CONFEDERACIN NACIONAL DE INSTITUCIONES EMPRESARIALES PRIVADAS

REFORMA DEL ESTADO

Juan Jos Martinez Hugo Santa Mara Pierina Pollarolo (APOYO Consultora)

Noviembre 2005
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NDICE

Introduccin ............................................................................................................... 3 Resumen Ejecutivo ..................................................................................................... 4 Seccin 1: Los problemas en la gestin del Estado y principios de una reforma ...8 Seccin 2: Los instrumentos de reforma de la gestin del Estado ..... 12 Seccin 3: La descentralizacin como herramienta para mejorar la gestin ........... 20 Seccin 4: La Administracin de la Justicia como garanta para la reforma y no como obstculo ......................21 Seccin 5: Congreso como generador de un marco jurdico adecuado para el desarrollo econmico y social ....................................... 22

INTRODUCCIN Mucho se ha hablado y escrito sobre la necesidad de mejorar la gestin del Estado. Los problemas de sobredimensionamiento, ineficiencia, despilfarro de recursos, pobre focalizacin, etc. han sido ampliamente documentados. Sin embargo, hasta ahora poco se ha hecho para solucionar estos problemas. En opinin de la Confiep, cualquier reforma del Estado debe rescatar los principios fundamentales que deben guiar la gestin de un Estado al servicio de los ciudadanos. Es urgente recuperar la nocin de que la razn de ser del Estado es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia estatal son representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana para crear y redistribuir valor en beneficio del inters comn. En ese sentido, el objetivo de mejorar la gestin del Estado involucra una nueva visin de su relacin con los ciudadanos. Este cambio de visin identifica a los ciudadanos como dueos y a la vez clientes a los cuales la organizacin llamada Estado tiene la obligacin de servir de la mejor manera posible y rendir cuentas por sus resultados. Este documento organiza la discusin sobre cmo mejorar la gestin del Estado alrededor de propuestas orientadas a introducir o mejorar instrumentos especficos de la gestin estatal con capacidad de atravesar, vertical y horizontalmente, toda su estructura de funcionamiento. La primera seccin presenta un diagnstico de los principales problemas en la gestin del Estado y los principios que deben guiar una gestin al servicio de los ciudadanos. La segunda seccin presenta los instrumentos para lograr mejoras significativas en la gestin del Estado. En primer lugar, se proponen medidas orientadas a mejorar la pobre generacin de ingresos fiscales; el insuficiente control del nivel de gasto pblico y la bajsima calidad del gasto corriente y de la inversin pblica. En segundo lugar, se presentan propuestas para garantizar mecanismos de transparencia y fiscalizacin efectiva de parte de la ciudadana. En tercer lugar, se resumen propuestas orientadas a mejorar la organizacin del aparato estatal, basadas en una clara delimitacin de funciones y la desburocratizacin. En cuarto lugar, se presentan medidas que buscan mejorar la administracin de los recursos humanos. El Estado Peruano tiene una planilla que supera el milln de personas, sin embargo, no hay polticas claras de captacin de personal; criterios de promocin y remocin, etc. Las propuestas de este documento buscan profesionalizar la administracin pblica y generar los mecanismos para contar con servidores pblicos orientados a obtener buenos resultados. En la tercera seccin se proponen medidas para fortalecer el proceso de descentralizacin. Cualquier propuesta de reforma del Estado sera incompleta si no toma en cuenta el proceso de descentralizacin. La descentralizacin iniciada el ao 2002 es una transformacin fundamental de la organizacin del aparato estatal. La Confiep entiende que la descentralizacin debe ser un instrumento para conseguir

que el Estado mejore su gestin y desarrolle eficientemente las funciones que ms reclama la poblacin. En una cuarta seccin se presentan siete propuestas orientadas a lograr que la administracin de justicia garantice que los conflictos jurdicos que se produzcan sean resueltos de manera predecible, independiente y oportuna, confirmando el derecho de las personas y la vigencia de las normas jurdicas. Ninguna agenda de medidas orientada a superar obstculos al desarrollo puede pasar por alto el papel clave que juega el Poder Judicial. Sin embargo, este punto est extensamente documentado y no requiere de nueva elaboracin. Finalmente, en la quinta seccin se trata el tema del Congreso. Es sabido que esta institucin es una de las organizaciones que menos reconocimiento social tiene. Ello se debe a la improvisacin de su trabajo, a la conducta de muchos congresistas y los negativos resultados de su desempeo. En ese contexto, la reforma del Congreso debe estar orientada a la recuperacin de su legitimidad social y al establecimiento de las bases para la estabilidad democrtica, econmica, jurdica y social.

RESUMEN EJECUTIVO 1. Los problemas en la gestin del Estado

La principal funcin del Estado es servir a sus ms de 28 millones de propietarios que habitan el territorio nacional. Los ciudadanos peruanos financian la labor del Estado y demandan que l provea, con calidad y eficiencia, servicios importantes para que las familias y empresas puedan desarrollar actividades privadas que contribuyan a elevar su bienestar. Sin embargo, el Estado desempea tales responsabilidades de manera poco satisfactoria, lo que se expresa en los pobres resultados obtenidos en reas bsicas de su gestin. Como resultado de lo anterior, los ciudadanos, que son los clientes y propietarios de esta organizacin llamada Estado, muestran una elevada insatisfaccin y bajsimos niveles de confianza en sus instituciones. 2. Los principios orientadores de un Estado al servicio de los ciudadanos

Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque mejorar su gestin, es necesario recuperar la idea de que la razn de ser del Estado es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia estatal son representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana para crear valor en beneficio e inters comn. Bajo esta perspectiva de orientacin a la ciudadana, la gestin y organizacin de los diferentes niveles del Estado debera desarrollarse segn los siguientes principios: 1. 2. 3. 4. 5. Primaca de la ciudadana. Manejo responsable de recursos. Subsidiariedad de la actuacin estatal. Priorizacin de necesidades a ser atendidas. Orientacin a resultados.

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 3.

Rendicin de cuentas. Claridad en la delimitacin de funciones y responsabilidades. Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de gestin. Equilibrio Fiscal. Anlisis de necesidad y de efectos de la actuacin estatal. Intervencin menos invasiva posible. Tercerizacin de actividades estatales. Los instrumentos de reforma de la gestin del Estado

3.1 Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos El Per tiene una presin tributaria muy baja en comparacin al resto de la regin, a pesar de contar con tasas de Impuesto comparativamente altas (al valor agregado y a la renta). Esto es reflejo de una estructura tributaria complicada e inequitativa que genera problemas en la administracin y carga excesivamente a algunos pocos y no llega a un nmero suficiente de agentes econmicos. Por ello, es necesario avanzar hacia un esquema de impuestos sencillos de aplicar y supervisar. Por otro lado, la baja cobertura y la mala calidad de los servicios que brinda el Estado hacen necesaria una reforma que mejore la priorizacin y la asignacin de los recursos pblicos. 3.2 Medidas para la transparencia y rendicin de cuentas Los mecanismos de control sobre la administracin pblica con que se cuenta actualmente se basan en procedimientos y formalidades que limitan la capacidad gerencial sin que impidan la corrupcin. La complejidad normativa que enfrentan las entidades pblicas (desorden, desactualizacin, vacos y contradicciones) crea una mayor inseguridad para los funcionarios honestos y facilitan corrupcin. Por otro lado, no se ha avanzado hacia el establecimiento de un sistema de control sobre los resultados de la gestin. La ciudadana no conoce la definicin de objetivos, metas, indicadores de desempeo y mucho menos el costo de produccin de servicios pblicos. No existen mecanismos para evaluar los resultados de los programas y proyectos. En ese contexto, es necesario lo siguiente: a. Establecer de manera explcita objetivos, metas e indicadores de gestin. b. Establecer de la prueba de mercado, como mecanismo para medir la eficiencia del sector pblico (benchmark y herramienta de gestin). c. Establecer mecanismos de promocin de la participacin ciudadana. d. Modernizar la Contralora General de la Repblica. 3.3 Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado Se requiere adoptar medidas para mejorar la desburocratizacin y la clara delimitacin de funciones y responsabilidades. Para tal efecto, se debe:

a.

Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y su adopcin por consenso nacional como lineamientos estratgicos nacionales. b. Establecer un inventario completo y detallado de las funciones y actividades especficas que son desarrolladas en la prctica, por los diferentes niveles de gobierno. c. Reformar los sistemas administrativos del Estado (las normas sobre contratacin, control, presupuesto, etc.), con el fin de evitar que estos promuevan la realizacin de procesos sin valor ni constituyan mecanismos de burocratizacin al interior del Estado. 3.4 Reforma de la administracin de Recursos Humanos

Para la profesionalizacin de la administracin pblica se propone lo siguiente: a. Un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico, expresado en una Ley, que tenga las siguientes caractersticas bsicas: Orientada al reclutamiento, permanencia, promocin y capacitacin de gerentes y profesionales altamente capacitados y con capacidad de gestin. Ingreso al servicio mediante concurso pblico. Sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial. Remuneraciones relacionadas a la complejidad del cargo, el mrito, la capacidad profesional y desempeo. Considerar la falta de aptitud mnima como una causal de cese. b. Crear y mantener actualizado el registro del personal de la Administracin Pblica. c. Poner en funcionamiento la autoridad nacional del empleo pblico (COSEP). Esta entidad debe tener una concepcin moderna respecto de la gestin de recursos humanos. 4. La descentralizacin como herramienta para mejorar la gestin.

La descentralizacin consiste en una divisin de roles entre el Gobierno Nacional y los gobiernos sub-nacionales, donde el primero debe concentrarse en la definicin de polticas nacionales, mientras que las instancias subnacionales deben enfocarse en la ejecucin y prestacin de servicios. El Gobierno Nacional debe abandonar las tareas de ejecucin y, en cambio, fortalecer sus capacidades de planificacin, formulacin de polticas y de direccin. Su estructura debe responder a ese nuevo rol trazado por el proceso de descentralizacin. Los gobiernos locales y regionales deben fortalecer sus capacidades de ejecucin y desempear sus funciones con autonoma y eficiencia, respetando las polticas nacionales. En ese contexto, se propone lo siguiente: a. Establecer o renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como un proceso gradual, que mantiene el carcter unitario del Estado. b. Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno. c. Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles de gobierno. d. Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin de los gobiernos sub-nacionales.
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e.

Fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional, para el planeamiento y formulacin de polticas nacionales. En el caso de los Gobiernos Regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin. La Administracin de la Justicia como garanta para la reforma y no como obstculo.

5.

Desde el punto de vista de la reforma del Estado, el Poder Judicial resulta ser muy importante, porque: i) cualquier decisin de otra institucin estatal es revisable ante l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las normas del Sistema Jurdico, al resolver conflictos entre entidades estatales y administrados o, entre entidades estatales. Si el Poder Judicial no es consistente en su rol, los intentos de reforma se veran neutralizados por esta va. En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los siguientes elementos: a. Promover la participacin ciudadana para que exija la reforma del sistema judicial. b. Promover la transparencia judicial mediante creacin de un sistema informtico de jurisprudencia que incorpore progresivamente las decisiones de los juzgados, Corte Suprema y cortes superiores en un portal electrnico de amplio acceso. c. Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos a resolver (certiorari) y definir la poltica jurisdiccional. d. Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con mayor participacin de la sociedad civil. e. Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia para promover la Reforma Judicial y mejoras en su desempeo jurisdiccional. f. Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores profesionales en el ejercicio de dicha funcin. g. Desjudicializar los conflictos de cobranza, porque son casos donde no existe incertidumbre jurdica. Para este efecto se necesitan modificaciones en el Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil. h. Descriminalizar y despenalizar conductas que podran tener sanciones administrativas que resultan ms efectivas en la prctica y que no ocasionan congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal. i. Promover el uso de mecanismos alternativos de solucin de controversias y fortalecer los mecanismos actualmente vigentes (arbitraje). 6. Congreso como generador de un marco jurdico adecuado para el desarrollo econmico y social.

Como base fundamental del Estado, el Congreso debera legislar para dotar al pas de un marco jurdico debidamente evaluado, que promueva el desarrollo econmico y social. En ese contexto, la agenda de reforma del Congreso, debera incluir lo siguiente: a. Modificar el Reglamento del Congreso para:

Simplificar y desburocratizar el funcionamiento del Congreso. Racionalizar el gasto del Congreso as como las remuneraciones de los Congresistas. Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes. Reforzar la capacidad del Congreso para el anlisis costobeneficio de los proyectos de ley. Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir informes u opiniones previas a las distintas entidades pblicas y privadas. b. Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas. c. Exigir que los proyectos de ley tengan concordancia con las decisiones del Acuerdo Nacional y los programas de Gobierno (presentados por los Gabinetes de Ministros). d. Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo, etc. A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el sentido siguiente: a. Presentacin de proyectos de ley por bancada. b. Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y regulacin de los cambios de bancada. c. Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del mandato d. Redefinicin del voto preferencial y obligatorio. e. Disponer vallas de votacin.

LOS PROBLEMAS EN LA GESTIN DEL ESTADO Y PRINCIPIOS DE UNA REFORMA. 1.1 El diagnstico

El Estado es la organizacin ms importante del Per por su tamao y por la relevancia de sus funciones. El Estado peruano tiene ingresos equivalentes a 15% del PBI, 27% ms que la suma de los ingresos generados por las diez empresas con mayores ingresos en el pas; el empleo pblico equivale a 15% del empleo formal del pas; sus gastos en inversin representan 3% del PBI y sus gastos de consumo alrededor del 10% del PBI.

INGRESOS EN EL 2003
45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Em presas Top 10 1/ Estado 2/ 1/ Ingresos de las diez empresas con mayores ingresos en el Per. 2/ Presupuesto Pblico. Fuente: Peru the Top 10 000 Companies, M EF 32,2

(S/. mil millones)

40,9

La principal funcin del Estado es servir a sus ms de 28 millones de propietarios. Son los ciudadanos peruanos los que financian la labor del Estado y demandan que: Provea, con calidad y eficiencia, servicios fundamentales como la administracin de justicia, seguridad ciudadana, educacin, salud, servicios pblicos, infraestructura, reglas jurdicas estables y, en general, otras condiciones necesarias para que las familias y empresas puedan, de la mejor manera posible, desarrollar actividades privadas que contribuyan a elevar su bienestar. Sea garante del pacto social de respeto de los derechos y obligaciones de todos los ciudadanos. Sin embargo, el Estado peruano tiene una gestin muy pobre y resultados deficientes en la mayora de sus responsabilidades. As por ejemplo: 25% de la poblacin no tiene acceso a servicios de salud, 54% de los alumnos escolares est en el nivel ms bajo en una prueba internacional de lenguaje, 25% de los nios menores de cinco aos est en condicin de desnutricin crnica. El dficit de infraestructura asciende a ms de US$18 000 millones. Slo 12% de la poblacin en el Per aprueba la gestin del Poder Judicial. No ms del 10% de la poblacin aprueba la gestin del Congreso.

Si bien lo anterior puede reflejar un nivel de gasto pblico limitado, engloba tambin un grave problema de calidad en la ejecucin del gasto, que ha sido bastante documentado. La pobre gestin del Estado no se expresa solamente en la ejecucin del gasto pblico sino en el desempeo deficiente en diversos mbitos de la labor de las instituciones del Estado. A continuacin, algunos ejemplos: a. En el caso del Poder Judicial es conocido, por ejemplo, el bajo nivel de proteccin de los contratos y lo difcil, largo y costoso que es lograr su exigibilidad y cumplimiento por esa va. Pero no es el nico caso. En otras reas como en el proceso por alimentos tambin existen dificultades, demoras y sobre-costos. Segn una encuesta a litigantes en Lima Metropolitana, en promedio, los
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procesos por alimentos tienen una duracin mayor a cinco meses y un costo superior a los US$90. Sin embargo, de acuerdo a las caractersticas del proceso, ste podra demorar ms de un ao y costar hasta US$250. b. Las limitaciones para desarrollar actividades empresariales. La labor de otorgar licencias, autorizaciones de funcionamiento, permisos, etc. tambin es desarrollada pobremente. As, el Per es uno de los pases en los que ms tiempo cuesta abrir un negocio.
TIEMPO NECESARIO PARA ABRIR UN NEGOCIO
(Das)
Per Am rica Latina y el Caribe frica al sur del Sahara Asia oriental y el Pacfico Oriente Medio y Norte de frica Europa y Asia central Asia oriental OCDE: ingreso alto 0 19 20 40 60 80 100 120 Fuente: Doing Business 2006 36 35 51 45 63 63 102

c.

En lo que respecta a la gestin de los ingresos fiscales, tambin se configura una situacin preocupante. El Per tiene una tasa de Impuesto general a las ventas superior al promedio regional y una tasa mxima de impuesto a la renta a empresas comparable a la de muchos pases desarrollados (30% ms 4% cuando se reparten dividendos). Sin embargo, en el Per no todos pagamos impuestos por igual. El IGV, que se supone es general, tiene ms de 70 exoneraciones; el impuesto a la renta ms de 60. En conjunto las exoneraciones tributarias suman casi 200. Es en buena medida debido a esto que la estructura tributaria es complicada, inequitativa y genera problemas en la administracin. No debe sorprender entonces que a pesar que muchas empresas y personas hoy pagan bastante ms impuestos que hace cuatro aos, la recaudacin total haya subido slo 1,3 puntos del PBI en ese periodo y que ms de un punto de ese aumento se deba a factores transitorios.
NMERO DE EXONERACIONES SEGN TIPO DE IMPUESTO
IGV Im p. Renta persona jurdica Im p. Renta persona natural Derechos arancelarios ISC IES Im p. de Solidaridad a la Niez Desam parada Otros 0 6 3 1 10 20 30 40 50 60 70 80 15 14 20 63 71

Fuente: APOYO Consul tora

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d.

El Congreso es percibido como una entidad burocratizada, que gasta excesivamente y con algunos integrantes interesados en obtener figuracin y beneficios personales. El Congreso no es percibido como una instancia promotora del desarrollo. Como resultado de todo lo anterior, los ciudadanos, que son los clientes y propietarios de esta organizacin llamada Estado, muestran una elevada insatisfaccin y bajsimos niveles de confianza en sus instituciones.
PER, OCTUBRE DEL 2005 APRUEBA O DESAPRUEBA LA GESTIN DE?
(%)
100 80 60 40 20 0 Aprueba 10 El Congreso Desaprueba 11 El Poder Ejecutivo 12 El Poder Judicial 90 89 88

Fuente: APOYO Opinin y M ercado

Los problemas de gestin del Estado son evidentes y requieren ser atacados con urgencia. El tamao de la organizacin que se requiere administrar no es excusa para una gestin deficiente. As lo muestran algunas de las principales empresas en el mundo, que tienen prcticas de gestin eficientes y que son de mayor tamao que todo el Estado peruano, comparando sus niveles de ingresos.
INGRESOS DE PRINCIPALES EMPRESAS EN EL MUNDO Y DEL ESTADO PERUANO - 2005
(US$ mil millones)
Wal-Mart Stores ExxonMobil General Motors Ford Motor Toyota Motor General Electric ChevronTexaco Volksw agen IBM Sony Nestl Estado Peruano 0 50 100 150 200 250 300 Fuente: Forbes 2005, APOYO Consultora

1.2

Los principios de una gestin del Estado al servicio de los ciudadanos

Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque mejorar su gestin es necesario recuperar la idea de que la razn de ser del Estado es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia estatal son representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana para crear valor en beneficio del inters comn. Bajo esta perspectiva de orientacin a la

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ciudadana, la gestin y organizacin de los diferentes niveles del Estado debera desarrollarse segn los siguientes principios: 1. Primaca de la ciudadana. La orientacin y el servicio a la ciudadana preside la organizacin y las acciones del Estado. Cuando existan inequidades que el mercado no pueda corregir, el Estado debe intervenir, ejerciendo una funcin compensatoria y de equidad. 2. Manejo responsable de recursos. Como las familias y las empresas, el Estado debe actuar con lo que tiene: no puede gastar ms de lo que ingresa, de manera permanente. La escasez de recursos debe ser resuelta promoviendo mayor crecimiento econmico con una estructura tributaria simple y equitativa y no a travs de la aplicacin de ms y mayores impuestos a una base pequea de contribuyentes. El Estado no debera establecerse metas que no podra alcanzar con los recursos disponibles (metas cortoplacistas, irrealistas o populistas). Esto es lo que ocurre normalmente: primero se plantea el objetivo, la funcin o las actividades a desarrollar y luego se busca las fuentes de recursos (financiamiento). 3. Subsidiariedad de la actuacin estatal. Este principio est relacionado con la actuacin del Estado en caso de fallas de mercado u otras situaciones excepcionales. Significa que la actuacin del Estado debe producirse solamente cuando el sector privado y la sociedad civil no puedan resolver los problemas de la sociedad. 4. Priorizacin de necesidades a ser atendidas. El Estado debe hacer frente a la escasez de recursos con una adecuada priorizacin de necesidades: atender primero las ms urgentes y esenciales para la ciudadana y evitar diluir los recursos en muchas actividades inadecuadamente financiadas (que no se podrn cumplir cabalmente). Toda decisin de asignacin de recursos debera ser evaluada tomando en cuenta que estos no estarn disponibles para otras actividades y servicios brindados por el Estado a los ciudadanos (costo de oportunidad). As, mientras ms recursos se destinen a fines no prioritarios, las posibilidades de brindar servicios bsicos a toda la poblacin estarn ms lejanas. Debe hacerse explcito que las propuestas dirigidas a destinar recursos a fines no prioritarios implican el sacrificio de otras opciones de gasto ms urgentes y ms rentables socialmente (como la educacin, salud y seguridad, por ejemplo). 5. Orientacin a resultados. El funcionamiento de las entidades del Estado debe alinearse a un sistema moderno de gestin por objetivos. De este modo se harn explcitos los objetivos, las metas de la gestin y los indicadores que servirn para evaluar el desempeo de las entidades. 6. Rendicin de cuentas. Los titulares de las entidades del Estado son nicamente gestores o administradores de los intereses de la colectividad. Por esta razn, deben rendir cuentas de su actuacin a la ciudadana. Esto requiere que el Estado garantice mecanismos de transparencia y de fiscalizacin efectiva de la ciudadana.

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7. Claridad en la delimitacin de funciones y responsabilidades. Las funciones y responsabilidades estatales deben ser definidas de manera precisa, de manera que se eviten duplicidades entre entidades de un mismo nivel o entre distintos niveles de gobierno. 8. Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de gestin. Las entidades del Estado deben ser activas en la introduccin de mecanismos organizativos que promuevan la mejora continua y el cambio organizacional interno, de modo tal que incrementen su efectividad y la reduccin de costos. 9. Equilibrio Fiscal. Las entidades del Estado deben asegurar el equilibrio fiscal en el mediano plazo. Para ello, se debera acumular supervit fiscales en los periodos favorables y permitir nicamente dficit fiscales moderados y no recurrentes en perodos de menor crecimiento. 10. Anlisis de necesidad y de efectos de la actuacin estatal. Antes de su actuacin (a travs de normas, decisiones o actividades), el Estado debe realizar una evaluacin del problema que se quiere resolver: su origen, causas y efectos sociales. El anlisis debe incluir la evaluacin de los costos y efectos que causara la actuacin estatal en el sector privado, la ciudadana y en el propio Estado. Este principio resulta vital, porque muchas decisiones del Estado se basan en pseudos problemas, en problemas mal analizados, preconceptos, prejuicios, intereses particulares o criterios polticos. 11. Intervencin menos invasiva posible. En caso que el Estado haya determinado la necesidad y conveniencia de su intervencin, sta debe realizarse utilizando mecanismos que promuevan la participacin del sector privado y la sociedad civil. 12. Tercerizacin. La gestin de las actividades estatales en lo posible deber ser tercerizada (outsourcing). Cuando ello no ocurra, la entidad estatal deber justificar expresamente su decisin. El outsourcing permitir al Estado obtener mejores servicios y resultados por efecto de la competencia entre los contratistas. Entregada la gestin operativa de aspectos administrativos a contratistas especializados, las entidades del Estado podrn concentrar sus esfuerzos y capacidades en su rol normativo, regulador, conductor y supervisor. La aplicacin real de estos principios en la gestin pblica cotidiana en todos los niveles de gobierno transformara profundamente el Estado. Los funcionarios, polticos y autoridades deberan cumplirlos, y la ciudadana debera conocerlos y exigir su cumplimiento. Un primer paso para su difusin es su incorporacin en las normas de organizacin y funciones del Estado: las leyes orgnicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Gobiernos Locales. La sola aprobacin de una ley no implica su vigencia real. Lo que ocurra en la realidad depender del compromiso poltico de los gobernantes, de la capacidad institucional que desarrollen los organismos y de la vigilancia y exigencia de los ciudadanos.

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LOS INSTRUMENTOS DE REFORMA DE LA GESTIN DEL ESTADO Si se consideran los principios planteados en la seccin anterior, las reformas necesarias para mejorar el servicio del Estado a todos los ciudadanos, deben orientarse principalmente a las siguientes reas: a) Mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos. b) Incrementar la transparencia del Estado y rendicin de cuentas por parte de la poblacin. c) Hacer ms eficiente la organizacin y la asignacin de funciones dentro del Estado. d) Mejorar la administracin de recursos humanos. A continuacin se presenta un diagnstico en cada una de estas reas de accin y propuestas especficas que, de implementarse, conllevarn a mejoras significativas en la gestin del sector pblico. Posteriormente se tratan los temas de descentralizacin, Poder Judicial y el Congreso. 2.1 Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos En los ltimos aos hubo una mejora en el manejo fiscal, que se refleja en el dficit fiscal decreciente desde el ao 2000. Sin embargo, el sistema tributario actual an no puede cumplir con su funcin bsica de financiar operaciones del Estado con la calidad y cobertura necesarias. El Per tiene una presin tributaria baja en comparacin al resto de la regin, a pesar de contar con tasas de Impuesto comparativamente altas.
TASAS DE IMPUESTOS
40 35 30 25 20 15 10 5 0 Mximo Im puesto a la Renta para empresas Am rica Latina 1/ 1/ M uestra de 17 pases. Impuesto al Valor Agregado OECD Per Fuente: Cepal 14 28 31

(%)
34

18

19

14

PRESIN TRIBUTARIA EN AMRICA LATINA 1/

25 20 15 10 5 0 Bolivia Brasil Chile Argentina Colombia Mxico Fuente: FM I Per

(% del PBI)
22,0 18,0 13,8 13,5 13,3 12,0 11,0

1/ En el 2004.

Esta pobre capacidad de generar ingresos es reflejo de una estructura tributaria complicada e inequitativa que genera problemas en la administracin, incentiva la evasin y la informalidad y genera una carga excesiva sobre pocos contribuyentes. Segn un estudio del el Banco Mundial la economa informal en el Per represent aproximadamente 61% del PBI en el 2003, porcentaje bastante alto incluso en comparacin con los pases de la regin 1. As, la recaudacin est concentrada en pocos contribuyentes: al 2002, slo 54 grandes contribuyentes explicaban casi el 40% de la recaudacin total.
CONCENTRACIN DE LA RECAUDACIN POR NMERO DE CONTRIBUYENTES 1/
(%)
54 contrib. 39% 2 m illones 431 m il contrib. 15%

207 contrib. 15% 1/ Al 2002.

14 m il 540 contrib. 31% Fuente: Sunat

Por ello, es necesario avanzar hacia un esquema de impuestos sencillos de gravar y cuya base imponible sea fcil de supervisar. Por otro lado, la baja cobertura y la mala calidad de los servicios que brinda el Estado hacen necesaria una reforma que mejore la priorizacin y la asignacin de los recursos pblicos. Las reformas pendientes para mejorar la gestin fiscal estn vinculadas a dos ejes: Primero, es necesario avanzar hacia un sistema tributario universal, simple, equitativo y predecible que ample y fortalezca la base de contribuyentes, minimizando las distorsiones que genera en las decisiones de inversin y consumo. Las medidas especficas necesarias son las siguientes:
1

Segn el mismo estudio, el tamao de la informalidad en Colombia representa el 43% de su PBI, en Brasil el 42%, en Argentina el 29% y en Chile el 21%. 15

Racionalizar las exoneraciones y beneficios tributarios vigentes. En la actualidad hay casi 200 exoneraciones tributarias vigentes y diversos beneficios tributarios. Las exoneraciones representan un costo aproximado de S/. 4 047 millones al ao (17% de ingresos corrientes del Gobierno), no benefician a quienes debera, introducen distorsiones y facilitan la evasin tributaria y el contrabando. Es decir, las exoneraciones y beneficios tributarios no logran los objetivos que supuestamente persiguen y generan un marco tributario inequitativo y sumamente complicado de administrar. 2.2 Implementar un plan de fiscalizacin para combatir la evasin. El plan de fiscalizacin puede fortalecerse incrementando la coordinacin entre la Sunat y otros organismos del Estado. 2.3 Ampliar la base de contribuyentes y reducir la carga tributaria. Esta medida depende de la aplicacin de las dos medidas anteriores. Al ampliar la base y reducir la carga tributaria por contribuyente se podr lograr, a la vez, incrementar los recursos del Estado y reducir las distorsiones sobre el consumo y la inversin privados. 2.4 Reducir la carga administrativa a las empresas formales. Debe evaluarse la efectividad y funcionamiento de los sistemas de pago adelantado del IGV para evitar una carga excesiva sobre las empresas formales. A medida que mejora la recaudacin, deben buscarse mecanismos de fiscalizacin de menor costo administrativo para el sector privado.
2.1

Segundo, mejorar el manejo y la asignacin del gasto pblico. Es necesario un patrn anticclico del gasto fiscal que disminuya la volatilidad de los ciclos econmicos; afianzar el manejo responsable del gasto; y mejorar la eficiencia y la calidad del gasto corriente e inversin pblica. Las medidas especficas necesarias son las siguientes: 2.5 Promulgar una Ley que fortalezca y ample las sanciones especificadas en la Ley de Prudencia y Responsabilidad Fiscal a todas las instancias del Gobierno ante un incumplimiento de las metas fiscales. Con ello, se busca que el Estado garantice la sostenibilidad de las cuentas fiscales y contribuya a reducir la amplitud de los ciclos econmicos con dficit fiscales bajos y un crecimiento del gasto anticclico. 2.6 Establecer mecanismos de seguimiento y evaluacin del gasto en inversin a travs de reportes de proyectos aprobados, comparando grado de avance versus lo programado y reportes de evaluacin de proyectos terminados. 2.7 Mejorar la transparencia y rendicin de cuentas de la gestin pblica. Para ello, es necesario incluir dentro del SIAF a los gobiernos locales. 2.8 Desarrollar un sistema de priorizacin y evaluacin de la pertinencia del gasto corriente. El gasto corriente representa 64% del Presupuesto Pblico. Sin embargo, los procesos de decisin de asignacin del gasto corriente no incluyen evaluaciones adecuadas sobre los objetivos, impactos, costos ni alternativas. Es necesario que los criterios de priorizacin y evaluacin de la asignacin del gasto corriente respondan a los principios bsicos de una gestin del Estado al servicio de los ciudadanos. 2.9 Desarrollar un sistema de seguimiento y evaluacin del gasto pblico que est vinculado con los procesos de elaboracin y discusin presupuestaria (modelo de Presupuesto por Resultados o Result oriented budget). La elaboracin del Presupuesto Pblico debe considerar los

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resultados obtenidos por la asignacin del gasto pblico en el perodo previo a fin de continuar o potenciar los proyectos o servicios que tuvieron buenos resultados. 2.2 Medidas para promover la transparencia y rendicin de cuentas

Actualmente el Estado cuenta con mecanismos de control sobre la administracin pblica, sin embargo, estos tienen los siguientes problemas que reducen su eficiencia y eficacia: Los mecanismos se basan en procedimientos y formalidades que promueven la burocratizacin, limitan la capacidad gerencial y, sin embargo, no logran impedir la corrupcin. La complejidad normativa (desorden, desactualizacin, vacos, contradicciones) crea una mayor inseguridad para los funcionarios honestos y facilitan corrupcin. No se ha avanzado hacia el establecimiento de un sistema de control sobre los resultados de la gestin. La ciudadana no conoce: definicin de objetivos, metas, indicadores de desempeo, costo de produccin de servicios pblicos. No existen mecanismos para evaluar los resultados de los programas y proyectos. Por otro lado, poco se ha avanzado para reducir el elevado nivel de corrupcin dentro de Estado, segn el Contralor General de la Repblica, aproximadamente 15% del Presupuesto Pblico se pierde en la corrupcin. Segn la Encuesta Nacional de Hogares, del total de personas que realizaron trmites con el Poder Judicial el 15% fue vctima de corrupcin y ese porcentaje asciende a 30% en el caso de trmites con la Polica Nacional. Sin embargo, slo 7% de las vctimas de actos de corrupcin los denunci debido, principalmente, a la inexistencia o el desconocimiento de espacios efectivos para realizar las denuncias.
POR QU NO DENUNCI LA CORRUPCIN?
(%)
Falta de tiem po 27% No saber cm o denunciar 7% Otra razn 15% Tem or a represalias 25% Fuente: Enaho 2003

Las autoridades no hacen caso 26%

Por otro lado, si bien se ha avanzado hacia una mayor transparencia del Estado por medio de la obligatoriedad de los portales de internet, estos presentan informacin incompleta y desactualizada. Adems, an hay un significativo porcentaje de Gobiernos Regionales y Locales que no difunden informacin sobre sus proveedores, proyectos de inversin o presupuesto. Por ejemplo, segn un estudio de Ciudadanos al Da, slo 25% de los municipios difunde informacin sobre sus proveedores.

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GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES QUE PUBLICAN INFORMACIN SOBRE

(%)
Proveedores Otros Proyectos de inversin TUPA Presupuesto Organigram a 0 20 51 56 25 31 45 45 58 64 Municipalidades Gobiernos Regionales 73 73 82 91

40 60 80 100 Fuente: Ciudadanos al Da

Considerando que los funcionarios del Estado y los polticos son nicamente gestores o administradores de los intereses de la ciudadana, la rendicin de cuentas por su actuacin es una parte imprescindible en la relacin Estado Ciudadana. Se requiere que el Estado garantice mecanismos de transparencia y de fiscalizacin efectiva de parte de la ciudadana. Para tal efecto, se deberan plantear las siguientes medidas: 1.1. Establecer de manera explcita objetivos, metas e indicadores de gestin de fcil identificacin y seguimiento para que la ciudadana pueda monitorear las actividades de cada entidad pblica. 1.2. Establecimiento de la prueba de mercado, como mecanismo para medir la eficiencia del sector pblico. Es decir, las organizaciones del sector pblico deben comparar permanentemente sus costos con los de una alternativa de gestin privada y obligarse a elegir aquella que sea ms econmica para lograr sus objetivos. 1.3. Establecer mecanismos de promocin de la participacin ciudadana (a travs de sus organizaciones), a fin de que sta pueda evaluar a los funcionarios y polticos y, est en capacidad de exigir cambios y mejoras en la gestin. 1.4. Modernizar la Contralora General de la Repblica, de manera de que se adapte a un esquema de gestin del Estado basado en resultados. 2.3 Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado La organizacin del Estado debe basarse en una clara delimitacin de funciones que evite la duplicidad y superposicin de funciones. En ese sentido, se requiere lo siguiente: 2.3.1 Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y la adopcin por consenso nacional de lineamientos estratgicos nacionales. 2.3.2 Establecer un inventario completo y detallado de las funciones y actividades especficas que son desarrolladas en la prctica, por los diferentes niveles de gobierno. Este mapa debera indicar por cada entidad estatal: sus funciones, actividades, mbito geogrfico, nivel de cobertura, presupuesto y base legal para el desarrollo de acciones. El objetivo es conocer lo que el Estado hace, a qu niveles de gobierno, para quin, en qu lugares y con qu recursos. Este instrumento deber utilizarse para la priorizacin de las

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actividades del Estado as como para la determinacin de superposicin de acciones y fallas de cobertura. 2.3.3 Reformar los sistemas administrativos del Estado (las normas sobre contratacin, control, presupuesto, etc.), con el fin de evitar que estos promuevan la realizacin de procesos sin valor ni constituyan mecanismos de burocratizacin al interior del Estado. Para tal efecto, se debe realizar una simplificacin de los sistemas, sin que ello implique sacrificar accountability (responsabilidad, rendicin de cuentas). Ello ocurrir si, a la vez, se avanza en el establecimiento de metas e indicadores de gestin que provean de transparencia a la gestin. Complementariamente, la reforma debera incluir el establecimiento de un sistema de informacin y alerta, que permita a las entidades pblicas contar con informacin actualizadas acerca de la normatividad de los sistemas administrativos. 2.4 Reforma de la administracin de Recursos Humanos

El Estado es el principal empleador del pas: concentra aproximadamente al 15% del total de trabajadores formales en el Per. La administracin de recursos humanos en el sector pblico muestra grandes problemas: Distribucin de empleados inadecuada para la ejecucin de las funciones principales del Estado: muchos en labores administrativas y zonas urbanas; pocos en labores funcionales y zonas apartadas. No se promueve la formacin de cuadros especializados. No se reclutan directivos superiores idneos para el nivel gerencial. No existe una lnea de carrera. No se sanciona justa y ejemplarmente la indisciplina. No se evala la productividad y eficiencia. No existen incentivos para el buen desempeo. Falta de transparencia. Aprovechamiento poltico. Es comn que se atribuya la deficiente gestin a las bajas remuneraciones. Sin embargo, los ltimos incrementos, significativos en varios casos, no han tenido ni tendrn- un efecto sobre la calidad del servicio de los funcionarios pblicos porque no han sido acompaados de ningn mecanismo que aliente el mejor desempeo.
REMUNERACIONES DEL SECTOR PBLICO EN EL 2004
(Var. % respecto del 2001)
Magistrados Maestros Mdicos Militares Policas Doc. Universitarios 0,0% 25% 25% 19% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 39% 48% 93%

Fuente: M EF

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Las propuestas para profesionalizar la administracin pblica y contar con servidores orientados a lograr mejores resultados son las siguientes: 2.4.1 Disear e implementar un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico, expresado en una Ley, que tenga las siguientes caractersticas bsicas: a. Debe estar orientado primordialmente al reclutamiento, permanencia, promocin y capacitacin de gerentes (directivos superiores) y profesionales altamente calificados y con capacidad de gestin. Este aspecto es fundamental, porque una nueva gerencia promover acciones de cambio y nuevos estndares en la gestin del Estado. b. Los gerentes y profesionales deben ingresar al servicio a travs de concurso pblico y deben contar con ciertas garantas de permanencia. Esto ltimo es vital, para evitar la politizacin de las actividades de la administracin pblica. c. Debe disearse un sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial. d. Las remuneraciones deben estar relacionadas a la complejidad del cargo, el mrito, la capacidad profesional y desempeo. Debe ser eliminado todo sistema basado nicamente en la antigedad. e. Debe considerarse dentro de las causales de cese no slo las de carcter disciplinario, sino tambin la falta de aptitud mnima para el desempeo de la funcin segn evaluaciones de desempeo. f. Los recursos humanos deben adecuarse a las necesidades del servicio. Dado que las estructuras y funciones son cambiantes, las normas deben dar solucin a la excedencia de personal. g. El nombramiento de los actuales contratados no debe ser automtico. Debe responder a un proceso tcnico previo de evaluacin de necesidades del Estado y de las capacidades de los contratados. 2.4.2 Crear y mantener en permanente actualizacin el registro del personal de la Administracin Pblica, para determinar su nmero, funciones que realiza y lugar de desempeo. 2.4.3 Poner en funcionamiento el Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), la autoridad nacional del empleo pblico. Esta entidad debe tener una concepcin moderna respecto de la gestin de recursos humanos. Debe estar integrada por profesionales independientes de primer nivel. 2.4.4 Establecer garantas para funcionarios frente a procesos judiciales maliciosos dirigidos a paralizarlos en el ejercicio de sus funciones.

LA DESCENTRALIZACIN COMO HERRAMIENTA PARA MEJORAR LA GESTIN La descentralizacin debe ser un instrumento para conseguir que el Estado mejore su gestin, preste de manera eficiente los servicios pblicos y cumpla con desarrollar las funciones que ms reclama la poblacin. Conceptualmente, la transferencia de responsabilidades y recursos a instancias ms cercanas a la poblacin debera dar lugar a mejores decisiones acerca de la priorizacin del gasto

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y mayor transparencia, responsabilidad y control en la ejecucin. Pero la descentralizacin tambin contiene riesgos que deben ser manejados, como la prdida de eficiencia del gasto pblico, el deterioro de la calidad y cantidad de los servicios pblicos, mayores presiones de gasto irresponsable. El fracaso de un proceso de descentralizacin puede significar grandes retrocesos y costos en trminos de gestin pblica y gobernabilidad. La descentralizacin iniciada en el 2002 consiste en una divisin de roles entre el Gobierno Nacional y los gobiernos locales y regionales. Progresivamente, el primero debe concentrarse en la definicin de polticas nacionales, mientras que las instancias subnacionales deben enfocarse en la ejecucin y prestacin de servicios. Esto implica una transformacin de la organizacin del Estado. El Gobierno Nacional debe abandonar las tareas de ejecucin y, en cambio, fortalecer sus capacidades de planificacin, formulacin de polticas y de direccin. Su estructura debe responder a ese nuevo rol trazado por el proceso de descentralizacin. Los gobiernos locales y regionales deben fortalecer sus capacidades de ejecucin y desempear sus funciones con autonoma y eficiencia, respetando las polticas nacionales. Algunos de los riesgos principales de un proceso de descentralizacin mal administrado son: Transferencia de recursos a gobiernos subnacionales pero sin claridad en cuanto a responsabilidades, funciones y polticas. Dilucin de recursos y descoordinacin. Gasto superfluo, como algunos proyectos ejecutados por Gobiernos Locales que no pasaron por el SNIP. Mayor burocratizacin. Posible sobreregulacin a la actividad privada.
CANON MINERO TRANSFERIDO A GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1996 e: Estimado. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e Fuente: M EF

(S/. Millones)

Las propuestas en este campo se dirigen a fortalecer el proceso de descentralizacin y a limitar los riesgos sealados. 3.1 Renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como un proceso gradual, que mantiene el carcter unitario del Estado. 3.2 Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno. 3.3 Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles de gobierno.

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3.4 3.5 3.6

Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin de los gobiernos sub-nacionales. Alentar la integracin de departamentos en regiones y prevenir el riesgo de mayor burocratizacin con acciones de monitoreo. Fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional, para el planeamiento y formulacin de polticas nacionales. En el caso de los Gobiernos Regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin.

LA ADMINISTRACIN DE LA JUSTICIA COMO GARANTA PARA LA REFORMA Y NO COMO OBSTCULO. La Administracin de Justicia debera asegurar que los conflictos jurdicos que se produzcan en la sociedad se resuelvan de manera predecible, independiente y oportuna; confirmando los derechos de las personas y la vigencia de las normas jurdicas (para lograr el imperio de la ley). Desde un punto de vista econmico, no importar mucho el diseo de normas orientadas a la reduccin de costos de transaccin, creacin de riqueza, proteccin de derechos de propiedad y cumplimiento de los contratos, si la Administracin de Justicia no es consistente en su desempeo y eficiente en la aplicacin de las normas. Una Administracin de Justicia inconsistente y errtica en sus decisiones, lenta e ineficiente en la aplicacin y sancin del Derecho, aumenta costos de transaccin y reduce el mbito del mercado. Desde un punto de vista social, el mal funcionamiento de la Administracin de Justicia afecta a la poblacin ms vulnerable ya que sta no lograr una afirmacin efectiva de los derechos que les reconoce el sistema jurdico. Dado que estas personas difcilmente cuentan con otros mecanismos (pblicos o privados) para hacer efectivos dichos derechos, en la prctica tendremos una situacin equivalente a la existencia de individuos sin derechos. Desde el punto de vista de la reforma del Estado, el Poder Judicial resulta ser muy importante, porque: i) cualquier decisin de otra institucin estatal es revisable ante l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las normas del Sistema Jurdico, al resolver conflictos entre entidades estatales y administrados, entre entidades estatales o entre sujetos privados. Si el Poder Judicial no es consistente en su rol, los intentos de reforma se veran neutralizados por esta va. En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los siguientes elementos: 4.1 Promover la participacin ciudadana para que exija la reforma del sistema judicial. 4.2 Promover la transparencia judicial mediante creacin de un sistema informtico de jurisprudencia que incorpore progresivamente las decisiones de los juzgados, Corte Suprema y cortes superiores en un portal electrnico de amplio acceso.

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4.3 Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos a resolver (certiorari) y definir la poltica jurisdiccional. 4.4 Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con mayor participacin de la sociedad civil. 4.5 Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia para promover la Reforma Judicial y mejoras en su desempeo jurisdiccional. 4.6 Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores profesionales en el ejercicio de dicha funcin. 4.7 Desjudicializar los conflictos de cobranza, porque son casos donde no existe incertidumbre jurdica. Para este efecto se necesitan modificaciones en el Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil. 4.8 Descriminalizar y despenalizar conductas que podran tener sanciones administrativas que resultan ms efectivas en la prctica y que no ocasionan congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal. 4.9 Promover el uso de mecanismos alternativos de solucin de controversias y fortalecer los mecanismos actualmente vigentes (arbitraje).

CONGRESO COMO GENERADOR DE UN MARCO JURDICO ADECUADO PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL Como base fundamental del Estado, el Congreso debera legislar para dotar al pas de un marco jurdico debidamente evaluado, que promueva el desarrollo econmico y social. Sin embargo, el Congreso presenta actualmente las siguientes deficiencias: Aprobacin de Proyectos de Ley improvisados, sin ningn anlisis econmico o evaluacin crtica acerca de sus consecuencias. Genera mucha incertidumbre al sector privado, a la sociedad civil y a los otros rganos del Estado, porque pueden darse proyectos de ley en cualquier sentido. No existe planificacin, orientacin o sentido de la labor legislativa (a pesar de existir 14,000 proyectos de ley en trmite). Est demasiado burocratizado y genera excesivo gasto. Se utiliza la inmunidad parlamentaria como mecanismo de impunidad contra personas y empresas. La conducta de los congresistas debilita la percepcin pblica sobre el Congreso y los partidos polticos. Adicionalmente se considera que los congresistas se protegen en la corrupcin y actan con falta de transparencia. En ese contexto, es necesario reconstruir la institucionalidad del Congreso, para que pueda cumplir cabalmente su rol. Para tal efecto, se propone lo siguiente: 5.1 Modificar el Reglamento del Congreso en los siguientes aspectos:

Simplificar y desburocratizar el funcionamiento del Congreso (reduciendo el nmero de rganos y comisiones existentes). Racionalizar el gasto del Congreso as como las remuneraciones de los Congresistas.
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Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes, de modo tal que se fomente su difusin, anlisis adecuado y discusin. Reforzar la capacidad de los legisladores de realizar un adecuado anlisis costo-beneficio de los proyectos de ley. Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir informes u opiniones previas a las distintas entidades pblicas y privadas. Estas han constituido mecanismos de paralizacin de la Administracin Pblica (40,000 pedidos al ao). 5.2 5.3 Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas. Exigir que los proyectos de ley tengan concordancia con las decisiones del Acuerdo Nacional y los programas de Gobierno (presentados por los Gabinetes de Ministros). Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo, etc.

5.4

A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el sentido siguiente: 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 Presentacin de proyectos de ley por bancada (y no individualmente, como hoy). Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y regulacin de los cambios de bancada (transfugismo). Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del mandato. Redefinicin del voto preferencial y obligatorio, democrticamente- a los partidos polticos. para fortalecer

Disponer vallas de votacin, para evitar la dispersin poltica excesiva.

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