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Semestre Econmico - Universidad de Medelln

ANLISIS DE LA POLTICA AMBIENTAL COLOMBIANA EN LA DCADA 2000-2010*


Gustavo Adolfo Muoz Gaviria**
Recibido: julio 12 de 2011 Aceptado: noviembre 08 de 2011

RESUMEN

El presente artculo tiene como objetivo reivindicar la importancia del uso de marcos de anlisis para el estudio de polticas pblicas, e identificar si los anlisis realizados sobre la poltica ambiental colombiana despus de la promulgacin de la Ley 99 de 1993 se inscriben en marcos analticos especficos. Se hace una interpretacin de textos representativos que analizan la poltica ambiental, los cuales son clasificados segn la tipologa de marcos analticos en polticas pblicas de Bobrow y Dryzek (1987) y se identifica el tipo y contexto de cada anlisis estudiado. Se concluye que la generalidad de los textos revisados no se encuadra en marcos de anlisis especficos que contribuyan al desarrollo de la disciplina de las polticas pblicas. Anlisis de poltica pblica, poltica ambiental, desarrollo sostenible. Q01, Q28, Q38, Q58. Introduccin. 1. Los anlisis de polticas pblicas; 2. Sobre las herramientas para el anlisis de polticas pblicas; 3. La poltica ambiental colombiana; 4. Los anlisis de la poltica ambiental colombiana; 5. Conclusiones; Bibliografa.

PALABRAS CLAVE

CLASIFICACIN JEL CONTENIDO

**

El presente es un artculo de revisin bibliogrfica y reflexin sobre los anlisis de la poltica ambiental colombiana en la dcada 2000-2010, en tanto poltica pblica. Es producto del trabajo de investigacin Ideas, intereses e instituciones en el anlisis de las polticas pblicas. Cambio en la Poltica Ambiental Colombiana con la ley 99 de 1993, desarrollado por el autor para optar al ttulo de Magster en Gobierno de la Universidad de Medelln. Ingeniero Ambiental, Universidad de Medelln, Medelln, Colombia. Especialista en Economa, Universidad de los Andes, Bogot, Colombia. Magister en Gobierno, Universidad de Medelln, Medelln, Colombia. Ingeniero Ambiental Fundacin Codesarrollo, Medelln, Colombia. Direccin postal: Carrera 75A# 32A-17. Telfono: (574)3474575. Correo electrnico: gamunoz@codesarrollo.org.co gamgaviria@yahoo.es.

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Anlisis de la poltica ambiental colombiana en la dcada 2000-2010

COLOMBIAN ENVIRONMENTAL POLICY ANALYSIS


ABSTRACT

The objective of this article is to vindicate the importance of using analytical frameworks for studying public policy and identifying if the analysis performed on the Colombian environmental policy after the enactment of law 99 of 1993, which are written as part of specific analytical frameworks. An interpretation of representative frameworks is performed analyzing the environmental policy and which are calssified according to the typology of the analytical frameworks in the Borbow and Dryzek public policies (1987) and identifies the type and context of each study analysis. We conclude that the generality of the reviewed text does not fit into specific analytical frameworks that contribute to the development of the public policy discipline. Public policy analysis, environmental policy, sustainable development Q10, Q28, Q38, Q58 Introduction. 1. Public policy analysis; 2. About the tools for policy analysis, 3. Colombian environmental policy, 4. The analysis on the Colombian environmental policy, 5. Conclusions, References.

KEY WORDS

JEL CLASSIFICATION CONTENT

ANLISE DA POLTICA AMBIENTAL DA COLMBIA


RESUMO

Este artigo tem como objetivo reivindicar a importncia do uso de quadros analticos para o estudo de polticas pblicas e identificar se a anlise realizada sobre a poltica ambiental da Colmbia aps a promulgao da Lei 99 de 1993 faz parte dos quadros analticos especficos. Uma interpretao dos textos representativos que analisam a poltica ambiental feita, os quais so classificados de acordo com os marcos analiticos das polticas pblicas de Bobrow e Dryzek (1987) e identifica-se o tipo e contexto de cada estudo de anlise estudado. Ns conclumos que a generalidade do texto revisado no encaixa em quadros analticos especficos que contribuem para o desenvolvimento da disciplina de polticas pblicas. Anlise de poltica pblica, poltica ambiental, desenvolvimento sustentvel. Q01, Q28, Q38, Q58. Introduo. 1. Anlise de polticas pblicas, 2. Sobre as ferramentas para o anlise de polticas, 3. Poltica ambiental da Colmbia, 4. A anlise da poltica colombiana ambiental, 5. Concluses, Bibliografia.

PALAVRAS-CHAVE

CLASSIFICAO JEL CONTEDO

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Gustavo Adolfo Muoz Gaviria

INTRODUCCIN
Una aproximacin a las polticas pblicas muestra una gran variedad de definiciones posibles para el concepto. No obstante este gran nmero de definiciones en la literatura especializada, situacin de la que Gavilanes (2009) da cuenta al revisar veintinueve definiciones, lleva a plantear que es necesario construir una nueva, pues las existentes presentan fallas por exceso de generalidad, especificidad o por ser incompletas. La definicin de Roth (2007) supera esas deficiencias al incluir elementos como la bsqueda de solucin a problemas, la presencia estatal, la participacin, los instrumentos, las instituciones y las visiones del mundo, que tienen los actores de lo que es o no problemtico. Para efectos del presente trabajo, de acuerdo con Roth (2007, p. 27), se entiende por poltica pblica:
un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica.

En la anterior definicin se pueden resaltar dos elementos clave. El primero es la identificacin de necesidades u objetivos colectivos, lo cual implicara un consenso de los actores en el reconocimiento de esos objetivos y para lo cual deberan generarse espacios democrticos. El segundo es la participacin del Estado como orientador del comportamiento de los actores. De estos elementos se desprende que el gobierno debe estar en condicin de llevar a la agenda poltica las necesidades identificadas como prioritarias por la sociedad o proponer otras que l considere como tales, pero siempre en el marco de la participacin y el consenso, para que la poltica pblica resultante goce de legitimidad. Esta capacidad gubernamental apunta a conseguir lo que Parsons (2007, p. 52), parafraseando a Lasswell

(1951), identifica como el fin ltimo de las polticas pblicas, cuando manifiesta que estas deben dirigirse a realizar la dignidad humana en la teora y en la prctica, a travs de la democracia. Estudiar las polticas pblicas es estudiar la accin del Estado. Para autores como Palier y Surel (2005), estudiar las poltica pblicas es estudiar el qu y el cmo de la accin del Estado en respuesta a los problemas de la sociedad. Esta concepcin es apoyada por Roth (2007, p. 167), al afirmar que: el anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que permite adquirir conocimientos sobre el Estado mismo a partir del anlisis de sus actuaciones concretas. Con la misma orientacin, Muller (2006, p.16), se propone hacer: una reflexin sobre los aportes del anlisis de las polticas pblicas para entender mejor las transformaciones de la accin pblica en nuestras sociedades. Pero fue tan solo hasta la dcada de 1950, que los tericos de las ciencias polticas comenzaron a considerar las polticas pblicas como una disciplina cuyo objetivo sera la racionalizacin de la accin estatal. Segn Parsons (2007), los primeros pasos hacia el entendimiento ms racional de la accin estatal se dieron en Estados Unidos, en el campo de la defensa nacional en la Segunda Guerra Mundial, con el desarrollo de la investigacin de operaciones y las tcnicas de anlisis econmico y se extendieron rpidamente a otros sectores despus de la dcada de 1960, como fue el caso de la educacin, el transporte, la planeacin urbana y la salud. Al respecto, Muller (2006, p.32) ya haba ubicado este origen de las polticas pblicas, al argumentar que: se puede decir que esta nocin es esencialmente de origen anglosajn, ya que es en Inglaterra y en Estados Unidos en donde ha conocido un desarrollo fulgurante desde los aos 50. Por su parte, la cuestin ambiental es un asunto importante para las sociedades de pases desarrollados y en desarrollo, tanto por el valor de los recursos y servicios ambientales, como por las implicaciones que sobre la sostenibilidad del desarrollo humano tiene el tipo de relacin

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que se establezca entre estas sociedades y su entorno. Si se reconoce que el tema ambiental es un tema sensible y problemtico para las sociedades modernas, entonces se estar de acuerdo con que es importante estudiar la accin del Estado frente al tema ambiental, o lo que sera lo mismo segn lo argumentado arriba, contribuir al desarrollo cientfico de los anlisis de las polticas ambientales. Debe recordarse que para el Estado colombiano existe el mandato constitucional de garantizar el desarrollo sostenible (Constitucin Poltica Colombiana, 1991, Art. 80),; por lo cual debe reclamarse, cada vez ms, la implementacin de polticas pblicas que contribuyan con dicho desarrollo. Un primer paso hacia la bsqueda de polticas ambientales en consonancia con el desarrollo sostenible es el desarrollo de mejores formas de anlisis de la propia actividad del Estado en el campo concernido; en otras palabras, es necesario el desarrollo de mtodos de anlisis de las polticas ambientales, en tanto explicativas de la interaccin entre Estado, sociedad y entorno. El presente artculo llama la atencin sobre la importancia del uso de marcos analticos en polticas pblicas y hace una revisin documental de los anlisis de la poltica ambiental colombiana desarrollados por acadmicos, funcionarios y ex funcionarios del gobierno, para identificar el rigor con que estos anlisis se inscriben en marcos analticos especficos. Se adopta la clasificacin de marcos analticos de Bobrow y Dryzek (1987) para identificar a cul marco analtico se aproxima cada texto revisado. Cada texto es sistematizado en una matriz donde se identifica el tipo de fuente, el tipo de texto, el ttulo, los elementos de la poltica analizados en cada texto, la conclusin de cada texto y el marco de anlisis usado por el autor, o al que ms se aproxima. Se concluye que predominan para la poltica ambiental colombiana, los anlisis de tipo evaluativo, con orientaciones desde el paradigma gerencial.

Que hace falta la aplicacin de marcos de anlisis de polticas pblicas a la poltica ambiental colombiana, que permitan un abordaje ms completo de las polticas ambientales en su complejidad, para superar los anlisis fragmentados desde disciplinas independientes. El artculo inicia con la ubicacin de los orgenes de los anlisis de polticas pblicas en relacin con el estudio de la accin estatal. Se contina con el abordaje de los marcos analticos como herramientas para el anlisis de polticas pblicas y se presentan dos clasificaciones de marcos analticos encontradas en la literatura especializada. Posteriormente, se da una breve introduccin al contexto de surgimiento de la poltica ambiental colombiana, para continuar con la clasificacin de los textos analizados segn la clasificacin de marcos analticos de Bobrow y Dryzek (1987). Por ltimo se presentan los resultados y conclusiones.

1. LOS ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS


Si se analiza el trmino policy, del cual deriva el concepto de polticas pblicas, se observa que este implica en s mismo una racionalizacin de la accin estatal. Segn Valenti1, en el prefacio de Parsons (2007, p. XXII) el significado moderno de policy se vincula con la capacidad del gobierno para intervenir racionalmente en la solucin de los problemas pblicos. La preocupacin por el entendimiento de esa intervencin racional es la que hace que muchos autores reclamen mayor rigor en el anlisis de las polticas pblicas. Roth (2007) advierte sobre la necesidad de trabajos de anlisis de polticas pblicas con mayor profundidad epistemolgica, para que tanto las polticas, como sus anlisis, sean elaborados con piso terico. En su trabajo el autor incluye una clasificacin de paradigmas investigativos y marcos de anlisis aplicables en este campo. Palier y Surel (2005) proponen utilizar diferentes dimensiones de anlisis ideas, intereses e instituciones para estudiar el Estado en accin
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Giovanna Valenti Nigrini, Directora General de la FLACSOMxico (2002-2010).

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desde una perspectiva ms integral. Por su parte, Parsons (2007), expresa su preocupacin por la existencia de pocos textos que planteen los problemas del anlisis de las polticas pblicas para el mundo en desarrollo. Este autor tambin desarrolla lo que l denomina el enfoque de polticas pblicas como una forma de estudio que permite integrar poltica, gobierno, teora poltica y Administracin Pblica para entender la accin estatal. El mencionado proceso de racionalizacin puede darse a travs del desarrollo cientfico, y para las polticas pblicas, como para cualquier disciplina cientfica, es tan importante el objeto de estudio como la forma de estudiarlo. En otras palabras, debe existir siempre un mtodo para acercarse al objeto estudiado. Sobre este aspecto, Roth (2008a, p. 1) plantea que:
la construccin de herramientas conceptuales y metodolgicas para permitir una aprehensin mejor de los hechos sociales es una tarea esencial para el desarrollo de estudios sociales y polticos. En este sentido, debe ser una preocupacin constante de los investigadores en ciencia poltica en general, y para los analistas de polticas pblicas en particular, el desarrollo de nuevas herramientas.

entonces el estudio de las formas de analizar las polticas pblicas: modelos, mtodos, enfoques, marcos, teoras, etc. Tal desarrollo propicia la conformacin de un espacio de control para el objeto de estudio y en la medida en que estos desarrollos sean sometidos a debate, se avanza en la consolidacin de la disciplina de estudio de las polticas pblicas. Parsons (2007) dedica el primer captulo de su texto sobre los anlisis de polticas pblicas al meta-anlisis. El centro de ese captulo es la revisin que el autor hace de los que l considera los principales marcos empleados por los analistas de las polticas pblicas. Con el nimo de aportar mayor claridad, en la siguiente seccin se profundiza en el conocimiento de las herramientas usadas para analizar las polticas pblicas.

2.

LAS HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

Sobre esta necesidad de desarrollo conceptual, terico y metodolgico en torno a las polticas pblicas -y por extensin, a las polticas ambientales- Parsons (2007, p. 35) plantea:
toda actividad humana seria engendra metaactividad, profundas reflexiones personales o conversaciones dentro de un grupo. Lo anterior es tan cierto cuando se trata de la cacera, el juego de azar o la construccin de casas como cuando se trata de poltica; a su vez, esas conversaciones siempre retroalimentan la actividad original de una u otra forma.

Y adiciona este autor: el meta-anlisis implica la consideracin de mtodos y enfoques empleados en el estudio de las polticas pblicas y su discurso y lenguaje. (Parsons, 2007, p. 35). El meta-anlisis implicara

Los tericos de las polticas pblicas coinciden en afirmar que para el estudio de esta disciplina es necesario reconocer su carcter complejo, en funcin de la complejidad de los problemas sociales que las polticas intentan solucionar. Por ejemplo, Parsons (2007, p. 99) manifiesta que una de las caractersticas de las polticas pblicas es su orientacin a la resolucin de problemas y estos problemas nunca se manifiestan como cajas acadmicas pulcras. Es as como el estudio de las polticas pblicas aborda simultneamente aspectos econmicos, polticos, sociales o culturales, especficos de cada sector econmico, grupo social o bien pblico. Por ejemplo, una poltica ambiental puede demandar del uso de conceptos y teoras de diversas disciplinas, como la ecologa, la biologa, la economa, la sociologa, la geografa y psicologa, entre otras. Esta interdisciplinariedad aumenta la complejidad del enfoque. Al respecto, Muller (2006, p. 31) plantea que como disciplina cientfica, el anlisis de las polticas pblicas: necesariamente multidisciplinario, tropieza de forma inevitable con los saberes acadmicos

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que pretenden ya haber formulado las preguntas que ella s e hace. Pero estos tropiezos deben llamar la atencin sobre la necesidad de abordajes ms integrales, que recojan en la medida de lo posible las aportaciones de las diferentes disciplinas. Por ello, el mtodo para el anlisis de las polticas pblicas debe nutrirse de diversas herramientas para intentar abordar el objeto estudiado y su complejidad. En respuesta a esta necesidad de integracin, desde Europa por ejemplo, se ha posicionado el enfoque de polticas pblicas, el cual pretende hacer converger saberes, fundamentalmente a travs del uso de unas herramientas: los marcos analticos. Este punto es argumentado por Parsons (2007, p. 99) en los siguientes trminos: el enfoque de las polticas pblicas reconoce el carcter multidimensional y multidisciplinario de los problemas y, en consecuencia, reconoce que tanto el estudio de la formulacin de las polticas como el anlisis de las polticas pblicas pueden ser esencialmente abordados desde una gran diversidad de marcos. Respecto al uso de los marcos, Parsons (2007, p. 66) plantea: La idea de organizar el pensamiento a partir de marcos que estructuran y proporcionan un discurso de anlisis empez a usarse en las dcadas de 1970 y 1980. Es posible pensar en los marcos como modos de organizacin de problemas que les dan forma y coherencia. Un marco implica la construccin de un lmite alrededor de la realidad que se comparte o se tiene en comn dentro de un grupo o comunidad. Puede surgir el conflicto dentro del marco o entre marcos diferentes. El estudio de las polticas pblicas exige ser consciente de la manera en que los distintos marcos de anlisis definen los problemas, y como stos chocan, convergen y cambian Estos marcos generalmente agrupan teoras diversas para tratar de construir aproximaciones ms cercanas a la realidad. Para Balme y Brouard (2005) citados por Roth (2008b, p. 70), un marco corresponde a la asociacin y manera de considerar

los problemas, un repertorio metodolgico y un vocabulario interpretativo, en el cual se estructuran relaciones de variables y en donde se desarrollan las teoras. De esta manera, los marcos se constituyen en las herramientas fundamentales que permiten la confluencia del acervo cientfico desarrollado sobre los anlisis de polticas pblicas en forma de modelos, teoras, etc. Roth (2008b) plantea la existencia de la siguiente relacin entre marcos o enfoques, teoras y modelos: el marco es un repertorio conceptual y metodolgico en el cual se desarrollan las teoras, estas ltimas son proposiciones ligadas en forma lgica para explicar el fenmeno estudiado; en tanto que los modelos se desarrollan a partir -y algunas veces dentro- de las teoras. Esta configuracin de niveles de estudio surge como respuesta a la complejidad de los fenmenos polticos, donde una sola teora no es suficiente, dado su limitado nmero de variables. En el presente trabajo se han revisado dos clasificaciones de marcos de anlisis. La primera es la propuesta por Bobrow y Dryzek (1987, p. 214), que incluye un mayor espectro de tendencias de anlisis, como la economa, la psicologa, la sociologa y el procesamiento de la informacin. La segunda es la desarrollada por Roth (2008b), aunque menos amplia, incluye especficamente marcos que analizan la dimensin cognitiva. En las tablas 1 y 2 se presenta una breve descripcin de los marcos analticos. Si bien las anteriores no son las nicas clasificaciones de marcos de anlisis usados en polticas pblicas, su identificacin evidencia claramente la diversidad de enfoques que pueden seguirse para su estudio. Ante esta variedad de marcos surge entonces la disyuntiva sobre cul o cules usar al momento de emprender el anlisis o formulacin de una poltica. En este punto conviene ser consciente de que cada anlisis, su metodologa y herramientas seleccionadas, responder a una visin del mundo o a una posicin paradigmtica, al igual que a unos intereses del analista. Sautu y otros (2005, p. 14) ilustran esta relacin en el proceso investigativo
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Gustavo Adolfo Muoz Gaviria Tabla 1. Marcos de anlisis de Bobrow y Dryzek (1987)
Nombre del Marco Economa del bienestar Descripcin Aplica conceptos de la economa del bienestar para mejorar la racionalidad y eficacia de las polticas pblicas. Aplica conceptos de la economa al proceso de decisin poltica y a la teora del Estado (votaciones, burocracia, Eleccin pblica partidos polticos). Guarda relacin con las teoras del institucionalismo econmico. Analiza las polticas pblicas a partir de las teoras sociolgicas sobre el poder, las organizaciones, las instituciones Estructura social y sobre el enfoque sistmico (funcionalistas). Analiza la forma en que las personas u organizaciones eligen, manejan la informacin y forman juicios hacia la Procesamiento de la inresolucin de problemas. Usa conceptos de sicologa, teoras de las decisiones, inteligencia artificial y comportaformacin miento organizacional. Dio origen a la gestin pblica. Se concentra en la aplicacin de las tcnicas de gerencia privada al mejoramiento Gerencial de la eficiencia en el sector pblico. Concibe la formulacin de las polticas pblicas como un proceso compuesto por secuencias Por etapas racionalmente conectadas. Proceso de las polticas pblicas. Pretende explicar el contexto poltico de las polticas pblicas. Para ello se basa en diferentes enfoques: Elitista Neo marxista Subsistmico Del discurso Institucionalista Enfoque Socioeconmico Enfoque del partido en el gobierno Enfoque de lucha de clases Enfoque neocorporativista Enfoque institucionalista Se concentra en el poder y su distribucin entre grupos y lites. Analiza el proceso de formulacin de las polticas pblicas dentro de la sociedad capitalista. Tambin conocido como enfoque de redes, comunidades o subsistemas. Estudia las interacciones de los individuos o grupos de individuos dentro del sub sistema poltico. Estudian el proceso de las polticas pblicas en cuanto al uso del lenguaje y la comunicacin. Estudia el papel de las instituciones en la formulacin de las polticas pblicas. Con frecuencia recurre a los tres institucionalismos: econmico, histrico y econmico. Ve las reformas en las polticas pblicas como el resultado de factores econmicos y sociales. Estudia el control de los miembros del partido en el gobierne sobre lo que ste ltimo considera importante en polticas pblicas. Explica las reformas producidas por las luchas de clases en diferentes pases capitalistas. Compara las influencias que tienen los intereses organizados en diferentes pases. Se ocupa de la funcin del Estado y las instituciones sociales en la definicin de las polticas pblicas.

Polticas pblicas comparadas. Compara el desarrollo de las polticas pblicas en diferentes contextos

Fuente: Traducido de Bobrow y Dryzek (1987).

Tabla 2. Marcos de anlisis de Roth (2008b)


Nombre del Marco Descripcin

Considera a la poltica pblica como un objeto de estudio divisible en etapas (influencia del positivismo). Es el ms aplicado y sobre el cual existe mayor desarrollo y bibliografa. Se han desarrollado teoras parciales Secuencial para las etapas del modelo. Se suele perder la visin de conjunto. Es conocido como el enfoque de ciclo de la poltica. Es el mismo marco por etapas, presentado en la anterior clasificacin. La ms difundida dentro de la perspectiva neopositivista. La poltica pblica es un problema de accin colectiva, utiliza el individualismo metodolgico y la modelizacin como medio de anlisis y para la Public Choice interpretacin se apoya en nociones claves como bien colectivo, juego estratgico, equilibrio, solucin y optimalidad. Es el mismo marco de la eleccin pblica presentado en la clasificacin anterior. Es un marco cercano al neopositivismo. Logra integrar la dimensin cultural. Aunque se presenta como Institutional analysis and devemarco general, su base principal se encuentra en la teora de la eleccin racional. Propone una arena de lopment interaccin entre actores individuales y colectivos desde la perspectiva de la eleccin racional. Concibe un subsistema de poltica donde diversas coaliciones promotoras de un sistema de valores Advocacy Coalitions determinado interactan o luchan por imponer su visin del mundo. Es el mismo marco subsistmico presentado en la clasificacin anterior. Analiza cmo las visones del mundo construidas por los actores que influyen en la formulacin de las Anlisis por el referencial polticas pblicas. Analiza la importancia de la retrica en el posicionamiento de las ideas e intereses en la formulacin de Anlisis Narrativo las polticas pblicas.

Fuente: Adaptado de Roth (2008b).

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de la siguiente manera: al llevar implcitos los supuestos acerca del carcter de la sociedad, la teora social, al igual que el paradigma, tambin influye acerca de lo que puede o no ser investigado, condiciona las preguntas que nos hacemos y el modo en que intentamos responderlas. As, pues, el analista de polticas pblicas se ver necesariamente abocado al uso de marcos, teoras y modelos. Sobre este punto, Parsons (2007, p. 35), al citar a Landau (1961), plantea: La disyuntiva, como seala Landau, no radica en usar o no usar modelos, sino en hacer de ellos un uso abierto e higinico que fomente una conciencia crtica en cuanto a sus supuestos, orgenes e importancia. La confrontacin de los resultados de estos modelos ser la que enriquezca la discusin terica respecto a los anlisis de polticas pblicas. Se volver sobre estos marcos de anlisis ms adelante.

3.

LA POLTICA AMBIENTAL COLOMBIANA

Roth (2007, p. 174) considera la poltica ambiental como el conjunto de las relaciones y la evolucin de stas en el trascurso del tiempo- entre las instituciones estatales y los recursos y las condiciones naturales. Puede afirmarse que en Colombia ese conjunto de relaciones entre Estado, medio natural y sociedad conoci su cambio ms significativo con la promulgacin de la Ley 99 de 1993 en Colombia (CC, 1993). Con esta ley se establecieron los principios que orientaran el manejo de los asuntos ambientales del pas y se redefini la estructura institucional para el logro de los objetivos de la poltica. Estos objetivos estuvieron orientados, segn el paradigma dominante, hacia el desarrollo sostenible, fuertemente impulsado en la cumbre de Ro de 1992. No obstante el importante desarrollo institucional introducido por la Ley 99 de 1993 con la creacin del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y de la definicin de los mecanismos de actuacin entre el Estado y la sociedad civil (Tobasura, 2006, p. 11), ya desde 1968 se haba creado el Instituto Nacional de los Recursos Naturales (INDERENA). Este instituto estuvo muy orientado a la conservacin

(Roth, 2007, p. 192), razn por la cual se concentr en la proteccin de de recursos naturales en zona rural. Esto hizo que la gestin ambiental urbana, tan necesaria dado el constante crecimiento de las grandes ciudades por dinmicas propias, as como por desplazamiento de poblacin, tuviera un desarrollo casi nulo hasta antes de la creacin del SINA. Posteriormente, en 1974 con la creacin del Cdigo de Recursos Naturales mediante el Decreto 2811 (Ministerio de Agricultura, 1974), se avanz en materia de principios de gestin y regulacin ambiental; sin embargo, segn Tobasura (2006) en este punto an se careca del desarrollo institucional necesario para la efectiva implementacin de una poltica ambiental. Esta falencia en los instrumentos para la implementacin de la poltica ambiental llev a que en 1991, luego de varios debates en la Asamblea Nacional Constituyente, la Constitucin Poltica de Colombia quedara redactada con un interesante contenido ambiental, segn Rodrguez (1994, p. 2) cerca de cuarenta artculos vinculan el desarrollo econmico y social con el medio ambiente. Este antecedente prepar el camino para que despus de la cumbre de Ro de 1992, el pas afrontara el reto de redefinir su poltica ambiental. Diecisiete aos despus de la reorganizacin de la administracin ambiental del pas en 1993, y de la puesta en marcha de la poltica ambiental, el informe sobre el estado de los recursos naturales y el ambiente 2009-2010, de la CGN (2010, p. 72) hace la siguiente advertencia en sus conclusiones: lo revelado en el presente informe es que a pesar de los modestos resultados, producto del fuerte trabajo de una dbil institucionalidad, se sigue manteniendo al pas en una senda de insostenibilidad. En el mismo informe, despus de plantear que para el 2009, el presupuesto asignado al SINA (CGN, 2010, p. 72) alcanz apenas el 1,18% del presupuesto general de la Nacin y el 0,3% del PIB.; la entidad plantea los siguientes interrogantes: Pueden los indicadores ambientales bsicos mejorarse con este presupuesto? Qu nivel de eficiencia y eficacia tiene la
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institucionalidad ambiental en el manejo de estos recursos? Es sostenible el crecimiento econmico con este gasto ambiental? Es sostenible el desarrollo del pas?. Con las anteriores reflexiones, y la evidente problemtica ambiental causada por las oleadas invernales recientes (2010-2011) y por la actividad humana en general, persiste como imperativo el fortalecimiento de los procesos de anlisis y formulacin de las polticas ambientales en Colombia. A continuacin se da una mirada a las tendencias de anlisis de la poltica ambiental colombiana, registradas en la ltima dcada (2000-2010).

4.

LOS ANLISIS DE LA POLTICA AMBIENTAL COLOMBIANA

A continuacin se relacionan, en orden cronolgico, algunos trabajos sobre la poltica ambiental colombiana. Se mencionan la fuente, el tipo de texto y el ttulo, los elementos analizados, la conclusin del anlisis y el marco de anlisis usado por el autor, o al que ms se aproxima, segn los marcos propuestos por Bobrow y Dryzek (1987). Como se mencion antes, existen mltiples clasificaciones de marcos de anlisis. Sin embargo, la clasificacin de Bobrow y Dryzek (1987) es ms completa e incluye las los marcos propuestos en la clasificacin de Roth (2008b). Dado que el objetivo fundamental del presente trabajo es la identificacin de los marcos de anlisis usados para el estudio de la poltica ambiental colombiana, en lo que resta de esta seccin se har nfasis en la determinacin de algunos elementos de contexto que expliquen el uso o aproximacin a determinado marco analtico. Una mirada a los autores reseados en el cuadro 3 permite identificar un poco del contexto del surgimiento de los documentos analizados. De los nueve textos, cuatro fueron escritos por funcionarios y exfuncionarios del gobierno de diferentes dependencias. Los otros cinco fueron escritos por acadmicos, uno de estos, por Snchez, Ahmed y Awe (2001), para el Banco Mundial. Se observa que

en tres de los textos escritos por los funcionarios pblicos predominan los anlisis cercanos al marco gerencial. El calificativo de cercanos se introduce por cuanto ninguno de estos especifica el marco de anlisis empleado. Se identifica en este tipo de anlisis la preocupacin por la planeacin, las estructuras institucionales y los recursos asignados a la poltica. No obstante esta posible agrupacin de los textos escritos por funcionarios y exfuncionarios pblicos, cabe la siguiente diferenciacin: uno de los textos, escrito por Vega (2002), tiene un enfoque ms acadmico y de teora gerencial, con nfasis en la reorientacin de los objetivos de la poltica. De otro lado, los textos escritos por Hernndez (2004) y Rodrguez (2007) dejan ver un enfoque crtico respecto a las reformas institucionales introducidas por el gobierno de lvaro Uribe Vlez, en su primer perodo (2002-2006). Estos dos ltimos trabajos critican fuertemente la reduccin de la capacidad institucional del Ministerio del Medio Ambiente, la reduccin de su presupuesto y su prdida de categora al convertirlo en vice ministerio, reformas introducidas en el primer perodo de gobierno de Uribe Vlez. Un cuarto texto escrito por funcionarios estatales, el CGN (2010), s identifica el marco de anlisis. Hace referencia al enfoque por etapas del marco del proceso de las polticas pblicas. Sin embargo, introduce tambin elementos de anlisis propios del marco gerencial, tal como la eficiencia en el manejo de los recursos econmicos. Este texto hace un nfasis especial en una de las etapas del ciclo de polticas pblicas: la evaluacin. Es bastante crtico y se soporta bien en los datos de gestin ambiental y manejo presupuestal del gobierno. Es, en ltimas, un anlisis tpico de un ente de control, pero que adems se apoya en el modelo por etapas o secuencial para evaluar la poltica. Por su parte, los textos escritos por Ibez y Uribe (2005), Tobasura (2006), Roth (2007), Rudas (2008) presentan una mayor variabilidad en los marcos usados. Dos de ellos usan el marco del

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Anlisis de la poltica ambiental colombiana en la dcada 2000-2010 Tabla 3. Diferentes anlisis de la poltica ambiental colombiana
Fuente Tipo y ttulo del texto Elementos analizados Conclusin del anlisis Marco de anlisis Polticas pblicas hacia Objetivos de la poltica ambiental. el desarrollo sostenible Las polticas pblicas como vectores de y poltica ambiental desarrollo sostenible. hacia la sostenibilidad Gestin ambiental. ambiental del desarrollo Debe reformarse la institucionalidad de Marco gerencial: gestin por objela poltica ambiental para la obtencin de tivos de los asuntos ambientales. unos nuevos objetivos de poltica orientados exclusivamente hacia la sostenibilidad del capital natural de la nacin.

Vega2 (2002)

Hernndez3 (2004)

No hay una poltica am- Institucionalidad No existe una poltica ambiental que agluti- Marco gerencial: crtica a los criterios biental en Colombia Recursos asignados a la poltica ne el Sistema Nacional Ambiental de planeacin del gobierno de turno. Reformas introducidas por el gobierno de turno en materia institucional y de planeacin. La poltica ambiental en Costo-Eficiencia Colombia durante los Equidad ltimos 35 aos Existen costos no valorados del deterioro Economa del bienestar. ambiental que deben ser tenidos en cuenta por el regulador para obtener una relacin costo/calidad ambiental socialmente deseable. No deben primar los instrumentos de carcter econmico para la implementacin de la poltica ambiental pues los precios no reflejan el valor de los bienes y servicios ambientales. Marco del proceso de las polticas pblicas, con enfoque Neo marxista. Crtica a la capacidad del mercado para reflejar el valor de los bienes y servicios ambientales.

Ibez y Uribe (2005)


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Tobasura5 (2006)

La poltica ambiental en Instrumentos de la poltica ambiental los planes de desarrollo identificados en los planes de desarrollo en Colombia 1990-2006. (1990-2006). Una visin crtica Captulo de libro: Un Crtica a las reformas introducidas por balance de la poltica el gobierno de turno, con nfasis en los ambiental 2002-2006 cambios institucionales y en visiones sobre el desarrollo. Captulo de libro: Esta- Valores o ideas en el cambio de la poltica do y cambio de poltica ambiental. pblica: Una aplicacin del modelo Advocacy Coalitions Informe: El estado de Ingreso los recursos naturales y Gasto el ambiente. 2009-2010 Ejecucin presupuestal Planeacin Gestin ambiental Eficiencia. Informe: Anlisis Ambiental de Pas Prioridades ambientales para la reduccin de la pobreza en Colombia. Costo-eficiencia Medicin de indicadores de impacto. Normativa Riesgo ambiental Planeacin Evaluacin y seguimiento a las corporaciones y sus directores. Participacin ciudadana

Rodrguez6 (2007)

El periodo de gobierno 2002-2006 introdu- Marco gerencial jo cambios institucionales que debilitaron la capacidad de gestin ambiental del ministerio hacia el desarrollo sostenible. La formulacin y la implementacin de las polticas pblicas estn fuertemente orientadas por las concepciones dominantes (paradigmas) relativas al papel del Estado, al gnero humano y a la naturaleza. La poltica tienen una institucionalidad dbil y el pas se encuentra en una senda de desarrollo insostenible. Marco del proceso de las polticas pblicas, con enfoque sub-sistmico o de redes. Modelo Advocacy Coalitions. Marco del proceso de las polticas pblicas, con enfoque por etapas.

Roth7 (2007)

CGN (2010)

Snchez, Ahmed y Awe (2007)8

El MAVDT es ineficiente en la coordinacin del SINA debido a la descoordinacin jurisdiccional. El pas tiene serios problemas ambientales por la contaminacin y la falta de prevencin de desastres.

Marco gerencial: crtica a los vacios gerenciales en la medicin de eficiencia y en la planeacin. Anlisis evaluativo.

Rudas (2008)9

Artculo: Sostenibilidad Fuentes de financiacin de las Corpo- Existen disparidades estructurales entre financiera de la poltica raciones. las Corporaciones que comprometen la ambiental regional en Distribucin de los recursos de financia- sostenibilidad financiera del sistema. Colombia (1995-2005) cin entre las Corporaciones. Cumplimiento de la normas con relacin a la asignacin de recursos.

Marco gerencial: evala los mecanismos de financiamiento de las Corporaciones, su eficacia en el recaudo de recursos de financiacin y en el cumplimiento de la legislacin ambiental.

Fuente: Elaboracin propia.


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Leonel Vega Mora. Subdirector de Estudios Ambientales del Departamento Nacional de Planeacin - DNP. (1998- 1999). Doctor en estudios ambientales. Antonio Hernndez Gamarra. Contralor General de la Repblica perodo 2002-2006. Ana Mara Ibez L. Directora del Centro de Estudios sobre desarrollo Econmico de la Universidad de los Andes. Doctora en economa agrcola y recursos Naturales. Isaas Tobasura Acua: Profesor Titular Universidad de Caldas. Doctor en Sociologa del Medio Ambiente. Manuel Rodrguez Becerra: primer Ministro del Medio Ambiente de Colombia. Ex director de INDERENA miembro del concejo nacional de planeacin, representante del sector ambiental. Profesor titular de la Facultad de Administracin de la Universidad de los Andes. Andr Nel Roth D. Experto en polticas pblicas. Doctor en ciencias econmicas y sociales. Director del Grupo de Anlisis de Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la Universidad Nacional de Colombia. Acadmicos consultores del Banco Mundial. Guillermo Rudas Lleras. Economista. Profesor universitario. En el artculo incluido en este anlisis presenta resultados de una investigacin patrocinada por el Foro Nacional Ambiental.

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proceso de las polticas pblicas, pero con enfoques diferentes: el subsistmico y el neo marxista. Otros dos usan elementos del marco gerencial; en tanto que otro desarrolla un anlisis cercano al marco de la economa del bienestar, con nfasis en el concepto de costo-eficiencia. El enfoque subsistmico (del marco del proceso de las polticas pblicas), trabajado por Roth (2007), aborda el estudio de la poltica ambiental como fenmeno poltico, con referencia explcita al marco usado: aquel denominado Advocacy Coalitions. Este marco de anlisis permite al autor corroborar la relacin entre los cambios de la poltica ambiental y las formas dominantes de entender la relacin hombre-naturaleza, en otras palabras, la influencia del sistema de valores fundamentales o de las ideas en el cambio de la poltica pblica. Este autor hace una revisin de los cambios fundamentales sufridos por el relacionamiento entre el Estado, la sociedad y el medio natural desde principios del siglo XX. El trabajo de Roth (2007, p. 174) es tambin un anlisis de la poltica, que diferencia tres grandes perodos de cambio de paradigma en la poltica ambiental durante el siglo XX: clsico (S. XIX-1936), productivista (1936-1990) y del desarrollo sostenible (1991 en adelante). Una aproximacin a un enfoque ms crtico, el neo marxista, tambin del marco del proceso de las polticas pblicas, es desarrollada por Tobasura (2006). La crtica fundamental del anlisis se refiere a la imposibilidad que tendran las relaciones del capital y los instrumentos de poltica derivados de la economa, para reflejar el valor real de los bienes y servicios ambientales. Tobasura (2006, p. 18) afirma: en ltimas, en una sociedad sustentable, los precios deben expresar la verdad ecolgica, pero en la realidad no lo hacen; subestiman la escasez de los activos y funciones ambientales e ignoran las necesidades de las generaciones futuras. En contraposicin a este enfoque, Ibez y Uribe (2005) desarrollan su anlisis con elementos del marco de la economa del bienestar e intentan reivindicar la necesidad de disear las polticas con

apego a los conceptos de evaluacin econmica, costo-eficiencia y equidad. Es importante resaltar que estos anlisis son realizados dentro de la escuela ortodoxa de la economa, escuela que es dominante en la enseanza de esta ciencia en el mbito mundial (Etxezarreta, 2004). Esta escuela econmica se caracteriza por emplear anlisis con gran rigor matemtico y por tener implcito el supuesto de maximizacin de utilidad que necesita de la conversin de bienes y servicios -ambientales en este caso-, a cantidades monetarias. El texto de Rudas (2008) aborda el problema de la financiacin de las Corporaciones Autnomas Regionales, cmo esta financiacin es variable en funcin de las potencialidades de los territorios de su jurisdiccin. Por ejemplo, en zonas de minera o generacin hidroelctrica, las Corporaciones cuentan con presupuestos mayores, que segn el autor, en algunos casos, son desproporcionados en comparacin con los de otras, que deben velar por la proteccin de ecosistemas estratgicos. Denuncia este autor que las corporaciones tienen responsabilidades diferenciadas, en funcin de las cuales se debe hacer una redistribucin del presupuesto desde el Fondo de Compensacin Ambiental. Finalmente, el texto de Snchez, Ahmed y Awe (2007), escrito por los autores al servicio de del Banco Mundial, se concentra en el diagnstico ambiental del pas por componentes y sectores en la evaluacin de la inversin frente a la gestin, con enfoque tambin gerencial. Como observacin final, se pueden identificar dos tendencias: un dbil desarrollo conceptual de las metodologas de anlisis empleadas y una tendencia mayoritaria hacia los anlisis evaluativos de corte gerencial. En relacin con lo primero, solo dos de los textos analizan la poltica pblica como proceso, aunque uno de estos hace tambin nfasis en la evaluacin. Estos son: el anlisis del cambio de poltica de Roth (2007), que usa el marco Advocacy Coalitions, y la evaluacin de la poltica ambiental realizada por la CGN (2010), la cual usa el marco

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secuencial o por etapas. El resto de los textos, aunque usan elementos de anlisis de alguno de los marcos presentados, no son rigurosos en la identificacin de su marco terico de referencia. Esta falta de desarrollo terico para el anlisis de la poltica ambiental es an ms entendible, si se considera que el estudio de las polticas pblicas comienza en Estados Unidos, tan solo hasta finales de la dcada del 1960, segn Parsons (2007, p. 62). Igualmente, Roth, (2007, p. 12) afirma: En Colombia, Salazar Vargas (1992) puede declarar que el estudio de las polticas pblicas constituye una nueva perspectiva de anlisis, casi treinta aos despus de su inicio en Estados Unidos!. Este resultado se explica tambin por el rezago en la consolidacin de la democracia en los pases latinoamericanos, donde no han sido suficientes los actores polticos con capacidad de crtica y participacin en el ejercicio del gobierno. Contexto completamente diferente al del surgimiento del estudio de las polticas pblicas. El segundo aspecto podra obedecer a que la poltica ambiental colombiana es an joven, por lo menos desde su mayor cambio, en 1993, situacin que, sumada al poco desarrollo de marcos de anlisis, hace que la tendencia sea a la evaluacin de los resultados de la poltica, sobre todo en la relacin gestin ambiental frente a inversin. Estos criterios de evaluacin son fundamentalmente gerenciales y provienen de la nueva Administracin Pblica (New Public Management), segn la cual, los criterios de gerencia del mbito privado son aplicables a la esfera de lo pblico. Y segn la cual, la ineficiencia del Estado se debe a su falta de orientacin a las leyes del mercado. Bresser (1996, p. 284) ilustra este punto con claridad al afirmar que cuando el Estado asume la administracin de bienes y servicios pblicos como la educacin, la salud, la justicia, etc., necesita una mayor capacidad de gestin y entonces en lugar de la vieja administracin pblica burocrtica, se requiere una nueva forma de administracin que aplique los amplios avances en la administracin de empresas privadas, ocurridos durante el siglo XX, sin perder sus caractersticas

especficas como administracin pblica: una administracin sin fines de lucro, orientada por el inters pblico. Con las anteriores reflexiones, ms que plantear una crtica a la produccin terica sobre la poltica ambiental en Colombia, se hace un llamado de atencin y una invitacin al trabajo en pro del desarrollo cientfico en torno a las herramientas de anlisis de las polticas pblicas, y de las ambientales, en particular; un llamado a aprovechar los aportes de cada enfoque, a la elaboracin de anlisis ms integradores y ms interdisciplinarios, sobre todo despus de evidenciar en la mayora de los trabajos analizados: la necesidad de introducir reformas a la poltica ambiental colombiana.

5. CONCLUSIONES
Los anlisis de la poltica ambiental colombiana son jvenes y fragmentados por abordajes desde disciplinas individuales, lo cual hace conveniente el desarrollarlo de marcos analticos que aprovechen los aportes de cada disciplina empleada hasta el momento. Es recurrente el uso de conceptos del paradigma gerencial para analizar la poltica ambiental conforme al paradigma de la nueva Administracin Pblica, introducido en las reformas de los Estados latinoamericanos en las ltimas dcadas. Es conveniente que quienes se dedican a los anlisis de la poltica ambiental y de las polticas pblicas en general enriquezcan sus marcos analticos para que la disciplina del anlisis de polticas pblicas en nuestro pas obtenga mayores desarrollos. Conviene desarrollar anlisis de la poltica ambiental ms all de la evaluacin de la gestin del gobierno y entenderla como fenmeno poltico, enfocndose en categoras de anlisis como las ideas, los intereses y las instituciones, categoras que recurrentemente se encuentran en los marcos analticos revisados, pero infortunadamente, abordados de forma independiente, lo cual reduce la integralidad reclamada por mltiples expertos en polticas pblicas. Este tipo de anlisis permitira
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estudiar simultneamente aspectos tan fundamentales como los actores, sus estrategias, sus clculos, sus formas de movilizacin, los valores desde los cuales asumen posicin y las dinmicas institucionales que soportan los cambios en las polticas. La ausencia de desarrollo de marcos analticos propios a los contextos y regmenes polticos latinoamericanos har que se produzcan resultados incompletos y alejados de la realidad de la relacin entre Estado, sociedad y entorno para nuestros pases.

dictan otras disposiciones. Diario Oficial n. 41.146 de 22 de diciembre de 1993. ANC Asamblea Nacional Constituyente- (1991). Constitucin Poltica de Colombia. Gaceta Constitucional, n. 116 de 20 de julio de 1991. Etxezarreta, Miren (Coord.) (2004). Crtica a la economa ortodoxa Seminario de Economa Crtica TAIFA. En: Manuales de la Universidad Autnoma de Barcelona; Vol. 40, p 11-20. Gavilanes, Ral (2009). Hacia una nueva definicin del concepto poltica pblica. En: Desafos, n. 20, p. 149-187. Hernndez, Antonio. (2004). En Colombia no hay una poltica ambiental. En: El Reto, Ed. 53, p. 11-13. Ibez, Ana y Uribe, Eduardo. (2005). La poltica ambiental en Colombia durante los ltimos 35 aos. En: Coyuntura Econmica, Vol. 35, p. 335-343. Landau, Martin. (1961). On the uses of metaphor in political analysis. En: Social Research, Vol. 28, p. 331-353. Muller, Pier. (2006). Las polticas pblicas. Traduccin de Jean-Franois Jolly y Carlos Salazar Vargas. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 182p. Palier, B. y Surel, Y. (2005). Les trois I et lanalyse de ltat en action. En: Revue franaise de science politique, Vol. 55, p. 7-32. Parsons, Wayne. (2007). Polticas Pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas pblicas. Buenos Aires: Mio y Dvila. 816p. Rodrguez, Manuel. (1994). La poltica ambiental del fin de siglo: Una agenda para Colombia. CEREC, Bogot, p. 354-388. Rodrguez, Manuel. (2007). Presentacin de la publicacin: Hacia la Insostenibilidad Ambiental. Un balance de la poltica ambiental 2002-2006. Actualidad Discusiones y Propuestas, 50p. Roth, Andr. (2007). Polticas pblicas. Formulacin, interpretacin y evaluacin. Aurora, Bogot, 232p. Roth Andr. (2008a) El anlisis de polticas pblicas y sus mltiples abordajes tericos: una discusin irrelevante para Amrica latina? Ponencia presentada para el I Congreso de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes.

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