A INVALIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO 236. Consideraes Preliminares Um acto administrativo que viola a lei um acto administrativo ilegal.

. A ilegalidade foi durante muito tempo considerada como sendo a nica fonte da invalidade: entendia-se que todo o acto administrativo ilegal era invlido, e que todo o acto administrativo invlido o era por ser ilegal. A nica fonte da invalidade seria pois, a ilegalidade. 237. A Ilegalidade do Acto Administrativo Quando se diz que um acto administrativo ilegal, que contrrio lei, est-se a usar a palavra lei num sentido muito amplo. Neste sentido a legalidade inclui a Constituio, a lei ordinria, os regulamentos. A ilegalidade do acto administrativo pode assumir vrias formas. Essas formas chamamse vcios do acto administrativo. Por conseguinte, os vcios do acto administrativo so as formas especficas que a ilegalidade do acto administrativo pode revestir. A invalidade do acto administrativo, o juzo de desvalor emitido sobre ele em resultado da sua desconformidade com a ordem jurdica. As duas causas geralmente admitidas da invalidade so a ilegalidade e os vcios da vontade. A ilegalidade do acto administrativo tradicionalmente apreciada entre ns atravs da verificao dos chamados vcios do acto, modalidades tpicas que tal ilegalidade pode revestir e que historicamente assumiram o papel de limitar a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos. Face garantia hoje constante no art. 268/4 CRP, entende-se que, no obstante os arts 27 e 57 LPTA continuarem a falar de vcios a reconduo das ilegalidades do acto a vcios deste deixou de ser uma exigncia da lei, quedando-se derrogada a norma legal de vcios do acto administrativo. 238. Os Vcios do Acto Administrativo A tipologia dos vcios comporta cinco vcios: 1. Usurpao de poder; 2. Incompetncia; 3. Vcios de forma; 4. Violao de lei; 5. Desvio de poder. Os dois primeiros vcios (usurpao de poder e incompetncia), correspondem ideia de ilegalidade orgnica. O terceiro (vcio de forma) corresponde ideia de ilegalidade formal. E o quarto e o quinto (violao de lei e desvio de poder) correspondem ideia de ilegalidade material. 239. A Usurpao de Poder Consiste na ofensa por um rgo da Administrao Pblica do princpio da separao de poderes, por via da prtica de acto includo nas atribuies do poder judicial ou do poder administrativo (art. 133/2-a CPA). Comporta duas modalidades: A primeira a usurpao do poder legislativo: a Administrao pratica um acto que pertence s atribuies do poder legislativo; A segunda a usurpao do poder judicial: a Administrao pratica um acto que pertence s atribuies dos Tribunais. Entende-se tambm haver usurpao do poder judicial quando a Administrao pratica um acto includo nas atribuies de um Tribunal Arbitral. 240. A Incompetncia o vcio que consiste na prtica, por um rgo da Administrao, de um acto includo nas atribuies ou na competncia de outro rgo da Administrao. Pode revestir vrias modalidades. Segundo um primeiro critrio, pode classificar-se em incompetncia absoluta ou incompetncia por falta de atribuies, aquela que se verifica quando um rgo da Administrao pratica um acto fora das atribuies da pessoa

colectiva a que pertence; e incompetncia relativa ou incompetncia por falta de competncia, aquela que se verifica quando um rgo de uma pessoa colectiva pblica pratica um acto que est fora da sua competncia, mas que pertence competncia de outro rgo da mesma pessoa colectiva. De acordo com um segundo critrio pode-se distinguir quatro modalidades: 1. Incompetncia em razo da matria: quando um rgo da Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo da Administrao em funo da natureza dos assuntos. 2. Incompetncia em razo da hierarquia: quando se invadem os poderes conferidos a outro rgo em funo do grau hierrquico, nomeadamente quando o subalterno invade a competncia do superior, ou quando o superior invade a competncia prpria ou exclusiva do subalterno. 3. Incompetncia em razo do lugar: quando um rgo da Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo em funo do territrio. 4. Incompetncia em razo do tempo: quando um rgo da Administrao exerce os seus poderes legais em relao ao passado ou em relao ao futuro (salvo se a lei, excepcionalmente, o permitir). 241. O Vcio de Forma o vcio que consiste na preterio de formalidades essenciais ou na carncia de forma legal, comporta trs modalidades: a) Preterio de formalidades anteriores pratica do acto; b) Preterio de formalidades relativas prtica do acto; c) Carncia de forma legal. conveniente sublinhar que a eventual preterio de formalidades posteriores prtica do acto administrativo no produz ilegalidade (nem invalidade) do acto administrativo apenas pode produzir a sua ineficincia. Isto porque, a validade de um acto administrativo se afere sempre pela conformidade desse acto com a lei no momento em que ele praticado. 242. A Violao da Lei o vcio que consiste na discrepncia entre o contedo ou o objecto do acto e as normas jurdicas que lhe so aplicveis. O vcio de violao de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material: neste caso, a prpria substncia do acto administrativo, a deciso em que o acto consiste, contrria a lei. A ofensa da lei no se verifica aqui nem a competncia do rgo, nem nas formalidades ou na forma que o acto reveste, nem o fim tido em vista, mas no prprio contedo ou no objecto do acto. O vcio de violao de lei produz-se normalmente quando, no exerccio de poderes vinculados, a Administrao decida coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decide quando a lei manda decidir algo. Mas tambm pode ocorrer um vcio de violao no exerccio de poderes discricionrios (art. 19 LOSTA). Quando sejam infringidos os princpios gerais que limitam ou condicionam, de forma genrica, a discricionariedade administrativa, designadamente os princpios constitucionais: o princpio da imparcialidade, o princpio da igualdade, o princpio da justia, etc. Se verdade que o desvio de poder s se pode verificar no exerccio de poderes discricionrios, j no verdade que no possa verificar-se violao de lei no exerccio de poderes discricionrios. A violao da lei, assim definida, comporta vrias modalidades: 1. A falta de base legal, isto a prtica de um acto administrativo quando nenhuma lei autoriza a prtica de um acto desse tipo; 2. A incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do contedo do acto administrativo; 3. A incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objecto do acto administrativo; 4. A inexistncia ou ilegalidade dos pressupostos relativos ao contedo ou ao objecto do acto administrativo;

5.

A ilegalidade dos elementos acessrios includos pela Administrao no contedo do acto designadamente, condio, termo ou modo se essa ilegalidade for relativamente, nos termos da Teoria Geral dos Elementos Acessrios; 6. Qualquer outra ilegalidade do acto administrativo insusceptvel de ser reconduzida a outro vcio. Este ltimo aspecto significa que o vcio de violao de lei tem carcter residual, abrangendo todas as ilegalidades que no caibam especificamente em nenhum dos outros vcios. 243. O Desvio de Poder o vcio que consiste no exerccio de um poder discricionrio por um motivo principalmente determinante que no condiga com o fim que a lei visou ao conferir aquele poder (art. 19 LOSTA). O desvio de poder pressupe, portanto, uma discrepncia entre o fim legal e o fim real. Para determinar a existncia de um vcio de desvio de poder, tem de se proceder s seguintes operaes: 1. Apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo rgo administrativo um determinado poder discricionrio (fim legal); 2. Averiguar qual o motivo principal determinante da prtica do acto administrativo em causa (fim real); 3. Determinar se este motivo principalmente determinante condiz ou no com aquele fim legalmente estabelecido: se houver coincidncia, o acto ser legal e, portanto, vlido; se no houver coincidncia, o acto ser ilegal por desvio de poder e, portanto, invlido. O desvio de poder comporta duas modalidades principais: 1. O desvio de poder por motivo de interesse pblico, quando a Administrao visa alcanar um fim de interesse pblico, embora diverso daquele que a lei impe. 2. E desvio de poder por motivo de interesse privado, quando a Administrao no prossegue um fim de interesse pblico mas um fim de interesse privado. 244. Cumulao de Vcios Um acto administrativo pode estar ferido simultaneamente de vrias ilegalidades: os vcios so cumulveis. E pode inclusivamente acontecer que haja mais de um vcio do mesmo tipo: pode haver dois vcios de forma, trs incompetncias, quatro violaes de lei, no mesmo acto administrativo. Assim, se um mesmo acto viola vrias leis, ou vrias disposies da mesma lei, cada ofensa da lei um vcio. possvel, portanto, alegar simultaneamente quaisquer vcios do acto administrativo. Um acto administrativo ou vinculado ou e discricionrio. Se for vinculado, pode ser arguido de violao de lei mas no pode ser arguido de desvio de poder. Se for discricionrio, no pode ser arguido de violao de lei, s pode ser arguido de desvio de poder. 245. A Ilicitude do Acto Administrativo Em regra, a ilicitude do acto administrativo coincide com a sua ilegalidade, quer dizer: o acto ilcito por ser ilegal. Mas h casos, em que um acto ilcito sem ser ilegal, havendo ilicitude sem haver ilegalidade. Esses casos so quatro: 1. Casos em que o acto administrativo, sem violar a lei, ofende um direito absoluto de um particular. A ofensa de um direito absoluto de um particular um acto ilcito. 2. Casos em que o acto administrativo viola um contrato no administrativo (ilicitude). 3. Casos em que o acto administrativo ofende a ordem pblica ou os bons costumes. 4. Casos em que o acto administrativo contm uma forma de usura. 246. Os Vcios da Vontade no Acto Administrativo Como segunda causa da invalidade do acto administrativo diversa da ilegalidade, h que considerar os vcios da vontade, designadamente o erro, o dolo e a coaco. Se um rgo da Administrao se engana quanto aos factos com base nos quais pratica um acto administrativo e pratica um acto baseado em erro de facto; ou enganado por um particular que pretende obter um certo acto administrativo e o acto viciado por dolo; ou

forado a praticar um acto sob ameaa (coaco) no se pode dizer que a Administrao Pblica tenha violado a lei. Nestes casos, o acto administrativo no ofende a lei, no infringe a lei. A falta de um requisito de validade que a lei exige, qual seja o de que a vontade da Administrao seja uma vontade esclarecida e livre. Na base do acto administrativo, e designadamente na base do acto administrativo praticado no exerccio de poderes discricionrios, deve estar sempre, segundo a nossa lei, uma vontade esclarecida e livre. Se a vontade da Administrao no foi esclarecida e livre, porque foi determinada por erro, dolo ou coaco, h um vcio da vontade, que deve fundamentar a invalidade do acto. Tratando-se de actos vinculados, a sim, os vcios da vontade como tais so irrelevantes: ou a Administrao aplicou correctamente a lei, e no interessa para nada saber se o fez porque a interpretou bem apesar de ter ocorrido algum erro, dolo ou coaco pelo que o acto vlido; ou a Administrao violou a lei e o acto ilegal, seja qual for a razo ou a causa desta ilegalidade. Mas se se tratar de actos discricionrios, as coisas mudam completamente de figura: a vontade real do rgo administrativo torna-se relevante, porque a lei lhe deu liberdade de opo, e foi no exerccio desta que a deciso foi tomada. Ora a lei no pode aceitar como manifestao de liberdade de opo uma vontade no livre ou no esclarecida, aqui os vcios da vontade tm relevncia autnoma. 247. As Formas da Invalidade: Nulidade e Anulabilidade Vm reguladas no nosso Direito nos arts. 88 e 89 da LAL; e arts. 133 e segs. do CPA. Artigo 88 Deliberaes nulas 1. So nulas, independentemente de declarao dos Tribunais, as deliberaes dos rgos autrquicos: a) Que forem estranhas s suas atribuies; b) Que forem tomadas tumultuosamente ou com infraco do disposto no n. 1 do artigo 79 e no n. 1 do artigo 80; c) Que transgredirem disposies legais respeitantes ao lanamento de impostos; d) Que prorrogarem os prazos de pagamento voluntrio dos impostos e de remessa de autos ou certides de relaxe para os Tribunais; e) Que caream absolutamente de forma legal; f) Que nomearem funcionrios sem concurso, a quem faltem requisitos exigidos por lei, com preterio de formalidades essenciais ou de preferncias legalmente estabelecidas. 2. As deliberaes nulas so impugnveis, sem dependncia de prazo, por via de interposio de recurso contencioso ou de defesa em qualquer processo administrativo ou judicial. Artigo 89 Deliberaes anulveis 1. So anulveis pelos Tribunais as deliberaes de rgos autrquicos feridas de incompetncia, vcio de forma, desvio de poder ou violao de lei, regulamento ou contrato administrativo. 2. As deliberaes anulveis s podem ser impugnadas em recurso contencioso, dentro do prazo legal. 3. Decorrido o prazo sem que se tenha deduzido impugnao em recurso contencioso, fica sanado o vcio da deliberao. 248. A Nulidade A nulidade a forma mais grave da invalidade. Tem os seguintes traos caractersticos (art. 134 CPA): 1. O Acto nulo totalmente ineficaz desde o incio, no produz qualquer efeito. Por isso que a lei chamam a estes actos, actos nulos e de nenhum efeito; 2. A nulidade insanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificao, reforma ou converso. O acto nulo no susceptvel de ser transformado em acto vlido;

3. 4. 5. 6.

7.

Os particulares e os funcionrios pblicos tm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto nulo. Na medida em que este no produz efeitos, nenhum dos seus imperativos obrigatrio; Se mesmo assim a Administrao quiser impor pela fora a execuo de um acto nulo, os particulares tm o direito de resistncia passiva (art. 21 CRP). A resistncia passiva execuo de um acto nulo legtima. Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto , a sua impugnao no est sujeita a prazo; O pedido de reconhecimento da existncia de uma nulidade num acto administrativo pode ser feito junto de qualquer Tribunal, e no apenas perante os Tribunais Administrativos; o que significa que qualquer Tribunal, mesmo um Tribunal Civil, pode declarar a nulidade de um acto administrativo (desde que competente para a causa); O reconhecimento judicial da existncia de uma nulidade toma a forma de declarao de nulidade.

249. A Anulabilidade uma forma menos grave da invalidade e tem caractersticas contrrias s da nulidade (art. 136 CPA): 1. O acto anulvel, embora invlido, juridicamente eficaz at ao momento em que venha a ser anulado. Enquanto no for anulado eficaz, produz efeitos jurdicos como se fosse vlido o que resulta da presuno de legalidade dos actos administrativos; 2. A anulabilidade sanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificao, reforma ou converso; 3. O acto anulvel obrigatrio, quer para os funcionrios pblicos, quer para os particulares, enquanto no for anulado. 4. Consequentemente, no possvel opor qualquer resistncia execuo forada de um acto anulvel. A execuo coactiva de um acto anulvel legtima, salvo se a respectiva eficcia for suspensa; 5. O acto anulvel s pode ser impugnado dentro de um certo prazo que a lei estabelece (art. 28 LPTA); 6. O pedido de anulao s pode ser feito perante um Tribunal Administrativo, no pode ser feito perante qualquer outro Tribunal; 7. O reconhecimento de que o acto anulvel por parte do Tribunal determina a sua anulao. A sentena proferida sobre um acto anulvel uma sentena de anulao, enquanto a sentena proferia sobre o acto nulo uma declarao de nulidade. A anulao contenciosa de uma tem efeitos retroactivos: tudo se passa na ordem jurdica, como se o acto nunca tivesse sido praticado. 250. mbito de Aplicao da Nulidade e da Anulabilidade A nulidade tem carcter excepcional; a anulabilidade que tem carcter geral. A regra a de que o acto invlido anulvel; se ao fim de um certo prazo ningum pedir a sua anulao, ele converte-se num acto vlido. Como s excepcionalmente os actos so nulos, isto significa que, na prtica, o que se tem de apurar em face de um acto cuja a validade se est a analisar, e se ou no nulo: porque se for invlido e no for nulo, cai na regra geral, anulvel. Se consideradas as causas de invalidade do acto, este for simultaneamente anulvel e nulo, prevalecer o regime da nulidade. 251. Nulidades por Natureza As nulidades por natureza consubstanciam casos em que, por razes de lgica jurdica, o acto no pode deixar de ser nulo, por isso que seria totalmente inadequado o regime da simples anulabilidade. Esses casos so, trs: 1. Actos de contedo ou objecto impossvel: se o contedo ou o objecto do acto for impossvel, no faz sentido que, ao fim de um certo tempo, o acto se convalide, passe

a ser vlido. Um acto desses nunca pode convalidar-se porque, por definio, o seu contedo ou o seu objecto so impossveis; 2. Actos cuja prtica consiste num crime ou envolva a prtica de um crime: tambm no faz sentido que estes actos, se no forem impugnados, se transformem em actos vlidos; 3. Actos que violem o contedo essencial de um direito fundamental do cidado: face da Constituio, tambm estes actos no podem ser considerados actos simplesmente anulveis, uma vez que existe, quanto a eles, direito de resistncia (art. 21 CRP). 252. Correspondncia entre as causas da invalidade e os respectivos regimes So designadamente nulos: Os actos viciados de usurpao de poder; Os actos viciados de incompetncia absoluta; Os actos que sofram de vcio de forma, na modalidade de carncia absoluta de forma legal; Os actos praticados sob coaco; Os actos de contedo ou objecto impossvel ou ininteligvel; Os actos que consubstanciam a prtica de um crime; Os actos que lesem o contedo essencial de um Direito fundamental. So designadamente anulveis: Os actos viciados de incompetncia relativa; Os actos viciados de vcio de forma, nas modalidades de carncia relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer para o caso da nulidade, de preterio de formalidades essenciais; Os actos viciados por desvio de poder; Os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental. 253. A Sanao dos Actos Administrativos Ilegais O fenmeno da sanao consiste precisamente na transformao de um acto ilegal, e por isso invlido perante a ordem jurdica. O fundamento jurdico da sanao dos actos ilegais a necessidade de segurana na ordem jurdica. pois necessrio que, decorrido algum tempo sobre a prtica de um acto administrativo, se possa saber com certeza se esse acto legal ou ilegal, vlido ou invlido. A obteno desta certeza pode ser conseguida por via negativa permitindo a lei que o acto, por ser ilegal, seja revogado pela Administrao ou anulado pelos Tribunais ou por via positiva consentido a lei que, ao fim de um certo tempo, o acto ilegal seja sanado, tornando-se vlido para todos os efeitos perante a ordem jurdica, e portanto, em princpio, inatacvel (art. 28 LPTA). A sanao dos actos administrativos pode operar-se por um de dois modos: Por um acto administrativo secundrio (art. 136 CPA); Por efeito automtico da lei (ope legis) art. 28 LPTA. EXTINO E MODIFICAO DO ACTO ADMINISTRATIVO 254. A Extino do Acto Administrativo em Geral Os efeitos jurdicos do acto administrativo podem extinguir-se por vrios modos. Assim, e desde logo, em certos casos esses efeitos cessam imediatamente com a prtica do acto: o que se passa com os actos de execuo instantnea, cujos efeitos jurdicos se esgotam ou consomem num s momento, numa aplicao isolada. Noutros casos, os efeitos do acto administrativo perduram no tempo, s se extinguindo uma vez decorrido um certo perodo: o que acontece com os actos de execuo continuada. A certos actos administrativos, por seu turno, podem ter sido apostos um termo final ou uma condio resolutiva: e ento, uma vez atingido o termo ou verificada a condio, cessam os efeitos de tais actos.

Mas pode ainda suceder que os actos administrativos se extingam por ter sido praticado ulteriormente um outro acto cujo o contedo oposto ao contedo do primitivo acto. Nestes casos, o segundo acto como que toma o lugar do primeiro, passando a ocupar o espao at a preenchido pelo acto originariamente praticado. 255. A Revogao o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de outro acto administrativo anterior. Com a prtica da revogao, ou acto revogatrio, extinguem-se os efeitos jurdicos do acto revogado. Os seus efeitos jurdicos recaem sobre um acto anteriormente praticado, no se concebendo a sua prtica desligada desse acto preexistente. O contedo da revogao a extino dos efeitos jurdicos produzidos pelo acto revogado ou, se se preferir, a deciso de extinguir esses efeitos. O objecto da revogao sempre o acto revogado, justamente porque a revogao um acto secundrio, um dos mais importantes actos sobre os actos. fundamental sublinhar que revogao , ela mesma, um acto administrativo: como tal, so-lhe aplicveis todas as regras e princpios caractersticos do regime jurdico dos actos administrativos. 256. Figuras Afins Da revogao h que distinguir certas figuras afins. a) Em primeiro lugar, devem distinguir-se da revogao aqueles casos em, que a Administrao pratica um acto administrativo de contedo contrrio ao de um acto anteriormente praticado. b) Em segundo lugar, no devem ser confundidos com a revogao aqueles casos em que declarada a caducidade de um acto administrativo anterior. c) Em terceiro lugar, tambm no devem ser confundidos com a revogao os casos em que a Administrao declara a inexistncia, ou a nulidade, de um acto administrativo anterior. d) Em quarto lugar, h que distinguir da revogao a suspenso de um acto administrativo anterior. O contedo do acto de suspenso a mera paralisao temporria da eficcia do acto administrativo anterior. e) Em quinto e ltimo lugar, a ratificao de erros materiais ou a aclarao de acto administrativo anterior no constituem igualmente casos de revogao. 257. Espcies As espcies de revogao podem apurar-se luz de diversos critrios, dos quais se destacam quatro: 1. Quanto iniciativa: a revogao pode ser espontnea (ou oficiosa), praticada pelo rgo competente independentemente de qualquer solicitao nesse sentido; ou provocada (art. 138 CPA), motivada por um requerimento do interessado, dirigido a um rgo com competncia revogatria. 2. Quanto ao autor: a revogao pode ser feita pelo prprio autor do acto revogado est-se perante a retractao; ou por rgo administrativo diferente, o acto revogatrio praticado pelo superior hierrquico do autor do acto revogado ou pelo delegante, relativamente a actos anteriormente praticados por um subalterno ou por um delegado. 3. Quanto ao fundamento: a revogao pode-se basear-se na ilegalidade (ou anulao graciosa), com ela visa-se reintegrar a ordem jurdica violada, suprimindo-se a infraco cometida com a pratica de um acto ilegal; ou na inconvenincia do acto que seu objecto, a prtica do acto revogatrio encontra a sua razo por ser um juzo de mrito, isto , numa nova valorao do interesse pblico feita pelo rgo competente, independentemente de qualquer juzo de legalidade sobre o acto objecto da revogao.

O contedo da revogao, que consiste na extino dos efeitos do acto revogado, pode revestir uma de duas modalidades: a mera cessao, ad futurum, dos efeitos jurdicos do acto revogado a denominada revogao abrogatria , ou a destruio total dos efeitos jurdicos do acto revogado, mesmo dos que tenham sido produzidos no passado a chamada revogao anulatria (art. 145 CPA). Diz-se que a eficcia da revogao ab-rogatria ex nunc (desde agora), e a revogao anulatria, tem eficcia ex tunc (desde ento). Assim, a revogao ab-rogatria ajusta-se aos casos em que o rgo administrativo competente mude de critrio e resolva extinguir um acto anterior por considerar inconveniente; ao passo que a revogao anulatria reservada pela lei para os casos em que acto a revogar tenha sido praticado com ilegalidade. 258. Regime da Revogabilidade dos Actos Administrativos Pode afirmar-se que entre ns vigora o princpio da revogabilidade dos actos administrativos, nos termos do qual a Administrao Pblica dispe da faculdade de extinguir os efeitos jurdicos de um acto que anteriormente praticou, desde que o repute ilegal ou inconvenientemente. Com que limites, porm? A este propsito h a distinguir dois tipos de situaes: casos de revogao impossvel e casos de revogao proibida. A) Os casos de revogao impossvel. A revogao no pode ter lugar, porque, pura e simplesmente, faltam os efeitos jurdicos a extinguir. Nestes casos, a revogao no pode produzir-se, nem lgica nem juridicamente. E quais so os casos de impossibilidade da revogao (art. 139 CPA)? 1) impossvel a revogao de actos inexistentes ou de actos nulos; 2) impossvel a revogao de actos cujos efeitos j tenham sido destrudos, seja atravs de anulao contenciosa, seja atravs de revogao anulatria; 3) E impossvel a revogao de actos j integralmente executados; 4) tambm impossvel a revogao de actos caducados. B) Os casos de revogao proibida. Diferentemente, outras situaes h em que a Administrao, no deparando j com uma impossibilidade absoluta de revogao, no deve, todavia, sob pena de ilegalidade, revogar actos que haja anteriormente praticado. So fundamentalmente duas as situaes que, importa referir: 1. A Administrao no deve revogar aqueles actos que tenham sido praticados no exerccio de poderes vinculados e em estrita obedincia de uma imposio legal. H contudo, algumas excepes, nomeadamente, so revogveis os actos vinculados se conferirem direitos renunciveis e os titulares destes validamente renunciarem a esses direitos. 2. Tambm no devem ser objecto de revogao os actos constitutivos de direitos que tenham sido legalmente praticados pela Administrao Pblica, ainda que no uso de poderes discricionrios: assim o determinam, com efeito, o princpio da segurana nas relaes jurdicas e a prpria lei expressa 259. Actos Constitutivos de Direitos Estes no so revogveis pela Administrao, a menos que sejam ilegais. Isto porque, de acordo com a lei, atriburam direitos a algum. A partir desse momento, a pessoa a que os direitos foram atribudos tem de poder confiar na palavra dada pela Administrao e tem de poder desenvolver a sua vida jurdica com base nos direitos que legislativamente adquiriu. o princpio do respeito pelos direitos adquiridos, base da confiana na palavra dada. Pelo contrrio, os actos no constitutivos de direitos so livremente revogveis pela Administrao em qualquer momento e com qualquer fundamento. Justamente porque, no tendo criado direitos para ningum, no h que ter em conta a proteco dos direitos adquiridos.

4.

So actos constitutivos de Direitos, todos os actos administrativos que atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou que ampliam direitos subjectivos existentes, ou que extinguem restries ao exerccio dum direito j existente. O conceito de acto constitutivo de direitos deve ir to longe quanto a sua prpria razo de ser: ora a razo de ser deste conceito a necessidade de proteco de direitos adquiridos pelos particulares, para sua segurana e certeza das relaes jurdicas. Entende-se que deve-se considerar como actos constitutivos de direitos: 1. Os actos criadores de direitos, poderes, faculdades e, em geral, situaes jurdicas subjectivas; 2. Os actos que ampliam ou reforam esses direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas subjectivas; 3. Os actos que extingam restries ao exerccio de direitos, nomeadamente as autorizaes; 4. Os actos meramente declarativos que reconheam a existncia ou a validade de direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas subjectivas. So os actos a que a doutrina chama verificaes-constitutivas. Devem ser considerados, pelo contrrio, como actos no constitutivos de direitos: 1. Actos administrativos internos; 2. Actos declarativos que no consistam no reconhecimento da existncia de direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas subjectivas; 3. Actos constitutivos de deveres ou encargos; 4. Autorizaes e licenas de natureza policial; 5. Actos precrios por natureza; 6. Actos em que a Administrao Pblica tenha validamente includo uma clusula do tipo reserva de revogao; 7. Actos administrativos sujeitos, por lei ou clusula acessria, condio sem prejuzo dos direitos de terceiros; 8. Actos inexistentes e actos nulos. 260. Regime de Revogao dos Actos Constitutivos de Direitos Ilegais Os traos principais do regime jurdico da revogao de actos constitutivos de direitos so os seguintes: 1) O fundamento exclusivo da revogao a ilegalidade do acto anterior; 2) A revogao de actos constitutivos de direitos ilegais deve ser feita: a) Dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso que no caso caiba; b) Se tiver sido efectivamente interposto um recurso contencioso, pode o acto recorrido ser revogado no todo ou em parte at ao termo do prazo para a resposta ou contestao da autoridade recorrida (art. 28 e 47 LPTA). 261. Regime de Revogao dos Actos No Constitutivos de Direitos Os aspectos principais deste regime so: 1. A revogao de actos no constitutivos de direitos pode ter por fundamento a sua ilegalidade, a sua inconvenincia, ou ambas: afectivamente, a lei dispe que essa revogao pode ter lugar em todos os casos; 2. A revogao destes actos pode ter lugar a todo o tempo. Efectivamente, a revogao de actos no constitutivos de direitos com fundamento em ilegalidade tambm s pode ter lugar dentro do prazo de recurso contencioso fixado na lei (art. 18 LOSTA e art. 77 LAL Revogao, reforma e converso das deliberaes: As deliberaes dos rgos autrquicos, bem como as decises dos respectivos titulares, podem ser por ele, revogadas, reformadas ou convertidas, nos termos seguintes: a) Se no forem constitutivas de direitos, em todos os casos e a todo o tempo; b) Se forem constitutivas de direitos, apenas quando ilegais e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou at interposio deste). 262. Competncia para a Revogao Pertence ao autor do acto, aos seus superiores hierrquicos (salvo, por iniciativa destes, se se tratar de acto da competncia exclusiva do subordinado), ao delegante e,

excepcionalmente e nos casos previstos na lei, ao rgo que exercer tutela revogatria (art. 142 CPA). A lei no confere ao rgo competente numa determinada matria o poder revogar o acto viciado de incompetncia relativa praticado nessa matria por outro rgo. Julgamos que faz mal, pois deveria ser tambm possvel ao titular da competncia dispositiva, com fundamento na invaso desta pelo rgo incompetente, revogar o acto administrativo praticado por este rgo. No parece razovel que apenas lhe assista a possibilidade de recorrer de tal acto. 263. Forma e Formalidades da Revogao O princpio que vigora aqui o princpio da identidade ou do paralelismo das formas: quer isto dizer que tanto as formalidade como a forma do acto revogatrio se ho-de apurar por referncia s formalidades e forma do acto revogado (art. 143 CPA). Suscita-se, no entanto, a questo de saber se um tal parmetro se deve buscar na forma legalmente prescrita para o acto revogado ou, diversamente, na forma efectivamente adoptada quanto a esse acto. No primeiro caso, a forma do acto de revogao ser a consagrada na lei, independentemente da forma que tenha sido dada ao acto revogado; no segundo, a forma do acto de revogao dever ser idntica a forma do acto revogado, independentemente da sua conformidade ou desconformidade face lei. Ora, a este propsito, cumpre distribuir aquilo que se passa com as formalidades daquilo que ocorre com a norma do acto revogatrio. Em relao s formalidades da revogao, a regra do paralelismo remete-nos para a observncia daquelas que se encontram fixadas na lei, isto , para as formalidades legalmente devidas, com uma excepo: daquela que se traduz em no haver lugar observncia de formalidades cuja a razo de ser se esgota na prtica do acto revogado (art. 144 CPA). 264. Efeitos Jurdicos da Revogao Os seus efeitos jurdicos, a revogao pode ser de dois tipos: revogao anulatria, retroage, os seus efeitos jurdicos ao momento da prtica do acto revogado, a revogao opera ex tunc; aqui tudo se passa, como se o acto revogado nunca tivesse existido o que, consequncia da ilegalidade que originariamente afectava esse acto. E revogao abrogatria, aqui respeitam-se os efeitos j produzidos pelo acto inconveniente, apenas cessando, para o futuro, os efeitos que tal acto ainda estivesse em condies de produzir. A revogao s opera ex nunc. A revogao no produz efeitos apenas em relao a quem solicitou, mas sim em relao a todos (erga omnes), devendo, portanto, os seus efeitos ser acatados pelo particular interessado, pela Administrao e por terceiros. 265. Fim da Revogao A revogao no a nica possibilidade dada por lei Administrao para agir sobre actos que haja ilegalmente praticado: com efeito, para alm de os poder revogar, ela pode ainda ratific-los, convert-los ou reform-los. A Administrao pode optar entre revogar acto ilegal e san-lo. Ora, se assim , pode concluir-se que a lei no quis vincular os rgos administrativos revogao de actos anteriores ilegais, antes lhe deixando a possibilidade de escolher entre a revogao e as modalidades de sanao da ilegalidade do acto que ao caso mais convenham. Importa apurar qual o fim da revogao. Este s pode ser um de dois: a) No caso de revogao de acto ilegal, a defesa da legalidade, atravs da supresso do acto que a ofendera; b) No caso de revogao por inconvenincia, a melhor prossecuo do interesse pblico, tornada possvel mediante uma reapreciao do caso concreto. Nestes casos refere-se a desvio de poder. 266. Natureza Jurdica da Revogao A regra geral no pode ser a de toda a revogao acarretar sempre um efeito repristinatrio. Na grande maioria dos casos, a revogao no tem efeito repristinatrio, pura e simplesmente porque no pode logicamente t-lo, porque o problema no se pe.

Assim, se for revogada a revogao de um acto vinculado, a segunda revogao ter ou no efeito repristinatrio consoante o sentido imposto pela vinculao legal: se o acto primrio cumpriu o estabelecido na lei, a sua primeira revogao foi ilegal, e portanto a revogao desta deve entender-se que repe em vigor o acto primrio, por se tratar de um acto devido; se o acto primrio foi ilegal, e a sua primeira revogao foi conforme lei, a revogao desta necessariamente ilegal e no pode ter como efeito repor em vigor o acto primrio, por se tratar tambm de um acto ilegal. Diferentemente se passam as coisas se for revogada a revogao de um acto discricionrio: se o rgo competente revoga um acto administrativo que ele podia praticar ou deixar de praticar, ou dotar com um ou outro contedo, de acordo com a sua vontade, no parece lcito ligar sempre um efeito repristinatrio segunda revogao. O rgo competente pode com ela querer fazer renascer o acto primrio, mas tambm pode querer apenas eliminar obstculos reponderao ulterior do assunto, sem se comprometer desde logo com uma determinada soluo. Na maior parte dos casos a revogao no tem efeito repristinatrio, e se s o pode ter quando isso resulta claramente da vontade da lei ou da vontade do autor do acto, parece de concluir que em regra a revogao tem natureza meramente negativa ou destrutiva visa na verdade extinguir, e no repor em vigor, actos anteriormente praticados. Excepcionalmente, a revogao tem natureza construtiva quando o efeito repristinatrio for consequncia necessria de uma dada vinculao legal. 267. A Suspenso do Acto Administrativo E a paralisao temporria dos seus efeitos jurdicos (art. 150/2 CPA). Um acto administrativo pode ser suspenso por um de trs modos distintos: 1. Por efeito da lei ou ope legis: quando ocorrem certos factos que nos termos da lei produzem automaticamente um efeito suspensivo; 2. Por acto da Administrao ou suspenso administrativa: ocorre sempre que um rgo administrativo para o efeito competente decide, por acto administrativo, suspender um acto administrativo anterior. Quem tem competncia para proceder suspenso administrativa? Vrios tipos de rgos: Os rgos activos a quem a lei conferir expressamente o poder de suspender; Os rgos competentes para revogar, porque quem pode o mais, pode o menos; Os rgos de controle que disponham do poder de voto suspensivo. 3. A suspenso jurisdicional ou por deciso do Tribunal Administrativo: aquela que pode ser imposta por um Tribunal Administrativo em conexo com um recurso contencioso de anulao. 268. Ratificao, Reforma e Converso do Acto Administrativo Pertencem categoria dos actos sobre os actos, por isso que os seus efeitos jurdicos se vo repercutir sobre os efeitos do acto ratificado, reformado ou convertido, como e, por natureza, tais efeitos produzem-se ex tunc, isto , retroagem ao momento da prtica do acto cuja ilegalmente visam sanar. A ratificao (ou ratificao sanao), o acto administrativo pelo qual o rgo competente decide sanar um acto invlido anteriormente praticado, suprido a ilegalidade que o vicia. A reforma, o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte no afectada de ilegalidade. A converso, o acto administrativo pelo qual se aproveitam os elementos vlidos de um acto ilegal para com eles se compor um outro que seja legal.