora de las discusiones con los pueblos indgenas y sus declaraciones sobre cualquier tema, no slo la minera, comienzan con la solicitud (o demanda) de 'respeto'. Los esfuerzos de la industria para encarar este problema incluyen los programas de conciencia intercultural a todos los niveles implementados en muchas de las empresas relevadas en este informe. A partir de las respuestas obtenidas de la industria, la parte principal de este trabajo parece estar centrada en Australia por el momento, sin embargo, puede estar facilitada por la existencia en este caso de iniciativas nacionales tales como el Proceso de Reconciliacin, la Ley del Patrimonio Cultural Aborigen de Queensland de 2003 y ms de diez aos de experiencia lidiando con la Ley de Ttulos Nativos de 1993.
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4. Cuestiones locales: Reflexiones sobre procesos y resultados
Dos reas temticas bastante amplias concitaron el mayor nmero de respuestas de la industria en la encuesta: la construccin de relaciones positivas y mutuamente beneficiosas (compromiso comunitario en un contexto indgena); y la creacin de oportunidades de desarrollo sustentable efectivas y de largo plazo (desarrollo comunitario en un contexto indgena). Para los entrevistados de la industria, estos temas generales abarcan muchos subtemas en el plano operativo. Compromiso comunitario en un contexto indgena En base al total de las respuestas, el compromiso comunitario en un contexto indgena es, en trminos generales, un rea temtica en donde casi todos los entrevistados de la industria tienen desafos. Para muchos, las prcticas y las comunicaciones en esta rea son de vital importancia. Uno de los entrevistados las describi como el plato principal de la industria, otros sealaron el carcter esencial del compromiso comunitario en el logro de una licencia legal para operar en muchas reas y de la licencia social para operar en todas las reas. Es sustancial para el mantenimiento de la reputacin de la empresa. Los pueblos indgenas basan sus preocupaciones con respecto a las prcticas de compromiso en un principio fundamental: la participacin efectiva en las decisiones que afectan sus vidas. Actuar en el da a da a partir de este principio puede adoptar muchas formas distintas: Respeto por las instituciones y estructuras de gobernanza indgenas consuetudinarias - Esto incluye el aprendizaje a ese respecto, teniendo en cuenta las distintas estructuras dentro de cada grupo y las estructuras que gobiernan las relaciones entre los grupos, desde el propio inicio de la fase de exploracin del proyecto y durante toda la actividad minera. Respeto por las vidas y las prioridades de los pueblos indgenas - Esto implica adaptarse a perodos de discusin y procesos de toma de decisiones algo ms extensos, as como aprender cmo los proyectos propuestos pueden interactuar con otras presiones y actividades dentro de las comunidades afectadas. Respeto por el conocimiento de los pueblos indgenas sobre sus tierras y el medio ambiente local - Esto significa involucrar a los poseedores del conocimiento tradicional en las primeras etapas del diseo, la evaluacin y la implementacin de los proyectos. Respeto por las responsabilidades de los pueblos indgenas para con sus territorios y sus integrantes - Esto implica suministrarles toda la informacin necesaria de forma accesible y en un periodo de tiempo realista para la situacin local, de modo que puedan tomar decisiones informadas sobre los costos y los beneficios relativos asociados a un proyecto. Esto significa tambin su participacin efectiva en diversos aspectos del diseo y la implementacin de los proyectos. Comprender las situaciones particulares de los pueblos indgenas y su capacidad para interactuar con las empresas - Con bastante frecuencia, los pueblos indgenas disponen de recursos muy limitados y, en consecuencia, necesitarn apoyo si deben llevar a cabo largas e intensas discusiones y negociaciones tcnicas. La mayora tiene escasa o ninguna experiencia con proyectos de minera o con proyectos comerciales de gran envergadura en general y un acceso limitado a sistemas educativos que podran apoyar su proceso de aprendizaje.
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A pesar de haberse logrado algunos avances en los acuerdos entre la industria y los pueblos indgenas en torno a los principios, existe una constante preocupacin en la industria por hacer las cosas bien y por ser capaz de lograr medidas y mtodos de compromiso que superen la prueba del tiempo. Pueblos indgenas y ONG plantean las mismas preocupaciones, aunque con una considerable dosis de escepticismo sobre el grado de generalizacin realmente alcanzado por las buenas prcticas de la industria. Los entrevistados de la industria dieron los siguientes ejemplos sobre los desafos diarios en este frente: Identificacin de los socios en el compromiso - Al reflexionar hacia atrs sobre la relacin de los pueblos indgenas con sus territorios ancestrales y el desafo de los derechos a la tierra en estas situaciones, los entrevistados de la industria estaban muy preocupados por encontrar mtodos eficaces para saber con quines comprometerse y en qu momento durante el desarrollo del proyecto. Parece que la tarea de responder estas preguntas recae en la empresa en la mayora de las situaciones y que depende en cierto grado de la capacidad de los pueblos indgenas afectados para defender sus intereses ante la empresa. Con frecuencia es imposible apoyarse en procedimientos administrativos convencionales disponibles en otros contextos locales --salvo unas pocas excepciones, estos procedimientos no existen. Algunos entrevistados buscaron asistencia de los gobiernos y no la encontraron. Otros expresaron preocupacin cuando los gobiernos se involucraron, por que esto increment las tensiones entre la empresa y los comunidades indgenas afectadas. Identificacin y trabajo con las estructuras indgenas de toma de decisiones - Como se ha mencionado, en zonas donde la tierra es gobernada por el derecho consuetudinario y donde la propiedad consuetudinaria reside en las familias o los clanes, las empresas pueden tener que comprometerse con docenas, si no cientos, de grupos. En pases donde se ha impuesto la estructura de un consejo electo, el compromiso inicial puede significar no slo discusiones formales con el organismo administrativo, sino tambin consultas con lderes hereditarios o consuetudinarios, mientras se debe mantener a la vez el respeto por la totalidad de las distintas instancias de toma de decisiones. Dependiendo del contexto del pas, estas diversas estructuras de liderazgo pueden ser aceptadas y trabajar juntas o la estructura impuesta puede ser rechazada por los pueblos indgenas. En Canad y Estados Unidos, que por ley operan tanto con consejos electos de tribus o bandas como con sistemas consuetudinarios, la dinmica de las relaciones puede modificarse a diario. En Australia existe un marco administrativo vigente hace slo cuatro aos y los entrevistados de la industria all expresaron una gran frustracin en los intentos por trabajar a travs de los Organismos Representativos establecidos por el rgimen de Ttulos Nativos. Respeto por las consideraciones culturales - Al respetar la diversidad de prcticas culturales en la toma de decisiones, el proceso de compromiso con los pueblos indgenas requiere intentar conciliar, por un lado, plazos ms extensos y mayores gastos destinados a las relaciones comunitarias para permitir complejos procesos de toma de decisiones a nivel local y, por otro lado, una industria que se caracteriza a s misma como orientada por las cambiantes fuerzas del mercado y los plazos apretados. Los pueblos indgenas y quienes trabajan con ellos (ya sean facilitadores u ONG) dan cuenta de altos niveles de frustracin en la medida en que los individuos involucrados en los primeros contactos parecen estar presentes un da y ausentes el siguiente. Asimismo, a menudo se percibe que el personal de las empresas est apresurado por lograr un acuerdo antes de que los pueblos indgenas se sientan cmodos para tomar una decisin.
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Superacin de incomprensiones culturales - Entrevistados de la industria tambin manifestaron preocupacin por tener que superar brechas culturales en algunas reas fundamentales de entendimiento. Por ejemplo, un entrevistado relat al haber tenido que tratar con algunos miembros de una comunidad indgena que se presentaron ante la empresa con la intencin de recibir compensacin por su tierra, pero un ao despus que la empresa comprara las tierras a los propietarios tradicionales. En su evaluacin original sobre la situacin de la propiedad de la tierra, la empresa no entendi que la tierra era utilizada colectivamente en forma rotativa entre distintos miembros de la comunidad. Haba compensado a algunos miembros, pero no al total de usuarios. Existe inquietud an en la empresa sobre si todos los miembros de la comunidad han entendido plenamente que la tierra ha sido vendida y que ya no les pertenece. Diseos de investigacin y de evaluacin eficaces - Los pueblos indgenas, las ONG y algunos profesionales del desarrollo a menudo cuestionan a algunas empresas por no pensar en las fases tempranas de la investigacin (como la evaluacin de riesgos y el impacto) como parte del proceso de compromiso. Estas experiencias se reflejan en las prcticas de algunas empresas que no permiten la participacin efectiva de las comunidades indgenas hasta que las evaluaciones y el diseo del proyecto estn terminados. Pocos entrevistados de la industria mencionaron esta preocupacin, pero la mayora se centr en cambio en si eran eficaces o no los procesos de investigacin y evaluacin. Muchos destacaron las profundas brechas culturales recin mencionadas. Exista una preocupacin permanente, expresada por entrevistados de todas las reas geogrficas, sobre si estaban haciendo las preguntas correctas e interactuando con las personas adecuadas a nivel comunitario. Existe una creciente preocupacin en los pueblos indgenas sobre si los procesos de evaluacin de impactos pueden dar cuenta de todas sus inquietudes en trminos del posible impacto cultural. Si bien muchos entrevistados de la industria hablaron de sitios culturales, como los cementerios ancestrales, tambin hay otro tipo de sitios sagrados que integran el paisaje fsico y sern afectados, aunque quizs de manera no tan fsicamente obvia para alguien de afuera. Estas pueden ser reas sagradas donde residen los ancestros y otros espritus, tienen lugar los nacimientos, se recolectan las medicinas sagradas y otros. Pueden involucrar no slo sitios tangibles, sino tambin usos espirituales y reglas culturales, por ejemplo la forma cmo deben manejarse algunos tipos de aguas subterrneas en ciertas culturas. Si bien algunos pases tienen legislacin que exige prestar mayor atencin a estos detalles, como la Ley del Patrimonio Cultural Aborigen de Queensland de 2003, en general la legislacin no aporta una orientacin adecuada sobre la forma de conducirse con una comunidad indgena para describir y documentar estas preocupaciones de forma apropiada. Diseo de mtodos de comunicacin eficaces - Si bien muchas de estas cuestiones tambin se aplican a situaciones en que los pueblos indgenas no estn involucrados (muchos entrevistados de la industria subrayaron los esfuerzos por superar el modelo de bombardeo de informacin unilateral y por propiciar flujos de ida y vuelta en la comunicacin y la retroalimentacin), el contexto indgena pareci requerir mtodos de comunicacin ms creativos que los tpicamente disponibles en la mayora de las empresas. La existencia de idiomas y conceptos culturales diferentes, as como la escasa aplicabilidad de mtodos convencionales como informes escritos, uso de Internet, faxes y otros en muchos de estos contextos, hace que se recurra ms a los mtodos cara-a-cara.
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Pero an as son necesarios ajustes en lo que muchos empleados de la industria piensan cuando planifican una reunin de negocios. Entrevistados individuales hablaron de los esfuerzos de la empresa por alargar los tiempos de reunin e intercambio de informacin para garantizar que se dedica ms tiempo a ir hasta los pueblos indgenas en lugar de hacer que ellos se trasladen a las capitales, a aportar recursos para reunir a las comunidades remotas en debates e intercambios de informacin, a ajustar el estilo de la conversacin a las costumbres locales y as por delante. Manejo eficaz de las expectativas y la informacin - Las preocupaciones de la industria por lograr procesos de compromiso correctos estaban vinculadas con frecuencia a preocupaciones por manejar las expectativas adecuadamente, en especial en un contexto indgena en que un proyecto de minera puede ser visto como una forma de salir de la pobreza pero tambin puede ser mirado con recelo debido a circunstancias histricas. Estas preocupaciones se plantearon desde un principio, en las primeras fases de la exploracin. Los entrevistados comentaron la dificultad de explicar con eficacia no slo el proyecto propuesto sino tambin la propia industria, su forma de funcionamiento y cmo podra aportar potenciales beneficios en caso de tener xito. Dijeron que a menudo este paso est ausente en muchos esfuerzos de comunicacin. Incluso en pases como Canad, donde la industria minera tiene una historia bastante larga en los territorios indgenas, una reciente encuesta entre pueblos indgenas realizada por la Canadian Aboriginal Minerals Association (Asociacin Aborigen Canadiense de Minerales) indic la necesidad de mayor y mejor informacin sobre la industria en su conjunto21. Mitigacin o gestin del conflicto - Otra rea clave que requiere mtodos ms eficaces de compromiso y comunicacin es la prevencin o mitigacin de conflictos locales potenciales tanto en el interior de los grupos indgenas como entre ellos. Un resultado negativo de la minera en territorios indgenas sealado por algunos entrevistados de la industria, pueblos indgenas y ONG, ha sido la exacerbacin de las divisiones intracomunitarias o entre clanes, a menudo provocadas por prcticas de las empresas mineras. Las prcticas mencionadas por los entrevistados de la industria incluyeron el uso de pagos a individuos para obtener su apoyo o la distribucin de beneficios favoreciendo a ciertos grupos por sobre otros. En cierto sentido, estas prcticas fueron descritas como maneras de utilizar los beneficios financieros como sucedneos de las tcnicas de compromiso participativas basadas en un amplio respaldo. La mayora de los entrevistados comprenda que an modificando estas prcticas los conflictos seguirn ocurriendo como parte natural de toda vida comunitaria. Sin embargo, la industria enfrenta todava el desafo de aprender acerca de y ayudar a implementar prcticas de resolucin de conflictos culturalmente ms apropiadas, de modo que estas situaciones puedan de alguna manera ser cogestionadas por los pueblos indgenas y la empresa. Organizaciones indgenas, ONG y organismos de desarrollo tambin subrayaron la importancia del proceso de compromiso, pero quizs con menor nfasis en la elaboracin de acuerdos y mayor nfasis en lograr una comprensin mutua y un nivel de respeto para las formas de funcionamiento de los pueblos indgenas, respetando sus culturas, costumbres y prioridades y encontrando maneras de integrar sus preocupaciones en el curso de toda la relacin. Tomando prestado un trmino aborigen canadiense, ellos buscan una consulta significativa durante toda la vida del proyecto. Estos aspectos tienen para ellos una prioridad tan alta
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H. Matthews, comunicacin personal, julio de 2004. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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como los beneficios reales y tangibles negociados en un acuerdo escrito. Desde esta perspectiva, algunas organizaciones indgenas reflexionan sobre el centro de inters de la industria --algunos entrevistados de la industria lo denominan una fijacin -- en los acuerdos legales. Si bien muchas ONG y otros defensores de los indgenas consideran que los acuerdos con fuerza de ley son un paso adelante para ayudar a garantizar los intereses indgenas en un contexto histricamente negativo, los pueblos indgenas que han pasado por la experiencia sealan que a menudo el personal de la industria parece creer que este es el resultado final del compromiso en lugar de verlo como un punto ms en el transcurso de la relacin. Luego de firmado el acuerdo, algunos grupos han sido testigos de una cada en el nivel de contacto que mantenan con la empresa. El consentimiento de la comunidad A partir de los comentarios recogidos en la encuesta, parece haber un acuerdo bsico entre los entrevistados de la industria en cuanto a que el 'apoyo' de la comunidad indgena, definido ampliamente, es un objetivo primordial de los procesos de compromiso comunitario y brinda la licencia social para operar. Algunos entrevistados sealaron que el concepto de desarrollo sustentable no se puede cumplir si la comunidad no acepta a la empresa. Sin embargo, esta comprensin no fue tan lejos como para aportar algn consenso entre los entrevistados sobre el consentimiento libre, previo e informado (CLPI). Al ser interrogados sobre el trmino consentimiento, los entrevistados de la industria crean que en los pases donde los derechos o ttulos de tierras estn ms o menos establecidos se requiere algn tipo de consentimiento, existan o no reglamentos especficos que establezcan procedimientos para obtenerlo. Se citaron varios ejemplos de esto: Papa Nueva Guinea, Indonesia y Per - para poder comprar tierras a los propietarios tradicionales, la industria debe llegar a algn tipo de acuerdo mutuo con los propietarios. Filipinas - se requiere el consentimiento informado previo como mnimo en la etapa de exploracin (Ley de Minera de 1995, Ley de Derechos de los Pueblos Indgenas de 1997). Australia - bajo la Ley de Derechos Aborgenes de Tierras en los Territorios del Norte, de 1976, se exige el consentimiento en la etapa de exploracin. Canad - el consentimiento es requerido en las zonas en donde se lograron acuerdos (en reservaciones, as como en el rea nunavut y algunas otras reas). Donde los acuerdos sobre la tierra an estn siendo negociados pero existe el derecho a la consulta, las autoridades de contralor del gobierno preguntan si se ha alcanzado el consentimiento. Estados Unidos - en las reservaciones y tierras en fideicomiso, en donde las tribus tienen a menudo no slo derechos sobre la superficie sino tambin sobre los minerales, se requiere la aprobacin del consejo tribal.
En reas donde los derechos de tierras no han sido resueltos, existe el entendido general de que para llegar a un acuerdo con los pueblos indgenas afectados se necesita algn tipo de confirmacin del proyecto de parte de estos ltimos con el fin de alcanzar una licencia social para operar. Mientras algunos entrevistados de la industria usaron libremente el trmino consentimiento, otros hablaron de apoyo. En situaciones en que haba una oportunidad comercial pero no un claro consentimiento o apoyo de la comunidad indgena, los entrevistados dijeron que la decisin fue marcharse. Los casos de Tambogrande y Esquel fueron citados a menudo como ejemplos de lo que sucede cuando la industria minera intenta
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proceder sin el consentimiento o el apoyo de la comunidad --y de aquello que debera ser evitado por la industria. Los entrevistados fueron interrogados acerca del concepto de consentimiento libre, previo e informado, un criterio cada vez ms demandado por los pueblos indgenas y las ONG como un estndar en los proyectos de desarrollo: Unos pocos sostuvieron que el CLPI es un desafo directo a la soberana nacional. Unos pocos lo consideraron equivalente a grandes rasgos con su concepto del consentimiento comunitario y la licencia social para operar, pero tenan an preocupaciones operativas. Unos pocos dijeron no haber odo antes el trmino. Unos pocos dijeron que no podan responder porque, si bien haban odo hablar del trmino, tenan dudas sobre cmo el mismos estaba siendo definido por otros grupos interesados.
El CLPI fue un tema central de la reciente Revisin de las Industrias Extractivas y tambin surgi en las sesiones de 2004 del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, de Naciones Unidas, y en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Variaciones de esta terminologa se encuentran en el Convenio 169 de la OIT y en los dos proyectos de declaracin sobre derechos indgenas22. Tambin es objeto de un litigio en proceso en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que fall en contra del gobierno de Nicaragua, acusndolo de violar el derecho al consentimiento y la delimitacin de tierras al otorgar una concesin maderera dentro del territorio de los awas tigni23. El CLPI ya ha sido incorporado a las guas de buenas prcticas de la Comisin Mundial de Represas y del Forest Stewardship Council (Consejo de Manejo Forestal), as como en la poltica operativa de reasentamiento del Banco Interamericano de Desarrollo24. Para muchos de los interesados (pueblos indgenas, instituciones de desarrollo, ONG y algunos inversores), el CLPI se ha convertido en el eje de las discusiones relativas a todo tipo de actividades en territorios indgenas.. No obstante, dadas las respuestas de la industria recin mencionadas, parece existir cierta interrogante sobre si el concepto de CLPI, tal como es considerado por varios grupos interesados, equivale de alguna manera a lo que las empresas piensan actualmente sobre el consentimiento o el apoyo de las comunidades indgenas y la licencia social para operar. Un problema es que, en la intensidad del debate de los ltimos aos, el CLPI ha sido defendido de varias maneras diferentes: La demanda de aplicacin de los principios del CLPI ha sido orientada, por un lado, hacia los gobiernos nacionales y, por el otro, hacia instituciones internacionales (como el Banco Mundial) y actores del sector privado. El CLPI ha sido aplicado tanto a los pueblos indgenas como a las comunidades locales en general.
22 Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y el Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, op. cit. Nota al pie 15. 23 Por mayor informacin sobre el caso de los awas tingni, ir al Centro de Recursos Jurdicos para los Pueblos Indgenas en www.indianlaw.org. 24 Ver la Comisin Mundial de Represas en www.dams.org, el Forest Stewardship Council (Consejo de Manejo Forestal) en www.fsc.org y la Poltica Operativa de Reasentamiento Involuntario del Banco Interamericano de Desarrollo en www.iadb.org/sds/doc/929spa.pdf.
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El CLPI ha sido definido tanto inclusivamente (como un proceso en que los pueblos indgenas o las comunidades locales son parte de una combinacin de actores que debe ser involucrada en los procesos de decisin) y exclusivamente (cuando los pueblos indgenas o comunidades afectados tienen el derecho final a la negativa). El uso del CLPI ha sido reivindicado por constituir tanto un derecho (en especial para los pueblos indgenas) como un principio operativo bajo el amplio concepto de la responsabilidad social empresarial.
Para los pueblos indgenas, sus organizaciones, ONG, juristas y algunos profesionales del desarrollo, el reclamo del CLPI se basa en los conceptos del derecho de los pueblos indgenas a la autodeterminacin y el autogobierno. El Convenio 169 de la OIT resume este concepto de la siguiente manera: Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente25. El reclamo de los pueblos indgenas por el reconocimiento del derecho al consentimiento libre, previo e informado surge de las historias negativas antes descritas y conceptualmente es visto como el fundamento de su empoderamiento como pueblos con instituciones colectivas y autoridad de decisin, as como miembros activos y efectivos de sus ms amplias sociedades nacionales. Mientras el CLPI no es debatido con tanto calor en aquellos pases en donde los gobiernos ya reconocen niveles de autogobierno de los pueblos indgenas sobre los recursos, algunos pases ven el CLPI como una posible amenaza, si los pueblos indgenas rechazan ciertos proyectos, a su capacidad de orientar la explotacin comercial de los recursos naturales hacia metas de desarrollo nacional. El CLPI se ha convertido en el punto crucial de un debate que yuxtapone conceptos de soberana que empoderan a los gobiernos con el derecho y la obligacin de manejar los intereses dentro de sus fronteras con conceptos de soberana que limitan los poderes de los gobiernos nacionales para beneficiar a una parte de su poblacin en detrimento de otros. Los escenarios elegidos para encuadrar las posiciones tambin crean problemas y desacuerdos mayores. Por ejemplo, los que abogan por el control total del gobierno asumen a menudo que las comunidades afectadas rechazarn los proyectos de minera (y esto no siempre ha sido as cuando las comunidades tienen cierto poder de decisin) y otros asumen que el poder de decisin va acompaado del control total de la distribucin de los beneficios, que tampoco ha sido el caso. Por lo tanto, el debate en torno al CLPI se ha polarizado polticamente. Los que procuran mayor claridad desde el punto de vista jurdico no encuentran mucha ayuda. Los acadmicos especializados en derechos de los pueblos indgenas respaldan sus argumentos en las mismas convenciones internacionales utilizadas por los especialistas volcados hacia interpretaciones ms tradicionales
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Convenio 169 de la OIT, Artculo 7.1. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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de la soberana nacional26. Estas convenciones fueron desarrolladas durante las dcadas de 1950 y 1960, cuando gran parte de frica y Asia estaban siendo descolonizadas bajo el principio de que como naciones y pueblos tenan derecho al autogobierno y a la soberana sobre sus recursos. Como ya fue mencionado, el CLPI no ha sido conceptualizado de manera uniforme por los diversos promotores o por los marcos jurdicos nacionales que reconocen niveles de autogobierno indgena y el derecho al consentimiento. Antoanella-Iulia Motoc y la Fundacin Tebtebba llegaron recientemente a la siguiente formulacin (ver otras definiciones en el Apndice C): [Libre] Los pueblos indgenas no se sienten coartados, presionados ni intimidados en sus decisiones sobre el desarrollo; [Previo] Su consentimiento es solicitado, y dado libremente, con anterioridad al inicio de las actividades de desarrollo; [Informado] Los pueblos indgenas tienen una informacin completa sobre el alcance y los impactos de las actividades de desarrollo propuestas sobre sus territorios, recursos y bienestar; [Consentimiento] La decisin de dar o denegar el consentimiento respecto a las actividades de desarrollo que los afecten es aceptada y respetada27. En el Informe Final de la Revisin de las Industrias Extractivas (EIR, por sus siglas en ingls), el CLPI se describe de la siguiente manera: El consentimiento libre, previo e informado no debe ser entendido solamente como un voto s o no, o como un poder de veto para una sola persona o grupo. Ms bien, es un proceso mediante el cual los pueblos indgenas, comunidades locales, gobiernos y compaas llegan a acuerdos mutuos en un foro que ofrezca suficiente influencia para negociar las condiciones bajo las cuales se pueda avanzar y un resultado que deje a la comunidad en mejores circunstancias. Las compaas tienen que hacer que la oferta sea suficientemente atractiva para que las comunidades anfitriones prefieran que el proyecto se d, negocien acuerdos sobre la forma en que el proyecto pueda darse, y por tanto den una licencia social" a la compaa para operar28. Incluso este ltimo enfoque mucho ms inclusivo del trmino consentimiento hizo que algunos gobiernos solicitaran un cambio del lenguaje en la respuesta del equipo de gestin al informe de la EIR. La formulacin final aceptada por la Junta de Gobernadores el 4 de agosto fue proceso de consulta libre, previo y documentado a las comunidades afectadas, que conduzca a un amplio apoyo al proyecto por parte de las mismas'. El trmino tambin fue enmarcado como aplicable a comunidades afectadas tanto indgenas como no indgenas. El Grupo del Banco Mundial debe comenzar ahora el proceso de formular exactamente qu quieren decir esas palabras en trminos operativos y cmo debe ser alcanzado y medido un amplio apoyo al proyecto' por parte de la comunidad. Los entrevistados de la industria y otros sectores han planteado varias cuestiones sobre la dificultad de llevar a la prctica el concepto del CLPI:
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Ver, por ejemplo, la Resolucin 1803 (XVII) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, del 14 de diciembre de 1962, "Soberana permanente sobre los recursos naturales. Ver tambin Daes 2003. Motoc y Fundacin Tebtebba 2004 28 Salim 2003, Volumen I, p. 54.
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El CLPI deber aplicarse slo a los pueblos indgenas o a todas las comunidades locales? En situaciones locales complejas, en donde hay distintas comunidades y estructuras de toma de decisiones, cules debern ser incluidas en el proceso de consentimiento y quin lo determina? Cmo se definir especficamente el CLPI en trminos operativos de modo que pueda ser evaluado? O sea, cundo se sabr que se lo ha logrado y cundo se sabr que se lo ha perdido? Quin evaluar si el CLPI ha sido alcanzado? Se refiere solamente a estructuras de toma de decisiones reconocidas? Qu pasa si el resto de la comunidad opina diferente que el organismo gobernante? En qu etapas debe buscarse el consentimiento, slo en la exploracin o durante las distintas etapas de la vida del proyecto? Qu aspectos del proyecto deben estar abiertos a la toma comunitaria de decisiones? Qu parmetros operativos debe adoptar la industria si las comunidades afectadas se niegan a apoyar el proyecto y an as el gobierno nacional decide seguir adelante? Cules son las consecuencias para la industria si ciertas empresas siguen adelante sin el apoyo de la comunidad?
Si bien no ha estado dirigido nicamente a la industria de la minera, el reclamo de reconocimiento del CLPI al menos como gua operativa, si no como derecho legal, ha llegado a todos los rincones de los debates globales sobre los pueblos indgenas y sus territorios. Sin embargo, la industria parece tener todava ms interrogantes que respuestas29. Desarrollo comunitario en un contexto indgena En respuestas sumadas, las preocupaciones acerca del desarrollo econmico local efectivo en un contexto indgena figuraron entre las principales de los entrevistados de la industria, junto con el compromiso efectivo. Un entrevistado lo dijo sin rodeos: no hay ninguna razn para que los pueblos indgenas acepten un proyecto de minera si no van a tener algn impacto positivo neto. Los pueblos indgenas, ONG, instituciones de desarrollo y algunos gobiernos estaran de acuerdo. Junto con los reclamos de reconocimiento de los derechos a la tierra y a la participacin en los procesos de decisin, el reparto equitativo de beneficios de todo proyecto de desarrollo en territorio indgena figura como una de las preocupaciones principales de los pueblos indgenas, ONG y profesionales del desarrollo. Como fuera mencionado, parece haber un sentimiento general en la mayora de los entrevistados de la industria acerca de que dejar en manos de los gobiernos nacionales la redistribucin de los beneficios de las industrias extractivas no ha sido eficaz. An cuando algunos gobiernos han creado mecanismos nacionales, tales como fondos para el desarrollo indgena, stos han sido vctimas de las prioridades del presupuesto nacional. Con independencia de la riqueza mineral procedente de sus territorios, los pueblos indgenas todava sufren la marginacin socioeconmica que ha caracterizado su situacin por generaciones.
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Existen algunos estudios de utilidad y bastante recientes sobre el consentimiento libre, previo e informado. Ver, por ejemplo, Bass et al. 2004; Mackay, publicacin en prensa. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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No obstante, existe una gran cantidad de prcticas, discusiones y debates entre responsables de la industria, pueblos indgenas, ONG, instituciones de desarrollo y algunos gobiernos sobre qu constituye un reparto equitativo de beneficios o, incluso, sobre qu constituye el desarrollo sustentable en un contexto indgena. Este tipo de cuestiones generales se hacen ms complejas al analizar el rol apropiado de los actores del sector privado en contextos nacionales donde los gobiernos no estn dispuestos o no son capaces de ofrecer las bases para el bienestar de los pueblos indgenas dentro de sus fronteras. Aportes actuales de la industria al desarrollo local - Como antecedente, muchos entrevistados de la industria se refirieron al contexto ya descrito en este informe. En general, desarrollo local en un contexto indgena significa comenzar con una pequea cantidad de los insumos convencionales que una empresa industrial define como desarrollo --pequea en trminos de economa monetaria, medios de vida de subsistencia para algunos pero no para todos, escasa o nula infraestructura, escaso o ningn acceso a la atencin mdica o servicios educativos convencionales, ningn acceso al crdito y as por delante. All donde la pobreza es endmica, los pueblos indgenas experimentan altas tasas de enfermedades como diabetes, malaria y tuberculosis, adems de desnutricin crnica. Donde prevalecen altos niveles de pobreza, tambin pueden registrarse trastornos sociales derivados tales como el abuso de sustancias y la violencia domstica. En estas situaciones, la principal pregunta de la industria pareci ser Por dnde empezar?. Como un enfoque bsico para contribuir al desarrollo indgena local, los entrevistados de la industria describieron lo siguiente: empleo, junto con educacin y capacitacin para ayudar a los miembros de las comunidades a estar en condiciones de ser contratados; desarrollo de pequeos emprendimientos y contratos locales relacionados con las operaciones mineras; apoyo a la educacin y la salud bsicas; y desarrollo de la infraestructura. Los problemas del empleo y la capacitacin laboral preocuparon a casi todos los representantes de la industria entrevistados. Son percibidos como uno de los componentes decisivos del desarrollo indgena y al que todas las empresas de alguna manera se han comprometido. No obstante, esta contribucin fundamental al desarrollo plante, una vez ms, dilemas esenciales en relacin a cmo fijar las metas (en base a mritos o a nmeros) y a cmo lograrlas despus. Incluso el aspecto bsico de la capacitacin se volvi problemtico en reas en que los programas de formacin requieren al menos cierto nivel de educacin bsico que los sistemas de enseanza locales no podan brindar. Otros problemas vinculados al empleo fueron las altas expectativas de empleo en algunas reas en donde no eran suficientes para todos. Dependiendo del contexto y los resultados de las negociaciones, los entrevistados de la industria describieron crecientes niveles de transferencia directa de dinero, a menudo volcado en algn tipo de mecanismo de fideicomiso, que luego podra ser destinado a programas diseados por la comunidad. En alguna medida estos acuerdos monetarios tambin son considerados como compensaciones frente a mecanismos financieros nacionales que no mostraban resultados en la distribucin de los ingresos a nivel local. A partir de las lecciones aprendidas, se han sumado algunos elementos ms a la
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lista de aportes al desarrollo, de los cuales los siguientes parecen estar especficamente referidos a las empresas: mayor apoyo al desarrollo de pequeos emprendimientos en actividades no mineras; alfabetizacin financiera y gestin financiera para asistir a las comunidades indgenas en el manejo de un creciente flujo de dinero y de oportunidades de negocios; y formacin de lderes en organizaciones comunitarias y gobiernos indgenas no familiarizados con el trabajo en empresas comerciales de mayor envergadura, con el fin de apoyar los esfuerzos de planificacin del desarrollo as como la resolucin de conflictos de la comunidad. En algunas empresas, sin embargo, existe una profunda preocupacin sobre si estn siendo capaces de contribuir al desarrollo de las economas indgenas, especialmente en reas remotas donde se basan en la subsistencia, dependen de los recursos naturales y se apoyan en gran medida en las relaciones familiares y de clanes como mecanismo distribuidor de beneficios. Muchas se cuestionaron si estaran centrndose demasiado en la compensacin y poco en el desarrollo, o si disponan de las herramientas adecuadas para medir los resultados reales y no slo los insumos del desarrollo. A muchas les preocup si las limitaciones de la vida minera y el inevitable cierre de las minas estaban siendo adecuadamente planificados en cada sitio. Finalmente, con la concentracin de esfuerzos para encontrar maneras de hacer lugar a los miembros de la comunidad indgena en las operaciones mineras o en las oportunidades de negocios relacionadas, algunas empresas manifestaron una preocupacin significativa en torno a si estas inversiones realmente se orientaban a una creciente independencia, teniendo en cuenta que, en muchas reas, una vez que una mina cierra es posible que no haya ms actividad minera por un tiempo. Una perspectiva diferente del desarrollo - Si bien unos cuantos actores de los distintos grupos investigados (industria, pueblos indgenas, ONG e instituciones de desarrollo) reconocieron el potencial positivo de este tipo de programas de inversin local, una mirada mucho ms amplia en torno a la idea del desarrollo sustentable en un contexto indgena est siendo promovida actualmente por varias organizaciones indgenas, ONG y algunos profesionales del desarrollo. Slo algunos entrevistados de la industria mencionaron este aspecto. En cierta medida, implica poner cabeza abajo el modelo referido ms arriba, que centra la atencin en cmo dar cabida a los pueblos indgenas dentro de una operacin minera comercial, para sustituirla por buscar la manera cmo una operacin minera comercial puede caber en la vida indgena. Tambin exige examinar el contexto indgena local no solamente para registrar todos los problemas experimentados sino tambin los aspectos positivos que los pueblos indgenas desean conservar y fortalecer. Esta mirada ms amplia asigna mayor atencin a las definiciones culturales del desarrollo sustentable y del bienestar --definiciones que slo en parte estn gobernadas por factores econmicos. Los pueblos indgenas que tienen algo de experiencia con la minera han reconocido que estos potenciales beneficios econmicos pueden tener costos culturales que deben ser considerados. Estas consideraciones ms amplias a menudo son planteadas por los crticos de la industria de la minera y de otros emprendimientos comerciales de gran escala en territorios indgenas, lo cual aleja el debate del nfasis en el desarrollo econmico y lo lleva a centrarse en el desarrollo humano.
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Un estudio sobre seguimiento comunitario en Canad puede ayudar a ilustrar estos puntos. Como parte del estudio West Kitikmeot Slave Study (WKSS), se le pidi a las primeras naciones con alguna experiencia con la industria minera que definieran indicadores de salud y bienestar comunitarios30. Estos indicadores se agruparon en tres grandes categoras:
Autogobierno Compaerismo Nmero de voluntarios en eventos pblicos Nivel de comunicacin respetuosa entre las personas Nmero de preguntas hechas en reuniones pblicas Desarrollo econmico Nmero de empleos y oportunidades de empleo Nmero de proyectos de desarrollo, impactos en el medio ambiente Nmero de acuerdos bajo el control local Participacin de los jvenes Nivel de recursos dedicados a los jvenes y sus actividades Nivel de participacin en reuniones locales Metas para la educacin y el empleo Infraestructura y servicios Nmero de lugares seguros y saludables donde jugar o pasar el tiempo Disponibilidad y buenas condiciones de las viviendas Calidad de los servicios locales Eficacia del liderazgo Nmero de reuniones pblicas y visitas a hogares Toma de decisiones Nmero de reuniones a las que se asisti Preservacin cultural Educacin Cultural xito de los programas culturales Nmero de oportunidades para la educacin de los jvenes Cantidad de tiempo que los jvenes pasan junto a los mayores Uso del territorio Nmero de personas involucradas en las cosechas y el uso de la tierra tradicionales Nivel de respeto demostrado durante el uso de la tierra Nmero de eventos y actividades organizados en el territorio Idioma (chipewya) Nivel de uso del idioma durante las reuniones pblicas Nmero de oportunidades para aprender el idioma Nmero de familias que hablan chipewya en su hogar Conocimientos y habilidades tradicionales Nmero de oportunidades para compartir el conocimiento tradicional Nivel de comprensin del respeto Nmero de personas que poseen conocimientos y habilidades tradicionales Sanacin Bienestar de la familia Nivel de participacin en programas de educacin para la salud Nmero de padres que asisten a las actividades de nios y jvenes Nmero de actividades familiares organizadas Bienestar infantil Nmero de nios que ren, comparten y respetan a los dems Nmero de nios capaces de cumplir metas a mediano y largo plazo Servicios de sanacin Grado de diversidad de los programas de sanacin disponibles Nivel de respuesta a las solicitudes de servicios Porcentaje de xito de los participantes en los programas de salud Bienestar individual Nivel de consumo de alimentos tradicionales Nmero de personas que reportan sntomas de salud emocional, espiritual y mental Episodios de cncer y tuberculosis
Si bien no todos los pueblos indgenas seleccionaran los mismos indicadores, muchos han dicho que las consideraciones culturales y el fortalecimiento y la revitalizacin de sus culturas son tan importantes como los beneficios
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Parlee y Marlowe 2001, p. 35. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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econmicos. Tambin han sealado cmo las interacciones con empresas comerciales de gran escala, con frecuencia pertenecientes a y gestionadas por no indgenas, han afectado negativamente a sus culturas. Uno de los ejemplos ms comunes es la naturaleza dual del crecimiento de la infraestructura en territorios indgenas. Nuevos caminos pueden significar acceso a potenciales mercados y servicios para la comunidad local, pero tambin una mayor inmigracin de otras poblaciones, lo que a su vez genera mayores presiones sobre la tierra, sus recursos y las relaciones grupales. Como resultado, algunos pueblos indgenas preocupados por estos impactos han negociado para limitar el nmero de caminos y otros puntos de acceso. Otros destacan la creacin de empleos en el sector minero y la concomitante reduccin de la habilidad de mantener la caza, la pesca y otras prcticas de subsistencia; el decreciente uso de las lenguas nativas; cambios en las relaciones intergeneracionales, etc.. Reflexionando sobre estas cuestiones, un entrevistado de la industria seal que una persona indgena haba preguntado si al tomar un empleo en la mina tendra que convertirse en un hombre blanco. Por lo tanto, una cuestin de suma importancia es si hay maneras de ganar beneficios econmicos e incrementar opciones y oportunidades y a la vez minimizar esos potenciales impactos negativos en la cultura y el medio ambiente. Cuando se compara la lista de insumos aportados al desarrollo por la empresa con el tipo de preocupaciones planteadas en el estudio WKSS, los aportes ayudan directamente a satisfacer necesidades comunitarias en algunas reas obvias. Algunos insumos podran trabajar indirectamente para satisfacer algunas de las necesidades. Pero an restan muchas reas de inters identificadas por las comunidades que pueden ser no afectadas o afectadas negativamente. Este es el tipo de preocupaciones planteado a menudo por organizaciones indgenas y ONG, preocupaciones que estn recibiendo alguna mayor atencin por parte de los profesionales del desarrollo. El Banco Interamericano de Desarrollo adopt la expresin desarrollo con identidad, acuada en Bolivia hace algn tiempo, mientras otros usan expresiones tales como desarrollo culturalmente apropiado o dirigido por la comunidad. Algunas de las formas en que las empresas individuales estn teniendo en cuenta estas consideraciones son trabajar, todo lo posible, en los idiomas locales; brindar capacitacin transcultural, pidiendo a veces a las personas locales que diseen e implementen esa capacitacin; modificar los regmenes de trabajo para dar cabida a las estaciones de caza y pesca; y modificar las rutas y mtodos de transporte para no invadir reas naturales clave de flora y fauna silvestres. Las comisiones comunitarias consultivas y otros mecanismos de dilogo se crean para brindar circuitos de retroalimentacin permanente que permitan analizar las reas de preocupacin comn. Algunas empresas o personal de la industria en forma individual estn buscando incrementar los esfuerzos por examinar oportunidades no relacionadas con la minera y estas parecen ser situaciones en que las empresas han ampliado sus esfuerzos de compromiso ms all de la necesidad de lograr el apoyo comunitario en un proyecto de extraccin especfico. Los procesos de compromiso ms participativos a ms largo plazo refuerzan los enfoques de desarrollo ms dirigidos por las comunidades y, por lo tanto, cierta experimentacin en iniciativas de desarrollo no relacionadas con la minera. Si bien estos modelos de desarrollo ms centrados en la conduccin por las
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comunidades se estn volviendo ms comunes, an hay cierta preocupacin sobre si efectivamente pueden acoplarse con emprendimientos comerciales de gran escala como las minas, y de ser as, cmo ayudar a los pueblos indgenas afectados a alcanzar sus metas de desarrollo. El desarrollo en un contexto indgena es una cuestin que an profesionales del desarrollo con dcadas de experiencia se afanan por definir y evaluar31. El trabajo en zonas con pueblos indgenas y no-indgenas Algunos de los puntos ya presentados son vlidos en aquellas situaciones en las que una empresa necesite tener en cuenta intereses tanto indgenas como no indgenas. Ambos grupos pueden tener intereses similares en trminos del deseo de oportunidades de desarrollo, la seguridad en la tenencia de la tierra y la capacidad de abastecer a sus familias, pero hay algunas diferencias. Los pueblos indgenas centrarn sus esfuerzos en asegurar y retener la tenencia de sus territorios ancestrales, no slo de la tierra en general. Esto podra restringir significativamente las formas cmo estaran dispuestos a acomodar actividades en estos territorios, mientras que las poblaciones no indgenas en el rea podran ser ms flexibles. Debido a este apego ancestral y a la significacin espiritual y cultural de la tierra, habr ms reclamos para tener en cuenta los intereses especiales relativos a la tierra, al uso de los recursos y a la proteccin de reas especficas. En general, habr un mayor nfasis en retener y fortalecer estructuras colectivas consuetudinarias, incluyendo la propiedad de la tierra y la toma de decisiones, as como en reconocer el papel de estas estructuras consuetudinarias en la toma de decisiones dentro del territorio.
Los pueblos indgenas tambin abogan por cierta consideracin por el hecho de ser propietarios tradicionales con respecto a los beneficios devengados de los proyectos en sus territorios. Este punto en particular es causa de frustracin para algunos de los entrevistados de la industria en trminos de balancear intereses en conflicto o competencia. Dado que la industria busca dar los empleos al personal ms calificado, los indgenas estn en desventaja inmediata. El hecho de ver a personas extraas obtener empleos y pasar a su lado en camiones de las empresas puede reforzar su alejamiento de la empresa y la sociedad no indgena en general. Pero invertir mucho en educacin y capacitacin y despus brindar empleos nica o desproporcionadamente a los miembros indgenas de la comunidad tambin puede generar tensiones entre grupos e incrementar en lugar de reducir las divisiones entre pueblos indgenas y no indgenas.
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El Banco Asitico de Desarrollo recientemente inici una investigacin en varios pases para analizar esta cuestin. Los reportes de los pases y el informe final del proyecto, junto con los anales de talleres estn disponibles en el sitio Web del banco en www.adb.org/Publications/subject.asp?id=126, ltima visita el 4 de agosto de 2004. Por una mayor exploracin de los enfoques tanto de compromiso como de desarrollo, ver tambin Consejo Internacional de Minera y Metales 1999. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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5. Vacos, obstculos e impedimentos
Vacos temticos Dos reas de gran importancia para muchos grupos de inters en el tratamiento de las relaciones de los pueblos indgenas con el sector minero no recibieron mucha atencin de los entrevistados de la industria en la encuesta: el reasentamiento y el medio ambiente. Reasentamiento - La mayora de los entrevistados no habl del reasentamiento ya sea porque no se enfrentaban a l en ese momento, por lo cual simplemente no era un tema o un desafo, o porque lo definieron como una preocupacin no especfica de sus relaciones con los pueblos indgenas. Los pocos que lo hicieron estaban sincronizados con las preocupaciones de los pueblos indgenas, algunos profesionales del desarrollo y algunas ONG. El apego de los pueblos indgenas no slo a la tierra sino a sus tierras crea dinmicas que hacen ms inquietante y complejo el reasentamiento y para algunos constituye el peor escenario posible. Muchos son conscientes de las complejidades y puntos peligrosos involucrados en el reasentamiento de personas. Diversos estudios han mostrado, que para los grupos marginados, la desarticulacin causada por el reasentamiento ha llevado generalmente a un empeoramiento de su condicin y no a una mejora. Para la experiencia de los pueblos indgenas, el reasentamiento ha conducido a: despojo de las tierras ancestrales y prdida de los derechos de tierras; prdida de la integridad cultural y ruptura de las estructuras familiares y de gobernanza; prdida de sistemas espirituales y sistemas de conocimiento; y prdida de la identidad y la unidad colectiva32. Estos hallazgos han motivado a la mayora de las instituciones internacionales a elaborar directrices para las actividades de reasentamiento. Para los pueblos que se sustentan con los recursos naturales, el desafo es significativo en la medida que se trata de no trasladar el movimiento a la trama social causando mayor desarticulacin. En el caso de instituciones como los bancos de desarrollo, esto ha llevado a mayores esfuerzos por integrar y coordinar las polticas relativas a los pueblos indgenas con las directrices de reasentamiento. Muchas ONG y pueblos indgenas reconocen que el reasentamiento, en tanto concepto, no es necesariamente el origen de todos los problemas recin reseados --muchas culturas indgenas son migratorias y se han adaptado a cambios de ubicacin. El centro de la preocupacin son los programas de reasentamiento ejecutados sin el consentimiento de las personas involucradas, sin su participacin activa en los procesos de planificacin y sin compensacin efectiva de sus prdidas. Si bien las directrices de reasentamiento de algunas instituciones tienen en cuenta todas estas preocupaciones, muchas toleran todava el reasentamiento involuntario, un punto candente del debate entre los pueblos indgenas y sus defensores y estas instituciones. Medio ambiente - Existe un vaco entre los entrevistados de la industria y otros actores en la forma de percibir los vnculos entre las cuestiones de los pueblos indgenas y los temas ambientales. Unos pocos entrevistados de la industria dijeron sentir que el debate y el conflicto por los temas ambientales en territorios indgenas era promovido por actores externos y no por los pueblos indgenas. Algunos dijeron percibir que los pueblos indgenas estaban ms interesados en las cuestiones econmicas que en el medio ambiente. Sin embargo, estos puntos
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Ver un panorama general en Robinson 2003. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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de vista no parecen captar la forma cmo los pueblos indgenas y sus organizaciones han tratado de enfocar el dilogo sobre minera y prcticas ambientales en contextos comunitarios indgenas. Hay casos en que ONG y comunidades indgenas no han estado de acuerdo en los temas ambientales. Los esfuerzos de conservacin ambiental que buscan ejercer autoridad sobre las tierras ancestrales o sobre los procesos indgenas de decisin han sido rechazados por los pueblos indgenas afectados. Importantes ONG conservacionistas pasaron a un primer plano recientemente por su falta de consideracin de los derechos de tierras de los indgenas en intentos de cercar reas protegidas y evitar o limitar la interferencia humana con ellas33. Pero existe igual cantidad de casos en que los pueblos indgenas establecen deliberadamente alianzas con ONG ambientalistas o construyen su propia capacidad de promover sus causas con respecto a actividades que consideran contrarias a sus concepciones ticas sobre el manejo del medio ambiente y la proteccin de sus tierras y base de recursos. Algunas de las organizaciones indgenas regionales e internacionales ms reconocidas poseen misiones de integridad tanto social como ambiental de las tierras indgenas34. En nuevos sitios de actividad minera, las organizaciones indgenas tambin sealan la desconexin entre la forma cmo los actores de la industria encaran estos dos flujos de inters --separando los temas ambientales en una bolsa y los temas indgenas en otra-- y la forma cmo histricamente los pueblos indgenas y las ONG han fusionado ambos. Organizaciones indgenas y ONG han alegado que separar estos temas limita bsicamente la capacidad de las instituciones, comerciales u otras, para comprender la nocin de impacto sobre los pueblos indgenas. A su vez, esto significa que experimentarn limitaciones en sus intentos por encontrar maneras exitosas de manejo de los impactos. Existe un creciente inters entre los pueblos indgenas, algunas ONG, instituciones de desarrollo y algunos gobiernos en generar capacidades a nivel local para la planificacin del uso de la tierra, la gestin de los recursos naturales y el control ambiental. Este fue un aspecto mencionado en mnima medida por los entrevistados de la industria en esta encuesta. Obstculos e impedimentos Los entrevistados de la industria identificaron varios factores que segn creen limitaron su capacidad de manejo de los temas planteados en esta revisin. Gobiernos nacionales - Los gobiernos nacionales y los marcos legales pueden ser problemticos y frustrantes para ambas partes, ya sea que la controversia est planteada en torno a la definicin de pueblos indgenas, la proteccin o el reconocimiento de sus tierras y recursos o los compromisos bsicos con su bienestar y participacin efectiva. Las organizaciones y movimientos polticos de los pueblos indgenas, bancos de desarrollo y activistas se han propuesto lograr el compromiso de los gobiernos en estos aspectos y continuarn hacindolo mientras sea necesario que los pueblos indgenas obtengan cierta seguridad. Sin embargo, descontando unas pocas empresas que han asumido un rol ms activo en la promocin de polticas pblicas en ciertos contextos nacionales, la industria de la minera es vista como rezagada, y esto es advertido por muchos. Aunque en
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Ver Chapin 2004. Ver, por ejemplo, www.amazonalliance.org, www.coica.org y www.ienearth.org
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el sector privado haya una reticencia histrica a comprometer abiertamente a los gobiernos en estas cuestiones, esta barrera parecera ser un escollo permanente en la reputacin de la industria. El resto de la industria - Unos pocos entrevistados de la industria ven el comportamiento del resto de la industria en estas cuestiones como un factor decisivo en la capacidad de los miembros del ICMM para avanzar en la construccin de relaciones positivas con los pueblos indgenas a nivel global. Las empresas que optan por seguir adelante de manera menos responsable con los pueblos indgenas de hecho dificultan a las otras la construccin del tipo de confianza que la mayora de los entrevistados de la industria consideraron esencial para el xito del proyecto. A partir de las respuestas de la industria, estas otras empresas tambin han afectado directamente los intereses comerciales al aumentar los plazos de negociacin junto con los reclamos comunitarios de limpieza de los desastres producidos por actividades industriales. Un factor planteado por asociaciones industriales es la habilidad de las empresas ms pequeas para asumir el nivel de compromiso y esfuerzos de desarrollo que cada vez en mayor medida se esperan de la industria. Adems de los plazos cortos con que operan en general las empresas "junior", se ha planteado la inquietud de que estas firmas simplemente no tendrn los recursos financieros necesarios para mantenerse en procesos de compromiso prolongados. Capacidad profesional - Como se seal antes, muchas personas de la industria responsables del compromiso y el mantenimiento de las relaciones con los pueblos indgenas perciben que tienen que resolverlo todo por s mismos. Los comentarios en este sentido fueron especialmente frecuentes al hablar sobre planificacin y resultados del desarrollo, un rea que comienza a cruzar las fronteras de los campos profesionales en reas generalmente ausentes en el sector minero. Si bien muchos se refirieron a un creciente nmero de consultores e iniciativas de capacitacin disponibles para brindar servicios, especialmente en Canad y Australia, en general los entrevistados de la industria sostuvieron que stas son medidas provisorias porque la educacin profesional convencional an no ha cubierto esta necesidad. Para dar una idea de las reas de especializacin cada vez ms requeridas en alguna de las etapas de una operacin minera, se construy la siguiente lista a partir de las inquietudes planteadas por los entrevistados de la industria: Etnografa, antropologa, sociologa, etnobiologa (investigacin y culturas indgenas) Derechos legales y de tierras Leyes formales y leyes consuetudinarias Derechos legales y derechos de los pueblos indgenas Relaciones con el gobierno Comunicaciones y capacitacin interculturales Gestin y resolucin de conflictos Evaluacin, proteccin y preservacin cultural Compromiso comunitario, toma de decisiones consuetudinarias y negociaciones Evaluacin participativa de impactos Evaluacin social y ambiental integrada Empleo y capacitacin laboral indgena Desarrollo econmico comunitario Desarrollo de pequeas empresas
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Diseo y prestacin de servicios sociales Planificacin comunitaria Salud y asistencia comunitarias Capacitacin comunitaria, desarrollo organizativo y del liderazgo Planificacin del uso de la tierra, manejo de recursos Todas estas reas de especializacin se suman a la necesidad de conocer la industria de la minera y las operaciones mineras en diversas etapas. Con el propsito de hacer frente a algunas de las reas consideradas el 'corazn de los negocios' estn emergiendo iniciativas de empresas individuales que buscan incrementar el acceso a una red de especialistas tanto de las empresas como externos o iniciar proyectos de investigacin en reas especficas tales como desarrollo econmico indgena. Algunas iniciativas de las asociaciones estn en curso tambin en Canad y Australia. Otros hablaron de utilizar oportunidades de asociacin con ONG u organismos de desarrollo para generar o proporcionar experiencias y conocimientos al respecto. Pero varios entrevistados sealaron que, como industria, la minera carece de una fuente segura de este tipo de especialistas y actualmente no puede apoyarse en los programas educativos existentes ni siquiera para algunas de las habilidades esenciales para las que quisieran no tener que depender de consultores. Un entrevistado seal que no hay incentivos para atraer y mantener a las personas en esos cargos --aquellos que permanecen lo hacen por compromiso e intereses personales. Capacidad indgena comunitaria - A medida que los entrevistados de la industria hablaban sobre los procesos de compromiso y de desarrollo en los que participaban, algunos mencionaron preocupaciones concomitantes sobre el estrs que viven las comunidades indgenas a medida que atraviesan las distintas etapas de la minera. Incluso donde existen instituciones indgenas fuertes el sentimiento era que, por lo general --y a menos que ya hubieran pasado por la experiencia de la minera--, estaran mal preparados para asumir la carga adicional de comprometerse y manejar relaciones con una gran operacin minera. El tipo de capacitacin mencionado por los entrevistados de la industria incluy el desarrollo de pequeas empresas, planificacin comunitaria, gestin financiera y contable, desarrollo econmico y capacitacin jurdica y de negociacin. La capacidad de la comunidad ha sido durante varios aos un motivo de gran preocupacin para muchas organizaciones indgenas y ONG de apoyo. La lista de habilidades y conocimientos necesarios elaborada con ONG es quizs ms larga que la proporcionada por los entrevistados de la industria. Pero, con unas pocas excepciones, refleja a menudo las mismas reas de preocupacin existentes en cuanto a la capacitacin profesional de las empresas: Derechos legales y de tierras Derechos legales y de los pueblos indgenas Mapeo y demarcacin territorial Relaciones con el gobierno Comunicaciones y capacitacin interculturales Compromiso de la empresa, toma de decisiones de las empresas Conocimiento de la industria minera Negociaciones Resolucin de conflictos Evaluacin, proteccin y preservacin cultural Evaluacin del impacto social y ambiental
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Capacitacin y seguimiento ambientales Planificacin del uso de la tierra y manejo de los recursos Planificacin comunitaria Desarrollo organizativo y del liderazgo Desarrollo econmico comunitario Gestin financiera y de fideicomisos Desarrollo de pequeos emprendimientos Salud y asistencia comunitarias Una vez ms, al igual que con la industria, no hay fuentes de ayuda para los pueblos indgenas que necesitan incrementar sus habilidades y conocimientos en esta rea. Si bien actualmente se estn desarrollando programas actualmente, son ad-hoc en trminos de disponibilidad y su calidad es heterognea. Su mayor limitacin simplemente es su dependencia de los dlares filantrpicos, que van y vienen segn la salud financiera de los organismos donantes y sus agendas e intereses del momento. El carcter de la industria - Un punto final, tambin planteado por slo algunos entrevistados, pero que vale la pena subrayar es la forma caracterstica de procurar bases para la accin en el sector privado. Algunos entrevistados de las empresas describieron su vacilacin ante la posibilidad de arriesgar el cargo y la espera a que otro se adentrara primero en temas delicados como el de pueblos indgenas. Otros se refirieron a la preocupacin por mejorar las capacidades internas y la tendencia a mantener todo dentro de la empresa con la esperanza de obtener ventajas comparativas. Para los entrevistados, ambas actitudes parecen estar impidiendo o demorando a la industria en captar efectivamente lo que dice necesitar, que es una mayor eficacia en este aspecto.
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6. Resumen de los temas
La tabla de la pgina siguiente resume los temas identificados durante la encuesta examinados desde diferentes perspectivas. Las reas de convergencia general entre la industria y los pueblos indgenas, en las que cada parte identific el tema como rea de preocupacin, aparecen en el medio. Las reas de divergencia o diferencias de definicin o nfasis aparecen a cada lado. Existe un alto grado de convergencia entre la industria y los pueblos indgenas en la identificacin de reas y desafos temticos, pero esto sucede tambin cuando se usan definiciones bastante amplias de los temas. Como se seal en captulos anteriores, la mayora de las diferencias aparecen en la manera cmo cada parte o actor enfoca el tema y sus posibles soluciones. Reiterando, en relacin a los derechos de tierras, los entrevistados de la industria subrayaron el deseo de simplificar y acortar los procesos legales y administrativos, mientras los pueblos indgenas y quienes velan por sus intereses hicieron nfasis en asegurar los derechos de tierras y el control de largo plazo y ven los esfuerzos por reducir los procesos administrativos como tentativas de minimizar su control. Esta diferencia en el nfasis y las prioridades en cada contexto local particular es ms difcil de aprehender en una encuesta amplia. Sin embargo, es justamente aqu donde se juega gran parte del debate, en tanto cada lado de la relacin busca equilibrar sus propios costos y beneficios. Los pueblos indgenas han subrayado consistentemente el deseo y el derecho a determinar esos costos y beneficios de acuerdo a sus propios valores y de formar parte de la toma de decisiones relativas a los proyectos de minera en sus territorios desde la etapa ms temprana posible. Este concepto de 'participacin significativa' subyace en todos los temas identificados por los pueblos indgenas.
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Industria
Convergencia Contexto: Histrica falta de confianza Gobiernos nacionales
Pueblos indgenas
Acceso seguro Procesos simplificados
Derechos de tierras
Asegurar derechos de largo plazo Asegurar el control y la autoridad
Respeto de la industria Compromiso comunitario: Identificar socios Mecanismos y mtodos eficientes Identificar estructuras de toma de decisiones Respeto de las consideraciones culturales Superacin de malentendidos culturales Investigacin y evaluacin de impactos Mtodos de comunicacin Expectativas / informacin de la gestin Gestin de conflictos Consentimiento o licencia social para operar Apoyo comunitario Desarrollo comunitario: Aumentar la riqueza y equilibrar la distribucin Empleos / contratos dentro de la minera Empleo Consentimiento libre, previo e informado Mtodos participativos
Infraestructura Servicios sociales (educacin, salud) Pequeos emprendimientos Sustentabilidad pos cierre Equilibrio de intereses con noindgenas Reasentamiento
Reparto equitativo de beneficios Proyectos dirigidos por la comunidad / desarrollo alternativo Equilibrar los impactos culturales
Compensar los desequilibrios y la marginacin Manejo del medio ambiente y los recursos
Capacidad de las empresas menores
Prcticas de otros miembros de la industria Capacidad de la empresa / experiencia profesional Capacidad de la comunidad Carcter de la industria / reticencia
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7. Iniciativas y programas existentes
Durante la investigacin para este informe pronto se hizo evidente que la participacin en la Revisin de las Industrias Extractivas haba desviado energas y recursos de algunos de los programas en curso que quizs fueran de mayor importancia directa para mejorar la relacin entre la industria de la minera y los pueblos indgenas. Por supuesto, en futuras investigaciones acerca de los prstamos de los bancos de desarrollo a ciertos pases de inters podr haber reas en donde la financiacin de los programas se destine a temas relevantes como el acceso a la educacin, creando as espacio para el compromiso con los gobiernos nacionales y los pueblos indgenas afectados. Pero la informacin sobre este potencial simplemente no est disponible en este momento. Dado que los pueblos indgenas y sus organizaciones resaltan el compromiso directo en la definicin de las iniciativas que los afectan, lo central es identificar iniciativas que alienten ese compromiso en consonancia con las cuestiones destacadas en este informe. Asimismo, dada la naturaleza del ICMM como asociacin internacional, se ha puesto el nfasis en encontrar oportunidades internacionales. Lo que sigue es un panorama de las actuales iniciativas y programas con las que el ICMM y sus miembros podran involucrarse. Estas deberan ser consideradas junto con las opciones descritas en el Captulo 8, incluyendo aquellas que podran alentar la discusin sobre cmo comprometerse con los pueblos indgenas en toda la gama de temas aqu identificados. Construccin de relaciones en general Tanto el Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas como el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas del ACNUDH pueden ser un buen indicador de los temas de mayor inters para los pueblos indgenas a escala global y pueden brindar buenas oportunidades para que la industria construya su propia base de conocimientos y adems desarrolle un escenario para entablar relaciones ms estrechas con las organizaciones indgenas. Hasta este momento parecera que slo un miembro del ICMM se ha involucrado en estos foros. Esto podra ampliarse para incluir al menos una relacin regular con el Secretariado del ICMM y, de ser posible, con los miembros individuales del ICMM. Para ayudar a comprender los propsitos y tareas generales de estas instituciones, el ICMM podra hacer que esas organizaciones brinden una sesin informativa a los miembros interesados en concurrir. Los asistentes de la industria tambin podran querer contactar, en lo posible, a organizaciones indgenas de los pases en que operan que pudieran estar participando en estos dos grupos con regularidad. Foro permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas - En general, el Foro Permanente est interesado en construir relaciones con el sector privado, aunque, dada la reciente constitucin del foro, el tema no ha sido incluido en la lista de altas prioridades. La reunin anual se celebra a mediados de mayo en la sede de Naciones Unidas en Nueva York. Los procesos de inscripcin se inician en general en enero y febrero. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas del ACNUDH - La reunin anual tiene lugar a mediados de julio. Usualmente, la inscripcin comienza en marzo. Investigacin participativa Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) - El IDRC
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es una corporacin pblica creada por el Parlamento de Canad en 1970 con el fin de ayudar a los pases en desarrollo a utilizar la ciencia y la tecnologa para encontrar soluciones prcticas y de largo plazo a los problemas sociales, econmicos y ambientales. La Iniciativa de Investigacin sobre Polticas Mineras (IIPM) fue creada por el IDRC en 1998. Sus objetivos generales son: apoyar la investigacin aplicada y participativa en torno de temas relacionados con la minera y el desarrollo sustentable de las regiones y comunidades mineras en Amrica Latina y el Caribe; fomentar la colaboracin entre los distintos grupos de inters vinculados a esta temtica, no slo a nivel regional sino tambin con otras regiones, especialmente Canad; y mejorar la generacin, acceso y uso de informacin relevante sobre el tema en la regin. Los proyectos apoyados por la IIPM incluyen uno gestionado por el Instituto Norte-Sur sobre consulta con pueblos indgenas, foros sobre polticas de mltiples actores en Per y capacitacin para las negociaciones en Bolivia. Desde su fundacin ha apoyado varias reas de programas que incluyen o enfocan los intereses de los pueblos indgenas. La IIPM podra ser valiosa por su capacidad institucional de fomentar en la regin sudamericana un proyecto de colaboracin en torno a cualquiera de los temas planteados en este informe. Al igual que los programas de la ONU, el Secretariado del ICMM podra hacer un primer contacto para investigar las oportunidades, pero el proceso de compromiso seguramente ser dirigido por empresas y asociaciones miembros del ICMM en la regin. Compromiso y consentimiento de comunidades indgenas Existen pocas oportunidades de involucrarse directamente con organizaciones indgenas en la cuestin de las prcticas de consulta y consentimiento, pero el Captulo 8 aporta algunas sugerencias sobre cmo complementar o fortalecer el compromiso con estos programas. Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas - A mediados de enero de 2005, el Foro Permanente realiz un taller internacional sobre la definicin operativa del CLPI con respecto a los pueblos indgenas. Este taller se centr en organizaciones intergubernamentales en particular y la participacin se limit a organizaciones indgenas, miembros del Foro, organismos de la ONU y gobiernos. Examin los marcos en que los organismos definen sus polticas y temas especiales como gnero, conocimiento tradicional, recursos naturales, salud y reasentamiento. Tambin discuti ejemplos de aplicacin nacional e internacional del CLPI, incluyendo legislacin, planificacin de proyectos y evaluacin. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas del ACNUDH - El Grupo de Trabajo recomend la preparacin de un comentario legal sobre el CLPI para su sesin de 2005, que incluy este tema en su agenda de discusin. Si bien es poco posible que el informe reciba aportes de la industria, podra ser til que el Secretariado del ICMM entrara en contacto con la Fundacin Tebtebba, autora del informe. El Secretariado podra investigar la posibilidad de un aporte de la industria a la discusin, que podra provenir directamente del taller del Foro Permanente en enero. Instituto Norte-Sur - El Instituto tiene un proyecto actualmente en su segunda fase: Exploracin de las Perspectivas Indgenas sobre la Consulta y el
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Compromiso con el Sector Minero de Amrica Latina, el Caribe y Canad. El objetivo general de la Fase II (2003-2006) es usar los resultados de la Fase I para abrir el dilogo con otros actores con la intencin de catalizar cambios concretos en las actuales polticas y prcticas gubernamentales y empresariales de modo que estas reflejen y respeten de manera ms apropiada los procesos, aspiraciones y derechos de los pueblos indgenas. Los actuales socios son la Amerindian Peoples Association of Guyana (Asociacin de Pueblos Amerindios de Guyana) y la Organizacin Nacional Indgena de Colombia. El proyecto pretende expandirse a Suriname y Per o Ecuador. Tambin hay un componente de intercambio tcnico con la Asamblea de las Primeras Naciones de Canad. En este momento, el foco central del proyecto es la capacitacin de los socios indgenas antes de comprometerse con otros actores. Cuando estos grupos estn listos, sin embargo, el ICMM y sus miembros jugarn el papel de puente para ubicar operaciones empresariales en los pases sobre los que trabajan y quizs ayuden a expandir el aprendizaje tanto a las asociaciones industriales a nivel nacional como a los miembros del ICMM fuera de esos pases. Grupo del Banco Mundial - Discusiones con varios integrantes del personal del Banco Mundial indicaron que sera necesario ahora concentrar esfuerzos para hacer operativo el concepto de consulta libre, previa e informada. Sin embargo, como la decisin sobre el lenguaje es muy reciente, an deber anunciarse cmo y quin realizar esa tarea. El ICMM y sus miembros por lo general tienen sus propios contactos con el Banco Mundial y la unidad de pueblos indgenas podra ser aadida a esta lista. La unidad trabajar ahora para completar el proceso de revisin de la poltica operativa sobre pueblos indgenas y el manual, mientras sigue la pista a los esfuerzos por acuar un lenguaje operativo. Definicin de estndares y evaluacin Revisin de las Polticas de Salvaguardia de la CFI - El borrador de consulta sobre la revisin de la Poltica de la CFI sobre Sostenibilidad Social y Ambiental y Estndares de Desempeo (antes llamada Polticas de Salvaguardia de la CFI) ha sido abierta a comentarios y el proceso de revisin continuar en los primeros meses de 2005. El mismo integr el lenguaje revisado de acuerdo con la decisin de la direccin del Banco Mundial sobre los resultados de la EIR en relacin a la consulta libre, previa e informada y elabor unas directrices de desempeo en la relacin con los pueblos indgenas y el compromiso comunitario, la evaluacin de impactos y la herencia cultural. Adems de los aportes del ICMM y las empresas en general sobre estas directrices de desempeo, los entrevistados de la industria participantes en la encuesta podran revisar y comentar este borrador. Desarrollo indgena local IFC/Environmental Business Group (Grupo de Negocios Ambientales de la CFI) - Si bien an se encuentra en la etapa de la concepcin, hay en la IFC inters por desarrollar la capacidad de creacin de pequeos emprendimientos de comunidades indgenas en reas en las que hay proyectos financiados por la CFI, y la organizacin est buscando los aportes y el apoyo de sus clientes. En este momento, los pilares de la iniciativa son brindar un entorno favorable a estos emprendimientos, incluyendo acceso a capital financiero y experiencia relevante -por ejemplo, de lderes indgenas con xito en los negocios. Esto podra proveer una red de experiencia comercial de empresas miembros del ICMM de la que sacar provecho a medida que se desarrollan las iniciativas comunitarias.
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Iniciativas centradas en la industria Algunos miembros del ICMM ya estn involucrados en varias iniciativas que tienen el potencial del aprendizaje transversal, si las lecciones se comparten a travs del ICMM, as como de servir de modelo para los esfuerzos en otras regiones geogrficas. Canadian Aboriginal Minerals Association (Asociacin de Mineros Aborgenes Canadienses) La asociacin est desarrollando un Conjunto de Herramientas de la Minera Aborigen en asociacin con la Mining Association of Canada (Asociacin de Minera de Canad) y la Prospectors & Developers Association of Canada (Asociacin de Tcnicos en Prospeccin y Desarrollo de Canad). La idea provino del taller Mesa Redonda Aborgenes e Industria Minera entre las Primeras Naciones canadienses y la Asociacin de Minera de Canad, realizada en Alberta en marzo de 2004. El compendio aportar informacin y una gua til a las comunidades aborgenes canadienses sobre la industria de la minera y sobre oportunidades para la participacin durante toda las etapas de desarrollo, desde la exploracin hasta el cierre y la rehabilitacin. Destacar ejemplos de participacin aborigen en la minera que actualmente tienen lugar en Canad y brindar informacin de contactos con lderes de la industria y aborgenes involucrados en la minera. Tambin presentar en detalle el proceso normativo para asegurar que los pueblos aborgenes estn informados sobre las oportunidades para abordar e influir sobre los temas econmicos, sociales y ambientales asociados al desarrollo de nuevos proyectos mineros. Este tipo de iniciativa, si bien es especfica de Canad en una parte del contenido presentado, podra ser un modelo til para otras asociaciones nacionales de la industria que trabajan para encarar una preocupacin planteada por los entrevistados de la industria: la necesidad de encontrar formas de explicar mejor la industria a los pueblos indgenas35. La Conferencia Anual de la Asociacin se centra en el dilogo entre los pueblos indgenas y representantes de la industria, el intercambio de informacin y el desarrollo de habilidades. Si bien es pequea, atrae en general a participantes y presentadores canadienses e internacionales. El ICMM y sus miembros estn invitados a participar en esta conferencia, que tambin podra ofrecer un foro existente y en funcionamiento para que el ICMM y sus miembros discutan los temas planteados en este informe y construyan sus propias iniciativas.
Minerals Council of Australia (Consejo de Minerales de Australia) Actualmente el consejo tiene mltiples proyectos en varias etapas de desarrollo, incluyendo los siguientes: Recurso de Elaboracin de Acuerdos, diseado para mejorar la capacidad de las empresas de alcanzar resultados mutuamente beneficiosos, que incluir directrices de negociacin con los pueblos indgenas, ejemplos de acuerdos actuales y de su alcance, as como una biblioteca.
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Existen en el mundo muchos otros esfuerzos y programas auspiciados por ONG que ofrecen apoyo a los pueblos indgenas y sus organizaciones. Aunque no estn enumerados aqu, podra ser valioso que los miembros del ICMM compilaran una lista de esas organizaciones.
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Base de Datos de Acuerdos y Tratados (con la Universidad de Melbourne), diseada para brindar informacin para aquellos interesados en comparar los textos de distintos tipos de acuerdos, tratados y convenciones con pueblos indgenas en distintos pases. Proyecto de Facilitacin y Mediacin Indgena (con el Australian Institute for Aboriginal and Torres Strait Islander Studies), diseado para mejorar la gestin de conflictos en el interior de y entre comunidades indgenas y entre comunidades y organizaciones o empresas relacionadas con ellas. Proyecto de Gobernanza Indgena (con el Australian Indigenous Leadership Centre - Centro de Liderazgo Indgena de Australia- y Reconciliation Australia), diseado para mejorar la gobernanza indgena empresarial y cultural (en base al Proyecto Harvard en Estados Unidos). Competencias Sociales en la Industria de los Minerales (con el Australian Centre for Mining and Environmental Research - Centro Australiano de Investigacin Minera y Ambiental), diseado para desarrollar modelos de entendimiento intercultural y desarrollo comercial comunitario con nfasis en la independencia econmica y la sustentabilidad posterior al cierre.
Proyecto de Evaluacin de la Certificacin Minera - Esta investigacin busca evaluar si la certificacin independiente, hecha por terceras partes, del desempeo ambiental, social y econmico, podra ser aplicada a los sitios mineros. El borrador de criterios incluye segmentos sobre pueblos indgenas. Ha logrado el apoyo y la participacin de las empresas mineras BHP Billiton, Newmont, Placer Dome, Rio Tinto y WMC Resources, de la organizacin de investigacin CSIRO y del Fondo Mundial para la Naturaleza-Australia (WWF-Australia). A fines de 2004 el proyecto complet la Fase 2 --ensayos de campo sobre los principios y criterios del borrador. Dado el inters de los entrevistados de la industria por evaluar el desempeo, sera til compartir ampliamente los resultados de este proyecto con las empresas y asociaciones miembros del ICMM. Per - El Grupo de Dilogo Minero, auspiciado originalmente por la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, es un foro nacional de mltiples actores originalmente diseado para brindar espacio a la expresin de distintas opiniones sobre cuestiones relacionadas con la industria minera. Es dirigido por un comit de tres personas provenientes de la sociedad civil, el gobierno y la industria. Se rene mensualmente y si bien evita llegar a un acuerdo final sobre los temas, sus discusiones contribuyeron a una reciente revisin de la ley de minera. Prospectors & Developers Association of Canada (Asociacin de Tcnicos en Prospeccin y Desarrollo de Canad) - La herramienta de aprendizaje en lnea Excelencia Ambiental en Exploracin (E3) pas de estar disponible por suscripcin al libre acceso en www.e3mining.com. Diseada especficamente para servir a iniciativas de exploracin y empresas "junior", la E3 posee una amplia seccin sobre prcticas de Compromiso Comunitario.
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8. Conclusiones
En 1999, el Consejo Internacional de Metales y Medio Ambiente produjo un conjunto de estudios de caso sobre minera y pueblos indgenas que destac los estndares en mejores prcticas de compromiso. En su introduccin, seal: Es necesario hacer mucho ms. Los estndares establecidos en estos estudios de caso son ms la excepcin que la norma en la industria minera. Adems, se estn creando expectativas para que las empresas mineras incorporen un enfoque del desarrollo sustentable mucho ms completo. Un desafo clave para ellas ser integrar los principios del desarrollo sustentable a sus relaciones con los pueblos indgenas, de manera de contribuir a resultados significativos para las comunidades indgenas36. Teniendo en cuenta las reacciones documentadas en el marco de la Revisin de las Industrias Extractivas, as como durante el proyecto Minera, Metales y Desarrollo Sustentable, existe an la preocupacin generalizada de que los tipos de prcticas reportadas por los entrevistados de la industria siguen siendo la excepcin. Por lo tanto, si bien los distintos actores analizados en este estudio pueden identificar preocupaciones similares, se siente ampliamente todava que la industria no maneja an los temas de maneras que den satisfaccin a las expectativas de los pueblos indgenas. A partir de los aportes de los entrevistados de la industria en esta encuesta, existe tambin una preocupacin generalizada en la industria sobre si las empresas tienen actualmente la capacidad para mejorar la situacin en una gran escala. Como se vio en la lista de iniciativas y programas del Captulo 7, la cobertura de temas de inters mutuo para la industria minera y los pueblos indgenas es ms bien ad-hoc en tratamiento y alcance. Esto se debe en parte a la naturaleza de los participantes. Cada lado del debate tiene muchos actores distintos con distintos enfoques y prioridades en cada uno de los temas descritos en este informe. Tambin se debe en parte a la capacidad de las instituciones coordinadoras. Esto deja a la industria y a los pueblos indgenas sin un mtodo o foro coordinado a nivel internacional que pueda alcanzar un entendimiento mutuo sobre los temas de importancia decisiva a travs de un dilogo abierto y que permita generar capacidad entre sus miembros por medio del intercambio de experiencias desde una variedad de perspectivas. En diciembre de 2001, un taller sobre industrias extractivas y pueblos indgenas del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas del ACNUDH recomend: una recopilacin y revisin de las polticas, prcticas y acuerdos existentes entre pueblos indgenas y empresas; nuevos talleres y dilogo entre empresas, gobiernos y pueblos indgenas; y la elaboracin conjunta de un marco para consultas, reparto de beneficios y resolucin de conflictos37. Sin embargo, estas recomendaciones de naturaleza bastante prctica nunca fueron seguidas. Parte del trabajo ya abordado en iniciativas tanto industriales como no industriales comienza a encarar algunos de los pasos de esa lista, pero esto deja una oportunidad para que el ICMM proponga acciones concretas de seguimiento en una escala ms amplia. Las oportunidades mencionadas en este captulo podran ser tomadas de forma individual o en relacin con las iniciativas
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Hill 1999, p. ix. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas 2002. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas
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delineadas en el Captulo 7. Experiencias de la industria con el compromiso o consentimiento indgena Del debate global resulta obvio que el consentimiento libro, previo e informado (CLPI) continuar acaparando la atencin de muchos y diferentes actores e industrias. Si bien unas pocas iniciativas ya estn atendiendo este tema, algunas no fueron diseadas para considerar los aportes de la industria desde un punto de vista operativo y podra ser una violencia para estos programas reconfigurarlos, an en el caso en que los organizadores estuvieran dispuestos a hacerlo. A partir de las ricas experiencias analizadas con los entrevistados de la industria, podra valer la pena iniciar un ejercicio ms profundo de documentacin de las prcticas de compromiso y consentimiento actualmente utilizadas por empresas integrantes del ICMM, examinar los contextos locales y legales en las que estas se implementan y producir una evaluacin honesta de los desafos planteados. Un punto de partida sera tomar una de las definiciones de CLPI o el lenguaje del Banco Mundial de consulta libre, previa y documentada a las comunidades afectadas, que conduzca a un amplio apoyo al proyecto por parte de las mismas' y luego construir un enfoque operativo basado en las organizaciones de base de lo que la industria minera actualmente est logrando en sus relaciones con los pueblos indgenas. Debido al nivel de escepticismo demostrado hacia la industria, no parece factible recurrir a estudios de caso ms viejos ni seleccionar algunos a partir de esa experiencia tan extendida. Un esfuerzo amplio, con equipos de estudio que incluyan a pueblos indgenas y escpticos, podra avanzar mucho en la construccin de una base para un dilogo efectivo. Estos estudios podran sentar las bases para participar luego en una o ms de las actividades existentes desde una posicin informada del conjunto del ICMM o para el lanzamiento de una nueva iniciativa que el ICMM ayude a liderar. Ms all del enfoque adoptado, este paso tambin iniciara el proceso de aprendizaje mutuo que traspase los lmites geogrficos y empresariales solicitado por varios de los entrevistados. Dilogo de la minera y los pueblos indgenas Existe mucho escepticismo con las iniciativas propuestas y desarrolladas por la industria sin el aporte de los pueblos indgenas. Lo que muchas organizaciones indgenas y ONG buscan son aquellas iniciativas diseadas con los pueblos indgenas desde el comienzo, como la agenda de accin nacional emanada de la Mesa Redonda de Aborgenes e Industria Minera realizada en Alberta en marzo de 2004. Cada uno de los puntos de accin destacados por el taller del ACNUDH en diciembre de 2001 pueden ser efectivamente discutidos a nivel nacional con la asistencia de las asociaciones nacionales de la industria y podra llevar a planes de accin de gran alcance, diseados conjuntamente para encarar los muchos temas abarcados en este informe. De esta manera, los temas y las opciones pueden ser adaptados a los contextos nacionales especficos. Una segunda fase de trabajo global, que inicialmente podra centrarse en el CLPI pero que tambin podra comenzar desde una perspectiva ms amplia, sera que el ICMM se abocara a revitalizar las recomendaciones del taller de diciembre de 2001 del ACNUDH, construyendo un foro centrado en las relaciones entre la
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industria minera y los pueblos indgenas. Como en el caso de la experiencia canadiense, esto podra brindar una oportunidad de identificar conjuntamente reas clave de trabajo que pueden entonces ser llevadas adelante. Una dificultad en este caso es que no hay un coordinador natural de los pueblos indgenas de alcance global en el sector de ONG. Si bien muchas actan internacionalmente, la mayora tiene reas bastante diferentes de actividad y especializacin, diferentes cometidos y, hasta cierto punto, diferentes integrantes. Los organismos de la ONU pueden proveer capacidad de convocatoria a nivel global: el Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indgenas y el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas del ACNUDH. Ambos organismos tienen poder de convocatoria con los pueblos y organizaciones indgenas, y adems cuentan con su confianza. Desde el punto de vista negativo, ambos organismos forman parte de una burocracia bastante grande con procedimientos formales. Ninguno de los dos podra tener el estilo y la flexibilidad conducentes al tipo de discusiones a las que el ICMM puede aspirar. Sin embargo, podran explorarse muchas otras posibilidades, tales como la Iniciativa de Globalizacin tica fundada por Mary Robinson y la Fund for Peace Business and Human Rights Round Table (Mesa Redonda sobre Derechos Humanos y Negocios del Fondo para la Paz) en Washington. Cada uno de los entrevistados de la industria que participaron en esta revisin tiene contactos indgenas. En el nivel ms elemental, ser capaz de reunir a estos individuos tanto de la industria como de las comunidades indgenas para que compartan experiencias fuera de sus contextos locales sera sumamente valioso. Pero tambin es recomendable una participacin ms amplia, por su valor para ayudar a educar a otros en la industria y las organizaciones indgenas. Creacin de una red profesional El ICMM y sus miembros asociados, en particular las asociaciones nacionales que pueden acceder transversalmente a distintos aspectos de los sectores mineros, podran ayudar a organizar una red profesional integrada por personal de la industria actualmente a cargo de las relaciones con los pueblos indgenas. El ncleo central de esta red podran ser los entrevistados de la industria que participaron en esta encuesta. Una reunin inicial, ya sea en una futura reunin del ICMM o en una reunin de una asociacin nacional, podra comenzar el intercambio de recursos, conocimientos y habilidades que tantos participantes han reclamado. Los individuos involucrados en esta encuesta, tanto de las empresas como de las asociaciones nacionales, son un grupo de personas increblemente diverso, dedicado y entusiasta, y este entusiasmo debera ser captado y estimulado dentro del ICMM. En sus etapas iniciales, esta red podra fortalecer las habilidades y las bases de conocimiento de los individuos involucrados. Pero podra ser apuntalada para comenzar a examinar la preocupacin planteada por tantos entrevistados de la industria: el sentimiento de que la nica manera de aprender a crear relaciones exitosas con los pueblos indgenas es a travs de su propio ensayo y error. La red podra comenzar el proceso de identificar espacios de aprendizaje existentes, a travs de reuniones nacionales e internacionales de la industria (conferencias anuales de las asociaciones, ministros de minera y otros) y de evaluar los programas educativos existentes a nivel universitario y profesional.
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First Peoples Worldwide. www.firstpeoples.org *Forest Peoples Programme. www.forestpeoples.org Fundacin Tebtebba. www.tebtebba.org Gobierno de Nunavut (Canad). www.gov.nu.ca/Nunavut/ Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas. www.iwgia.org/sw380.asp Indian and Northern Affairs Canada. www.ainc-inac.gc.ca Indigenous Environmental Network. www.ienearth.org *Iniciativa de Investigacin sobre Polticas Mineras (Amrica Latina y el Caribe) web.idrc.ca/es/ev-70315-201-1-DO_TOPIC.html Instituto Socioambiental (Brasil). www.socioambiental.org/website/home_html Inuit Tapiriit Kanatami (Canad). www.tapirisat.ca/english/main.htm Makivik Corporation (Canad). www.makivik.org/eng/ Metis National Council (Canad). www.metisnation.ca/ *Mines and Communities. www.minesandcommunities.org Naciones Unidas, UNCTAD Mineral Resources Forum. www.naturalresources.org/minerals/development/index.htm Naciones Unidas, Mining, Environment, and Development. www.naturalresources.org/minerals/CD/social.htm Naciones Unidas, Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas. www.un.org/spanish/indigenas/2005/ Naciones Unidas, OACDH, Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indgenas. www.ohchr.org/spanish/issues/indigenous/groups/groups-01.htm National Congress of American Indians (EEUU). www.ncai.org National Tribal Justice Resource Center (EEUU). www.tribalresourcecenter.org Native American Rights Fund (EEUU). www.narf.org/intro/index.html Navajo Nation (EEUU). www.navajo.org/ *Oxfam America. Oil, Gas, and Mining Campaign. www.oxfamamerica.org/whatwedo/issues_we_work_on/oil_gas_mining/ *Oxfam Community Aid Abroad, Mining Campaign. www.oxfam.org.au/campaigns/mining/
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Russian Association of Indigenous Peoples of the North (RAIPON). www.raipon.org/english/index.html Te Puni Kokiri (Nueva Zelandia). www.tpk.govt.nz/ Union of British Columbia Indian Chiefs (Canad). www.ubcic.bc.ca *University of Melbourne, Indigenous Studies Program, Agreements, Treaties and Agreements, Treaties and Negotiated Settlements Project (Australia). www.atns.net.au University of Waikato, Maori Sustainable Economic Development Program (Nueva Zelandia). wms-soros.mngt.waikato.ac.nz/NR/exeres/FDB3FE83-77EA-431FA598-403095008950.htm Western Shoshone Defense Project (EEUU). www.wsdp.org/ Working Group of Indigenous Minorities in Southern Africa (WIMSA). www.san.org.za
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Apndices
Apndice A: Metodologa de la encuesta Las siguientes reas temticas conformaron la base para una encuesta telefnica efectuada entre integrantes de las empresas y asociaciones miembros del ICMM. Los temas fueron seleccionados a partir de la experiencia previa de la autora con las preocupaciones de la industria extractiva y los pueblos indgenas, que incluy conversaciones con integrantes de la industria, de comunidades indgenas y con activistas indgenas, as como otros grupos de inters y analistas. A cada persona encuestada se le solicit primariamente que reflexionara slo en torno a las reas temticas que considerara ms importantes, en lugar de trabajar con una lista de preguntas formales. Intencionalmente, los temas fueron planteados con cierta vaguedad, con la expectativa de que los entrevistados definieran con mayor claridad cmo vean el tema o desafo a partir de su propia experiencia. Un ejemplo podra ser el rea temtica de derechos de tierras. En otros foros, algunas discusiones de este tema han sido bastante simplistas -- tienen los pueblos indgenas derechos de tierras, si o no? O los derechos de tierras de los indgenas son una cosa buena o mala para la industria? Las respuestas para la encuesta utilizada en este informe dieron realmente una definicin mucho ms variada de los desafos enfrentados por la industria en este aspecto. Los temas destacados en gris son aquellos en los cuales al menos 30 por ciento de los entrevistados expresaron algunas opiniones. Los que aparecen en cursiva no figuraban en la lista original de reas temticas, pero surgieron directamente de las discusiones con los entrevistados de la industria. Contexto a nivel macro: Historia negativa Choques culturales Zonas de conflicto Pobreza endmica Prejuicios/racismo A nivel de la operacin: Falta de informacin/zonas nuevas Procesos de evaluacin de impacto Comunicaciones Prcticas de compromiso y toma de decisin locales Consentimiento libre, previo e informado Normas y prcticas de licenciamiento Derechos, ttulos y tenencia de la tierra (acceso al territorio) Derechos minerales Gestin de recursos Planificacin econmica local, inversin Expectativas de la gerencia Consideraciones culturales, proteccin y preservacin Capacidad de la comunidad (educacin, gobernanza, liderazgo) Salud y seguridad de la comunidad puede incluir seguridad alimentaria, medicina tradicional Relaciones locales mezcla de comunidades, inmigracin Prevencin, solucin de conflictos, preocupaciones de seguridad (incluyendo en el interior del grupo, no-violento) Reasentamiento/reubicaciones
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Empleados formacin tecnolgica, formacin intercultural, consideraciones operativas, discriminacin Experiencia profesional Preocupaciones por legados Mineros en pequea escala Uso de intermediarios Costo de las buenas prcticas Apoyo interno de la empresa Factores/actores externos: Acceso al capital fuentes pblicas (bancos regionales e internacionales de desarrollo) Acceso al capital inversores privados Leyes y convenios internacionales OEA, ONU, OIT, CDB (cumplimiento y responsabilidad legal) Marcos jurdicos/normativos nacionales Gobiernos nacionales programas polticos, econmicos y sociales ONG/movimientos sociales ONG/Responsabilidad Social Empresarial Socios del desarrollo y preferencias PNUD, organismos gubernamentales, ONG Percepcin/reputacin pblica Colegas de la competencia/industria A los encuestados se les pidi tambin que consideraran las siguientes preguntas: 1. Cules son las cuestiones que ocupan habitualmente el lugar ms importante en su organizacin? Especficamente locales/a nivel de operaciones De rea geogrfica De toda la empresa 2. Cuales cuestiones identificara usted como siendo temas emergentes dentro de su organizacin? Especficamente locales/a nivel de operaciones De rea geogrfica De toda la empresa 3. De estas cuestiones, cules temas considera usted como los ms importantes para la industria en conjunto y porqu? 4. En base a su conocimiento de estas preocupaciones ms generales, cules temas no son actualmente de gran significacin para su empresa pero usted los considerara como significativos para la industria en conjunto y porqu? 5. Qu soluciones ha tratado de implementar su organizacin para los temas identificados? Cmo calificara usted el grado de xito de las mismas? 6. Ha experimentado usted algn obstculo en la implementacin de estas soluciones? En caso afirmativo, srvase describirlo. 7. Cuales temas continan sin solucin disponible?
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8. Con respecto a los pueblos indgenas, en qu tipo de iniciativas ms amplias est usted participando o est al corriente en la actualidad? La gran mayora de los entrevistados respondi cuestiones especficas locales o de pas y todas las tendencias que pudieron ser geogrficamente identificadas fueron incluidas en el informe principal. La mayora de los entrevistados no distingui entre temas actuales y emergentes o no identific ningn tema emergente. La gran mayora dijo no estar participando en ningn programa o iniciativa fuera de los conducidos por la empresa a nivel local.
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Apndice B: Definiciones de indgenas
No se pretende presentar una lista completa, sino ms bien dar una idea del lenguaje utilizado para definir una gran variedad de situaciones y contextos. Jos Martnez Cobo , Relator Especial de la ONU, 'Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas', 1981: Las comunidades, la gente y las naciones indgenas son las que, teniendo una continuidad histrica con las sociedades precoloniales se han desarrollado en sus territorios, considerndose a si mismos distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios, o en partes de ellos. Forman actualmente sectores nodominantes de sociedad y estn determinados a preservar, desarrollar y transmitir a las generaciones futuras esos territorios ancestrales y su identidad tnica, como la base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, instituciones sociales y sistemas legislativos. Erica Irene Daes, Relatora Especial de la ONU, Informe Complementario de la Relatora Especial sobre Proteccin del Patrimonio de los Pueblos Indgenas', 1996: En resumen, los factores que las organizaciones internacionales y juristas modernos (incluyendo expertos y acadmicos indgenas) han considerado pertinentes para entender el concepto de 'indgena' incluyen: a. prioridad en el tiempo con respecto a la ocupacin y uso de un territorio especfico; b. mantenimiento voluntaria de la singularidad cultural, lo cual puede incluir aspectos de lenguaje, organizacin social, religin y valores espirituales, modos de produccin, leyes e instituciones; c. auto identificacin, as como reconocimiento por otros grupos o por las autoridades estatales como una colectividad diferente; d. y una experiencia de subyugacin, exclusin o discriminacin, persistan o no estas condiciones. Convenio 169 de la OIT Artculo 1 1. El presente Convenio se aplica: a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial; b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
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2. La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. Filipinas, Orden Administrativa Ministerial, No. 96-20, Seccin 2.1, Implementacin de la normativa para la Orden Ejecutiva 247: una sociedad homognea identificada por auto-atribucin y atribucin por otros que ha vivido en forma continua como una comunidad sobre un territorio delimitado y definido comunalmente, que comparte vnculos comunes de lenguaje, costumbres, tradiciones y otros rasgos culturales distintivos y que a travs de su resistencia a los ataques polticos, sociales y culturales de la colonizacin se volvieron histricamente diferenciados de la mayora de los filipinos. Pacto Andino, Decisin 391 Comunidad indgena, afroamericana o local: grupo humano cuyas condiciones sociales, culturales y econmicas lo distinguen de otros sectores de la colectividad nacional, que est regido total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial y que, cualquiera sea su situacin jurdica, conserva sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas o parte de ellas. Banco Mundial, Poltica Operativa 4.10 (bajo revisin) esta poltica identifica a los pueblos indgenas en zonas geogrficas particulares por la presencia, en diversos grados, de alguna de las siguientes caractersticas distintivas: a. vnculo inseparable con los territorios ancestrales y los recursos naturales de los cuales dependen; b. presencia de instituciones sociales y polticas consuetudinarias; c. sistemas econmicos orientados primariamente hacia la produccin de subsistencia d. un idioma indgena, a menudo diferente del idioma predominante; y e. auto-identificacin e identificacin por otros como miembros de un grupo cultural diferente. Banco Interamericano de Desarrollo, Poltica Operativa Pueblos indgenas, para los fines de esta poltica, es un trmino que se refiere a los pueblos que cumplen los siguientes tres criterios: a. son descendientes de los pueblos que habitaban la regin de Amrica Latina y el Caribe en la poca de la Conquista o la colonizacin; b. cualquiera que sea su situacin jurdica o su ubicacin actual, conservan, total o parcialmente, sus propias instituciones y prcticas sociales, econmicas, culturales y polticas; y c. se auto adscriben como pertenecientes a pueblos o culturas indgenas o precoloniales.
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Apndice C: Explorando definiciones de CLPI
Comisin Mundial de Represas, 2001 El consentimiento libre, previo e informado (CLPI) de los grupos indgenas y tribales se concibe como ms que un evento contractual de un solo momento; conlleva un proceso continuo y repetido de comunicacin y negociacin que abarca los ciclos enteros de planificacin y de proyecto (ver Captulo 8, principio de poltica 1.4). El avance en cada etapa del ciclo (evaluacin de opciones incluyendo la definicin de prioridades y la seleccin de opciones preferidas, y la preparacin, ejecucin y operacin de la opcin escogida) debera encauzarse con el acuerdo de grupos indgenas y tribales potencialmente afectados. Los grupos indgenas y tribales no son entidades homogneas. El CLPI debera ser ampliamente representativo e inclusivo. La forma de expresar el consentimiento se basar en leyes consuetudinarias y prcticas de los grupos indgenas y tribales y en leyes nacionales. La participacin eficaz requiere una seleccin adecuada de representantes comunitarios y un proceso de discusin y negociacin dentro de la comunidad que discurra en forma paralela a la discusin y negociacin entre la comunidad y actores externos. Al comienzo del proceso, los grupos indgenas y tribales informarn al foro de grupos implicados de cmo expresarn que aceptan decisiones, incluyendo el endoso de decisiones clave (Directriz 1). Al comienzo de cualquier proceso, debera establecerse un mecanismo independiente de resolucin de disputas para llegar a un acuerdo mutuamente aceptable, con la participacin y acuerdo del foro de grupos implicados, incluyendo los grupos indgenas y tribales. Es inadecuado establecer directrices o marcos rgidos, ya que deben negociarse a medida que el proceso avance. Represas y Desarrollo: Un nuevo marco para la toma de decisiones. Captulo 9, Criterios y Directrices, p. 289. www.damsreport.org/docs/report/other/wcd_sp.pdf Revisin de las Industrias Extractivas, 2003 El consentimiento libre, previo e informado no debe ser entendido solamente como un voto s o no, o como un poder de veto para una sola persona o grupo. Ms bien, es un proceso mediante el cual los pueblos indgenas, comunidades locales, gobiernos y compaas llegan a acuerdos mutuos en un foro que ofrezca suficiente influencia para negociar las condiciones bajo las cuales se pueda avanzar y un resultado que deje a la comunidad en mejores circunstancias. Las compaas tienen que hacer que la oferta sea suficientemente atractiva para que las comunidades anfitriones prefieran que el proyecto se d, negocien acuerdos sobre la forma en que el proyecto pueda darse, y por tanto den una licencia social" a la compaa para operar. Hacia un Mejor Equilibrio. Informe Final, Revisin de las Industrias Extractivas, Volumen I, p. 54.
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OACNUDH - Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, 2004 El respeto del principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente es importante para que: a) Los pueblos indgenas no se sientan coartados, presionados ni intimidados en sus decisiones sobre el desarrollo; b) Su consentimiento sea solicitado, y dado libremente, con anterioridad al inicio de las actividades de desarrollo; c) Los pueblos indgenas tengan una informacin completa sobre el alcance y los impactos de las actividades de desarrollo propuestas sobre sus territorios, recursos y bienestar; d) Su decisin de dar o denegar el consentimiento respecto a las actividades de desarrollo que los afecten sea aceptada y respetada. Notas operativas: Dado libremente. Constituye uno de los principios generales del derecho que el consentimiento no es vlido si se obtiene mediante coercin o manipulacin. Aunque no hay medida legislativa alguna que garantice que el consentimiento sea dado libremente, s que es necesario establecer mecanismos para verificar que esto se haya producido. Previo. Para tener validez, el consentimiento fundamentado debe obtenerse suficientemente antes de que el Estado o terceros autoricen el inicio de las actividades de una empresa que afecten a los pueblos indgenas y a sus tierras, territorios y recursos. Fundamentado. Un procedimiento basado en el principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente debe incluir la consulta a los pueblos indgenas y la participacin de stos, lo que incluye la divulgacin plena y exacta, desde el punto de vista jurdico, de informacin sobre la actividad propuesta, en una forma que sea a la vez accesible y comprensible para los pueblos o comunidades indgenas afectados, es decir, entre otras cosas: El carcter, tamao y alcance de la iniciativa o actividad propuesta; La duracin de la iniciativa (inclusive la fase de construccin) o la actividad; La ubicacin de las zonas que se vern afectadas; Una evaluacin preliminar de las posibles repercusiones de la iniciativa; Las razones o propsitos de la iniciativa; El personal que posiblemente participar en las fases de construccin y de funcionamiento de la iniciativa (inclusive el personal local, las instituciones de investigacin, los patrocinadores, los intereses comerciales y los socios, como posibles terceros y beneficiarios); Los procedimientos concretos que entraara la iniciativa o actividad; Los riesgos potenciales que entraa la iniciativa (por ejemplo, entrada en zonas sagradas, contaminacin medioambiental, destruccin parcial de un lugar valioso, perturbacin de una zona de cra de animales);
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Todas las repercusiones que pueden preverse de modo realista (por ejemplo, comerciales, econmicas, ambientales, culturales); Las condiciones puestas a la participacin de terceros; La facilitacin de informacin engaosa o falsa debera ser castigada o se debera denegar el consentimiento para continuar la realizacin de la actividad.
Consentimiento. Entraa la consulta sobre todos los aspectos de la evaluacin, planificacin, ejecucin, supervisin y conclusin de un proyecto y una participacin vlida en esos aspectos. De hecho, la consulta y la participacin vlida son componentes fundamentales del proceso de consentimiento. Tambin puede haber negociaciones para llegar a un acuerdo sobre la propuesta en su conjunto, sobre determinados componentes de ella o sobre las condiciones que pueden estar vinculadas a la aplicacin efectiva del principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente. En todo momento, los pueblos indgenas tienen derecho a participar mediante sus propios representantes libremente elegidos y a indicar las personas, comunidades u otras entidades que puedan requerir la adopcin de medidas especiales con respecto a las consultas y la participacin. Tambin tendrn derecho a obtener y utilizar los servicios de asesores, inclusive el asesoramiento letrado que elijan. Los pueblos indgenas deben especificar qu entidad expresar el consentimiento en nombre de los pueblos o comunidades afectados. Esto variar dependiendo de la actividad de que se trate. Por ejemplo, la autoridad tradicional de una comunidad particular puede ser, con arreglo al derecho consuetudinario pertinente, la entidad que d o deniegue el consentimiento. En otros casos, pueden ser el pueblo o los pueblos indgenas en su conjunto o una combinacin de entidades. El proceso de consentimiento tambin estar delimitado por un plazo a fin de asegurar que los pueblos o comunidades afectados dispongan de tiempo suficiente para examinar la informacin recibida, solicitar informacin adicional o aclaraciones, recabar asesoramiento y establecer o negociar las condiciones, as como para asegurar que ese proceso no sea utilizado como un impedimento ilegtimo frente a la parte que solicita el consentimiento. El plazo apropiado requerido podr variar dependiendo del nmero de personas, comunidades o pueblos afectados, la complejidad de la actividad propuesta, la cantidad de informacin proporcionada o solicitada, etc. Sea cual sea el tiempo necesario es fundamental establecer previamente un plazo claro y explcito. El consentimiento previo fundamentado se debe basar en las actividades especficas respecto de las cuales se otorga dicho consentimiento. Como el consentimiento previo fundamentado puede concederse inicialmente para una serie de actividades, cualquier cambio de actividades requerir una nueva solicitud de consentimiento previo fundamentado. Finalmente, el ejercicio efectivo del principio del consentimiento previo fundamentado y dado libremente depende del reconocimiento y proteccin explcitos de los derechos de los pueblos indgenas, en particular a las tierras, territorios y recursos tradicionalmente de su
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propiedad u ocupados y utilizados por ellos. Sin un pleno reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos indgenas ese principio no proporcionar la proteccin que est destinado a ofrecer. Documento de trabajo preliminar sobre el principio del consentimiento previo de los pueblos indgenas fundamentado y dado libremente en relacin con los aspectos del desarrollo que afectan a sus tierras y recursos naturales. Presentado al Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas de la CNUDH por la Sra. Antoanella-Iulia Motoc y la Fundacin Tebtebba, 8 de julio de 2004. E/CN.4/Sub.2/AC.4/2004/4 Oxfam Australia/Asistencia Comunitaria en el Exterior Las empresas mineras deben respetar el derecho de todos los miembros de las comunidades y especialmente de las comunidades indgenas que puedan ser impactadas por un proyecto, al consentimiento libre, previo e informado de los proyectos de exploracin y minera. Debe brindarse informacin suficiente, precisa y detallada sobre un proyecto propuesto a todos los miembros de las comunidades afectadas de manera y en idioma apropiados, de modo que estos puedan dar su consentimiento o disentimiento informado a cualquier actividad o exploracin minera. Esto debera incluir la presentacin de una propuesta detallando: informacin sobre la empresa y sus actividades comerciales; una descripcin de la tierra que ser afectada por la propuesta; un esquema de la exploracin o la actividad minera propuesta; cunto tiempo se operar en la mina; toda alternativa tenida en cuenta; las medidas y las estrategias de mitigacin, remedio y prevencin que sern utilizadas; cmo sern afectados y protegidos los sitios sagrados, el medio ambiente y otros factores relacionados; qu servicios sociales se brindarn; los impactos sociales, econmicos, de salud, culturales y de gnero esperados; cmo podrn evitarse o abordarse los impactos sociales negativos sobre los miembros femeninos y masculinos de la comunidad y sobre los grupos desfavorecidos o vulnerables; y las estrategias de cierre de la mina. Las comunidades deben poder procurar informacin de otras fuentes distintas a la empresa minera acerca de a los potenciales impactos en sus vidas de la exploracin y la extraccin propuestas. Cuando sea posible, esto debera incluir la posibilidad de que representantes tanto femeninos como masculinos de la comunidad visiten operaciones de naturaleza y escala similar en otras partes, para discutir libremente los impactos con la poblacin local. Las comunidades deberan tener acceso a asesores tcnicos y legales independientes que puedan asistirlas en la interpretacin de toda la informacin. Las comunidades deben tener el derecho a rechazar una propuesta de exploracin o extraccin luego de un perodo de negociacin razonable. El rgimen establecido en la Parte IV de la Ley de Derechos Aborgenes de Tierras de 1976 (Territorios del Norte) brinda un ejemplo de cmo fijar el cronograma de negociaciones. Las comunidades deben tener acceso a informacin completa sobre la identidad y las polticas de los financiadores y accionistas del proyecto
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propuesto. Esta informacin debera ser actualizada durante toda la vida del proyecto cuando sea solicitada. Las comunidades deberan tener acceso a informacin completa provista por las empresas acerca de cmo y a quines se pagarn los ingresos generados por un proyecto. Las empresas mineras deberan brindar informes anuales a los miembros de las comunidades detallando todos los ingresos y otros pagos hechos en relacin al proyecto. Las empresas deberan hacer pblicos todos los ingresos y pagos hechos en relacin al proyecto para asegurar la transparencia y la rendicin de cuentas en el uso de los ingresos extractivos y para combatir la corrupcin y la malversacin de fondos. Las empresas deben realizar consultas abiertas y transparentes con hombres y mujeres de las comunidades afectadas desde el comienzo de cualquier actividad propuesta (p.ej. exploracin o extraccin) y utilizar procesos de toma de decisiones participativos, representativos y justos. Todos los miembros de la comunidad tienen derecho a participar de las negociaciones y decisiones sobre las propuestas y operaciones en curso relativas al proyecto. Las negociaciones con las comunidades sobre la exploracin o la extraccin deberan adoptar un enfoque cauteloso de la representacin y los procesos internos de toma de decisiones. Los siguientes factores deberan tenerse en cuenta: Bajo ninguna circunstancia el proponente debe intentar imponer a las comunidades ningn plazo arbitrario ni procesos de toma de decisiones determinados por el proyecto. Distintos tipos de procesos de toma de decisiones pueden ser necesarios para distintos tipos de comunidades, dependiendo de sus estructuras de gobernanza consuetudinaria y del grado de diversidad en las comunidades afectadas. Sin embargo, las empresas deberan asegurar que esos procesos comunitarios de toma de decisiones respeten los derechos humanos de todos los miembros de la comunidad --y no marginen an ms a los hombres, mujeres, jvenes, adultos mayores y grupos a los que tradicionalmente se les pueda haber negado el poder social a causa de la etnia, la religin, la clase o la casta. En los casos en que las mujeres u otros grupos estn siendo excluidos de estos procesos de toma de decisiones, se debera pedir consejo a travs de consultas con las mujeres o estos grupos locales, sobre cules seran las formas apropiadas de asegurar que sus puntos de vista tambin sean escuchados y sus derechos protegidos. Siempre deber procurarse la equidad de gnero en la toma de decisiones. Los procesos de toma de decisiones deberan reconocer que todas las empresas tienen ms poder que las comunidades en trminos del acceso a la informacin tcnica, legal y financiera. Las empresas deberan esforzarse por reducir estas desigualdades asegurando que las comunidades tengan acceso a asesores tcnicos y legales independientes seleccionados y designados por estas comunidades junto con organizaciones de apoyo a la sociedad civil.
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Los procesos de decisin deberan incluir a todas las comunidades que podran ser afectadas por cualquier operacin propuesta y no slo aquellas con propiedad de la tierra reconocida. Por ejemplo, las comunidades ro abajo que podran ser afectadas por una operacin minera tambin deberan estar involucradas en los procesos de decisin. Las negociaciones deberan girar en torno al permiso a otorgar a una empresa para la exploracin o la explotacin minera, ms que en torno a la transferencia de la propiedad de la tierra a la empresa. Donde se alcanzan acuerdos con empresas mineras, los representantes de la comunidad deberan tener el derecho de entrar en acuerdos separados, esto es, acuerdos que claramente distingan el consentimiento para explorar diferencindolo del consentimiento para iniciar operaciones mineras. Este tipo de acuerdos deberan incluir: todos los trminos y condiciones acordados en relacin a la exploracin o la explotacin mineras; pagos por el uso de la tierra; compensacin por la prdida de comodidades; restricciones sobre dnde y cmo podr operar la compaa; servicios y comodidades que se brindarn; acceso a empleos, capacitacin, trabajo por contratos temporales y otros. Las empresas deben reconocer que hombres y mujeres pueden tener necesidades e intereses muy distintos en este proceso y que tanto unos como otras deben ser totalmente tenidos en cuenta y representados en todo acuerdo. Las comunidades que carecen del conocimiento necesario sobre los acuerdos contractuales y sobre sus derechos deben ser provistos con capacitacin y asesoramiento tcnico independientes y permanentes con el fin de asegurar que tendrn total conciencia de sus derechos y de los acuerdos contractuales de los que formarn parte. Debe establecerse un comit de supervisin integrado por representantes del gobierno, hombres y mujeres de las comunidades afectadas, expertos y organizaciones independientes y la sociedad civil, que no sern designados por la empresa, para el seguimiento de la implementacin de las operaciones de la empresa y su cumplimiento con los trminos y las condiciones de todos los acuerdos durante toda la vida del proyecto. Los representantes de la empresa jugarn un papel vital proveyendo informacin al comit de seguimiento e implementando sus recomendaciones, pero cuando sea posible no deberan estar representados en el comit, dado que son sus acciones las verificadas y controladas. Donde esto sea imposible, los representantes de la empresa deberan ser una minora en el comit. Debera exigirse al comit de control informar a la comunidad de manera y en idioma apropiados y dar a conocer pblicamente todos los hallazgos y reportes. La inclusin de funcionarios de gobierno en el comit no debera sustituir su papel de fiscalizadores.
Parmetros para la industria minera. www.oxfam.org.au/campaigns/mining/ombudsman/2002/appendix/one/heard. html Ley de Derechos de los Pueblos Indgenas de 1997, Filipinas Consentimiento Libre, Previo e Informado - como es usado en esta Ley significar el consenso de todos los miembros de la/los CCI/PI (comunidades culturales indgenas/pueblos indgenas) a ser determinado de acuerdo con sus leyes y
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prcticas consuetudinarias respectivas, libre de cualquier manipulacin, interferencia o coercin externa y obtenido despus de haber mostrado por completo la intencin y el alcance de la actividad, con un lenguaje y un procedimiento comprensibles para la comunidad.
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Apuntes
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Acerca de la autora Jo Render ha estado trabajando en temas de responsabilidad social empresarial desde 1997. En el ao 2000 se incorpor a First Peoples Worldwide (FPW) como directora principal de su estrategia de compromiso empresarial. Su trabajo dentro de FPW incluy: la relacin con --y el asesoramiento a-- empresas de la industria extractiva acerca de polticas y prcticas de respeto a los derechos de los pueblos indgenas; proveer informacin a inversores socialmente responsables en torno a cuestiones clave y situaciones de preocupacin para las comunidades indgenas; y el trabajo con organizaciones indgenas en la elaboracin de estrategias y el desarrollo de habilidades para maximizar la capacidad de las comunidades en los procesos de compromiso directo con empresas. Jo viene trabajando en forma independiente en el mismo campo desde 2004.
La denominacin en este informe de entidades geogrficas y la presentacin del material no implica, en absoluto, la expresin de una opinin por el ICMM con respecto al estatus legal de cualquier pas, territorio o rea, o de sus autoridades o con relacin a la delimitacin de sus fronteras o lmites. Las opiniones expresadas en esta publicacin no reflejan necesariamente la posicin del ICMM. Publicado por el Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM), Londres, Reino Unido 2005 International Council on Mining and Metals La reproduccin de esta publicacin con propsitos educativos u otros fines no-comerciales es libre, sin necesidad de permiso escrito previo del ICMM, siempre que se reconozca plenamente la fuente. Est prohibida la reproduccin para reventa u otros fines comerciales sin una autorizacin previa por escrito emitida por el ICMM. International Council on Mining and Metals (2005). Mining and Indigenous Peoples Issues Review International Council on Mining and Metals (2005). Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas ISBN: 0-9549954-4-9 Editado por: Linda Starke Traduccin editada por: Instituto de Estudios Energtico Mineros (IDEM) Diseo: ICMM Disponible en: ICMM, www.icmm.com o info@icmm.com
ICMM Consejo Internacional de Minera y Metales El Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM) es una organizacin conducida por directores ejecutivos de la industria y dedicada al desarrollo sustentable. El ICMM rene a muchas de las empresas de minera y metales lderes en el mundo, as como asociaciones regionales, nacionales y de productores de materias primas, todas comprometidas con la mejora de su desempeo en materia de desarrollo sustentable y la produccin responsable de los recursos minerales y metalrgicos que la sociedad necesita. La visin del ICMM es una industria de minera, de minerales y metales viable, ampliamente reconocida como un aporte esencial para la vida moderna y una contribucin fundamental al desarrollo sustentable.
www.icmm.com
ICMM 19 Stratford Place London W1C 1BQ United Kingdom Telephone: +44 (0) 20 7290 4920 Fax: +44 (0) 20 7290 4921 Email: firstname.lastname@icmm.com or info@icmm.com

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Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas

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3. Problemas del contexto

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4. Cuestiones locales: Reflexiones sobre procesos y resultados

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Parlee y Marlowe 2001, p. 35. Revisin de Cuestiones de Minera y Pueblos Indgenas

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5. Vacos, obstculos e impedimentos

Ver Chapin 2004. Ver, por ejemplo, www.amazonalliance.org, www.coica.org y www.ienearth.org

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6. Resumen de los temas

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Convergencia Contexto: Histrica falta de confianza Gobiernos nacionales

Acceso seguro Procesos simplificados

Asegurar derechos de largo plazo Asegurar el control y la autoridad

Capacidad de las empresas menores

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7. Iniciativas y programas existentes

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Bibliografa y recursos seleccionados

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