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SECRETARIADEGOBERNACIONYJUSTICIA SUBSECRETARIADEGOBERNACIONYTERRITORIO

PLANESTRATEGICO:20102014
DESCENTRALIZACIONPARAELDESARROLLO LOCALENELMARCODELAVISIONDEPAIS 2038

2010

UNIDADTECNICADEDESCENTRALIZACION

ABREVIATURASUSADAS
ERP PRODDEL PROADES SGJ AMD CEDE FTD ODM UTD DGGL DGDL DGFL DGAT AMHON SEFIN SDP FHIS SETCO DTR ATI SSGT SETPLAN DGOT UTR SANAA DEL PEDM PDM UMA CDM TSC PNTCATM AT MAC INAM BID DIPA UPA EstrategiadeReduccindelaPobreza ProgramaNacionaldeDescentralizacinyDesarrolloMunicipal ProgramadeApoyoalaDescentralizacin SecretaradeGobernacinyJusticia AgendaMnimadeDescentralizacin ComisinEjecutivaparalaDescentralizacindelEstado ForoTripartitoparalaDescentralizacin ObjetivosdeDesarrollodelMilenio UnidadTcnicadeDescentralizacin DireccinGeneraldeGobernabilidadLocal DireccinGeneraldeDesarrolloLocal DireccinGeneraldeFortalecimientoLocal DireccinGeneraldeAdministracindeTerritorio AsociacindeMunicipiosdeHonduras SecretaradeFinanzas SecretaradelaPresidencia FondoHondureodeInversinSocial SecretaraTcnicaydeCooperacinInternacional DelegacionesTcnicasRegionales AsistenciaTcnicaInternacional SubsecretaradeGobernacinyTerritorio SecretaraTcnicadePlaneacin DireccinGeneraldeOrdenamientoTerritorial UnidadesTcnicasRegionales ServicioNacionaldeAcueductosyAlcantarilladlos DesarrolloEconmicoLocal PlanesEstratgicosdeDesarrolloMunicipal PlanesdeDesarrolloMunicipal UnidadMunicipalAmbiental ConsejodeDesarrolloMunicipal TribunalSuperiordeCuentas PolticaNacionaldeCapacitacinyAsistenciaTcnicaMunicipal AsistenciaTcnica MapeodeActoresClaves InstitutoNacionaldelaMujer BancoInteramericanodeDesarrollo DesarrolloIntegraldePueblosAutctonos UnidaddePueblosAutctonos 2

SINIMUN

SistemadeInformacinMunicipal

TABLADECONTENIDO
1. 2. 3. 4. LADESCENTRALIZACINENHONDURAS:UNAPOLTICAINCONCLUSA DESCENTRALIZACINPARAELDESARROLLO LAVISINDEPAS2038YLADESCENTRALIZACIN ELMARCOINSTITUCIONALDELADESCENTRALIZACINENHONDURAS 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 LASECRETARADEGOBERNACINYJUSTICIA(SGJ) LACEDEYELFTD LAARTICULACININSTITUCIONALDELASGJCONELTERRITORIO SECRETARIADEPLANEACINYCOOPERACINEXTERNA(SETPLAN) SECRETARIASSECTORIALES

5. LOS PROBLEMAS ESTRUCTURALES PARA CONSOLIDAR UNA DESCENTRALIZACIN PARA EL DESARROLLOLOCALENHONDURAS 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6. INEXISTENCIADEUNAPOLTICADEESTADOENDESCENTRALIZACIN ESQUEMADEFINANCIAMIENTOMUNICIPALDEFICIENTE INEXISTENCIADEPOLTICASYESTRATEGIASPARAPROMOVERELDESARROLLOECONMICOLOCAL DEBILIDADESENLACAPACIDADDECONSTRUCCINDEGOBERNABILIDAD DEBILIDADESINSTITUCIONALESENLASMUNICIPALIDADES

PROGRAMADEDESCENTRALIZACINPARAELDESARROLLO 6.1 6.2 6.3 OBJETIVOGENERAL OBJETIVOSESPECFICOS PRINCIPIOS

7.

ESTRATEGIADELPROGRAMADEDESCENTRALIZACINPARAELDESARROLLO 7.1 COMPONENTEESTRATGICO:POLTICADEDESCENTRALIZACIN 7.2 COMPONENTEESTRATGICO:DESARROLLOECONMICOLOCALCONENFOQUETERRITORIAL 7.3 COMPONENTEESTRATGICO:GOBERNABILIDADYPARTICIPACINCIUDADANA 7.4 COMPONENTE ESTRATGICO: FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA RED INTERINSTITUCIONAL: CENTRAL Y TERRITORIAL

1. LadescentralizacinenHonduras:unapolticainconclusa Alolargodenuestrahistoriarepublicana,elpassehacaracterizadoporunmodelocentralistaen la administracin del Estado. Esta tendencia tuvo un punto de quiebre en el gobierno del Ex PresidenteRafaelLeonardoCallejas(19901994),conlaaprobacindelaLeydeMunicipalidades (1991). La Ley logra avanzar en la autonoma municipal con la eleccin directa de las autoridades municipales, la definicin de una estructura de impuestos y tasas ms adecuada a lo local y la entrega de facultades para administrar su propio presupuesto, gestionar los servicios pblicos, crear su propia estructura administrativa y forma de funcionamiento. As mismo, se crean mecanismosdeparticipacinciudadanacomoloscabildosabiertosylascomisionesdedesarrollo municipalparafortalecerlagobernabilidadanivelterritorial. AunquesindudalaLeydeMunicipalidadeseslapuntadelanzadelaaperturadescentralista,enla prcticahaenfrentadomltiplesobstculos.Unodelosmsdestacados,eselincumplimientoen la transferencia a los municipios sometida durante muchos aos a la discrecionalidad del Ministerio de Finanzas justificado por dificultadas fiscales. Tambin resaltan los problemas de inequidadenladistribucindelatransferenciamunicipal,lafaltadeincentivosalesfuerzofiscal, la poca efectividad de la norma para estimular el recaudo de impuestos y tarifas, el incipiente tratamiento de temas claves como el fortalecimiento de las capacidades administrativas y gerencialesylainestabilidaddelosrecursoshumanos. As mismo, dicha Ley deja abierta el uso de la transferencia municipal al financiamiento de cualquier tipo de gasto de inversin, lo cual ha sido aprovechado para cargar con mayores responsabilidadesalasmunicipalidadessinnuevosrecursos 1 .Adicionalmente,lamunicipalidadha tenidoqueasumirdefactoresponsabilidadesqueelnivelnacionaldegobiernonohaestadoen capacidaddeatender,especialmenteenlaconstruccinymantenimientodelainfraestructurade educacin, salud y caminos vecinales. Todo ello ha derivado en un proceso de descentralizacin desordenadoyaleatorio,esdecir,pocoplanificado. En un esfuerzo por darle orden al camino descentralizador, el gobierno del Ex Presidente Carlos Roberto Reina (19941998), impulsa el Programa de Modernizacin del Estado en el cual la descentralizacin es uno de sus pilares fundamentales. No obstante, la desconfianza en los impactos esperados especialmente en lo poltico, los bajos niveles de concertacin y su diseo como programa de gobierno y no como una poltica de Estado, no se lograron los propsitos esperados.

DentrodeesasnormassepuedesealarlaLeydeAguaPotable,laLeyForestal,laLeydeOrdenamientoTerritorial,la Ley General del Ambiente, la Ley de Creacin de INAM, la Ley Contra la Violencia Domstica, la Ley de igualdad de OportunidadesparalaMujer,laLeydeAccesoalaInformacinPblica,entreotras.

El huracn Mitch que azoto al pas en 1998 signific, en medio de la tragedia, una oportunidad histrica para la descentralizacin. Los esfuerzos institucionales para la reconstruccin se soportaroneneltrabajoconmunicipalidadesycomunidadeslocales,fortaleciendoeltejidosocial ydejandoenclarolarelevanciadeladescentralizacinparaconstruirgobernabilidaddemocrtica ymsEstado. Posteriormente, en los primeros aos del 2000 (Gobierno del Expresidente Carlos Flores) se formulalaEstrategiadeReduccindelaPobreza(ERP),productodelacondonacindeladeudaa Honduras por la Comunidad Internacional. Se esperaba que la ERP capitalizara los aprendizajes del proceso Mitch delegando en los municipios y comunidades la ejecucin de los programas y proyectos, pero slo fueron expectativas. Aunque la ERP transcendi varios gobiernos, fue diluyndoseprincipalmenteporelmanejocentralizadodelasdecisionesylaescasaparticipacin de las comunidades y municipalidades en su ejecucin, perdindose una oportunidad histrica parafortalecerlagobernabilidadyladescentralizacindelEstado. Enel2002yconapoyodelaBancaMultilateral,elgobiernodelExpresidenteRicardoMaduropor medio de la SGJ, disea el Programa Nacional de Descentralizacin y Desarrollo Municipal (PRODDEL), abordando temas sensibles y estructurales como la distribucin de competencias entre niveles de gobierno, el mejoramiento de la eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos,laparticipacinciudadanaylagobernabilidadylasbrechasinterregionales. En su ejecucin se lograron resultados importantes como la Leyde Ordenamiento Territorial, La Ley de Agua Potable y Saneamiento Bsico, la ley Forestal y varias reformas a la ley de Municipalidades, dentro de las que se destacan la incorporacin del criterio de esfuerzo fiscal paradistribuirlatransferenciadel5%.Esdedestacar,queenunesquemagradualfueelprimer gobierno que logr cumplir con el porcentaje estipulado en la norma de transferencia a las municipalidades. No obstante estos resultados, la principal debilidad del PRODDEL no fue el diseo tcnico, que inclua elementos innovadores como la implementacin gradual de competencias, sino el hecho deserunprogramadegobiernoynounapolticadeEstado.Aunqueenel2005,laUninEuropea seuneaesteesfuerzoconunimportanteapoyopresupuestario,denominadoProgramadeApoyo alaDescentralizacinPROADES,elPRODDELfueperdiendoapoyopolticoeinstitucionaldebidoa lafaltadeprioridadpolticaporelgobiernodelExPresidenteManualZelaya(20062010),siendo sustituido en la segunda mitad de su gobierno, por la Agenda Mnima de Descentralizacin formuladaporlaSGJ. La Agenda Mnima busc dinamizar la descentralizacin mediante una serie de acciones especficasparaavanzarenlaentregaderesponsabilidadesenlossectoreseducacinysaludyen la infraestructura social y productiva bsica. As mismo, incluy acciones en fortalecimiento municipal,eldesarrollodelsistemadeadministracinfinancieramunicipal,lafuncionalidaddela CEDEyelForoTripartito paralaDescentralizacin (FTD),ylaelaboracinyconcertacindeuna polticanacionaldedescentralizacinquenuncafueoficializada.EnrealidadlaAgendaMnima, 6

solo fue un plan operativo para dinamizar el tema, pero en la prctica su impacto fue intranscendente. En sntesis, en los ltimos 20 aos la descentralizacin en Honduras ha tenido avances poco significativos. En gran parte, este resultado desalentador se debe a un enfoque cortoplacista y faltodeconsensospolticos.AlnoserpensadacomounapolticadeEstado,ladescentralizacinse ha visto sometida a los enfoques y pensamientos de turno y a decisiones producto del oportunismopoltico.Sinundiseoestructuralydelargoplazoyunasecuenciaordenadaensu implementacinladescentralizacinhasidoparaHonduras,unapolticainconclusa. 2. Descentralizacinparaeldesarrollo Desdeelpuntodevistadepolticapblica,ladescentralizacinpuedeserenfocadadedosformas. Comodescentralizacinparaelrepartoocomodescentralizacinparaeldesarrollo. Cuando lo ms importante en la descentralizacin es decidir el monto de las transferencias municipales, sin importar si estas van acompaadas de mayores responsabilidades y sin propuestasestructuralesparahacerdelmunicipiounainstitucincapazdeenfrentarsuspropios desafos, estamos como ha sido denominado por el Federalismo Fiscal 2 , ante un enfoque de reparto. Laexperienciadepasesqueiniciaronladescentralizacinconesteenfoqueenladcadadelos80 (v.gColombia,EcuadoryBolivia)fuenegativa.Laconsecuenciadetransferirsignificativosrecursos alasmunicipalidadesyregiones,sinaccionescomplementariasparafortalecerlagestinpblicay lagobernabilidadlocal,readecuarelpapeldelgobiernocentralycrearincentivosadecuadospara la mayor eficiencia del Estado, fue una baja cobertura y calidad en los servicios pblicos, problemas de aperezamiento fiscal, duplicidad de funciones y gastos, desequilibrios macroeconmicosyavancesmarginalesenelfortalecimientodelainstitucionalidadpblica. En el enfoque de reparto, aunque se trasladan mayores recursos a las municipalidades, no hay avances en la descentralizacin porque el gobierno nacional contina manteniendo la responsabilidad directa por la gran mayora de competencias en sectores donde los municipios podran cumplir un mejor papel por su cercana a las comunidades. Se incrementan las transferencias pero el Estado sigue siendo tan centralizado en su gestin como lo era antes del aumentoderecursosalasmunicipalidades. En el enfoque de reparto, los mayores recursos buscan calmar las pretensiones del poder poltico local, por ello lastransferencias son un finen s mismo. Detrs de estas conquistas, hay msrecursosperopococontenido,dejandograndesvaciosenlapolticapblica. Porelcontrario,enelenfoquededesarrollo,lastransferenciassonunmedionoelfin.Elpuntode partida comienza con la pregunta: Cmo pueden ser potenciados los beneficios que la
Losprincipalesrepresentantesdeestacorrienteson:Oates(1991),Shome(1994)yStiglitz(1998),autoresqueasuvez tienencomoreferenciabsicalostrabajospionerosdeMusgrave.
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descentralizacin puede ofrecer? El propsito es hacer del municipio una institucin capaz de enfrentar, por si misma, los desafos del desarrollo. Ello implica estructurar una poltica pblica integral,comprensibleeinterdimensional. En primer lugar, el enfoque de desarrollo concibe la descentralizacin como un medio para obtenergananciassignificativasenlaeficienciadelEstado.Secreefervientementequeacercarel proveedor de los servicios (municipio) a los usuarios finales (comunidades), es la mayor ventaja comparativaqueladescentralizacinpuedeofrecerparaproveerbienesyserviciospblicos,con mayorcobertura,calidadyeficiencia.Laventajaradicaenunmayorcontrolsobrelacalidaddel servicioylaadministracinmsadecuadadeimpuestosytarifas. En segundo lugar, el enfoque de desarrollo hace nfasis en el esfuerzo fiscal municipal. Este esfuerzoesnecesarionosloporunajustificacindetipoeconmico(mayorcantidadderecursos para el financiamiento) sino, principalmente por razones de gobernabilidad: propiciar el inters ciudadanoporlosresultadosdelagestinpblicamunicipal,induciendomayoreficiencia.Loque hacemsgobernableunmodelodefinanciamientolocaleselesfuerzofiscalpropiomedianteel pagodeimpuestos,tasasycontribuciones,demaneraconsistenteconlacapacidadeconmicade la poblacin, para originar el inters poltico de la ciudadana por exigir resultados a la gestin pblica 3 . De esta manera, para el Federalismo Fiscal, el fortalecimiento de los fiscos municipales no debe depender nica y exclusivamente del reparto de transferencias nacionales. El simple reparto induceaperezamientofiscal,acentalapugnapormsrecursosyreduceelintersciudadanopor lagestinpblica.Elgobiernonacionalnopodrmoderarlasexigenciasylaspresionesporms recursossi,desdeuncomienzo,lastransferenciasnosondiseadasparaactuarcomoincentivos realesaunamejorgestinpblicamunicipal. En tercer lugar, el enfoque de desarrollo se basa en lo que conocemos como democracia participativa. La descentralizacin debe ser una fuente de distencin del poder central. En el enfoquededesarrollo,losprocesosdemocrticosnosepuedenquedarenlaeleccinpopularde Autoridades Municipales. Es necesario promover amplios espacios de participacin para que las decisiones locales ms esenciales al bienestar de una sociedad se hagan colectivamente, acercando el presupuesto pblico a las preferencias ciudadanas e induciendo por este medio mayor control social y mayor gobernabilidad en las relaciones entre los actores locales. La descentralizacin, ms all de permitir la eleccin democrtica de las autoridades municipales debe lograr, sobre todo, un ciudadano ms comprometido con la gestin de lo pblico y mayor cohesinsocial.

3 Esteinterssebasaenqueladecisindeunindividuodepagarimpuestosimplica,demanerasimultnea,ladecisin
personalderenunciarapartedesuingresoparafinanciarlaproduccindebienesyserviciospblicos.

En cuarto lugar, el desarrollo equilibrado de las regiones y municipios son un tema esencial. El modelo de descentralizacin debe contribuir significativamente a lograr convergencia en el desarrollodelosterritoriosenellargoplazo,enotrostrminos,areducirlabrechaentreregiones ricas y pobres. Un sistema de transferencias intergubernamentales ampliamente equitativo y redistributivo con los municipios ms pobres, es un instrumento esencial al objetivo de convergencia. Pero debe ser complementado con programas que promuevan el desarrollo endgenodelaseconmicaslocales,potenciandosusventajascomparativassosteniblemente.De locontrario,ladinmicadelaacumulacinylaseconomasdeaglomeracintendernaampliar lasdiferenciasinterregionalesylasinequidades. En quinto lugar, la descentralizacin para el desarrollo exige una institucionalidad fuerte y dinmica, tanto a nivel del gobierno nacional como de los gobiernos municipales, capaz de adecuarse bien a los nuevos roles, de trabajar coordinadamente para lograr mejores sinergias y complementariedades, enfocada a los resultados, trabajando con liderazgo, innovacin y transparenciaensugestinyenunprocesodeaprendizajeymejoramientocontinuos.Denada sirve contar con recursos sin instituciones adecuadas y de nada sirven las instituciones sin una buenagerencia. En sexto lugar, en el enfoque de desarrollo la descentralizacin se disea como una poltica de Estado, integral y de largo plazo, con elevado consenso poltico y social. Su implementacin es planificadayconsistenteconeldiseo.Cuandoladescentralizacinesunprocesoaleatorio,poco planificado, producto del oportunismo poltico y de un discurso para distensionar conflictos o ganar adeptos, el resultado es una poltica armada a retazos, sobre la marcha, con visin cortoplacistayvacaencontenido,quepocoaportaaconstruirentornosfavorablesaldesarrollo. Honduras necesita una descentralizacin con enfoque de desarrollo, para trasformar las municipalidades en instituciones lideres capaces de aprovechar plenamente los recursos de que dispone, para brindar mejores condiciones de vida a sus comunidades en ambientes ms democrticosytransparentesconlopblicoycontribuirlealpasaalcanzarlosgrandesobjetivos estratgicosdefinidosensuVisin2038ylosObjetivosdeDesarrollodelMilenio(ODM). 3. LaVisindePas2038yladescentralizacin Lacrisispolticadejuniode2009,fuetambinunaoportunidadparadefinirconsensosentornoal pasaconstruir.Enunpactoestablecidoafinesde2009entreloscandidatospresidencialesdelas colectividades polticas ms representativas del pas, surge la Visin de pas 2038. El nuevo gobierno del Presidente Porfirio Lobo Sosa, respondiendo al compromiso adquirido, logra la aprobacin como Ley de la Repblica de la Visin 2038 y el esquema institucional que dar soportealdesarrollodeesaVisin. LaVisindepassefijaa28aos,eincluyeobjetivosestratgicos,principiosymetasdeprioridad nacional. Para garantizar la funcionalidad, el desarrollo de la Visin se har mediante Planes de Nacinconunhorizontedeplanificacinde12aos.SeformularandosPlanesdeNacinenlos

prximos28aosysedejarancuatrosaoscomoperododetransicinparalareformulacinde unanuevavisin. Asuvez,losPlanesdeNacinsedescomponenenplanesdegobiernoconunhorizontedecuatro aos correspondiente a los perodos presidenciales. En estos planes se definen las polticas, programasyproyectosespecficosparaalcanzarlosobjetivosestratgicospropuestosenelPlan de Nacin. Hasta el 2038 se tendran siete planes de gobierno alineados con la Visin de largo plazo. LaVisin2038definecuatrograndesobjetivosestratgicos: UnaHondurassinpobreza,educadaysana,consistemasconsolidadosdeprevisinsocial; UnaHondurasquesedesarrollaendemocracia,conseguridadysinviolencia; UnaHondurasproductiva,generadoradeoportunidadesyempleo,queaprovechademanera sosteniblesusrecursosyreducelavulnerabilidadambiental; UnEstadomoderno,eficienteycompetitivo;

El cuarto objetivo introduce la descentralizacin como parte de la estrategia. Para el ao 2038, HondurastendrunGobiernomoderno,normadoryeficiente,descentralizadoanivelmunicipal, evolucionado en trminos de facilitacin administrativa y consolidado en trminos de seguridad jurdicaparaciudadanos,empresaseinversionistas. Una de las metas de este objetivo, la 4.2, es: Haber alcanzado una descentralizacin de la inversin pblica del 40% hacia el nivel municipal. El indicador de medida es la tasa de descentralizacin del gasto pblico que relaciona el gasto ejecutado por las municipalidades respectoalgastototaldelsectorpblico.SegneldocumentodeVisin2038,latasaerade3%en 2009(lneadebase)yseesperaaumentarlaal10%en2013,20%en2017,30%en2022y40%en 2038. Entendidaenesecontexto,lametadel40%esungranretoparalasmunicipalidadesyunvotode confianzaenlaspotencialidadesybeneficiosqueladescentralizacinpuedeofreceraldesarrollo delpas.Alcanzarestametaexigemsquenuncaponerenprcticalosaprendizajesdelpasadoy disear una poltica con enfoque de descentralizacin para el desarrollo, con una secuencia ordenadayplanificadaparasuadecuadaimplementacin. Por otra parte, profundizar la descentralizacin hasta la meta de 40%, da mucho ms sentido al esquema regional del sistema de planificacin definido en la Ley de Visin 2038 y del Plan de Nacin, porque los Consejos Regionales de Desarrollo tendrn la tarea de priorizar concertadamente los grandes proyectos de inversin para el desarrollo integral de las cuencas, comodebeser,ynolosproyectosdeimpactolocalquesonunproblemamicro,delarbitadelos municipios y sus comunidades. Profundizar la descentralizacin ordena y efectiviza el sistema nacionaldeplaneacindelainversinpblicaestablecidoenlaLeydePlandeNacin. 10

Los prximos cuatros aos sern crticos para las posibilidades de alcanzar la tasa de descentralizacindel40%delgastopblicoen2038,porquemarcarnlapautadeloquepuede esperarse en adelante. El reto inmediato es alcanzar una tasa de descentralizacin de 10% en 2013, para lo cual ser necesario concertar los grandes lineamientos de la poltica de descentralizacin del Estado y obtener resultados positivos en la entrega de competencias sectoriales,enladinamizacindelaseconomaslocales,enlaconstruccindegobernabilidadyen elfortalecimientoinstitucionaldelasmunicipalidadesymancomunidades,quedespejenelcamino descentralista de toda duda y contrarresten las fuerzas opositoras. La entidad llamada a liderar esteprocesoeslaSecretaradeGobernacinyJusticia(SGJ)ysubrazotcnico,laUnidadTcnica deDescentralizacin(UTD). 4. ElmarcoinstitucionaldeladescentralizacinenHonduras 4.1 LaSecretaradeGobernacinyJusticia(SGJ) La SGJ es la entidad que regula lo municipal y departamental. Sobre ella recaen todas las responsabilidades de las relaciones entre el gobierno nacional, departamental y el local y, por tanto,eselenterector,normador,reguladorypromotordeladescentralizacindelEstado. Paraadecuarsemejoraestamisin,lasnuevasautoridadesdecidieronunreordenamientodela estructuraorganizacionaldelaSGJyenparticulardelaSubsecretaradeGobernacinyTerritorio, conunaclaraorientacinhacialadescentralizacinparaeldesarrollo. Se crea la Direccin de Gobernabilidad Local, que reemplaza a la Direccin de Participacin Ciudadana y Desarrollo Local 4 . Esta nueva Direccin tiene un enfoque ms amplio e integral, la gobernabilidad,encargadaderegularypromoverlosprocesosderelacionamientoycooperacin delosgobiernosmunicipalesconelrestodeactoresexternos,tantopblicos(entidadesdelnivel nacionalydepartamental)como privados,incluyendolasociedadcivil.Supropsitoesconstruir mayorcohesinsocialenlolocalyentornosfavorablesaldesarrollo.EstaDireccinincluyeuna Unidad de Gnero, una Unidad de Transparencia y Auditora Social, una Unidad de Pueblos AutctonosyunadeFormacindeCapitalSocial. Asmismo,secrealaDireccindeDesarrolloLocalconnfasisenloeconmico,temaquesiendo clave para la descentralizacin y el fortalecimiento municipal, pasaba de incognito en la antigua Direccin de Participacin Ciudadana y Desarrollo Local. Su propsito es regular y ppromover el desarrollo endgeno de las econmicas locales, potenciando sus ventajas comparativas sosteniblemente. Esta Direccin est integrada por dos unidades: Desarrollo Econmico y CompetitividadLocalyladeInversinLocal.

EltemadeDesarrolloLocalseabreenotradireccincomoserexplicadomsadelante

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SemantienelaDireccindeFortalecimientoLocal,paraliderarlosprocesosdefortalecimientode lascapacidadesdegestininternadelasmunicipalidadesymancomunidadesperoenfatizandono slo en la demanda, como se haca anteriormente, sino tambin en la oferta de servicios para adecuarla a los requerimientos de calidad esperados. La Direccin incluye una Unidad de Diagnsticos y Dictmenes, una Unidad de Capacitacin y Asistencia Tcnica, una Unidad de InformacinyEstadsticayunaUnidaddeCertificacinyFortalecimientodelaOferta. ArazdeltrasladodelaDireccinGeneraldeOrdenamientoTerritorialhacialaSecretaraTcnica dePlaneacinyCooperacinExterna,talcomoloestablecelaLeydePlandeNacin,ysiendoque alaSGJlecompeteloconcernientealGobiernoInteriordelaRepblica,seestenprocesode crearunainstancianecesariaparalagestinoadministracindelterritorionacional,lacualpodra denominarse:DireccinGeneraldeAdministracindelTerritorio(DGGAT). Con este objetivo se busca impulsar, propiciar, coordinar, dar seguimiento y supervisar las acciones tendientes a la aplicacin de la planificacin territorial para el desarrollo integral de Honduras, a nivel municipal y supra municipal hasta llegar a las microregiones y la convivencia armnicayeficienteentrelapoblacinconelmedioambienteypropenderalaejecucindelas polticas, estrategias y planes que en materia territorial definan las leyes e instrumentos. Todo esto sin perjuicios y en coordinacin de la funcin de planificacin, que le corresponde a la SecretariaTcnicadePlaneacinyCooperacinExterna. Enesteprocesoesnecesarioarmonizarsinrgicayadecuadamentelasfuncionesycompetencias delaSGJ,respectodelasconferidasalaSecretariaTcnicadePlaneacinyCooperacinExterna, tomando en cuenta que es preciso diferenciar las funciones de planificacin, con aquellas de ejecucinylosmbitosterritorialesdejurisdiccindecadaunadeestasinstituciones. Finalmente, la Unidad Tcnica de Descentralizacin (UTD), creada por Decreto del Consejo de Ministros (1594) como unidad tcnica y de pensamiento de la descentralizacin se fue convirtiendo,enlaprctica,enunreagestoradeproyectossobrecargadaconasuntosoperativos y administrativos. Adems, por falta de especialistas tcnicos, la interlocucin de la UTD con los sectoreshasidomsbienescasa. Con la actual administracin, la UTD se ha reorganizado hacia lo que debe ser, una instancia tcnica capaz de orientar el proceso de descentralizacin y de coordinar su implementacin de forma ordenada y concertada. El actual Ministro de Gobernacin, ha dado carta blanca a esta transformacin y nombrado un equipo con capacidad de liderazgo y amplia experiencia en descentralizacin. La gran mayora de personal operativo y administrativo ha sido cambiado por especialistas sectorialesentemasclavescomodescentralizacinfiscal,salud,educacin,infraestructura,medio ambiente,forestalyproteccinsocial.Asmismo,sehaincorporadopersonalespecializadopara elapoyolegal,elmanejodelprocesodemonitoreoyevaluacindeladescentralizacinyparael diseoyoperacindelossistemasdeinformacinestratgicos.

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En el anexo 1 se presentan los organigramas de las direcciones de lnea y de la UTD descritas anteriormente. 4.2 LaCEDEyelFTD LaSGJcoordinadosinstanciasclavesparapromoverlosprocesosdedescentralizacinygenerar dialogoyconsensoalinteriordelgobiernoyconlosgruposdeinters.SonlaComisinEjecutiva paralaDescentralizacindelEstado(CEDE)yelForoTripartitoparalaDescentralizacin(FTD).El fortalecimiento de estas instancias es necesario para hacerlas funcionales al proceso de descentralizacin. LaCEDE,creadaen1994(DecretoEjecutivoPCM1594),esunrganocolegiadodemsaltonivel (Ministros), responsable de la concertacin y aprobacin de las polticas pblicas y estrategias nacionalesrelativasalosprocesosdedesconcentracinydescentralizacindelEstado. La CEDE ha tenido varios perodos de inactividad y ha sufrido varias reestructuraciones desde 1994.Laltimafueen2007,cuandoelExpresidenteZelayarestituylaparidaddeAMHONenla CEDE.Desdeentonces,lacomposicinesparitariacon4representantesdelgobierno 5 ,ascomo4 representantesdeAMHON. Enlosltimos3aos,laCEDEhaproducidopocosresultados 6 debidoatresfactores: La CEDE no ha funcionado, ha mantenido escasa convocatoria y permanece sin una agenda concertadaquelahagaoperativa. La falta de representacin en la CEDE de los Ministerios e instituciones responsables de los sectores estratgicos objeto de descentralizacin (Salud, Educacin, Agua y Saneamiento; Mantenimiento Vial, Medio Ambiente) y de la SEFIN para la revisin de los temas de financiamientoyneutralidadfiscal. La paridad entre AMHON y los representantes del gobierno, ha dificultado la toma de decisionesdegobiernorespectoalprocesodedescentralizacin.

Porsuparte,elFTD,segnsureglamento,esunainstanciaparapromoverundilogoabiertoy pluralistasobrelasorientaciones,avancesylogrosdelprocesodedescentralizacin.ElForoconsta de 16 miembros, de los cuales 6 son del gobierno (5 central y 1 AMHON), 4 de la comunidad cooperante y 6 de la sociedad civil. Es presidido por el Secretario de Gobernacin y Justicia y asistidoporlaUTD.Lasociedadcivilparticipadesdefebrero2008pormedioderepresentantes propios(FONAC)yyanoporlaAMHON.

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TresMinistros:SGJ,quienpreside;SDP;SETCO;yelDirectorEjecutivodelFHIS
Duranteesteperodo,elnicopuntoconsensuadoformalmenteporlaCEDEhasidoelreconocimiento,especialmente por parte del FHIS y de AMHON, del nuevo sistema de categorizacin de municipios, elaborado por la SGJ, en la segundamitaddel2007.

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Hastaahora,elFTDhasidomuytilparaeldebateylavalidacindelaspropuestaseiniciativas introducidasporlaSGJ peroconmuy pocaspropuestasdepartedelosotrosgruposdeinters, perdiendosuesenciacomoespaciodedebatedemocrticoypluralista. 4.3 LaarticulacininstitucionaldelaSGJconelterritorio ApesardeserlaSGJ,laentidadacargodeladescentralizacindelEstado,fue,enretrospectiva, unodelosorganismosconmayoresnivelesdecentralizacininstitucional. Desdemediadosdel2008,enlossucesivosprocesosdeconcertacinimpulsadosporlaSGJ,conla Asistencia Tcnica Internacional (ATI), del Programa de Apoyo a la Descentralizacin, financiado porlaUninEuropea,PROADES,seinstaldefinitivamenteelconceptodequelaSGJdebatener unaestrategiadeinsercinterritorial,comoestructuradearticulacinyapoyoenelterritorio. Como resultado de este proceso, la SGJ adopt la modalidad de impulsar las Delegaciones TcnicasRegionales,DTRs,bajolamodalidaddeestructurasmultidisciplinarias,querespondana lasdiversasfuncionesmisionalesdelaSSGTydesusDireccionesGeneralesacargo 7 .Sufuncin fuedarasistenciatcnicaaMunicipiosyMancomunidades,fortaleciendolascapacidadestcnicas localesyllevandoadelantelaspolticasyprogramasimpulsadosporlasdireccionesGeneralesde laSSGT. SeabrieroncincoDTRs:laprimeradeellasenLaEsperanza/Intibuca,yluegosucesivamenteotras cuatroenCholuteca,Olancho,YoroyElParaso,delasltimas,variasdeellassevieronafectadas ensulaborporfaltadefinanciamiento,arazdelosacontecimientosde28deJuliodel2009yla consecuente interrupcin de los flujos de apoyo financiero, provenientes de la Cooperacin Internacional. Enlaprctica,lasDTRsfueronmsfuncionalesalasactividadesdeordenamientoterritorialqueal restodeactividadesmisionalesdelaSSGT,debidoaunmayorliderazgoporpartedelaDGGOT, ascomoproblemasenlacoordinacinydisputasdembitosdeaccininterdirecciones,tambin abonaron a este resultado. Sin embargo, los resultados de la evaluacin de esta experiencia, realizadaporlaATIPROADES,determinoque,apesardelosproblemasexistentes,aloscualesse sumaronunenormevolumendedemandadeserviciosdesdeelterritorio;losescenarios,conysin DTRsyelvaloragregadoqueestashanaportado,sonabsolutamenteclaros.LasDTRshansidoun muyimportanteelementofacilitadoryarticuladordelaSGJylosmunicipios,mancomunidadesy sociedadcivil,agregandocapacidadinstaladaenelterritorio,acercandolasinstitucioneshastael nivellocal,acercandolaofertaalademandadeserviciosyotorgandoalnivellocal,dehecho,un rol importante en la definicin de los mismos, no solo en su adaptacin al medio, sino en la caractersticayprofundidaddeotorgamientodelosmismos. 7 Por su composicin multidisciplinaria, las DTRs respondan a la funcin misional de cada una de las Direcciones,
incluyendo:uncoordinadorgeneral,unarquitecto,masrelacionadoconlaDGOT;uneconomista,masrelacionadocon la DGDL; un especialista en procesos participativos, mas relacionado con la DGPC (anteriormente estas ltimas dos direccionesestabanfusionadas)yunespecialistaadministrativocontable,msafnalaDGFL.

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En la actualidad y ante el cambio de administracin y marco jurdico regulatorio en materia de planificacin y desarrollo territorial, la SGJ se encuentra en proceso de planificacin para dar continuidadasuestrategiadeinsercinterritorial,quenecesariamentedeberestarconcertaday coordinadasonlaSETPLAN,paradeterminarconjuntaysinrgicamentelasmodalidadesqueesta deberaadoptar. PorelmomentolasanteriormentedenominadasDTRshansidoasumidasporlaSETPLAN/DGOT, comoorganismostcnicosdeapoyoalosComitsRegionalesdedesarrolloyasusComisionados. El mbito de trabajo determinado por el nuevo ordenamiento jurdico, respecto de la SETPLAN, determinasujurisdiccinaniveldecuencashidrogrficas,traducidasenmacroregiones,queasu vez,enlamayoradeloscasos,estndivididasensubregiones. Estacaracterizacininvolucragrandesextensionesterritoriales,enlamayoradeloscasosvarios departamentos y una muy importante cantidad de municipios en cada una de ellas, por lo que serarazonablepensaren unesquema complementario,quede acuerdoalasresponsabilidades institucionales, y teniendo como base que la responsabilidad de conducir los procesos de descentralizacindelEstadoydearticulacin,apoyoeimpulsoalosmunicipios,correspondeala SGJ, que desde la SSGT se promovieran Unidades Tcnicas Departamentales, UTDs, desde las GobernacionesDepartamentales,enapoyoalosprocesosanteriormentemencionados. 4.4 SecretariaTcnicadePlaneacinyCooperacinExterna(SETPLAN) Acordealnuevoordenamientojurdico,laSETPLANtieneunroldeterminanteenlaplanificacin para el desarrollo del territorio, y por ende, necesariamente con incidencia en los procesos de desarrolloydescentralizacincorrelativos. La Ley de Plan de Nacin y Visin de Pas, contextualiza y enmarca a SETPLAN en los niveles nacional, regional, por cuenca hidrogrfica y subregional, por sub cuencas. Asimismo la SGJ, por mandato de Ley, es el organismo rector de los procesos de descentralizacin del Estado y la Secretaria a cargo de las relaciones con los municipios, que son, en definitiva, los depositarios institucionalesdelosreferidosprocesosdedescentralizacin. Desdelosmbitos,jurisdiccionesyvisiones,pormandatodeLey,correspondenalaSETPLANlos procesosdeplanificacin,desdeelnivelnacional,hastaelsubregional;entantoquealaSGJ,la planificacinanivelessub,municipalysupramunicipal,hastaelniveldelasubregin,incluyendo mancomunidadesydepartamentos.Esquematizandoynecesariamentesimplificandoelesquema, podramosdecirquecorrespondealaSETPLANaportarmsunavisindeofertadelEstadoalos procesos de planificacin, en tanto que a la SGJ corresponde, mas una aproximacin o visualizacindesdeelpuntodevistadelademandadelterritorio. Con esta enunciacin, se evidencian entonces varios mbitos de trabajo conceptualmente interrelacionadosyqueposiblementedeberandedarsedemaneraconjunta: Generar modelos compatibles de planificacin para el desarrollo, por un lado, tanto a nivel municipal, como supra municipal (mancomunado, departamental y supra departamental) 15

Generaranivelsubregional,unpuntodesntesisentrelasvisionesdeofertaydemandaen lo referente a la planificacin, provenientes desde el estado central y desde el mbito territorial. Adjudicar claramente roles institucionales de responsabilidad, no solo en el seguimiento de estos procesos, sino de las estrategias y modalidades de llegada al territorio utilizados, UTRs/DTRsysusmbitosdeaccin,coordinacinycomplementariedad. Conjuntamente, ambas Secretaras de Estado, podran aportar propositivamente a la definicin de una estructura territorial intermedia, (regional, sub regional o departamental), comoparteintegraldelosprocesosdedescentralizacin.Esto,conlosnecesariosnivelesde legalidad y legitimidad, que permitiera articular los procesos de planificacin e implementacin del desarrollo y funcionalmente a ello, homogeneizar la arquitectura institucional de Estado y de sus secretaras sectoriales y los procesos de planificacin y descentralizacinregionalmentedefinidos;dejandoenestenivel,aquelloqueespropiodelo regionalyabordandoladescentralizacinanivelmunicipal,enaquellosprocesosquetienen unalcancepropiodelosmunicipiosindividualoasociativamenteabordados. 4.5 Secretariassectoriales

A medida que la descentralizacin se profundice, las secretaras sectoriales deben dejar de ser entes prestadores de servicios y ejecutores de recursos. Su quehacer institucional debe concentrarseenlasfuncionesnormadorasyestratgicas,paraorientarlapolticapblicaylograr una adecuada coordinacin y complementariedad interinstitucional, para alcanzar mayores impactosenlaaccindelEstadoensuconjunto. Las experiencias de pases con avances significativos en la descentralizacin del Estado, ensea que la transformacin de las entidades nacionales de operadoras a normadores, est lleno de obstculosy,sinoseledaunmanejoestratgico,puedeincidirnegativamenteenlosavancesdel proceso de descentralizacin. El caso del SANAA en Honduras es un ejemplo tpico de esta problemtica. Segn la Ley General de Agua, esta entidad debera convertirse en un ente normador,orientadorydeapoyoalosmunicipiosmedianteprocesosdeasistenciatcnica,pero porproblemaspolticos,deliderazgoyderecursosnohasidoposiblesutransformacindejando vaciosinstitucionalesqueterminanafectandolaoperacinycalidaddelservicio. Es claro que las entidades nacionales requieren un proceso de ajuste institucional y apoyo para readecuarlas a su nuevo rol institucional, sin lo cual la descentralizacin no podra avanzar ordenadamente, generando ineficiencias y traumatismos que pueden afectar la viabilidad del proceso. 16

5. Los problemas estructurales para consolidar una descentralizacin para el desarrollo en Honduras 5.1 InexistenciadeunapolticadeEstadoendescentralizacin Hastaahora,lasiniciativasyreformaslegalesdeladescentralizacinenHondurashansidomsde carcterpuntualyaislado.NorespondenaunapolticadeEstadoestructuralydelargoplazoya unaimplementacinplanificada.Estosereflejaenvariosfactores: UnaLeydeMunicipalidadesanacrnica. IncorporacinderesponsabilidadesmunicipalesendiversasLeyesdecarctersectorial,pero sin mayores previsiones respecto a capacidades institucionales, calidad de los servicios y sostenibilidadfinanciera. Numerosas experiencias en descentralizacin sectorial inconclusas, que no han logrado institucionalizarsecomopartedeunprocesodemodernizacindelasestructurasdelEstado 8 . Escasoavanceenladefinicindelascompetencias municipales yladescentralizacindelos sectores.Elestadosiguesiendoaltamentecentralizado.Lasdecisionessobrelascompetencias que afectan sensiblemente a una comunidad como, por ejemplo, la construccin de una escuela, an se toman a nivel nacional, incluso con alta injerencia del Congreso de la Repblica. En la prctica, lo que se ha dado es una descentralizacin de facto porque ante la desatencin del nivel nacional son los municipios los que han tenido que atender los problemasdelascomunidades 9 .

Todoloanterior,haconllevadoaladisfuncionalidaddelmodelodecompetencias,aineficiencias enelgastoyduplicidaddeesfuerzos. 5.2 Esquemadefinanciamientomunicipaldeficiente El financiamiento de los gastos municipales es altamente dependiente de las transferencias nacionales, no hay incentivos suficientes para estimular el esfuerzo fiscal propio, los fondos de programasnacionaleslleganalosmunicipiosdemaneradesordenadagenerandoaltoscostosde

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Encasoscomoeldeaguapotableysaneamiento,hahabidounareformacompletaycoherenteenelmarcolegale institucional,peroalfinalhafalladosuimplementacin. Porejemplo,lareparacindeloscaminos,elmantenimientodelainfraestructuradeeducacinysalud,sontareasque hanasumidolosmunicipiosconlosrecursosdelatransferenciasinqueelloimpliqueformalmenteeltrasladodelas competencias.

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transaccin e ineficiencias y los instrumentos para estimular la disciplina fiscal no funcionan adecuadamente,elevandoelriesgodedesestabilizacindelasfinanzaslocales. Ms especficamente, los problemas del esquema de financiamiento se pueden resumir en lo siguiente: Los impuestos de inmuebles y el personal o vecinal se ha mantenido estancado histricamente.Estohasidoconsecuenciadeproblemasdediseotcnicoenlostributosyla falta incentivos correctos tanto institucionales como polticos 10 . Los municipios tienen sistemascatastralesdeficientes,afectandoaqueelimpuestopredialsecobremedianteuna declaracinconmontossubvaloradosysinuncontroltcnicodelosmontosdeclarados. El sistema de transferencias intergubernamentales compuesto por la transferencia automtica,definidaenelartculo91delaLeydeMunicipalidades,ylosprogramasnacionales financiadores de proyectos municipales, presentan deficiencias en su diseo y forma de operacin que indicen en su capacidad para reducir los desequilibrios horizontales y las inequidadesinterpersonaleseinterregionales. La reciente reforma a la Ley de Municipalidades (Decreto 129 de 2009), introduce nuevos criteriosyponderacionesparaladistribucindelatransferenciadelartculo91,peroestudios recientes de la ATIPROADES concluyen que no corrigen suficientemente los desequilibrios horizontales entre municipios con el agravante que se elimina el criterio de eficiencia fiscal, generandoaltoriesgodeaperezamientotributarioenlasmunicipalidades. Porsuparte,laofertadeprogramasfinanciadoresdeproyectosmunicipalesesfraccionaday descoordinada. Algunos estudios sobre el tema han identificado problemas como competencia y no complementariedad entre los programas, esquema de operacin centralizada y sin promover esfuerzo fiscal, existencia de mltiples fondos y ofertas y altos costosdetransaccinyaprendizaje. El pas adolece de una poltica de endeudamiento municipal y el lmite a los gastos de funcionamientodefinidoenlaLeydeMunicipalidades,tienenproblemasdediseotcnicoy de clasificacin de cuentas, que hace inefectivo este instrumento y genera incentivos perversosalfortalecimientodelasadministracionesmunicipales 11 .

10 Dentrodeellossedestacan:declaracindelimpuestodeinmueblessustituyalcatastro,lasexencionesestimulanla
elusin fiscal, tarifa baja y no diferenciada en inmuebles, desactualizacin de la base de ingresos para liquidar el impuesto personal, inefectividad del sistema de retencin, desincentivo al recaudo por el alto volumen de las transferencias nacionales, programas de AT puntuales y aislados y procesos del TSC no culminan en sanciones administrativas
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Para un anlisis profundo deeste problema se debe revisar el trabajo de reforma a los gastos de funcionamiento contratadoporlaATIPROADESen2009.

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5.3 Inexistenciadepolticasyestrategiasparapromovereldesarrolloeconmicolocal Nohahabidounapolticaniestrategiasestructuralesparapromovereldesarrolloeconmicolocal en el pas. Lo anterior, aunado a una seria de restricciones institucionales, genera condiciones adversasquedificultanlaimplementacindeprogramasdeDEL.Estasrestriccionesson: Existe una actitud hostil de los gobiernos municipales a trabajar el tema DEL por desconocimiento o simple apata. Sin embargo, en los ltimos perodos, se ha avanzado mucho en la construccin de nuevos modelos de planificacin integrada, que incluyen entre otros aspectos, importantes elementos de ordenamiento territorial, reconocimiento de las potencialidadesdelterritorioyvisionesdedesarrollolocalcompartidas,quetodavadebenser compatibilizadasysocializadasentrelosprincipalesactoresgestoresdelaplanificacinydel desarrolloeconmicoanivelmunicipalysupramunicipal. Debilidadinstitucionalenlasmunicipalidadesymancomunidadesparaformularproyectosde DEL,implementarlosyhacerseguimientoyevaluacindesusresultados. Los esfuerzos de programas de DEL en el pas han sido aislados, con bajsimos niveles de coordinacinhorizontalentrelosemanadosdelEstadoNacionalyvertical,deestosrespecto de la planificacin municipal, individual o asociativamente concebidos, con la consecuente atomizacinderecursoshumanosyfinancierosybajoimpactoenresultados. 5.4 Debilidadesenlacapacidaddeconstruccindegobernabilidad

Comocondicinnecesariaparaeldesarrollo,lapromocindelagobernabilidadesesencialalos procesosdedescentralizacin,parahacerdelmunicipioydelEstadoensuconjunto,unespacio propenso para fortalecer la democracia, la participacin ciudadana y el fortalecimiento de las capacidades institucionales y abonar a su sostenibilidad. Desde la perspectiva de la gobernabilidad,elmunicipio,sinabandonarlosnuevosmbitosdeparticipacinplanteadosenel nuevo marco legal (incluyendo los niveles supramunicipales, regionales y nacional), deben convertirseenlabasedelpluralismopolticoydelsurgimientodenuevosliderazgos. Fortalecer procesos de gobernabilidad en las municipalidades Hondureas y de los estratos regionales intermedios, como medio para consolidar la descentralizacin como una poltica sostenible,requieresortearmuchosobstculoscomo: Dbil cultura de la participacin ciudadana principalmente por la desconfianza de los ciudadanos en sus instituciones, en particular hacia las organizaciones gubernamentales y actores polticos. Este hecho se genera por la inconsistencia entre el discurso poltico y las

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Debilidades institucionales en las municipalidades y cierta apata o, en numerosos casos hostilidaddelasautoridadesporlosprocesosdegobernabilidad. Debilidades en el liderazgo, desde la propia sociedad civil, lo cual limita la capacidad efectivadetransformacindelasrealidadesyelalcancederesultados.Elincrementode estas capacidades para el ejercicio de un liderazgo transformacional y crecientes niveles de involucramiento social, constituyen requisitos necesarios para alcanzar la gobernabilidad. Bajos niveles de articulacin entre actores para trabajar por propsitos comunes. La gobernabilidad est asociada con la manera como los actores estratgicos se interrelacionan y con la capacidad de liderazgo de construir consensos, ganar apoyos y evitaroposicin,talqueimpidaeldesarrollodelosprocesosylaobtencinderesultados. Bajos niveles de articulacin entre sociedad civil y Estado, para el seguimiento de los hallazgos provenientes de las auditoras sociales; falta de articulacin de estos hallazgos con los provenientes de la auditoras realizadas por el TSC; as como un funcionamiento deficitarioyausenciadearticulacindelosorganismoscontraloresyadministradoresde justiciarespectodelosmismos(denunciasyactores).

5.5Debilidadesinstitucionalesenlasmunicipalidades De las 298 municipalidades en Honduras, 107 pertenecen a la categora C (36%) y 136 a la CategoraD(46%),locualimplicaqueel82%deltotaldelosmunicipiosdeHonduras,pertenecen alasdoscategorasmsbajas,oseaalasmspobresydbilesinstitucionalmente 12 . Enpromedio,unmunicipiodecategoraDtieneunpuntajededesarrollode19.3sobre100;uno de categora C: 31.5, mientras que un municipio categora A, tiene un promedio de 67 puntos sobre100.PodemosentoncesafirmarqueunMunicipiocategoraDesalmenos300%msdbil que uno de categora A, reflejando las grandes diferencias en el desarrollo, en sus dimensiones humanascomoinstitucionales 13 .
Lacategorizacinmunicipalsecalculaatravsdeunaseriedeindicadoresquemidentantoelniveldedesarrollodel territorio, como el de la alcalda como estructura de gobierno. En el primer caso incluye indicadores de desarrollo humano,gradodeurbanizacineinfraestructura(energa,aguaytelfono).EnelcasodelaAlcaldaincluyeindicadores comoautonomafinanciera,esfuerzodeahorro,ylogroeninversiones.
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Portocarelejemplomsextremo,unmunicipiocategoraDestcompuestopornomsde5o6personas,delos cuales,unodeelloseselAlcalde,generalmenteconbajosnivelesdecapacitacinformalyconmanejosmasdecarcter deliderazgoporcarismaspersonales,queporcapacidadesopropuestaprogramticas;2personasestnbajofunciones auxiliaresdemedianaoescasaimportancia,comosecretaria,motoristaoauxiliar,yelresto,nomsde3o4personas enfuncionesoperativascomocatastro,recaudaciones,etc,conmarcadasdebilidadesenelniveldemanejotcnicode susreas.

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Otra caracterstica de medular importancia, pero de mayor incidencia en los municipios ms pequeosydbiles,eslafaltadecontinuidadenlagestinmunicipal,porlarenovacintotalque implican los cambios de administraciones en perodos postelectorales. Estas implican normalmente, el reemplazo de la totalidad del personal y la consiguiente prdida de conocimientosaparejadaaestamodalidadcasiuniformementeextendida. Estambincaractersticodeestasmunicipalidadesmsdbiles,unadeficienciaensucapacidadde planificacin y gestin: que ms all de contar con planes estratgicos de Desarrollo Municipal (PEDM o PDM) en algunos casos copiados de otros municipios al igual que los procesos participativosdelascomunidades,sonmecanismoseinstrumentoscasiuniformementeausentes en la gestin cotidiana. Lo mismo puede decirse de procesos de monitoreo y evaluacin de gestin. Otrasdebilidades/oportunidadesestnreferidas,alainexistenciadedepartamentostcnicospara elseguimientoycontroldeobras(FHIS/ERP).LamayoradelosmunicipioscategoraD,carecen decuerposprofesionalesytcnicos;UMAs,(monitoreoygestinambiental);departamentosdela mujer; departamentos de desarrollo econmico local y de participacin ciudadana, (aunque algunosposeen,ConsejosdeDesarrolloMunicipalCDM,parcialmenteoperativos).Algunasde estasfunciones/dependenciasestnprevistasporelordenamientojurdicopositivonacionalcon carcter obligatorio y otras sentidas como necesidades desde las mismas alcaldas, pero evidentemente algunas de ellas son inviables para estructuras tan pequeas y dbiles como los municipiosCyD.Normalmentelasmancomunidadescumplenopodrancumpliralgunaovarias deesasfunciones. Desdeelpuntodevistafinancieroydegestin,lasdebilidadessonnotoriasynonecesariamente exclusivasdelasmunicipalidadesCyD.Unaaproximacinaestasdebilidadesestrepresentada endosindicadores,elIndicedeDesempeoFiscal 14 yloshallazgosdelTSC 15 .Enlatablasiguiente sepresentanlosresultadosparael2008medidosenescala0100.

DESEMPEOMUNICIPAL2008 Categora A B C D Promedio


Fuente:ATIPROADES

IDF 56 51 43 42 48

ITSC 60 47 34 34 44

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Mideeldesempeodelasfinanzasmunicipalesmedianteunndicecompuestopor6indicadoresrelacionadoscon generacin de ingresos propios, cumplimiento del lmite de los gastos de funcionamiento, capacidad de ahorro, capaciadaddeinversin,endeudamientoyequilibriopresupuestal. Estos hallazgos se sintetizan en un ndice que mide el desempeo de la gestin financiera, administrativa y cumplimientodelegalidad.

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El promedio en desempeo fiscal apenas alcanza 48 puntos, lo que significa finanzas dbiles y insuficientes para enfrentar el reto descentralizador. Los resultados son ms crticos en las categoras C y D aunque los resultados no se pueden considerar satisfactorios en las otras categoras.Asmismo,elindicadordelasauditoriasdelTSC,conunpromediode44enunaescala 0100,evidenciaprocesosfinancierosyadministrativosnoapegadosalasnormaslegalesconalto riesgodecorrupcinypocatransparencia. Como respuesta a esta problemtica, el pas defini desde 2005 una Poltica Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica, compuesta por cinco lneas estratgicas: i) elaborar e implementar el Programa Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica Municipal, ii) disear e implementarunsistemadecertificacindeproveedoresdeserviciodecapacitacinyAsistencia Tcnica Municipal, iii) disear y desarrollar una metodologa y una nueva categorizacin de municipios de acuerdo a su potencial de desarrollo, iv) disear e implementar un programa de capacitacin y certificacin de mancomunidades y v) disear e implementar un programa de transicinytraspasodeGobiernosLocalesymancomunidades. La poltica ha sido parcialmente implementada. La categorizacin municipal fue diseada por la SGJ y ha servido para focalizar estrategias y monitorear el avance en resultados de manera integral.Paralatransicinytraspaso,sehacenaccionesdecapacitacinyentregadematerialesa los nuevos alcaldes y funcionarios pero con esfuerzos institucionales aislados de parte de SGJ, AMHONyTSC. Entre 2008 y 2009 se elabor, por parte de una firma consultora contratada por la SGJ, el ProgramadeCapacitacinyAsistenciaTcnicamunicipalenelcualseidentificaronlasdebilidades institucionales,sepriorizaronlostemasobjetodeintervencinysedesarrollaronlosmanualesy guasdesoporteparalosprocesosdeapoyoalasmunicipalidades,perosuimplementacinseha bloqueado por falta de legitimidad interinstitucional en la aprobacin del Programa y mayor intervencinensudiseodepartedelaspropiasmunicipalidades.Esnecesariodarunarevisinal contenido, consensuarlo a nivel de la CEDE y el FTD y buscar recursos importantes para su financiamiento. Por el lado de la oferta (certificacin de proveedores), se tiene los menores desarrollos y los problemas ms crticos para contar con un sistema consolidado de capacitacin y AT. El pas no tieneunaofertasuficientemente cualificadayampliade consultoresparaatenerconcalidadlas demandas de capacitacin y asistencia tcnica municipal. El sistema de certificacin de proveedores de estos servicios no ha sido implementado y por lo tanto los oferentes actan librementeofreciendoserviciosalasmunicipalidades,sinningncontroldecalidadniestndares en precios, enfoques, contenidos y procesos de intervencin. Por ello, es muy comn que los consultores terminen entregando productos muchas veces copiados de trabajos realizados en otrasmunicipalidadesysindejarcapacidadesinstaladasenlosfuncionarioslocales. Engeneral,laPolticaNacionaldeCapacitacinyAsistenciaTcnicamunicipaldebeserrevisada, buscando redefinir sus estrategias y programas para adecuarlos mejor a los requerimientos municipales. Debe ser el elemento articulador para un trabajo ms coordinado de las distintas 22

instituciones nacionales bajo el liderazgo de la SGJ, contar con un presupuesto significativo de recursosparalograrincidirenresultadosyregularycontrolarlaofertadeserviciosparaelevarla calidaddelosproductosyprotegerlosinteresesdemunicipiosycomunidades. EsimportantedestacarqueenelCongresodelaRepblicacursaunproyectodeLeydeServicio Civil Municipal, que estara listo para sancin Presidencial durante esta legislatura. Ello debe contribuir a reducir la inestabilidad del personal municipal (y en general del sector pblico) blindndoladeloscambiosdegobiernoylasinfluenciaspolticas.Asmismo,losimpactosdelos procesosdecapacitacinyATsernmsefectivosyeficientes,peroserequiereofrecerapoyoa lasmunicipalidades,paralaadecuadaimplementacindeestanuevanormativa. 6. Programadedescentralizacinparaeldesarrollo 6.1Objetivogeneral Profundizar la descentralizacin del Estado con un enfoque de desarrollo, para transformar los municipioseninstitucioneslderes,capacesdeaprovechareficientementelosrecursosdisponibles parabrindarmejorescondicionesdevidaasuscomunidadesdemanerasostenibleyenambientes msdemocrticosytransparentesconlopblico,contribuyendosignificativamenteaalcanzarlos grandesobjetivosestratgicosdelaVisindepas2038ylosODM. 6.2Objetivosespecficos Desdelaperspectivadeladescentralizacinparaeldesarrollo,elProgramaproponelossiguientes objetivosespecficos: Alcanzar una tasa de descentralizacin del gasto pblico del 10% en 2013, consolidando los lineamientos de poltica y los mecanismos operativos necesarios para profundizar la descentralizacin en sectores claves como: educacin, salud, infraestructura social y productivaymedioambiente,hastaalcanzaruntasadel40%en2038,enelmarcodela VisindePas. Profundizar la descentralizacin fiscal mediante el ordenamiento de competencias bajo principiosdeeficiencia,unaestructuratributariamunicipalbiendiseada,unsistemade transferencias intergubernamentales ordenado que incentive la equidad y la eficiencia y reglasclarasparaladisciplinaylatransparenciafiscal. Impulsar el desarrollo econmico y la competitividad local mediante mecanismos que estimulen el aprovechamiento pleno de los recursos en el territorio, para inducir un crecimientoendgenoysostenible,dentrodeuncontextosubregional. 23

Fortalecerlagobernabilidadylademocraciaparticipativaparalograrmayorarticulaciny cooperacin entre el gobierno municipal, las instancias de planificacin y coordinacin supra municipal y el ciudadano, en la gestin y control de lo pblico y mayor cohesin socialparaenfrentarlosretosdeldesarrollo.

Fortalecer las instituciones para adecuarlas a los nuevos roles que demanda la descentralizacin del Estado, garantizando una gestin eficiente y eficaz en la gestin pblicanacional,regionalymunicipal. 6.3Principios

ElProgramadeDescentralizacinparaelDesarrolloenelMarcodelaVisindePas2038,estar orientadoporlossiguientesprincipiosgenerales: Competenciasconrecursosyrecursosconcompetencias Elordenamientoprevio,noposterior,delascompetenciasentreelnivelnacionaldegobiernoyel municipal, es una condicin necesaria para determinar el monto de recursos requeridos para su financiamiento y los mecanismos e incentivos para la asignacin. La descentralizacin debe comprendertantoelrecursocomoelgastoylasdecisionesdebenserintegralesycuandomenos, simultaneas. Neutralidadfiscal Las competencias y responsabilidades que vayan siendo descentralizadas a las municipalidades deben ser desmontadas totalmente en las instituciones correspondientes del nivel nacional de gobierno para lograr un proceso fiscalmente neutro. Para ello, en el nivel central, las entidades responsables ajustarn sus estructuras administrativas de tal forma que, en cada momento, su personalydimensinoperativarespondanexclusivamentealasfuncionesquedebenconservar. Subsidiaridadycomplementariedad Para que las acciones emprendidas por el nivel central y/o los municipios se complementen adecuadamente,enarasdepotenciarlosimpactossocialesyoptimizarlosrecursos,serequiere precisarcmodebenfuncionarenlaprcticalosmecanismosdesubsidiaridad 16 yconcurrencia 17 eneldesarrollodelascompetenciasdescentralizadas.

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Lasubsidiariedadaludeaaquellasituacinenlaqueunniveldegobiernosuperiorapoyaaotroniveldegobierno,

conelobjetoderobustecerloensucapacidadosuplirlodeformatemporaleneldesarrollodeunacompetencia.Esun mecanismo que trasciende la asistencia tcnica que niveles de gobierno superiores pueden ofrecer a los gobiernos municipales. Implica una serie de fases o etapas, que comprenden desde el apoyo para elaborar diagnsticos que permitanidentificarelgradodecumplimientodelosestndarestcnicosparacadaunadelascompetencias,hastala prestacindirecta,perotemporal,dedichacompetencia.

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Clasificarlascompetenciasparaordenarsuestructuradeformamscomprensible,identificando cuales son exclusivas y cuales complementarias, es necesario para reducir conflictos, precisar responsabilidades y facilitar la aplicacin de los principios de subsidiaridad y concurrencia. As mismo, definir estndares es necesario para acabar con la ambigedad en el alcance de las competencias 18 . Gradualidad El desarrollo heterogneo de los municipios, tanto en sus aspectos econmicos y sociales como institucionales, y las complejidades propias de cada uno de los sectores, demanda un proceso gradualdedescentralizacinconlaentregaprogresivadecompetenciasyresponsabilidadesalas municipalidadesenfuncindesuscapacidadesoperativasyelcumplimientoprevioderequisitos, evitando traumatismos en la prestacin de los servicios y descontento entre usuarios y comunidades. Asignacinderecursosporcriteriosdedemanda La asignacin de recursos con criterios de demanda, en los cuales los incentivos y subsidios se dirijanhaciadondeseproduceyseconsumeelservicio,ynoalosinsumos(oferta),constituyenla mejor alternativa para obtener ganancias en eficiencia y ofrecer servicios de mejor calidad al ciudadano. En la asignacin de recursos orientados por la demanda, como por ejemplo un sistema de pago por capitacin (v.g. las transferencias a los municipios distribuidas segn un valor percapita por nioatendidoenelsistemaeducativo),loscostossonexplcitosytrasparentesparaelciudadanoy el beneficiario sabe que tiene asignado un subsidio que le da derecho a exigir un servicio, facilitandoelcontrolsocialeincentivandoelaumentodecoberturas. Asmismo,introducirmecanismosdemercadoparainducireficienciamediantelacompetenciaen la prestacin de los servicios, permitiendo que los usuarios puedan escoger entre distintos proveedorespblicosyprivados,hacepartedelosesquemasorientadosporlademanda,conlo cual,ademsdelosbeneficiosentransparenciaycobertura,seobtienenmejorassignificativasen lacalidadporquehayunincentivodelosdistintosparticipantesaatraermsusuariosofreciendo mejoresservicios. 7. EstrategiadelProgramadeDescentralizacinparaelDesarrollo
La concurrencia est orientada al desarrollo de estrategias en las que el nivel nacional de gobierno asiste al nivel municipaldegobiernoconelpropsitodecomplementarlaaccingubernamentalylogrardeestaformamejores resultados 18 Elestndardefinelascapacidadesmnimasquedebenserdesarrolladas,ylosparmetrostcnicosydecalidadcon loscualeselserviciodebeserprestadoenformaaceptableparalasociedad.Losestndaresayudanaprecisarelmonto derecursosrequeridosyadecuarlacapacidadinstitucionalparaoperarlascompetenciassatisfactoriamente.Debenser fcilmente comprensibles para todos y de conocimiento pblico para facilitar el control social y deben diferenciarse segnlatipologademunicipios.
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En este punto se describe la estrategia del Programa de Descentralizacin para el Desarrollo la cualincluye:componentes,objetivosylneasestratgicas,consusrespectivasmacroactividadesy metasyresultados. La estrategia se divide en los cuatro componentes bsicos de un enfoque de descentralizacin para el desarrollo: i) poltica de descentralizacin, ii) desarrollo econmico local con enfoque Territorial,iii)gobernabilidadyparticipacinciudadanayiv)fortalecimientoinstitucional. 7.1 ComponenteEstratgico:PolticadeDescentralizacin i) Objetivoestratgico ElaborarporconsensoelmarcodepolticasynormativoparacontarconunapolticadeEstadoen materia de descentralizacin para el pas, que marque las orientaciones de largo plazo para las decisionespblicas. ii) Lneasestratgicas La construccin de una poltica de Estado en descentralizacin requiere el desarrollo de las siguienteslneasestratgicas: Construccindeundialogopolticoyculturaciudadanafavorablealadescentralizacin Fortalecimiento del marco legal, institucional y de polticas de descentralizacin y desarrollolocal, Profundizacindeladescentralizacinsectorial Fortalecimientodeladescentralizacinfiscal. iii) Macroactividades En la Lnea Estratgica: Construccin de un dilogo poltico y cultura ciudadana favorable a la descentralizacin SindilogonohayconsensosysinconsensosnopuedehaberunapolticadeEstadodelargoplazo endescentralizacin.Elobjetivoeslograrunabasecompartidadeentendimientodeconceptosy experiencias, as como de voluntad poltica para impulsar las estrategias y facilitar su implementacin.Paraello,serndesarrolladaslassiguientesmacroactividades: Un dilogo abierto y en dos dimensiones. Una, con actores nacionales del alto nivel de gobierno (SEFIN, Secretaras Sectoriales), la poltica (Congreso y Partidos Polticos) y dems grupos de inters (AMHON, universidades, cooperantes) en forma directa y mediante las instancias especficas de dilogo (CEDE, y Foro Tripartito de Descentralizacin). Dos, dialogo abierto con los actores territoriales mediante foros de discusin con alcaldes, regidores, sociedadcivil,productores,organizacionessociales,entreotros.

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Eldesarrollodeunaestrategiadecomunicacinsocialyunplandemedios,esnecesariopara generar un mayor grado de conocimiento, aceptacin y apoyo en favor de los procesos de descentralizacin al ciudadano e ir creando una slida alianza entre la poltica y sus beneficiarios.

En la Lnea Estratgica: fortalecimiento del marco legal, institucional y de polticas de descentralizacinydesarrollolocal Se requiere de un marco normativo y regulador altamente consensuado que eleve la descentralizacinaunapolticadeEstadoysealabaseparadarlesostenibilidadalprocesoenel largoplazoyunordenamientosecuencialyconsistenteconlapoltica,enlaimplementacin.Para ello,serndesarrolladaslassiguientesmacroactividades: DefinirunapolticanacionaldedescentralizacinqueposteriormentesetraduzcaenunaLey delaRepblica Una reforma estructural a la Ley de Municipalidades enfocada hacia el municipio como territorioynosoloalainstitucionalidadmunicipalcomoniveldegobierno. Una reforma a normas como la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas, la Ley de AdministracinPblicaylaLeydeOrdenamientoTerritorialparahacerlascompatiblesconla normageneraldedescentralizacindelEstado. Reactivacin y fortalecimiento de la CEDE y del Foro Tripartito de Descentralizacin en beneficiodeunprocesodinmicoyconsensuado. Implementacindeunsistemademonitoreoyevaluacindeladescentralizacinparafacilitar la toma de decisiones correctivas en funcin de los avances y resultados. Tambin ser promovidounObservatoriodelaDescentralizacin dirigidoporlaacademia, paragarantizar unseguimientoneutralalapolticayampliarelconocimientodelasrealidadesylosimpactos.

EnlaLneaEstratgica:Profundizacindeladescentralizacinsectorial Avanzar en la descentralizacin de los sectores, requiere desarrollar dos grandes macro actividades: Reconceptualizar, adaptar o transformar los procesos inconclusos de descentralizacin sectorial actuales, institucionalizarlos y tener encaminada su implementacin hasta 2014, como elementos (en s) integrales y cualitativos de un proceso de descentralizacin en el sector.Sedarpreferenciaalossectoresdeseguridad,salud,educacin,infraestructuralocal bsica (agua potable, caminos vecinales y sistemas de electrificacin rural) ambiente y forestal, las cuales se considera como sectores originarios para la descentralizacin y alineadosalosODM.Paraello,extensindelosprocesossectorialesdedescentralizaciny desconcentracin.LaSGJgenerarhastafinalesdel2010lasAgendasInterinstitucionalesde AccinparalaDescentralizacin(20102014)encadaunodelossectoresseleccionados. Elaboracin de una propuesta amplia, para ser discutida por en la CEDE y el FTD, de descentralizacinporcompetenciasenlaquesedefinanlasfuncionesespecficasquedeben 27

EnlaLneaEstratgica:Fortalecimientodeladescentralizacinfiscal Profundizarladescentralizacinfiscalrequieredesarrollarlassiguientesmacroactividades: Impulsar una reforma tributaria liderada por SGJUTD para dinamizar el recaudo de los impuestos municipales. Complementariamente, deben disearse incentivos a la eficiencia fiscalenelsistemadetransferenciasintergubernamental,implementarunprogramadeATde ampliacoberturayrecursossignificativosparacatastroyfortalecerelpapelsancionatoriodel TSC. Para lograr un sistema de finanzas intergubernamentales ordenado y eficiente, se requiere reformar la transferencia nacional (artculo 91) con criterios de asignacin que contribuyan efectivamenteareducirlasinequidadeshorizontales,constituirunfondomultipropsitooun esquema coordinado y articulado de programas nacionales para el financiamiento de proyectos municipales y definir un esquema de incentivos al esfuerzo fiscal. As mismo, se deber definir el monto de la transferencia nacional requerida segn la distribucin de competencias entre el nivel nacional de gobierno y los municipios y el desmonte de gastos nacionalesparaalcanzarunadescentralizacinfiscalmenteneutra. Para evitar crisis financieras municipales generalizadas que afecten las metas macroeconmicas y las finanzas nacionales como ha ocurrido en otros pases latinoamericanos,senecesitadefinirreglasdejuegoclarasdedisciplinaytransparenciafiscal. Elcontrolalendeudamiento,algastodefuncionamientoylarendicindecuentashacenparte delcuerpodereglasbsicasqueserdefinidoenelnuevomarcolegaldeladescentralizacin. iv) Resultadosymetasal2014

Lasmetasyresultadosal2014delcomponenteestratgico:PolticadeDescentralizacin,sonlos siguientes: PolticaNacionaldeDescentralizacinconcertadayaprobadaporelPoderEjecutivo LeydedescentralizacinpresentadaalCongresoNacional 28

NuevaLeydeMunicipalidadesconcertadaypresentadaalCongresoNacional Incremento en la percepcin favorable de la ciudadana sobre la descentralizacin (encuestas) Sistemadeseguimientoyevaluacindeladescentralizacinoperando Observatoriodeladescentralizacinoperandodesdelaperspectivadelasociedadcivil CEDE,FTDyUTDfortalecidas Estrategiasespecficasdedescentralizacinsectorialaprobadaseimplementadas Incrementoenlatasadedescentralizacindelgastopblicodel3%yel10%en2014. Nuevo sistema de transferencias intergubernamentales reformado para corregir los desequilibrioshorizontalesyfomentarlaeficienciafiscalmunicipal. Incrementodelapresintributariamunicipaldel2%al4%. Reforma la normativa de endeudamiento municipal para promover finanzas sanas y estables. 7.2 ComponenteEstratgico:DesarrolloEconmicoLocalyAdministracindelTerritorio i) Objetivoestratgico Eldesarrolloeconmicolocal(DEL)esunprocesoreactivadorydinamizadordelaeconomalocal, que mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endgenos existentes de una determinada zona, es capaz de estimular el crecimiento econmico, crear empleo y mejorar la calidad de vida a travs del aprovechamiento sostenible de sus recursos y manejo eficiente del territorio. El DEL requiere de la iniciativa pblica y privada para impulsar programas y proyectos, la intensificacin y diversificacin productiva, el desarrollo de clusters y cadenas productivas, la asistenciatcnicayfinanciera,laincorporacindetecnologayunmarcojurdicoquedefinareglas dejuegoclaraseincentivelainversin,procesosdeapoyoparalaeficientegestindelterritorio. ii) LneasEstratgicas Impulsar el DEL como un programa integral y estructural, que contribuya a crear condiciones sostenibles en los municipios para aprovechar plenamente el potencial de sus recursos, generar mayoresdinmicaseconmicasyendefinitivaprocesosefectivosdemejoramientodelacalidad devidadesushabitantes,serequerirtrabajarenlassiguienteslneasestratgicas: DiseodenormaseinstrumentosDEL,enapoyoalosprocesosdeplanificacinmunicipal, hastanivelsubregional,deformulacineimplementacindeproyectosDEL Brindar apoyo, asistencia tcnica, seguimiento y evaluacin, en las fases de la ejecucin, delosproyectosDEL,identificadosenlosPEDM.

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Fortalecerlasinstanciassupramunicipalesenlaplanificacinyacompaamientodelos procesosdedesarrolloeconmicosupramunicipalymicroregional. GeneracinyfortalecimientodecapacidadesenDEL. Generarunaestrategiacomunicacional,campaasinformativasyformativasenDEL. Manejoeficientedelterritorio,enfuncindelDEL. iii) Macroactividades:

EnlalneaestratgicaDiseodeNormaseinstrumentos,seprev: Conjuntamente con la Direccin General de Gobernabilidad, desarrollar una normativa, dirigidaalosprocesosdeplanificacinysusposterioresfasesdeimplementacinycontrol social, tendiente incrementar, sosteniblemente, la perspectiva de DEL, en los mbitos supraymunicipales. La construccin de una Caja de herramientas DEL, conteniendo manuales de gestin de recursos, fuentes proveedoras de recursos, etc), para promover en los municipios y mancomunidadeslaformulacineimplementacindeproyectosDEL. En la lnea estratgica Brindar apoyo, asistencia tcnica, seguimiento y evaluacin de los proyectos DEL, identificados en los PEDM y a la sostenibilidad de los mismos, se prevn las siguientesmacroactividades: ApoyoalaconstitucindeinstanciasarticuladorasenDEL(clster,partenariadosPblicos Privados,proyectosdeGestindelPatrimonioculturalyturstico,etc.) Establecimiento y conformacin de la Redes interinstitucionales a favor del DEL. para el DesarrolloEconmicoyCompetitividadLocalydealianzasconotrossectoresquetrabajan eltemaDEL,paraganarexperienciasquesepuedanaplicarenlosterritorios. En la lnea estratgica de Fortalecer las instancias supra municipales en la planificacin y acompaamientodelosprocesosdedesarrolloeconmicosupramunicipalymicroregional,se prevnlassiguientesmacroactividades: Contribuir, dar seguimiento, AT y fortalecimiento respecto del rol de los Gobernadores Departamentales, en los procesos DEL, con el manejo de las Agendas de Desarrollo Departamentales Participar coordinadamente con la SETPLAN, en los Consejos Regionales de Desarrollo, parafacilitarenengranajedelosprocesosdeplanificacinanivelregionalysubregional 30

En la lnea estratgica Generacin y fortalecimiento de capacidades en DEL, se prevn las siguientesmacroactividades: Conjuntamente con la Unidades Acadmicas y otros actores sociales (Cooperacin internacional,ONGs,etc.)sensibilizaryeducaralosgobiernosyempresarioslocalesyactores anivelmicroregional,sobrelatemticaDEL,medianteeldesarrollodecursosenDesarrollo Local. Conformar un semillero de iniciativas productivas y la conformacin de un banco de proyectos,queyaconnivelesdeprefactibilidad,puedanserpresentadosadiversasinstancias financiadoras,parasufinanciamientoeimplementacin. En la Lnea estratgica de Generar una estrategia comunicacional, campaas informativas y formativasenDEL,seprevnlassiguientesmacroactividades: Efectuarcampaasinformativas,paraformarconcienciacolectivarespectoalastemticas de DEL y su importancia estratgica, en la generacin de mayores posibilidades de empleabilidadydeincrementodelascondicionesdevidacotidianas. SensibilizaryeducaralosgobiernosyempresarioslocalessobrelatemticaDEL,mediante eldesarrollodecursosenDesarrolloLocal EnlaLneaestratgicadeGestineficientedelTerritorio,paraelDELseprevnlassiguientes macroactividades: Resolucindeconflictosrespectodelmitesintermunicipales. Gestinderiesgosanivellocal,submunicipal,municipalymicroregional. ApoyoymonitoreoalaimplementacindelosPlanesdeManejoTerritorial,deacuerdoa lasorientacionesprovenientesdelaDireccinGeneraldeOrdenamientoTerritorial,dela SETPLAN. Manejo de un sistema de informacin geogrfica a nivel local, municipal y supra municipalhastalenivelmicroregional. iv) ResultadosyMetasal2014 Comoresultadodelasmacroactividadesdescritas,seprevnlossiguientesresultadosymetas:

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Alcaldas,mancomunidadesysociedadcivilcapacitadasenelmanejodeinstrumentosDEL (cajadeherramientas),enalmenoscincoDepartamentosdelPas. EstrategiadeDELimplementadaenalmenosCincoDepartamentosy50municipalidades(con predominanciaCyD)delPas. BancodesemillasyproyectosDELimplementadosyfuncionandoenalmenoscinco Departamentosy50municipalidades,(conpredominanciaCyD)delPas. Incrementoporcentualdelnmerodeestablecimientosounidadeseconmicasanivel municipalymicroregional,enalmenos50MunicipalidadesycincodepartamentosdelPas, proporcionalacrecimientodelaeconomanacional(PIB). Alineamientodelosfondosdelacooperacininternacionalynacional,respectodelas polticasyprogramasdeELanivellocalydepartamentalenalmenoscincoDepartamentosy 50municipalidades(conpredominanciaCyD)delPas. GobernacionesfortalecidasycoordinandosusagendasdepartamentalesdeDesarrollo,enal menoscincodepartamentosdelPas. Estrategiadecomunicacinparaeldesarrolloimplementada,enalmenoscinco departamentosdelpas. Establecidoyfuncionando,pordemanda,unametodologadeabordajeyresolucinde conflictoslimtrofesterritoriales. Metodologadediagnsticodegestinderiesgosyplanesdecontingencia,incorporadaala Planificacinestratgicaanivelmunicipalysupramunicipalhastaelnivelmicroregional,con involucramientodelconjuntodeactoresclavesenmateriadeprevencinyatencinde desastres. Conformadayfuncionandounareddeinstituciones,quedebidamentecapacitadasybajo supervisindelaSSGT,danapoyoyasistenciatcnicaalosmunicipios,enlaejecucindelos planesdemanejoterritorial,contenidosensusPEDM. Conformadoy funcionando un sistema de informacin geogrfica a nivel local, municipal y supra municipal, hasta el nivel micro regional , que sea accesible, on line, al conjunto de usuarios(Municipios,Departamentos,ONGs,etc.). 7.3ComponenteEstratgico:GobernabilidadyParticipacinCiudadana i) Objetivoestratgico

Fortalecer la gobernabilidad entendida como el resultado esperado de la articulacin de las visionesyexpectativasydemandasdelconjuntodeactoresenunterritorio,quealineadostrasun objetivo comnmente concebido, coparticipan, tanto desde el Estado, como desde la sociedad civil,enunesfuerzosinrgicoporalcanzarlo,enlacotidianeidaddelmanejodelacosapblica. La ampliacin de los mrgenes de gobernabilidad tienen como prerequisitos, altos niveles de participacin; la definicin de roles en los diferentes niveles de participacin, ya sea en la planificacin, implementacin y o en el control de la gestin pblica, a ser cumplido por las distintas instancias pblicas y privadas; el incremento de las capacidades para una participacin 32

responsableeinformada;elestablecimientodemecanismosclarosytransparentespormediode loscualesestaparticipacinsecanalice. ii) LneasEstratgicas: Parafortalecerlagobernabilidad,ylosprocesosdeparticipacinciudadana,seproponetrabajar enlassiguienteslneasestratgicas: Fortalecimiento e incremento de la calidad y capacidad de la participacin ciudadana en el mbitomunicipal,regionalynacional. Propenderhacialahomologacindelosdiversosmodelosdeplanificacinestratgica,PEDM, municipalysupramunicipal,eImpulsarprocesosdeempoderamientodelaciudadanaparala utilizacindelosPlanesdeDesarrolloMunicipalcomoinstrumentodegestinydesarrollo. Fortalecimiento de los procesos de veedura social y de las Comisiones Ciudadanas (municipales) de Transparencia, Red de Auditores Sociales y Comisin Nacional de Transparencia. Fortalecimiento (conjuntamente con el INAM), de los espacios para la participacin de las mujeresparafomentarlaequidaddegneroanivellocal,regionalynacional. Contribuiramejorarlascondicionesdevidadelospueblosautctonosyafrodescendientes incluyendoelfortalecimientodelasorganizacionesrepresentativasdelospueblosautctonos ynegrosmedianteprocesosdeasistenciatcnica.

iii) Macroactividades: En la lnea estratgica Fortalecimiento e incremento de la calidad y capacidad de la participacinciudadanaenelmbitomunicipal,regionalynacional,seprev: Larealizacindeun mapeodeactoresclaves,MAC,paraidentificarenlosmunicipiospiloto (concategorizacinCyD),elconjuntodeactoresinstitucionalesconactividadessinrgicasy para permitir la identificacin de jvenes y mujeres lderes y lideresas, sobre los cuales se intentacentrarlosprocesosdeincrementodecapacidadesparalaparticipacinresponsablee informada. EnconjuntoconelCONEANFOyotrosactoresclaves,seprevlaformulacindeuncurrculo de capacitacin, definicin de perfiles de entrada y salida, parmetros de tiempo, instrumentosymodalidadesdelosprocesosdecapacitacin. Realizacindeprocesospilotodelplandecapacitacin,quebajomonitoreodelCONEANFO, culmine con la certificacin, por parte de este organismos especializado en capacitacin no formal,delconjuntodelproceso,desucurrculo,metodologa,contenidosymodalidadesde implementacin. 33

En la lnea estratgica Propender hacia la homologacin de los diversos modelos de planificacin estratgica, PEDM, municipal y supra municipal, e Impulsar procesos de empoderamientodelaciudadanaparalautilizacindelosPlanesdeDesarrolloMunicipalcomo instrumentodegestinydesarrollo,seprev: EfectuarunrelevamientoysistematizacindelosdiversosmodelosdePEDMutilizadospor diversosactores,pblicosyprivados,paralaplanificacinestratgicasupraymunicipal,en elterritorio. Analizarloselementosconceptualesymetodolgicosdelosdiversosmodelos,conparticular atencindeaquellosimpulsadosporelpropioestado. Formular,demaneraparticipativa,unaretculaconceptualymetodolgica,de componentesindispensablesquelosprocesosdeplanificacinestratgicamunicipalysupra municipaldebencontener. Efectuarunasocializacindelosresultadosconlosdiversosactoresinvolucradosenlos procesosdeplanificacinestratgicasupraymunicipal.

EnlalneaestratgicaFortalecimientodelosprocesosdeveedurasocialydelasComisiones Ciudadanas (municipales) de Transparencia, Red de Auditores Sociales y Comisin Nacional de Transparencia,seprevn: Seprevlarealizacindeunaasistenciatcnicaquedemaneraparticipativayconsensuada, tienda a unificar las diversas metodologas implementadas por los mltiples actores en el territorio y hacia la construccin de un sistema o programa computarizado, que facilite su sistematizacinyelseguimientodeconclusionesy/odenuncias. Hasta el momento los auditoras administrativo/financieras impulsadas por el TSC, han sido desarrolladas, en la gran mayora de los casos, de manera paralela a aquellas veeduras sociales,provenientesdelascomisionesciudadanasdetransparencia.Anteestaperspectivay teniendoencuentalabuenapredisposicindelTSCacoordinarambasdimensiones,seprev desde la SGJ, favorecer e impulsar una modalidad de acercamiento entre el movimiento de auditorasocial,laSGJyelTSC,paratenderaunificarprocesos,afacilitarlaconvergencia,con el fin de obtener no una auditora administrativa y otra social, sino una sola, unificada, que involucreambasdimensiones. LaSGJhatenidounrolmuyactivoimpulsandoprocesosdecapacitacinyfortalecimientodel movimientodeauditorasocialensusvariosniveles:municipal,redesdeconvergenciadelas comisiones ciudadanas de transparencia y respecto de su recientemente creada Comisin Nacional. Se prev mantener ese curso de accin, tendiendo a continuar los procesos de capacitacin y fortalecimiento e impulso a las auditoras sociales, en las diversas instancias territorialesyasusesquemasdecoordinacin. En general los hallazgos / denuncias provenientes del movimiento de auditora social han tenidounbajsimoniveldecorrespondenciarespectodelosdictmenesdeTSCodeprocesos concluidosconsentenciaporpartedelPoderJudicial.Lafaltadecapacidadesdeseguimiento, 34

LaMesadeTransparenciaesunorganismoenelcualconvergenunconjuntodeactoresdel Estado(ERP;FHIS;SecretaradeSalud,Educacin,SGJ,TSC,etc.)ydelasociedadcivil,entre lascualesseencuentranONGs,cooperacinexternayelpropiomovimientodetransparencia ydeauditorasocial.LaSGJhallevadoadelantelasfuncionesdeSecretaraTcnicadeesta instancia,quenohavueltoafuncionardesdemediadosdelao2009.Sepretendereimpulsar estembitodecoordinacinalamayorbrevedadposible.

EnlaLneaestratgicaFortalecimiento(conjuntamenteconelINAM),delosespaciosparala participacin de las mujeres para fomentar la equidad de gnero a nivel local, regional y nacionalseprevn: Determinar,conjuntamenteconelINAMlosmbitosdeaccindeestedepartamentopara el impulso de la temtica de gnero, como eje transversal en los procesos de descentralizacindelEstadoyderelacionamientoconelterritorio. Transversalizar genero, como uno de los componentes necesarios en el conjunto de actividadesestratgicasdelaSGJ,particularmenteconlaDGDLyUTD. EnlalneaestratgicaContribuiramejorarlascondicionesdevidadelospueblosautctonosy afrodescendientes incluyendo el fortalecimiento de las organizaciones representativas de los pueblosautctonosynegrosmedianteprocesosdeasistenciatcnicaseprev: LacreacindelaUnidaddePueblosAutctonos,UPA,dentrodelaDireccinGeneralde Gobernabilidad,paraincluirlatemticadeetniasypueblosautctonosynegrosdentrode laestrategiadelaDireccinyacotar,enunfuturounaestrategiavinculadaatalfin. Dar seguimiento al Proyecto Desarrollo Integral de los Pueblos Autctonos y Negros, DIPA, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo.BID, mediante crdito No. 1638. iv) ResultadosyMetas. Comoresultadodelasmacroactividadesdescritas,seprevnlossiguientesresultadosymetas: Contar con mapa de actores claves que en el territorio interactan en materia de gobernabilidad e incremento de capacidades ciudadanas, para favorecer procesos sinrgicos conjuntos y la identificacin de jvenes y mujeres lderes y lideresas, para favorecersuscapacidadespormediodeprocesosdeformacin. Contar con un modelo de capacitacin para la participacin informada y responsable, certificadoporelCONEANFO,parasuposteriorreproduccin.

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Contarconinstrumentounificador,desdeelpuntodevistaconceptualymetodolgico, delosdiversosinstrumentosdeplanificacinestratgicamunicipalysupramunicipal,que determineloselementosmnimos,queestosdeberanincorporar,paraserconsiderados yaprobadosporlaSGJcomoPEDM. PEDMs municipales y departamentales actualizados y con contenidos requeridos en el 100% de las municipalidades y Departamentos del pas, con excepcin de Tegucigalpa y SanPedroSula. Disear e impulsar una metodologa y sistema de auditora social que permita su compatibilizacin y facilite el seguimiento de sus conclusiones y denuncias, as como un mecanismo de impulso de las mismas, ante las sedes administrativas y judiciales; abarcando en un solo concepto, aquellas provenientes de las intervenciones del TSC, y aquellasprovenientesdelasociedadcivilorganizada. Mesa de Transparencia funcionando y establecidos mecanismos sinrgicos de trabajo y articulacinpblicopblicoypblicoprivada. MecanismosdeseguimientoeimpulsodedenunciasprovenientesdelTSCydeauditoras socialesimplementado. MecanismosdeAuditoraSocialfuncionandoyarticuladasenredesen,almenos,el50% delasMunicipalidadesdelPas. Definidos y funcionando mecanismos de alineacin con el INAM, que traducidos en programasyproyectos,aportensinrgicamentealaequidaddegnero,tantodentrodela SGJysuslneaestratgicas,comoenelterritorionacional. CreacindelaUnidaddePueblosAutctonosyNegros,UPA,yestrategiadetrabajocon etniasdiseadayfuncionando. SeguimientoyAsistenciatcnicaalprogramaDIPAotorgadaycoordinacionesconelDIPA FHISfuncionando. 7.4 Componente Estratgico: Fortalecimiento Institucional de la Red Interinstitucional: centralyterritorial i) Objetivoestratgico Consolidar el proceso de fortalecimiento institucional de la red interinstitucional con responsabilidadenelprocesodedescentralizacinanivelcentralyfortalecerlasmunicipalidades y mancomunidades del pas para hacer de ellas instituciones lderes capaces de gestionar su propiodesarrollo.

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ii) Lneasestratgicas Elfortalecimientoinstitucionalnacionalymunicipalrequiereeldesarrollodelassiguienteslneas estratgicas: AmpliarlacapacidaddegestindelaSGJyfortalecimientodelosministeriossectoriales Fortalecer el rol de coordinacin y enlace de la SSGT con los niveles departamentales y municipales Revisin y actualizacin de la Poltica y el Plan Nacional de Capacitacin y Asistencia TcnicaMunicipal Fortalecimientodelosprocesosfinancierosydegestinmunicipal ModernizacindelosprocesosinternosdelaDFLdelaSGJ iii) Macroactividades En la Lnea Estratgica: Ampliar la capacidad de gestin de la SGJ y fortalecimiento de los ministeriossectoriales DiseoeimplementacindelPlanFortalecimientodelaSSGTal2014. Concretar acuerdos con SETPLAN para el trabajo coordinado en los procesos de planificacin,concertacindelainversinpblicayordenamientoterritorialconlaSGJ. Consolidar el esquema de articulacin de la SGJ con el territorio para tener un canal de vinculacinmsestrecho,permanenteyexpeditoconlasmunicipalidadesycomunidades locales. Planes de fortalecimiento concertado con los ministerios sectoriales coordinados por la SGJ.

En la Lnea Estratgica: Fortalecer el rol de coordinacin y enlace de la SSGT con los niveles departamentalesymunicipales Crear un marco normativo que fortalezca el rol normativo y de coordinacin de los procesosdeasistenciatcnicaycapacitacindelaSGJ. EnlaLneaEstratgica:RevisinyactualizacindelaPolticayelPlanNacionaldeCapacitaciny AsistenciaTcnicaMunicipal RevisareimpulsarlaimplementacindelaPolticaNacionaldeCapacitacinyAsistencia Tcnica(AT)yelPlanNacionaldeCapacitacinMunicipal 37

Poner a operar el CONCAM como instancia de coordinacin de la Poltica Nacional de CapacitacinyATmunicipal,paraimpulsarlosprocesosestratgicos,concertarlatomade decisionesyevaluarlosresultados. Desarrollo del sistema de certificacin de la oferta para cualificar la calidad de la capacitacinyATmunicipal,encooperacinconlasuniversidadespblicasyprivadas. Definir e implementar un proceso tercerizado de capacitacin y AT municipal que incorporeinnovacionesenloscontenidosymodalidadesdeoperacin. Propuesta de creacin de la Escuela de Administracin Pblica en el marco de la Ley de AdministracindeRecursosHumanosMunicipales.

EnlaLneaEstratgica:Fortalecimientodelosprocesosfinancierosydegestinmunicipal ApoyoalaUTDeneldiseoeimplementacindelSAMI Diseo de un programa de AT para apoyar la implementacin de los catastros en los municipiosCyD.

EnlaLneaEstratgica:ModernizacindelosprocesosinternosdelaDFLdelaSGJ Modernizar los procesos y sistemas internos de la DFL mediante el desarrollo e implementacin de un software para eficientar el anlisis, revisin y dictamen de la informacinmunicipal. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Informacin Municipal (SINIMUN) para hacer seguimientoyevaluacinalosresultadoseimpactosdelosprogramasdecapacitaciny ATmunicipal. iv) Metasyresultadosal2014 Incrementodel20%enelpromediodelIndicedeDesempeoFiscalenlasmunicipalidades categoras C y D. Lnea de base 2008, IDF 43 en las municipalidades C y 42 en las municipalidadesD. Incremento del 20% en el promedio del Indice de Auditoras de Gestin del TSC en las municipalidadescategorasCyD.Lneadebase2008,ITSC34enlasmunicipalidadesCy 34enlasmunicipalidadesD. Proyecto de Ley de Creacin de la Escuela de Administracin Pblica presentada al CongresoNacional 38

SistemadeCertificacindelaOfertaimplementado Polticayprogramadecapacitacinyasistenciatcnicaimplementado CONCAMoperando Sistema terciarizado de capacitacin y asistencia tcnica operando y con financiamiento asegurado.

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ANEXO1


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