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Evolucin y futuro de las polticas pblicas para el desarrollo econmico en la Frontera Norte de Mxico (Borrador)

Barajas Escamilla Maria del Roso rbarajas@colef.mx

Documento de trabajo preparado para presentarse en la Primera Reunin The U.S.-Mexico Border: A Discussin of Subnational Policies, organizado por El Colegio de la Frontera Norte y el Woodrow Wilson Institute, Tempe, AZ, Junio 17-18, 2009

Introduccin1

La conformacin y crecimiento de la regin fronteriza del norte de Mxico es resultado del diseo e implementacin de un conjunto de polticas pblicas encaminadas, primero, a poblar la regin como una medida de seguridad nacional y de proteccin de sus fronteras; segundo, a asegurar el abasto de bienes y servicios requeridos por la poblacin fronteriza, dada la lejana con los centros productores y distribuidores del pas; tercero, a sentar las bases de un desarrollo socioeconmico mayor, donde la punta de lanza lo constitua el desarrollo industrial; finalmente, el cuarto y ltimo grupo de polticas pblicas estuvo dirigido a propiciar que la regin jugase un papel central en el proceso de liberalizacin econmica en el pas, Estados Unidos y Canad). Ante la situacin en que actualmente se debate este mundo globalizado, y de manera particular el principal socio comercial de Mxico, los Estados Unidos, es preciso preguntarnos si ser posible que en el mediano plazo la frontera norte cuente con las condiciones necesarias para revertir la crisis econmica que se inicia entre 2001 y 2003, y se profundiza a partir de 2007. como una condicin necesaria para profundizar y acelerar el proceso de integracin con Amrica del Norte (los

Conviene preguntarse si ser posible que a partir de la acumulacin de capacidades productivas e institucionales que en su corta existencia ha logrado la regin fronteriza, podra sta aspirar no slo a recuperar su dinamismo econmico (en sus distintas actividades econmicas), sino tambin a lograr la reorientacin de su modelo de desarrollo socioeconmico, que le permita mayor estabilidad y menor dependencia de factores exgenos.
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Este documento tiene su base en el captulo Las polticas que incentivaron el desarrollo econmico de la Frontera Norte de Mxico (1848-2008), el cual fue elaborado con Araceli Almaraz, y forma parte del libro Desarrollo de las polticas pblicas y sus mecanismos de implementacin en la Frontera Norte, coordinado por Barajas, Almaraz, Reyes y Prez, El Colegio de la Frontera Norte (en dictamen), 2009.

A continuacin se pretende ofrecer una visin crtica y comprensiva de la evolucin de las polticas pblicas para el desarrollo econmico en la frontera norte, haciendo hincapi en los momentos y polticas que marcaron una nueva etapa del desarrollo de la regin. Con ello se intenta contar con los elementos para analizar cul podra ser el futuro de la regin fronteriza, lo mismo que para identificar las condiciones necesarias que permitan recuperar el camino del crecimiento econmico y, por ende, la senda del desarrollo en la regin del norte de Mxico. Este breve documento busca responder un conjunto de preguntas planteadas por los coordinadores del proyecto La frontera Mxico-EUA: un dilogo sobre las polticas pblicas en la regin transfronteriza y que se resumen en las siguientes: a) qu tipo de polticas han venido implementando los gobiernos locales (estatales y municipales y transfronterizos) para enfrentar los distintos retos que su breve historia de un poco ms de 100 aos les ha exigido?, b) cules son los desafos, necesidades y problemas principales que existen en el proceso de diseo de polticas pblicas para la frontera norte?; c) cules polticas y acciones es necesario que impulsen los gobiernos y otros actores locales para hacer frente a los retos que plantea la actual situacin de crisis y de retraimiento de la actividad econmica en la frontera norte?, y finalmente d) qu tipo de apoyo y acciones se requieren de los gobiernos federales?

La poltica de fortalecimiento del Estado mexicano sobre su espacio fronterizo: una poltica de seguridad nacional (1848-1933). Como ha sido ya ampliamente documentado, frente a las constantes amenazas de invasin y anexin de otra porcin del territorio fronterizo por el gobierno norteamericano y otros grupos, el gobierno mexicano decide en 1848 firmar con los Estados Unidos el Tratado de Guadalupe Hidalgo, el cual delimitaba geogrficamente la frontera norte de Mxico y la frontera sur de los Estados Unidos. A este tratado le siguieron otros no menos importantes2. En conjunto, estos tratados y comisiones bilaterales van a permitir sentar las bases del crecimiento y desarrollo de la regin fronteriza del norte. A partir de la delimitacin poltica-administrativa de la frontera, la poblacin de la regin va a dividirse, de tal forma que familias enteras quedan separadas por la lnea divisoria, y ello da origen a las primeras redes transfronterizas en la regin. Una vez que la frontera entre Mxico y los Estados Unidos es delimitada, el siguiente reto lo constituy el poblamiento de la regin y el aseguramiento de su abasto de productos bsicos. Sin embargo, fuero de esto, no se tena una idea clara del tipo de desarrollo que se deseaba lograr para la regin. Por ello, el gobierno federal no tuvo objecin alguna para establecer primero una poltica de Permetro Libre, inicialmente para Matamoros, Tamaulipas (1848-1851), poltica que, basada en la creacin de un rgimen arancelario de excepcin, se extiende posteriormente algunos municipios de los estados fronterizos de Coahuila y Chihuahua y finalmente a algunos municipios de Baja California.

Tratado de Lmites (1853), Tratado de Remonumentacin (1882), Tratado de Lnea Fija (1884). En este contexto tambin se crea la Comisin Internacional de Lmites y Aguas (1889-1990) y el Tratado de Eliminacin de Bancos (1906).

Hasta la dcada de 1920 la poblacin en la zona fronteriza era poco significativa y el desarrollo agrcola y el comercio constituan las principales actividades productivas. Frente a los problemas de gran inestabilidad en el resto del pas, la frontera norte se visualizaba como una regin susceptible de desarrollarse por s sola, dada su cercana con la frontera sur de los Estados Unidos.

El desarrollo de una dinmica comercial y turstica para la frontera norte a partir de la demanda de fibras naturales y de la Ley Volstead (1919) y la creacin del Rgimen de Zonas Libres y Permetros Libres (1933). Mientras que la imposicin de la Ley Volstead (1919) represent un freno para la actividad turstica y de servicios en el sur de los Estados Unidos, para la frontera norte de Mxico represent una coyuntura que permiti el desarrollo de una nueva actividad econmica vinculada a la venta de licor y prestacin de servicios tursticos para la poblacin estadounidense de altos ingresos, los cuales podan viajar hasta la frontera mexicana y de esta forma evadir la prohibicin impuesta por aquella ley. Con objeto de aprovechar esta nueva vertiente econmica, inversionistas extranjeros participaron en la construccin de casinos, hoteles y otros rubros que, por su naturaleza, se consideraban dudosos. Una vez ms la coyuntura se impona y el crecimiento poblacional y econmico de la regin fronteriza dependa del desarrollo de actividades econmicas de carcter exgeno. El gobierno central lo toleraba porque careca de un modelo real de desarrollo para la frontera norte. Es por ello que entre 1933 y 1935 se publica el Reglamento para los Permetros Libres y Zonas Libres en Tijuana y Ensenada, Mexicali y Tecate, en Baja California, y San Luis Ro Colorado, en Sonora3. Gracias a ambas polticas, que se basaban en la creacin de un rgimen de excepcin, durante este periodo se logr asegurar el abasto de
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En el Diario Oficial de la Federacin , el Titulo XIX de la Ley Aduanal.

productos bsicos para la emergente poblacin de la frontera, donde adems el comercio se haca con base en el patrn dlar. Desde la dcada de 1940, la poltica de desarrollo industrial para el pas se centraba en la sustitucin de importaciones. Sin embargo, dada la lejana de la regin fronteriza del resto del pas, la escasez de infraestructura vial y de comunicaciones, result ms cmodo permitir que esta regin se desarrollara bajo otra lgica, una lgica de integracin y dependencia con la economa del sur de los Estados Unidos. Lo anterior constituy un contrasentido con los esfuerzos iniciados a finales del siglo XIX, ya que, por una parte, se delimitaba la frontera, y por la otra, a travs del rgimen de excepcin, se le artculaba con la economa norteamericana. Sin duda, a travs de estas polticas, el gobierno federal buscaba darle ms certeza a las actividades productivas emergentes en la regin, y de facto, se reconoce la emergencia de una dinmica comercial e industrial transfronteriza y binacional. La ampliacin de este rgimen permiti el rpido poblamiento de la regin. Durante la dcada de 1930 y bajo el gobierno del presidente Crdenas se aplic la poltica de otorgamiento de tierras, estipulado en el artculo 27 constitucional, lo cual benefici no slo a campesinos del pas, sino a diversos grupos de pobladores extranjeros que vieron en la frontera norte un futuro promisorio de desarrollo. Recurdese que bajo el gobierno de Crdenas, se planteaba la defensa del territorio y, como ya se seal, el poblamiento de la regin se consideraba un medio para lograr tal objetivo. Hasta la dcada de 1950, el comercio constitua la principal actividad

econmica en la frontera norte, seguida por la operacin de pequeos talleres, as como las empresas industriales, principalmente establecidas en el subsector de los productos alimenticios, los cuales deban competir con los productos de origen norteamericano que circulaban en la regin.

Lo

anterior

produjo

la

conformacin

de

una

regin

estructuralmente

desarticulada del resto del pas y dio pie al surgimiento de un modelo de economa dual, en el cual con la misma poltica por un lado, se estimulaba el consumo de bienes de importacin, y por el otro, se desestimulaba la produccin de bienes en la propia regin. Los efectos de la poltica de industrializacin y el surgimiento de la industria maquiladora de exportacin. La dcada de 1960 vino acompaada del diseo de un conjunto de programas nacionales y regionales orientados a promover el desarrollo, y de manera particular el proceso de industrializacin. Es as como en 1961 surge el Programa Nacional Fronterizo (PRONAF), el cual entre otros objetivos propona que el consumo de las regiones fronterizas deba traducirse en un incremento de la produccin nacional. A pesar de que el PIF se propona impulsar el proceso de industrializacin de la frontera, ya para entonces se gestaba un modelo de desarrollo dual que, a la vez que promova la industrializacin bajo esquemas de bajo impacto, inhiba el mismo, ampliando continuamente el Rgimen de Permetros y Zonas Libres en el norte de Mxico. La permanencia de dicho rgimen marc sin duda el futuro y la dinmica de la frontera norte: el predominio de la actividad comercial sobre la industrial. Esta dinmica, ejercida por la continuidad del rgimen de zona libre, viene entonces a ser complementaria del rgimen de la IME, y en particular se otorgan con ello al capital trasnacional las condiciones idneas para expansin de sus actividades. En 1965, el gobierno federal da vida al Programa de Industrializacin Fronteriza (PRONAIF) , y en ese contexto surge el Programa de la Industria Maquiladora

(IME), a travs del cual se propona la participacin de Mxico en los procesos de subcontratacin internacional y de reestructuracin productiva, por medio de esquemas de produccin compartida. Y en aras de complementar la expansin de este proceso, se alinearon las condiciones de operacin del programa de la IME al propio Rgimen de Zona Libre. A partir de la puesta en marcha del PRONAIF, diversos actores regionales empiezan a empujar la creacin de mecanismos que garantizen la creacin de la infraestructura que requiere una regin como la frontera norte. De esta forma, en 1971 se le da vida a la primera comisin intersecretarial, que va a tener a su cargo el diseo e implementacin de diversas obras estratgicas para el desarrollo de la regin. En la creacin de la intersecretarial privaba la idea de que la frontera norte estaba lista para articularse a la economa global, pero que requera desarrollar algunas obras de infraestructura y el diseo de diversos esquemas de operacin. En este contexto, surgan polticas para la creacin de plazas comerciales y de centros de abasto de productos bsicos y de artculos gancho, entre otros. En el primer caso, se realizan importantes inversiones en obras de infraestructura (la canalizacin del Ro Tijuana es una de ellas), y en el otro se disean diversos instrumentos de poltica pblica encaminados a fortalecer e impulsar el desarrollo industrial y comercial a lo largo de la frontera norte. Durante la dcada de 1970, que es cuando suceden estas dinmicas, se empiezan a abrir los espacios para la participacin de los actores regionales, quienes exigan se apoyase a la industria fronteriza no maquiladora. Se crea en 1971 el Programa de Industrializacin para la Frontera Norte de Mxico (PIF). Bajo este programa surgen diversos mecanismos de apoyo a la industria nacional para su concurrencia al mercado fronterizo, se amplia el rgimen de zona libre, y se extiende la franquicia de importacin para los comerciantes de la regin (artculos gancho) .

Una situacin relevante para la frontera norte fue la creacin entre 1972 y 1985 de diversas comisiones intersecretariales para atender los asuntos del desarrollo fronterizo y concretar los objetivos del PIF. En 1972 se crea la primera Comisin Intersecretarial para el Fomento Econmico de la Franja Fronteriza y las Zonas y Permetros Libres, y con ello se generan una serie de mecanismos para la coordinacin y supervisin de diversas polticas, como fue el caso de los Comits Regionales de Promocin Econmica en 1973, quienes van a jugar un papel muy importante en el diseo e implementacin de importantes proyectos de infraestructura urbana en las principales ciudades fronterizas. En el marco de esta Comisin Intersecretarial surgen otras polticas de apoyo a la internacin de productos nacionales a las zonas fronterizas, ya que se conceba que la frontera debera ser fuente de oportunidades para la industria nacional, por ello se careca de polticas de apoyo al desarrollo de una industria regional. Sin embargo, en 1973 surgen las Comisiones de Desarrollo Econmico (CDF). La primera CDF se crea en Mexicali y va a jugar un papel importante para el desarrollo de Baja California, especialmente para el surgimiento de una base empresarial de corte regional. La dcada de 1980 es compleja y muy dinmica para la frontera norte. El programa de la IME tiende a expandirse y consolidarse mediante la instalacin, a lo largo de la frontera norte, de grandes y pequeas compaas vinculadas a extensas redes globales de produccin (RGP), con lo cual la frontera empieza a experimentar un crecimiento poblacional y urbano muy importante. El crecimiento industrial sin precedentes que se vivi en la frontera norte vino acompaado por un marcado rezago en desarrollo urbano, lo que rpidamente gener la anarqua y el surgimiento de amplias zonas de alta marginacin cerca de las zonas industriales.

Como ya se sealo anteriormente, a pesar de diversos esfuerzos del gobierno central por revertir el modelo de desarrollo fronterizo, basado principalmente en la importacin de bienes y servicios, poco efecto tuvieron todos sus planes para apuntalar un desarrollo industrial orientado hacia el mercado interno y con vnculos hacia el resto de la economa mexicana. Ya para la dcada de 1960 se haba instalado en la frontera norte un modelo de desarrollo de tipo dual que, por un lado, estimulaba la importacin de bienes y servicios, y por otro, creaba pocos incentivos para el desarrollo de una industria regional competitiva y desarrollada. El desarrollo de la industria se segua enfocando en la industria maquiladora de exportacin, con una muy limitada industria regional centrada en la produccin de algunos productos alimenticios vinculados al sector agropecuario.

La apertura de la economa mexicana y el papel de la frontera norte Sin duda, es a partir de la segunda mitad de la dcada de 1980 cuando Mxico adopta una nueva poltica de desarrollo industrial basado en la apertura de la economa mexicana y en el desarrollo de una industria de exportacin. En este modelo, la frontera norte rpidamente se convierte en importante beneficiaria de los nuevos flujos de inversin extranjera directa. Adems del crecimiento de las industrias electrnica y de autopartes, tambin la industria automotriz experimenta un crecimiento considerable, como lo ejemplifica la instalacin de la Ford en Hermosillo, Sonora, y de la General Motors en Ramos-Arizpe, Coahuila, entre otras acciones. Cuando Mxico inicia su proceso de apertura econmica, la frontera norte es visualizada como el ejemplo claro de un futuro prometedor y de crecimiento acelerado. El sector industrial, representado principalmente por la industria maquiladora de exportacin, crece a tasas nunca antes vistas, que oscilan entre

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el 12 y el 17 por ciento (en nmero de establecimientos y de trabajadores empleados en las plantas industriales, y en valor agregado producido). Entre las dcadas de 1980 y 1990, la frontera norte experiment un crecimiento poblacional por encima de la media nacional. La fuerte demanda de trabajadores en los sectores industrial, comercial y de servicios estimul el crecimiento de la migracin interna, que junt a la migracin internacional, vino a acelerar el poblamiento de las ciudades fronterizas, el cual sigui la ruta del desorden y la anarquia. La poltica de apertura comercial asumida por el gobierno mexicano no lleg acompaada ni por una poltica de desarrollo urbano, ni por una de apoyo a los gobiernos estatales y municipales para encarar el tamao de los efectos del desarrollo industrial fronterizo. Slo quedaban los retos y los problemas del desarrollo urbano y social producto del crecimiento poblacional acelerado, con una tasa de crecimiento desigual en la creacin de vivienda, dotacin de servicios e infraestructura urbana, lo cual fue impactando en la calidad de vida de los habitantes de la regin. En este periodo, para los gobiernos estatales y locales la prioridad fue el desarrollo de mayor infraestructura para la industria, o sea, la modernizacin y creacin de nuevos parques industriales que les permitieran responder ante la demanda de desarrolladores e inversionistas extranjeros y nacionales. Ante el inicio de las negociaciones del Tratado del Libre Comercio entre Mxico, los Estados Unidos y Canad durante los primeros aos de 1990, diversos actores del sector pblico y privado en la frontera norte le imprimieron una nueva dinmica a los esfuerzos regionales, principalmente a partir de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos. Estos gobernadores se convertirn en los principales promotores de la firma del TLCAN, bajo la idea de que la frontera norte contaba con las condiciones ptimas para profundizar y a la vez expander el proceso de

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integracin econmica con los Estados Unidos, lo que los actores tanto pblicos como privados consideraban una condicin necesaria para el desarrollo econmico de la frontera norte. Sin lugar a dudas, una de las regiones ganadoras con la firma del TLCAN fue la frontera norte, ya que de 1994 a 2001, se presenta un nuevo boom en el crecimiento de las exportaciones, el turismo y los servicios. La regin sigue bajo un esquema de pleno empleo, pero no se cuenta con una poltica de desarrollo regional integral, ms all de la desgravacin arancelaria, y la puesta en marcha de las reglas de origen para las importaciones en Norteamrica. A pesar de que desde la dcada de 1990 es ya evidente un cambio en la estructura productiva de la frontera norte, en la que se participa en procesos productivos de mayor envergadura y de mayor contenido tecnolgico y de conocimiento, que incluye la manufactura de ciertos productos y, en general, la participacin en nuevos nichos de la red global de produccin, poco esfuerzo realizan los gobiernos estatales para dotar a la regin de una poltica significativa de formacin de capital humano, no slo de tcnicos y operadores calificados, sino para el desarrollo de mayores capacidades de innovacin y de formacin empresarial. Sin embargo, los acontecimientos del 2001 en Estados Unidos, modifican

drsticamente todas las expectativas que se tenan en cuanto a la continuidad de una economa en expansin. Desde finales de la dcada de 1990 y principios de la del 2000, al lado de los problemas urbanos y de infraestructura, surgen nuevos problemas en la regin: el recrudecimiento de las medidas de vigilancia de la frontera entre Mxico y Estados Unidos dificulta el cruce de personas y mercancas, y ello repercute en que se retrasen los procesos de produccin vinculados a redes globales de produccin, a travs de sistemas organizacionales que incluyen mecanismos de justo a tiempo e inventario cero.

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Tambin se aceler la instalacin en la regin de importantes grupos delictivos y el crecimiento del crimen organizado. Cuanto la violencia se asent la frontera los capitales extranjeros empezaron a migrar, muchos de ellos a China, y con ello lleg la crisis, la cada estrepitosa de la inversin extranjera directa y el desplome de la actividad turstica y de servicios, etctera. Conlusiones: Con el abandono de la poltica industrial del gobierno federal para la regin, a mediados de los aos ochenta, los estados y municipios fronterizos han tenido que disear sus propias estrategias de desarrollo econmico. Con excepcin de Nuevo Len, quien histricamente ha contado con un desarrollo industrial importante, el resto de las entidades federativas de la frontera norte no ha contado con una poltica propia de desarrollo econmico de tipo integral y han dejado en manos del gobierno federal la creacin de instrumentos de poltica pblica. Con ello, de alguna forma han optado por la continuacin de los esquemas ya existentes, aunque las condiciones de la regin se han transformado. Los actores locales, tales como los empresarios del sector comercial y turstico, han abogado hasta aos muy recientes por la continuidad del Rgimen de Zona Libre, aun cuando ste ya no tiene razn de ser. Por otro lado, los desarrolladores y gobiernos locales han pugnado por la no desaparicin del Rgimen de la Industria Maquiladora, que bajo el TLCAN estaba previsto que desapareciera como rgimen de excepcin para convertirse de un rgimen de centro de costos en un rgimen de centro de utilidades, ya que desde 1994 este modelo constitua un rgimen poco equitativo. En el contexto del TLCAN, existia el acuerdo de la implementacin de las reglas de origen , determinado desde la firma del TLCAN, de poner en prctica en 2001 las reglas de origen que obligaban a restringir los beneficios del tratado slo a los pases miembros requera la creacin de una poltica de desarrollo regional agresiva y con

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muchos mecanismos, que vinculara la participacin en la produccin de insumos y componentes para la industria de exportacin de Pymes, una mayor vinculacin universidad-industria, el fomento de alianzas estratgicas, pero sobre todo una poltica de formacin de recursos humanos que produjera los cuadros necesarios para apuntalar una nueva dimensin del desarrollo industrial en la frontera norte. Ante la ausencia de tal previsin, se opt por crear las famosas listas de excepcin, donde prcticamente se permita que proveedores de origen asitico y europeo pudiesen seguir concurriendo al mercado fronterizo con la consiguiente extensin de la dependencia externa. Con la firma del TLCAN y con la emergencia de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos han emergido nuevos actores locales: por un lado, los gobiernos locales y, por otro, los empresarios y desarrolladores, quienes empiezan a crear un conjunto de vnculos transfronterizos en un espacio binacional. Desde la dcada de los noventa han surgido diversos organismos pblicos y privados, como el DEITAC, el San Diego Dialogue, el SANDAG y otros, entre cuyas funciones se establece el desarrollo de relaciones transfronterizas que coadyuven al desarrollo integral de la regin fronteriza entre Mxico y Estados Unidos. En las ltimas conferencias de gobernadores fronterizos se habla de crear un plan binacional de desarrollo que no slo contemple la participacin de la regin en las RGP, sino tambin la creacin de un plan maestro de desarrollo urbano que reordene las ciudades fronterizas y que atienda los problemas de rezago urbano, entre otras funciones. Se visualiza que con instituciones como NADBANK, COCEL, CCA y otras se pueden impulsar estrategias de desarrollo compartido. Una de las debilidades de estas polticas locales es la poca decisin conjunta entre los actores regionales de este a oeste y las dificultades para actuar formalmente un espacio que anteriormente estaba reservado a la diplomacia mexicana.

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Despus de 2001 los pequeos avances en materia de cooperacin fronteriza se veran abatidos. Estados Unidos reestructuraba su poltica de proteccin de la frontera, la aparicin del narcotrfico y el crimen organizado trastoc una relacin emergente de cooperacin que vino acompaada de muchas tensiones y conflictos, debido a los problemas de la migracin, el narcotrfico

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