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CONGRESO DE LA RED DE FACULTADES DE PERIODISMO Y COMUNICACIN SOCIAL 2002

APUNTES PARA UNA DISCUSIN ACERCA DEL DESARROLLO LOCAL Y LA PARTICIPACIN

Temtica: El lugar de las Instituciones en las nuevas conformaciones sociales.

Ponente:
Lic. Adriana Gabriela Clavijo Facultad de Periodismo y Comunicacin Social de la Universidad Nacional de La Plata Ministerio de Trabajo y Desarrollo Humano Calle 29 n 4151 Gonnet La Plata Adriana_clavijo@yahoo.com Telfono: 0221-4710318/ 0221-4296700 int.6045

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APUNTES PARA UNA DISCUSIN ACERCA DEL DESARROLLO LOCAL Y LA PARTICIPACIN

Si partimos de la premisa de que el Desarrollo despliega, desenvuelve las potencialidades de todos los sectores sociales, y envuelve en un proceso conflictivo las relaciones en el seno de una comunidad tanto local como nacional e internacional, ser entonces el resultado de esa lucha la que defina la direccin ideolgica poltica del mismo, y el Estado un espacio mas, arena del combate por el poder.

En Amrica Latina la mayora de los sistemas democrticos estn atravesando profundas crisis de legitimidad y en Argentina en estos ltimos meses, las diversas expresiones populares de la misma, estn convergiendo en un coro polifnico y afinado. Cada vez mas la pobreza es relacionada, en los discursos que circulan en la sociedad, a las condiciones que las causan: la otra cara del ajuste, el rostro humano de la poltica econmica, etc. sin embargo esto no tiene su correlato en las polticas sociales del estado que continan con su autismo, divorciadas del resto de otras polticas de Estado. Las decisiones que se toman en poltica econmica en la provincia de Buenos Aires expresan una continuidad con el modelo econmico neoliberal que tiene como objetivo, entre muchos otros, terminar con lo que queda de un modelo de Estado garante del empleo, la salud, educacin, la vivienda, etc.

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En este contexto, plantear un plan de Desarrollo Local desde las polticas sociales como un instrumento de accin gubernamental, suponiendo un Estado Mediador entre intereses contrapuestos, es ignorar esta crisis.

Hagamos un poco de historia...

En la dcada de 1940 las condiciones del desarrollo del Estado estaban ligadas a la industria de sustitucin de importaciones como poltica de superacin del subdesarrollo, y el impulso de este modelo vino de la mano de un organismo de Naciones Unidas: la CEPAL, dedicado al estudio para Amrica Latina de las condiciones del subdesarrollo. Este organismo consagra a la Planificacin como instrumento idneo para lograr este objetivo. En la dcada del 60 la Alianza para el Progreso consolida una modalidad que pone nfasis en la neutralidad tcnica, expresada en los instrumentos metodolgicos idneos: la Planificacin para el Desarrollo. Esta manera de concebir la planificacin debera generar programas de alcance nacional que estuvieran en condiciones de ser financiados por organismos internacionales a travs de prestamos y donaciones, cuando cumplan con esos requisitos de idoneidad. Otros de los principios declarados por el organismo fueron: el fortalecimiento de la democracia, apoyo a la libre empresa y el logro de mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Estos programas de desarrollo se generaron en gobiernos con ideologa reformista desarrollista como el de Arturo Frondizi, que llego a la presidencia gracias al apoyo del peronismo proscripto. La planificacin en este contexto fue un instrumento de inter-

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vencin del Estado consolidando un modelo de desarrollo industrial que pretendi dar estabilidad al pacto social establecido por el gobierno. La cuestin central desde esta concepcin era mejorar la competitividad en el mercado mundial de los gobiernos de Amrica Latina que estaban rezagados. Haba que ayudarlos a despegar del atraso tecnolgico, soltarlos de las ataduras que no le permitan entrar en la modernidad desarrollada. Lo que se oculta es el carcter asimtrico de esta competencia. Porque competir en el mercado con relativa autonoma significa estar en condiciones de modificar o alterar por lo menos las estructuras de poder que consolidan la hegemona de determinados intereses socio econmicos. Poder revertir, por lo menos en algn aspecto, esa relacin asimtrica. Esta entronizacin de la planificacin con un enfoque normativo (1) tuvo como correlato el afianzamiento en el Estado de una concepcin de la intervencin tcnica, que gener una aparente desvinculacin / divorcio con lo poltico. Un enfoque diferente de la planificacin que tenga como objetivo vincular el anlisis de la realidad con la intervencin, supone la trasformacin de una situacin inicial negativa por una considerada como deseada desde un proyecto poltico. La planificacin aparece entonces como una forma de llevar a la prctica un determinado proyecto poltico que expresa la sociedad deseada, imaginada por una fuerza social o una colisin de fuerzas. El Estado de esta manera ya no se concibe como un escenario vaco, sino como el que expresa, entre otras formas presentes en la sociedad, una voluntad poltica que legitima y da contenido a la planificacin. (2) Algunos autores como Garca Delgado abordan la problemtica de la participacin en la Argentina durante los aos siguientes a la dictadura militar y la asocian a la

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ver en Arlette Pichardo Muiz el concepto de planificacin normativa Pg. 62 Cfr. A. Pichardo Muiz

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estabilidad y continuidad del rgimen poltico. En esta lnea de pensamiento encontramos a Vicente Palermo: ...la redistribucin de poder en el espacio nacional es inherente a la efectividad de la participacin y esta constituye el medio de asegurar un sistema poltico...(3) En estos autores la participacin se asocia tambin a la planificacin participativa como instrumento de decisin poltica y al Municipio como espacio operacionable para articular productivamente la participacin popular. Esta manera de relacionar Estado y comunidad, en donde se le confiere al Estado la promocin y garanta de la participacin de todos los sectores sociales, supone la hiptesis de que todas las clases comparten un inters comn frente al cual se posterga o anula el conflicto entre las clases sociales, colocando como rbitro al Estado como la autoridad poltica, quien formula los objetivos, con la pretensin de que todos cooperen en armona. En este caso la participacin parte del supuesto cierto de relaciones en conflicto, pero supone desarrollo, mientras este controlada y arbitrada por el Estado quien fija los lmites del juego. Marshall Wolfe (4) en una publicacin de la CEPAL sostiene, con relacin a los programas locales que intentan un desarrollo participativo, que estos tienden indefectiblemente a la tecnocratizacin. Por lo tanto sugiere como necesario admitir la tensin entre el estado local y la comunidad y propone una resistencia creadora entre tecnocracia y participacin. Desde este modelo de Desarrollo Local Tecnocrtico, la separacin entre la dimensin poltica y la tcnica se ve reforzada en la gestin gubernamental con la figura
Palermo, Vicente: Problemas de la participacin poltica en la Argentina contempornea Rev. Critica y Utopa n 9 CLACSO, B. A. 1983
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de los asesores Tcnicos: intelectuales, profesionales que consolidan el poder en trminos de un saber que se presenta como apoltico, ahistrico, objetivo, desde donde se elaboran recetas y la mejor de las recetas vienen desde los organismos internacionales. Esta cooptacin de la intelectualidad atornilla en sillones de funcionarios a muchos profesionales por prolongados perodos, en sucesivos gobiernos. Este modelo se cristaliza en la estructura de gestin municipal, a travs de oficinas o secretarias de planificacin estratgica, que ponen en marcha planes de Desarrollo. Desde esta perspectiva se colocara a la planificacin en el centro de la escena como una receta para la accin en mano de tecncratas. La participacin quedara de este modo reducida a un mero instrumento de gestin, controlada, parcial, y no plena. El Desarrollo Local es la consecuencia de un proceso histrico, social, poltico y cultural que no comienza necesaria ni nicamente con la voluntad de un gobierno expresada en un Plan, en donde el Desarrollo es una meta a alcanzar mediada por instrumentos metodolgicos y tcnicos. Gobiernos locales que ejecutan polticas que claramente benefician a sectores poderosos, declaman tambin planes de gobierno donde la formula: planificacin estratgica, marco lgico, planificacin participativa, talleres de diagnostico participativo son la formula mgica, la receta del Paradigma de la participacin de los organismos internacionales(5). Son las mediaciones tecnocrticas que se ofrecen para garantizar la democracia.
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Wolf, Marshall: La participacin: una visin desde arriba, Revista CEPAL n 23, 1984

En el contexto de crisis de la Argentina, la capacitacin y formacin de la poblacin, de las autoridades y funcionarios de las distintas jurisdicciones se vuelve un imperativo para todos en la medida que debemos encontrar nuevos mecanismos de participacin ciudadana que nos conduzcan a polticas de Estado ms equitativas y transparentes, que beneficien a toda la poblacin. Su construccin requiere la vocacin de sus principales actores as como el anlisis de experiencias internacionales exitosas .

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Esto, sumado a un intento por despolitizar los conflictos sociales, es una manera de poner el acento en las herramientas y en los mtodos, en donde los problemas de gobierno terminan siendo del ministro de economa de turno, de una receta, de un programa, de alguna medida desacertada y no, del proyecto poltico e ideolgico gobernante. Por eso la solucin aparece en el cambio de hombres y no de proyecto poltico. La participacin es una condicin de la planificacin. Es la que garantiza que el proceso de toma de decisin ample el horizonte encorsetado de las democracias delegativas vigentes de los capitalismos dependientes. J.L.Coraggio plantea acerca de la planificacin: ... Si la concepcin que gui el proceso de planificacin tuvo en cuenta las verdaderas condiciones de reproduccin de los problemas sociales que se pretenden resolver, sus propuestas no pueden limitarse a la construccin de obras..., sino que deben incluir un complejo de acciones no solo por parte de las agencias del Estado, sino por parte de los agentes privados directamente involucrados...(produciendo una) transformacin efectiva de las estructuras que reproducen los problemas...Un programa efectivo de transformacin social requiere ser asumido por los miembros de la sociedad, al menos por los que resultaran supuestamente beneficiados directa o indirectamente por el.(6) El planteo de Coraggio de transformacin de las estructuras que reproducen y producen la desigualdad en una sociedad a travs de un programa de gobierno, es irrealizable porque la trasformacin estructural es un proceso histrico que ir removiendo

Texto de la invitacin al taller Hacia una gestin pblica participativa realizado en el corriente ao bajo el auspicio del Grupo de Trabajo ONGs/Banco Mundial. Esto muestra, entre muchas de las acciones de los organismos internacionales, su papel capacitador constructor de marcos de referencia para la gerencia de las polticas pblicas. 6 Coraggio, Jos Luis: Desarrollo Local en reas metropolitanas Publicacin del Programa de Desarrollo Local Instituto del Conurbano - UNGS -2001

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los cimientos poltico, ideolgico, cultural y social que dan cuerpo a la configuracin estructural hegemnica, y que tendr su expresin entre otras muchas, en un plan de gobierno. El proceso de cambio es objeto de una praxis, cuya direccin es absolutamente poltica, desde la cual se definen estrategias de poder. Cuando planteamos la centralidad y primaca de lo poltico en el desarrollo, entendemos a lo poltico en trminos abarcadores, como ...el espacio de vertebracin entre factores econmicos, sociales, culturales, tecnolgicos y militares alrededor del enfrentamiento entre proyectos histricos. Lo poltico refleja la condensacin de las distintas instancias del poder social; los intereses econmico-sectoriales, los objetivos y valores fundantes, las identidades sociales y culturales que se manifiestan como voluntades colectivas. Expresa la sntesis de las contradicciones histricamente determinadas, que dan cuenta tanto de la pugna entre intereses econmicos objetivos como de precisas pertenencias y aspiraciones sociales y culturales que actan como ncleos de unidad poltica, ideolgica e histrica, para la construccin de un proyecto de sociedad inserto en el contexto internacional. (7) Sostener la primaca de lo poltico es reconocer la autonoma relativa en el desarrollo de las diferentes esferas de la actividad social y de las manifestaciones del poder que se expresan en ellas. El liberalismo jurdico que autonomiza la poltica de las condiciones econmicas sociales, lo hace tambin con los espacios de accin de la poltica. La cuestin es, de quin es la iniciativa de articulacin y concertacin?

Argumedo, Alcira: Los laberintos de la crisis (Amrica Latina: poder trasnacional y comunicaciones), Buenos Aires, 1987 en Los silencios y las voces en Amrica Latina Pag

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Coraggio define un contexto social actual marcado por la inseguridad, precariedad y fragmentacin, carente de forma o estructura incipiente que pudiera constituirse en polo aglutinador alternativo. Ninguna forma institucionalizada o no, tradicional o nueva, que al calor de las formas radicalizadas en las que se construye la sociabilidad emergente, sean estos los movimientos sociales nuevos o viejos atravesados por procesos de democratizacin/ legitimacin podrn generar diferentes alternativas de articulacin y concertacin? Dentro de la multiplicidad de conflictos que se manifiestan hoy en la Argentina, se van perfilando ejes polares en los cuales se van estructurando bloques polticosociales. Estos espacios no son siempre claros, pero podemos entenderlos, siguiendo a Foucault como: una produccin multiforme de relaciones de dominacin parcialmente integrables en estrategias de conjunto y no como esquema binario carente de intersticios y complejidades. (8) Coraggio sostiene a la figura de un gobierno local participativo y democrtico, como condicin indispensable de lo colectivo. En tal sentido se propone recuperar y controlar el poder poltico y administrativo del Estado desde la sociedad. asegurando la participacin activa y autnoma en la gestin de las mayoras marginadas de la nueva modernidad. Una revolucin silenciosa? Su propuesta de cambios en la cultura poltica, cambio estructural total: Supone nuevas formas de produccin, circulacin y consumo? La pregunta es como? Qu sectores sociales liderarn el nuevo modelo de desarrollo?

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Como enfrentarse con el predominio neoliberal que trasmuta todo bajo las leyes de un mercado omnipresente, del cual el gobierno del Estado no escapa: es vaciado, fragmentado, desprestigiado, desmantelado?. El mercado, que aparece como el nico asignador eficiente y competitivo de recursos escasos, puesto en funcionamiento desde otra lgica de acumulacin tal cual es la Economa Popular (9) resolvera la crisis en la que estamos inmersos?. Hay una contradiccin muy grande en sus palabras respecto del papel del Estado en el proceso de desarrollo: Cuando al Estado no le cabe el papel activo, generador y garante del desarrollo, le corresponde al menos el de proveer el marco favorable para que los agentes promotores de las redes econmico-sociales incentiven y demuestren las posibilidades existentes. Por eso el Estado debe auto reformarse, pero en una direccin diversa de la actualmente predominante. (10 ) Este marco favorable sustentado por el Estado, aparece en trminos de reformas en el sistema jurdico en primer lugar; como si los sistemas jurdicos no fueran cristalizacin institucional de los sistemas polticos a lo largo de la historia de la lucha por la hegemona del poder en una sociedad. La ley no precede a la poltica. Es un producto histrico, poltico, cultural y social. En segundo lugar propone reformas en el sistema poltico que pongan en cuestin la democracia delegativa burguesa vigente que produce la autonomizacin de sus representados y consolida gerencias corrompidas funcionales al modelo neoliberal.

Foucault, Michel: Microfsica del poder. Madrid, 1979 Pg. Coraggio, plantea a la economa local como formada por tres subsistemas: la economa popular, la economa pblica y la economa empresarial.. Entre estos tres subsistemas se producen intercambios de bienes cuyo balance agregado puede ser objeto de negociacin social y poltica. 10 Coraggio, Jos Luis Op. cit.
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Coraggio parece olvidar que el modelo no es una entelequia, se hace carne en la cultura y se sostiene legalmente, en las instituciones y en las prcticas sociales. En suma, la propuesta de auto-reforma del estado aparece como integral. Una reforma de todas las estructuras de poder de una sociedad, donde el estado es una de ellas. Es como si pretendiramos instalar una lgica de acumulacin socialista de poder, en el seno de una lgica capitalista de acumulacin. Es posible cambiar el sistema hegemnico en una sociedad desde una autoreforma del Estado, siendo este el mbito en donde precisamente se construyen hoy las bases y garantas de su existencia como sistema?. Quin se hara cargo de la auto-reforma? Los funcionarios y tecncratas cooptados en sus prcticas por el poder de turno?. Este sistema vigente se sostiene con la complicidad de una gran base social (partidos polticos, instituciones educativas, medios de comunicacin, instituciones comunitarias, etc.) que con mayor o menor responsabilidad construyen el consenso que lo sostiene, garantizando las mediaciones necesarias para su reproduccin. Si se afirma que el desarrollo requiere de un contexto favorable promovido por el poder poltico desde el Estado Nacional, la cuestin es: es posible el Desarrollo Local sin esta precondicin? Supone tambin la existencia dentro del estado de ciertos mrgenes polticos institucionales para hacerlo. Propone intervenir activamente en los procesos contradictorios que estn en marcha en el seno del Estado (descentralizacin, polticas sociales que dicen sustentarse y sustentar la participacin, etc.) y cambiarlos de signo.

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Estos procesos supuestamente en marcha estn viciados de perversin: sostienen un discurso democrtico y participativo, promovido la mayora de las veces por tcnicos y profesionales crticos, pero la prctica est cooptada/ controlada por polticas clientelares. La promocin de la participacin funcionara como sustitucin de polticas de

redistribucin, como inclusin de sectores marginales y reductora de tensin poltica. La convocatoria a organizaciones de la comunidad en este contexto es una manera de desentenderse de las responsabilidades que el Estado tiene y delegarlas a los pobres, en su retirada. Los organismos internacionales en sus recetas para Amrica Latina han omitido relacionar la participacin con la ampliacin del espacio poltico de los sectores populares. Esta omisin no es casual. Se la relaciona con la reduccin de la tensin a travs de polticas re-distributivas que permiten algn tipo de inclusin (controlada) de los excluidos, alejando o demorando conflictos sociales probables. Esto se expresa en la promocin de planes y programas en donde la participacin es un requisito de orden tcnico-econmico que garantizara la eficacia de los proyectos al involucrar a la poblacin en la implementacin de los mismos. La comunidad aparece como incidiendo en la distribucin de recursos que se presentan como escasos. La participacin de esta manera es ms una moda que una praxis. Es ms un ningn lugar que una utopa (11). Si el Estado no define claramente a que lugar va, cual es la utopa que orienta sus acciones, el modelo de participacin que sustenta se vuelve autista, sobre s mismo. Es una expresin de deseos, un proyecto tericamente

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En el sentido que aporta Tomas Moro

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perfecto pero de imposible concrecin engendrado por profesionales y tcnicos, que termina instalando un sentido negativo y peyorativo a las utopas Los procesos de toma de decisin son monopolizados clientelarmente y solo son abiertos a la participacin en modos o formas de supuesto control de los recursos. El Plan Vida y su red de manzaneras, es un ejemplo de ello. Los vales Vida son entregados por las manzaneras a los beneficiarios registrados por ellas, pero dentro de los lmites impuestos por la gestin desde una concepcin focalizada de las polticas sociales. Hoy los mrgenes polticos - institucionales son casi inexistentes. Las acciones de gobierno estn atravesadas por una poltica de ajuste que los estrecha. Si pensamos el Desarrollo como integral no podemos dejar de pensar en acciones integrales de gobierno. No puede haber polticas sociales no integrales: una poltica de inclusin en salud, en educacin, etc. Puedo tener un excelente plan alimentario pero si no se amplan los accesos a la educacin, a la salud y al trabajo, solo se asiste coyunturalmente, en el corto plazo. Reencauzar recursos, contrarrestar tendencias, involucrar a actores sociales dispersos para lograr efectos de conjunto dentro de un objetivo estratgico del desarrollo humano sustentable es una tarea poltica. Ser un partido o un frente de organizaciones, pero requiere de una direccin que surja de la lucha y la bsqueda de consensos en la construccin de otra hegemona, de otra lgica de acumulacin de poder. Que tendr entre muchos objetivos la toma del poder gubernamental. No es dejando el terreno poltico. Ser la construccin de un proceso que legitime otra manera de hacer poltica, y no por fuera de ella. Junto con ella se democratizarn y legitimarn otras formas institucionales viejas o emergentes que garanticen espacios de participacin, de consenso y ciudadana que construyan un Estado democrtico y popular. Los intelectuales son portadores de diferentes identidades. Estn sujetos a las estructuras sociales; sern agentes

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trasformadores en la medida de sus definiciones ideolgicas y polticas, en un proceso de cambio y trasformacin de la realidad en la cual estn inmersos. Recuperar y profundizar la discusin del poder como dimensin que atraviesa toda accin pblica / gubernamental es imprescindible para acordar y construir estrategias de desarrollo. Cualquier planificacin gubernamental que ignore las diferentes formas organizativas y de participacin social y poltica en las que hoy se expresan los sectores excluidos no podr construir ningn escenario posible de Desarrollo Local.

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BIBLIOGRAFA

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