Está en la página 1de 19

Fundacin CIDOB - Calle Elisabets, 12 - 08001 Barcelona, Espaa - Tel. (+34) 93 302 6495 - Fax.

(+34) 93 302 6495 - info@cidob.org

Nuevos temas de seguridad en Amrica Latina.

El control de las fuerzas armadas en la transicin democrtica Narcs Serra Serra

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

ETAPA DE LA TRANSICIN DEMOCRTICA ETAPA DE LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA ETAPA DE LA DEMOCRACIA CONSOLIDADA

23

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

Narcs Serra Serra


Presidente de la Fundaci CIDOB

n los ltimos veinticinco aos del siglo XX se produjo en el sur de Europa y en Iberoamrica un proceso continuado de democratizacin de los regmenes dictatoriales que alcanz a todos los pases de la zona. Constituyeron el grueso de lo que Samuel Huntington denomin tercera ola1 y, junto con la cada del muro de Berln, integran uno de los dos mayores avances de la democracia de los ltimos aos. A partir de la dcada de los noventa los pases del Este de Europa empezaran tambin un largo y difcil proceso de transicin a la democracia. Una caracterstica comn a todos los pases latinoamericanos es que la transicin a la democracia se produjo, sin excepciones, desde regmenes militares. Con diversos matices puede decirse lo mismo de los pases del sur de Europa. Por ello, el anlisis de las relaciones civiles-militares parece esencial si se quiere realizar un seguimiento de la evolucin democrtica de estos pases, evolucin en la que el proceso de creacin de instituciones y mecanismos democrticos de control militar juega un papel esencial. Son muchos los estudiosos de los procesos de transicin que otorgan una importancia decisiva al control militar en la explicacin de su xito o fracaso. Adam Przeworski, en una obra dedicada al estudio de las reformas polticas y econmicas en la Europa del Este y Amrica Latina, afirma que el marco institucional en el que se ejerce el control civil sobre las fuerzas armadas constituye el punto neurlgico para la consolidacin democrtica2. Tambin se pronuncia en la misma direccin J. Samuel Valenzuela refirindose al perodo de consolidacin democrtica: Colocar a los militares bajo la autoridad del gobierno elegido es una condicin clave para facilitar la consolidacin democrtica. En la medida en que los gobiernos elegidos no tienen xito en sus intentos de subordinar a los militares, la autonoma militar resultante es contraria a la consolidacin de la democracia puesto que sera, en la concepcin indicada anteriormente, un dominio reservado que contiene un ingrediente fundamental del poder del Estado: la fuerza de las armas. En este caso, reducir la autonoma militar es un ingrediente indispensable para la consolidacin3.

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

25

Precisamente en el campo del control militar puede afirmarse que, en puridad, ningn pas latinoamericano ha completado un proceso de consolidacin democrtica

Y es que, tal como tambin indicara Huntington, toda ola democratizadora tiene su contraola y sta se ha producido en muchos puntos del continente sudamericano. Los casos de Per, de Ecuador, de Venezuela, aunque distintos entre s, demuestran actuaciones de intervencin clara de las Fuerzas Armadas (FAS) en la toma de decisiones polticas que no son compatibles con el papel que les corresponde en una democracia consolidada. En otros pases, como Chile o Brasil, los procesos de eliminacin de la autonoma militar y del intervencionismo propio de los militares en los regmenes anteriores son muy lentos. Puede decirse, por lo tanto, que precisamente en el campo del control militar, se han dado casos de retroceso en fechas recientes, y existen pases en los que puede constatarse un cierto atasco en la evolucin normal hacia la democracia. Puede incluso afirmarse que, en puridad, ningn pas latinoamericano ha completado un proceso de consolidacin democrtica si la entendemos como los dos autores citados. Ante esta situacin, parece conveniente estudiar las medidas que pueden garantizar un control civil de las fuerzas armadas y explorar si existen guas de actuacin que puedan aplicarse a pases distintos con niveles tambin distintos de democratizacin. Larry Diamond ha sugerido escalonar las medidas segn la dificultad de aplicacin (o de aceptacin por parte de los militares). Propone iniciar la reforma con la depuracin de los militares desleales y la reduccin posterior de las tareas o funciones del campo civil ejercidas por militares tales como polica, servicios de inteligencia, medios de comunicacin o desarrollo econmico. A partir de aqu, debera extenderse el control civil sobre las fuerzas armadas, ultimando este proceso con la reforma de la educacin militar4. J. Samuel Fitch aborda tambin este tema en su libro The Armed Forces and Democracy in Latin America, en el que afirma que dadas las diferencias nacionales en el contexto poltico e institucional de la poltica militar, no existen recetas sencillas o estrategias probadas para los gobiernos que intentan redefinir las relaciones con los militares 5. Luego, sin embargo, formula unas propuestas que pueden dividirse para los dos perodos, democratizacin y consolidacin que se describirn ms adelante. En las primeras etapas del proceso de transicin, Fitch considera que el paso ms importante es un pacto civil efectivo para no utilizar a los militares en ningn intento de influir en las decisiones polticas. Ms adelante, cuando se alcance un nivel substancial de control democrtico de las fuerzas armadas, el primer reto es gestionar los conflictos generados por la prdida de las tradicionales prerrogativas polticas por parte de los militares, mientras el segundo reto sera generar una poltica militar que institucionalice el control democrtico6. Estas notas pretenden abordar con mayor detalle estos temas proponiendo unas actuaciones que, aun cuando deben adaptarse a la situacin de casa pas, pueden ser una gua para la reforma militar necesaria para institucionalizar el control civil democrtico de las fuerzas armadas.

26

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

Para ello, parece conveniente dividir el proceso de democratizacin en dos subperiodos: el de la transicin y el de consolidacin. La mejor propuesta es la de Felipe Agero, que en un penetrante anlisis sobre la transicin espaola y las fueras armadas liga el concepto de consolidacin al de supremaca civil7. Simplificando mucho, podemos definir la transicin democrtica como el perodo en que los militares dejan de intervenir en la poltica. Por su parte, la consolidacin democrtica se produce cuando el poder civil pasa a definir la poltica de seguridad y defensa y a dirigir a las fuerzas armadas. De acuerdo con estas definiciones, son varios los pases comprendidos en la tercera ola que no han completado con xito su transicin democrtica y, son muchos los que se hallan inmersos en un proceso ms o menos avanzado de consolidacin. El control institucionalizado de las FAS no es condicin suficiente para la consolidacin democrtica puesto que puede darse en regmenes autoritarios, y el franquista es un buen ejemplo de ello: aunque los militares fueron la garanta del orden, no gobernaron al pas como institucin, por lo que el rgimen franquista puede calificarse de civil, como lo ha hecho Juan J. Linz8. Sin embargo, es condicin necesaria. Sin control democrtico de las fuerzas armadas, es decir, sin relaciones democrticas entre civiles y militares no hay verdadera democracia. Un Estado de derecho admite, sin embargo, niveles distintos de autonoma militar, lo que hace que el control de las FAS sea un tema permanente, aun en las democracias consolidadas, porque en ellas subsisten elementos que mantienen diversos niveles de tensin entre militares y civiles. En primer lugar, la defensa de los intereses corporativos por parte de las FAS. Morris Janowitz lo afirma en el prefacio de su ya clsico estudio sobre el soldado profesional: creer que el ejrcito no constituye un grupo de presin eficaz sobre los rganos de gobierno es cometer un error poltico9. Por aadidura, esta capacidad de influencia puede sumarse a la del complejo industrial productor de armamentos. Alertar a la sociedad contra esta amenaza a su funcionamiento democrtico fue el objetivo del clebre discurso final del presidente Eisenhower en enero de 1961. En segundo lugar, como todo colectivo burocratizado, el ejrcito lucha por ampliar la autonoma organizativa y de gestin. Como es bien sabido, Huntington considera imprescindible esta autonoma para la eficacia militar y esta posicin ha constituido, en la prctica, el punto de partida del debate acadmico sobre las relaciones fuerzas armadassociedad10. No existe una respuesta nica a este tema, pero puede decirse que un determinado nivel de autonoma es aceptable si ha sido decidido sin condicionamientos por parte de los poderes democrticos y si asegura que los militares no deciden las polticas, es decir, no son policy makers, sino que las aplican, es decir, son policy implementers. En tercer lugar hay que considerar las diferencias existentes entre los valores militares y los de la sociedad. Sobre este tema ya se pronunci tambin Huntington alentando el mantenimiento aislado de los valores militares en una sociedad liberal que no los comparte. En contra de su posicin, hay que afirmar el criterio contrario a un aislamiento de los militares respecto de los valores compartidos por la sociedad o respecto

Simplificando mucho, podemos definir la transicin democrtica como el perodo en que los militares dejan de intervenir en la poltica. Por su parte, la consolidacin democrtica se produce cuando el poder civil pasa a definir la poltica de seguridad y defensa y a dirigir a las fuerzas armadas

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

27

No slo es inevitable, sino necesario, realizar avances en la direccin de civilinizar a los militares en las transiciones desde regmenes autoritarios militares

de su evolucin, puesto que ello es incompatible con unas relaciones civiles-militares normalizadas en democracia. Y hay que afirmar tambin que este tema es de gran importancia en los procesos de consolidacin democrtica. No slo es inevitable, sino necesario, realizar avances en la direccin de civilinizar a los militares en las transiciones desde regmenes autoritarios militares . Los siguientes apartados estn dedicados a reflexionar sobre esta condicin necesaria para la democracia que es la existencia del control de los ejrcitos por parte del gobierno civil democrticamente elegido, sugiriendo medidas aplicables en la evolucin del proceso hacia la democracia.

Mecanismos de control en los procesos de transicin y consolidacin democrtica


A partir de la distincin realizada entre transicin (perodo en el que cesa la intromisin de los militares en los procesos de decisin poltica) y consolidacin (perodo en el que el que el Gobierno define la poltica de defensa y la militar y dirige su aplicacin) podemos diferenciar tres etapas del control civil de las fuerzas armadas.

Etapa de la transicin democrtica


En este perodo, la actuacin debe centrarse en lograr el cese de la intervencin de los ejrcitos en la poltica, reducir la conflictividad y prevenir posibles golpes de Estado. La retirada del poder normalmente supone el atrincheramiento de los ejrcitos en la autonoma militar. Los militares incrementan el control de su organizacin y combaten los intentos de control externo reforzando, en algunos casos, los elementos diferenciales con el resto de la sociedad. Aunque antes se ha dicho que siempre subsistir un mbito de autonoma aun en las democracias que cuentan con un largo perodo de funcionamiento consolidado, en este caso se trata de niveles de retirada decididos por los propios militares y no por las autoridades polticas. Desde esta posicin de autonoma pueden mantener actitudes distintas o incluso desplazarse progresivamente hacia posiciones de mayor normalizacin democrtica. Algunas de estas posiciones, ordenadas de mayor a menor autonoma, pueden ser las siguientes: Guardianes de las esencias nacionales. Se consideran por encima de la poltica y de los partidos, en vez de un sector de la administracin del Estado. Mantienen entonces la amenaza de actuar cuando consideren que su misin se lo exige, en vez de hacerlo como instrumentos del Gobierno. Algo de ello sucedi en Espaa en el debate constitucional11. Tambin puede colocarse en esta posicin al general MacArthur cuando denunci el peligroso concepto segn el cual los miembros de nuestras fuerzas armadas deben lealtad en primer lugar a aquellos que temporalmente ejercen su autoridad en el sector ejecutivo del Gobierno, en vez de deberla al pas y a su Constitucin que han jurado defender12.

28

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

Condicionadores de la poltica del Gobierno, poniendo lmites a las reformas o vetando determinadas actuaciones. Defensores de su autonoma organizativa y operativa, impidiendo que las autoridades civiles intervengan en estos campos que consideran privativos de los mandos militares. Aceptacin formal de la supremaca civil pero con desobediencia de determinadas rdenes y, sobre todo, con actuaciones por propia iniciativa, no ordenadas ni deseadas por las autoridades civiles. Aceptacin de determinados controles organizativos y operativos y mantenimiento de los controles ideolgicos, en particular el control de la educacin militar. Debe ponerse de relieve que en las situaciones reales no existe un lmite definido entre la etapa de la transicin y la de la consolidacin, por lo que varias de las situaciones descritas pueden tener que abordarse en esta segunda etapa, especialmente a partir de la nmero tres. Problemas de autonoma de las fuerzas armadas los tienen la prctica totalidad de los pases latinoamericanos, desde Honduras donde se han dado avances importantes en los ltimos aos con la supresin del servicio militar obligatorio y la separacin entre la polica y las fuerzas militares hasta Uruguay, pas en el que el pacto implcito entre Sanguinetti y los militares para garantizar la democracia se mantiene sobre todo por la renuncia a crear un departamento ministerial que tenga la capacidad de ir reduciendo, en la prctica, la autonoma militar. Sin embargo, los tres casos de mayor trascendencia son, probablemente, Mjico, Brasil y Chile. Los dos primeros por su tamao y peso relativo en el subcontinente. Chile por el hecho de que una reforma constitucional puede abrir la puerta a una transformacin de las relaciones fuerzas armadas-sociedad que, por su profundidad y avance democrtico, sea ejemplar para el resto de los pases latinoamericanos. Mjico es un caso paradigmtico de pacto entre el presidente electo y las fuerzas armadas, que de hecho se trata de una actitud general de la clase poltica, puesto que en el debate sobre la reforma del Estado posterior a la eleccin del presidente Vicente Fox, ningn partido ha propuesto incluir a las fuerzas armadas en los programas de reforma. Ms bien al contrario, podra decirse que todos los partidos polticos, de una forma u otra, buscan el apoyo de los ejrcitos. Ello explicara la situacin anmala de ser, prcticamente, el nico pas en el hemisferio cuyo ministro de defensa no es civil. Esta situacin contiene muchos elementos que le dan inercia y estabilidad, pero puede verse alterada segn las misiones que se atribuyan al ejrcito. En concreto, la lucha contra la droga ha ejercido un grave efecto contaminante y corruptor como lo demostr el conocimiento, en 1997, de que el general Jess Gutirrez Rebollo, comisionado para el Instituto Nacional para el Combate de las Drogas (INCD) realizaba acciones de apoyo al Cartel de Jurez13.

Problemas de autonoma de las fuerzas armadas los tienen la prctica totalidad de los pases latinoamericanos

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

29

Las relaciones civilesmilitares en esta etapa estn muy condicionadas por el proceso general de transicin a la democracia. Cuanto mayor sea el esfuerzo de transformacin de las instituciones, ser ms fcil de llevar a trmino la reforma militar paralela

La misin de lucha contra el narcotrfico, sugerida e impulsada por los Estados Unidos, plantea dilemas como el de Mjico en muchos otros pases. En Brasil, por ejemplo, el presidente Fernando Enrique Cardoso ha frenado la implicacin del ejrcito en la lucha contra el narcotrfico con el criterio de mantener alejados de la corrupcin a los militares que actan como control o contrapeso de una polica que es reconocidamente corrupta. Precisamente, Brasil ha sido uno de los ltimos pases que ha pasado a nombrar a un civil como ministro de defensa, y ello ya es un buen indicador tanto de la situacin como de la voluntad poltica de iniciar un proceso de cambios. El dilema entre la conveniente retirada de los militares del campo del orden inferior y el incremento, en este caso, de las posibilidades de rebeliones y descontrol de la polica sigue vigente. Las relaciones civiles-militares en esta etapa estn muy condicionadas por el proceso general de transicin a la democracia. Cuanto mayor sea el esfuerzo de transformacin de las instituciones, ser ms fcil de llevar a trmino la reforma militar paralela. Per puede constituir un buen ejemplo. Despus del periodo de Fujimori y Montesinos, existe un sentimiento muy general de la necesidad de emprender un programa de reformas polticas y tambin en relacin a las fuerzas armadas y el sistema de inteligencia. Se crearon comisiones de trabajo con propuestas amplias ya en el perodo de transicin del presidente Valentn Paniagua. Es evidente que si Alejandro Toledo logra impulsar un proceso amplio de reformas democrticas y alcanza un consenso en relacin a ellas, la reforma militar se ver facilitada. Del mismo modo, los fallos de funcionamiento de la democracia instaurada frenan o dificultan los procesos de control civil de las fuerzas armadas. Por ello, la falta de inters de las lites polticas y de los grupos de poder econmico en el funcionamiento normalizado de las instituciones democrticas constituye uno de los mayores problemas, quiz el ms importante, a la democratizacin de las fuerzas armadas. Colombia es un caso claro en este sentido. Es evidente la incapacidad de la clase poltica colombiana (y de los poderes fcticos que la sustentan) de encontrar una va clara, tenaz y consensuada para resolver el problema fundamental del pas, la insurgencia. Pero aparte de ello, la prctica inexistencia de partidos polticos que desvertebra la actuacin parlamentaria y los fracasos del presidente Andrs Pastrana en promover reformas en el sistema de representacin, se han sumado para incrementar aun ms, si cabe, el desprestigio de las instituciones y ensombrecer las perspectivas de las reformas democrticas. Con una opinin pblica que ha perdido la fe en el sistema poltico y en sus dirigentes es imposible emprender un proceso civil de control militar. Como actuaciones que refuercen el control civil o sean propias del mismo en esta etapa pueden citarse la labor legislativa sobre la defensa nacional y la reduccin de la presencia militar en campos civiles de la administracin.

30

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

Legislacin sobre la Defensa Nacional Es necesario reformar la legislacin bsica sobre la defensa que en casi todos los pases fue profundamente modificada por la dictadura militar. Las tareas a realizar son las siguientes: Definicin del mando propio del presidente de la Repblica. Aunque pueda parecer anecdtico, en este apartado puede mencionarse la conveniencia de reservar la denominacin de Comandante al presidente de la Repblica y la de jefe de Estado Mayor a los mandos superiores de los ejrcitos de Tierra, Mar y Aire. En el caso, poco frecuente an en Amrica Latina, de crear un mando para los tres ejrcitos puede denominarse, como en Europa, jefe de Estado Mayor de la Defensa. Especial consideracin del ministro de la Defensa, figura de menor relieve que los comandantes en los regmenes militares y que no suele contar con una definicin potente de sus capacidades. Una frmula posible es otorgarle las capacidades del presidente por delegacin de ste. Creacin de un Consejo Nacional de la Defensa que muestre el inters del presidente y del Gobierno en conocer, definir y dirigir los asuntos militares del pas. Conversin de cualquier rgano colectivo militar de decisin en rgano de asesoramiento del presidente o del ministro. Definicin de los procesos de planeamiento de la defensa y militar. Potenciacin del Ministerio de la Defensa como departamento homologable a los de las democracias consolidadas. Definicin del sistema de inteligencia del Estado y de inteligencia militar asegurando su control civil.

Reduccin de la presencia militar en campos de la Administracin que son de carcter civil Los perodos de dictadura militar conllevan la presencia de miembros de los ejrcitos no tan slo en los procesos de decisin poltica y en los cargos de Gobierno, sino tambin en puestos de prestacin de servicios. El campo ms usual es el de la polica y dems fuerzas del orden. La civilinizacin de la polica es un elemento esencial en el proceso de control militar. El mantenimiento de la polica en manos militares en Colombia, por ejemplo, no es una garanta de mayor eficiencia, sino una prerrogativa que los ejrcitos mantienen en las especiales circunstancias de ese pas. Esta medida ha sido esencial en los procesos de paz de varios pases de Centroamrica. En las circunstancias actuales, con elevados niveles de corrupcin en las policas civiles, existen claras tendencias hacia depositar estas tareas y

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

31

Las consecuencias de emplear al ejrcito en vez de enfrentarse a la reforma policial pueden ser graves para el funcionamiento democrtico

responsabilidades en las fuerzas armadas. Sin embargo, las consecuencias de emplear al ejrcito en vez de enfrentarse a la reforma policial pueden ser graves para el funcionamiento democrtico. Ya se ha indicado, en referencia a Brasil, que los procesos de separacin de las funciones policiales y las fuerzas armadas pueden ser complejos y comportar costes a corto plazo. Por esta razn, existen pocos casos en los que la legislacin ha dispuesto taxativamente esta distincin. Argentina, con su Ley de Defensa Nacional de 1988 es casi una excepcin al limitar las misiones de las fuerzas armadas a prevenir o enfrentar agresiones militares de origen externo14. Existen otros campos de la administracin, normalmente ligados al transporte areo y martimo: puertos, aeropuertos, control areo, meteorologa, etc. Su civilinizacin es de menor urgencia y trascendencia. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que dificultan una gestin integrada de determinados campos de la administracin y suelen comportar connotaciones de prerrogativas de pocas anteriores, ingresos no controlados y mayores posibilidades de acceso de los mecanismos de corrupcin a las fuerzas armadas. Tambin es necesario abordar, en este perodo, el tema del control de los servicios de informacin, normalmente esencial para el mantenimiento de los regmenes dictatoriales militares. En el caso brasileo, como ya seal Stepan y ha ratificado Wendy Hunter, los Servicios de Inteligencia eran un mecanismo bsico para el mantenimiento del control militar sobre la poltica, hasta tal punto que la propuesta de su suspensin constituy un elemento principal de la exitosa plataforma electoral de Fernando Collor en 198915. El enorme control poltico ejercido por Montesinos en Per, empleando de forma perversa a los servicios de informacin como forma de controlar a los ejrcitos y al pas, es un ejemplo ms reciente de la trascendencia de este tema. No existen soluciones sencillas ni comunes a esta cuestin. Debe sealarse, sin embargo, que ligar estas actividades directamente al presidente de la Repblica es, en muchos casos, una forma de lograr una autonoma y control por parte de los militares que dirigen estos servicios. Como regla general, una primera medida puede ser reducir el rango y el tamao de estos servicios. Tambin parece aconsejable la creacin de ms de uno, colocando uno de ellos, por ejemplo, bajo el control directo del ministro de Defensa y otro bajo el control del ministro del Interior.

Etapa de la consolidacin democrtica


En esta etapa, conviene analizar cuatro tareas clave para su desarrollo: la elaboracin de la poltica militar por parte del Gobierno, la eliminacin de los privilegios militares, la evolucin del concepto de profesin militar y la definicin de las nuevas misiones a realizar por las fuerzas armadas.

32

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

La elaboracin de la poltica militar En este apartado, el elemento esencial es, en primer lugar, el nombramiento de un civil como ministro de Defensa. El ministro civil debe verse como un elemento necesario para la poltica de defensa y para la poltica militar en el actual contexto internacional. Se debe, por ello, intentar que su duracin en el cargo coincida con el mandato presidencial, evitando la prctica demasiado usual en latinoamrica de ministros de defensa con permanencias tan breves en su puesto que no les permiten ni tener un mnimo conocimiento de la situacin y, menos an, tomar decisiones de trascendencia. Cuando se afirma que el ministro civil debe contemplarse por parte de los militares como un elemento necesario, quiere decirse que debe poner de relieve algunas funciones que hoy son imprescindibles. Entre ellas puede destacarse el papel de rbitro entre los ejrcitos en las diferencias sobre la asignacin de los presupuestos o en los distintos enfoques de lo que debe ser una doctrina de accin conjunta. Tambin debe mencionarse su labor, hoy da insustituible, en el campo de las relaciones internacionales, tanto si nos referimos a las organizaciones internacionales como a las de carcter bilateral con otros pases. Otros motivos que refuerzan la necesidad de existencia de un ministro civil son, entre otros, la conexin de la poltica de defensa y el poder legislativo, conexin muy difcil, si no imposible, en el caso de tratarse de un militar; y el fomento del conocimiento de temas militares entre acadmicos, parlamentarios y periodistas, a fin de preparar debates sobre los temas de defensa en el seno de la sociedad. Por ltimo, se debe poner de relieve que el ministro civil debe asumir la tarea de la defensa de los legtimos intereses profesionales de los militares, como contrapartida a las limitaciones de los derechos de asociacin y sindicacin de los mismos. A partir del nombramiento del ministro civil de defensa, otro requisito necesario es, en segundo lugar, el de crear un Ministerio con capacidad real de gestin de la poltica militar y que sea, dentro de las circunstancias de cada pas, homologable a los de las democracias consolidadas. La prctica totalidad de los pases de latinoamrica cuentan hoy con ministros civiles de defensa, pero en la mayora de los casos no cuentan con los medios administrativos necesarios para dirigir la poltica militar. La creacin de un Ministerio de Defensa es un proceso arduo de conquista de campos de decisin considerados como propios por los ejrcitos. Por ello debe hacerse, al menos, en dos etapas. Una primera de creacin de un ncleo inicial alrededor del ministro que debe intentar vincular a su dependencia directa las tareas de poltica de la defensa, contactar con los medios de comunicacin e inteligencia y, a la vez, crear un mecanismo progresivo de control presupuestario. La segunda etapa es la del establecimiento de dependencia funcional de los rganos de los ejrcitos respecto de los correspondientes del aparato central del propio Ministerio. En tercer lugar, debe mostrarse que la poltica de defensa es considerada poltica de todo el Gobierno, aprovechando las ocasiones para mostrar la coordinacin con la poltica exterior y tambin con las dems polticas sectoriales que corresponda.

La prctica totalidad de los pases de latinoamrica cuentan hoy con ministros civiles de defensa, pero en la mayora de los casos no cuentan con los medios administrativos necesarios para dirigir la poltica militar

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

33

El incremento de la transparencia, de la informacin, de la obligacin de dar cuenta de la labor realizada, es tambin el incremento del control civil sobre los asuntos militares

En cuarto lugar, debe garantizarse la implicacin del poder legislativo en estas tareas, al menos en una doble direccin. Por una parte, controlando la asignacin de recursos a la defensa y tambin la ejecucin del presupuesto. Y por otra, participando en la elaboracin de, y aprobando, los elementos bsicos de la poltica de defensa. En relacin con los factores mencionados, debe tenerse en cuenta que la poltica de transparencia facilita el control civil de los ejrcitos. Es necesario combatir el secretismo en la informacin incluso la de carcter econmico que no tiene justificacin en las actuales circunstancias. El incremento de la transparencia, de la informacin, de la obligacin de dar cuenta de la labor realizada, es tambin el incremento del control civil sobre los asuntos militares. En relacin a las tareas anteriores, debe ponerse de relieve, como ya han hecho muchos estudiosos de las relaciones civil-militares en Amrica Latina16, que la falta de polticos y funcionarios civiles expertos en temas de seguridad se presenta como una de las carencias ms graves que deben superarse para avanzar en el control civil de las fuerzas armadas. Los destinos civiles en el campo de la defensa, adems, ni son cotizados ni suelen ayudar a la promocin personal de quienes lo ostentan. Una vez ms, el nombramiento de un ministro civil es el primer paso, que debe ser seguido, por ejemplo, por una poltica decidida de dilogo con el poder legislativo que fomente la preparacin de algunos parlamentarios, as como por una labor de promocin de estudios de seguridad en las universidades y de apertura a civiles de los centros de formacin militar superior. Eliminacin de los privilegios militares En este apartado, dos tareas suelen ser las de mayor trascendencia: la reforma de la justicia militar y el tratamiento de los grupos de empresas controlados por los ejrcitos. Por lo que se refiere a la justicia militar, la adecuacin al funcionamiento de un sistema democrtico requiere una serie de condiciones que difcilmente se cumplen en su totalidad en los pases latinoamericanos. Las esenciales son las siguientes: La justicia militar no debe aplicarse a ciudadanos civiles. Debe limitarse a delitos militares y no a juzgar los delitos de todo tipo cometidos por los militares. Debe integrarse en el poder judicial nico y no puede constituir una jurisdiccin aislada. Es necesario separar el Cdigo Penal, que deben aplicar jueces, de la legislacin disciplinaria, que aplican los mandos militares. Los mandos militares no pueden tener capacidades jurisdiccionales, es decir, no pueden ser jueces, presidir o integrar tribunales, aceptar sentencias, etc.

34

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

La adecuacin de la justicia militar tropieza en muchos pases con el grave problema de la exigencia de responsabilidades por los crmenes cometidos en los aos de dictadura militar. Sin embargo, estos temas estn normalmente residenciados en los tribunales civiles. La defensa de los derechos humanos en las circunstancias actuales exige enfrentarse a la reforma de la justicia militar, dejando sentada su subordinacin a la justicia nica si quieren evitarse situaciones de impunidad. Conviene que si el ejecutivo ordena misiones de carcter interno a las fuerzas armadas, deje claro que se realizan con sumisin a la justicia civil. Por lo que se refiere a las empresas controladas por las fuerzas armadas, hay que distinguir dos situaciones: las empresas relacionadas con la produccin de armamento y las que los ejrcitos gestionan para obtener recursos adicionales. En la situacin actual, carece de sentido militarizar las empresas que fabrican armas o equipos aunque se desee mantener algn tipo de industria nacional en este sector, puesto que, con toda probabilidad, ello exigir otras formas de gestin. Por motivos muy diversos Cuba, por ejemplo, es un caso bien distinto al de Honduras o Ecuador los ejrcitos poseen empresas en la mayora de pases latinoamericanos. La situacin ms difcil de gestionar, y bastante comn, es la de empresas en dificultades econmicas detentadas para producir recursos destinados a pagar las pensiones militares. En estos casos, la mejor poltica es realizar cuanto antes un buen anlisis actuarial de la situacin de estas empresas y del mecanismo de pensiones creado para disear un sistema progresivo de integracin en el sistema de pensiones para los funcionarios pblicos. ste es un tema delicado pero cuya solucin puede potenciar los mecanismos de control civil de las fuerzas armadas.

Evolucin del concepto de la profesin militar Los estudiosos de las relaciones civiles-militares en latinoamrica coinciden en que el incremento de la profesionalidad no ha supuesto la normalizacin democrtica de estas relaciones. Debe avanzarse hacia una profesionalidad con adjetivo, es decir, una profesionalidad democrtica que asume como un deber de todo militar la lealtad y subordinacin a las autoridades democrticas civiles. Alcanzar este concepto de profesionalidad es imposible si los ejrcitos tienen un mbito de autonoma superior al que les otorga el poder civil o si mantienen unos valores y creencias demasiado distantes de los de la sociedad a la que han de servir. La transformacin del concepto de la profesin debe conectarse tambin a los anlisis realizados en este campo por Charles C. Moskos17, que distingue el ejrcito institucional del ocupacional. El primero caracterizado, entre otros rasgos, por sus valores normativos (patria, honor y cumplimiento del deber) y el segundo por considerarlo sus miembros una carrera profesional. Ningn ejrcito es plenamente institucional y, menos an, ninguno es plenamente ocupacional. La experiencia espaola, as como la de otros pases del sur de Europa, indica que no puede lograse el cambio a una profesionalidad

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

35

La incorporacin de nuevas misiones, para dar ms razones de existencia a las fuerzas armadas, contribuye a este cambio de contenido profesional necesario para estabilizar las relaciones civiles-militares en democracia

democrtica sin que se produzca, a impulso de la autoridad civil, un desplazamiento desde posiciones de ejrcito institucional a posiciones ms ocupacionales. Se avanza en esta direccin cuando se fomenta que los militares se alojen en viviendas normales en las poblaciones en vez de en los acuartelamientos, cuando se establecen mecanismos de ascenso que premian la preparacin, cuando se eliminan formas indirectas de retribucin como economatos u otros beneficios no incluidos en el salario, cuando se establecen horarios laborales, etc. El control civil de las fuerzas armadas en esta etapa exige, por lo tanto, una actuacin sobre el concepto mismo de la profesin militar, que deja de ser definida slo por los propios militares, para ser adecuada a las circunstancias actuales mediante una poltica deliberada aplicada desde el Gobierno. La incorporacin de nuevas misiones, para dar ms razones de existencia a las fuerzas armadas, contribuye a este cambio de contenido profesional necesario para estabilizar las relaciones civilesmilitares en democracia. Definicin de las nuevas misiones La definicin de las misiones a llevar a cabo en las circunstancias actuales es un tema que debe abordarse, dado que la nueva situacin internacional ha puesto en crisis las misiones realizadas hasta ahora por los ejrcitos en Amrica Latina. Como seala Felipe Agero: "Las fuerzas armadas estn hoy insertas en una nueva poca de transicin despus de las transiciones a la democracia18. En efecto, el fin de la Guerra Fra y el advenimiento de la democracia han supuesto el fin de la NSD (National Security Doctrine) y de la tarea de perseguir comunistas y sus apoyos en el interior de cada pas. A su vez, la nueva situacin internacional ha supuesto la prctica desaparicin de los conflictos entre estados. Aunque persistan motivos de tensin (el conflicto Per-Ecuador es de la pasada dcada), la creacin de medidas de confianza (y aqu la relacin Argentina-Chile puede ponerse como ejemplo) es hoy la norma entre pases sudamericanos. Todo ello ha creado una situacin de perplejidad y de indefinicin en la que los ejrcitos se han volcado en actuaciones internas para encontrar justificacin de su existencia19. Los riesgos de que los ejrcitos ocupen parcelas de poder se incrementan notablemente en esta situacin. Pinsese en labores ligadas a la seguridad interior o en la lucha contra la droga a la que muchos ejrcitos latinoamericanos se han visto empujados por la poltica norteamericana de entregarles material y equipo a cambio de emprender estas tareas. Algunas de las nuevas misiones emprendidas estn relacionadas con los intentos de procurarse ingresos adicionales a los del presupuesto. De este modo, se crean empresas de transporte (para cubrir zonas poco pobladas de escaso inters estrictamente comercial) o empresas de construccin de infraestructuras. El caso ms extremo sea probablemente el de Ecuador, aunque no puede minimizarse la importancia de las empresas en manos militares en Honduras, Colombia o Brasil, por citar otros ejemplos.

36

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

De hecho, son muchos los pases que, como herencia del perodo de dictadura o tutela militar anterior, tienen incluido en sus Constituciones o Leyes bsicas de defensa un artculo que dispone o permite la actividad militar en actividades de desarrollo econmico de la nacin. Aparte de Ecuador, puede citarse como ejemplo el de Uruguay, pas en el que estas tareas integran el artculo tercero del Decreto-Ley Orgnico de las Fuerzas Armadas20. Tambin estas misiones se hallan incluidas en la Constitucin poltica del Per y son objeto de debate en el proceso de reforma actual21. El tema de las nuevas misiones militares en Amrica Latina ha sido analizado por los expertos en fechas relativamente reciente. Bentez Manaut, en un estudio sobre Mxico, ha elaborado una lista de hasta quince misiones distintas emprendidas hoy en el subcontinente22. Hay que preguntarse si todas ellas son misiones a ejercer por los militares y cul es el efecto sobre el funcionamiento democrtico de otorgar determinadas misiones a las fuerzas armadas. Louis W. Goodman ha propuesto tres criterios para determinar si una misin debe ser realizada por los militares: La intervencin militar en la vida civil, deja fuera a otros agentes polica, emprendedores, profesores, ecologistas no dejando que desarrollen sus actividades, su capacidad crtica ni su formacin? Con la intervencin de la fuerzas armadas en la vida civil, ganan stas privilegios, convirtindose en un grupo de inters que promueve sus propios intereses institucionales a costa de entidades pblicas o privadas? Empiezan los militares a descuidar su misin principal de defensa que implica un tiempo y un esfuerzo considerable en planificacin, entrenamiento y rapidez (especialmente despus de la Guerra Fra) cuando las amenazas estratgicas y las capacidades tecnolgicas estn en un proceso de cambio dramtico?23 En el anlisis del problema que plantean las nuevas misiones, deben ocupar un lugar destacado las relaciones con las fuerzas armadas norteamericanas y sus demandas de implicar a los otros ejrcitos en la lucha contra el narcotrfico. Joseph Tulchin presenta un lcido anlisis sobre este tema en esta misma publicacin24. Para complementar, quizs de forma ms sencilla y concreta los criterios propuestos por Goodman, podemos proponer que, en todo caso, las misiones deben ser decididas por el ejecutivo y con el respaldo del legislativo siempre que sea posible. Las misiones ligadas a la seguridad interior deberan ser temporales, no permanentes, de apoyo a las fuerzas policiales, realizadas con control civil y sumisin a la legislacin civil. En caso de colaborar en tareas de seguridad interior, el lmite que no debe franquearse es el de realizar actuaciones que exijan o justifiquen tareas de inteligencia interior, de vigilancia o informacin sobre ciudadanos.

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

37

Etapa de democracia consolidada


En esta etapa, el contenido del control civil se refiere a la definicin del campo de autonoma considerado como conveniente por cada Gobierno y a la adecuacin de las fuerzas armadas a una realidad que, tanto a escala domstica como a escala internacional, experimenta cambios constantes. Aqu el control civil adquiere una dimensin de direccin de unas fuerzas armadas que se consideran como un sector especfico de la Administracin del Estado. Ello quiere decir que los militares han adquirido una profesionalidad democrtica, que en definicin de J. Samuel Fitch es aquella en la que se "rechaza cualquier exigencia a tener un papel suprapoltico como guardianes nacionales 25. Ello requiere importantes cambios de mentalidad, avances hacia una concepcin ms ocupacional de los ejrcitos, aproximacin a los valores de la sociedad civil. Alcanzar este nivel requiere tambin un fortalecimiento de las instituciones democrticas, y un funcionamiento eficaz del Estado, que haga que la poblacin civil apoye a sus representantes en su tarea de gobierno. El control civil de las fuerzas armadas no se resuelve establemente como un problema entre dos agentes. Si no introducimos la sociedad y el apoyo social a frmulas progresivas de lo que podramos denominar normalizacin democrtica, no podemos disear marcos estables de solucin del problema del control militar. Nada de ello es fcil en cualquiera de los pases latinoamericanos. Las mejores condiciones las tiene, probablemente, Chile, pero en cambio est lejos de la transformacin de valores necesaria en los mandos de sus fuerzas armadas. La definicin de unas misiones que sean aceptadas por la ciudadana es otro importante reto. En este sentido, la proyeccin internacional o la creacin de medidas de confianza con los vecinos pasan a ser elementos normales de la gestin de la poltica militar en esta etapa.

Aqu el control civil adquiere una dimensin de direccin de unas fuerzas armadas que se consideran como un sector especfico de la Administracin del Estado

Referencias bibliogrficas
AGERO, Felipe Militares, civiles y democracia. Madrid: Alianza Editorial, 1995. AGERO, Felipe Democratic Consolidation and the Military in Southern Europe and South America. En GUNTHER; Richard, DIAMANDOUROS, P; NIKOFOROS; y PUHLE, Hans-Jrgen (eds.) The Politics of Democratic Consolidation. Southern Europe in Comparative Perspective. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1995. AGERO, Felipe Las Fuerzas Armadas en una poca de transicin: perspectivas para el afianzamiento de la democracia en Amrica Latina. En DIAMINT, Rut (ed.), 1999.

38

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

BENTEZ MANAUT, Ral Fuerzas Armadas Mexicanas a fin de siglo. Misiones. En DIAMINT RUT, 1999. BENTEZ MANAUT, Ral (ed.) Control Civil, Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1999. DIAMOND, Larry Democracy in Latin America: Dregrees, Illusions and Directions for Consolidation. En FARER, Tom (ed.) Beyond Sovereignty. Baltimore: The John Hopkins University Press, 1996. DIAMOND, Larry, PLATTNER, Marc F. (eds.) Civil Military Relations ans Democracy. Baltimore: The John Hopkins University press, 1996. FITCH, J. Samuel The Armed Forces and Democracy in Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1998. GOODMAN, Louis W. Military Roles, Past and Present. En LARRY DIAMOND y MARC F. Plattner (eds.), 1996. HUNTER, Wendy Eroding Military Influence in Brazil. Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 1997. HUNTINGTON, Samuel P. The Soldier and the State. The Theory and Politics of Civil-Military Relations. The Belknap Press of Harvard University Press, 1957. HUNTINGTON, Samuel P. La tercera ola: la democratizacin a finales del siglo XX. Barcelona: Paids, 1994. HUNTINGTON, Samuel P. "Reforming Civil-Military Relations". Journal of Democracy. Vol.6. N 4 (1995). JANOWITZ, Morris. El Soldado Profesional. Madrid: Ministerio de Defensa. Secretara General Tcnica, 1990. LINZ, Juan J. La transicin a la democracia en Espaa en perspectiva comparada. En COTARELO, Ramon (compilador) Transicin poltica y consolidacin democrtica en Espaa (1975-1986), Madrid: CIS, 1992. LINZ, Juan J., STEPAN, A. Problems of democratic transition and consolidation, Southern Europe, South America, and Post- Communist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1996. MOSKOS, Charles C. La nueva organizacin militar: institucional, ocupacional o plural?. En BAON, Rafael y OLMEDA, Jose Antonio (eds.), 1985. MOSKOS, Charles C. Toward a Postmodern Military: The United States as a Paradigm". En MOSKOS, Charles C.; WILLIAMS, John Allen y R. SEGAL, David The Postmodern Military. New York: Oxford University Press, 2000.

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

39

PRZEWORSKI, Adam. Democracia y mercado. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. RIAL, Juan. Armies and Civil Society in Latin America. En DIAMOND, Larry y PLATTNER, Marc F. (eds.), 1996. STEPAN, Alfred. Rethinking Military Politics. Brazil and the Southern Cone. Princeton: Princeton University Press, 1988. TULCHIN, Joseph S. Control democrtico de las Fuerzas Armadas. En: TULCHIN, Joseph S. (et al.) Nuevos temas de seguridad en Amrica Latina. Barcelona: CIDOB edicions, 2002. VALENZUELA, J. Samuel Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion, Process, and Facilitating Conditions. En MAINWARING, Scott; ODONNELL, Guillermo y VALENZUELA, J.Samuel Issues in Democratic Consolidation. Notre Dame: Univesity of Notre Dame Press, 1992.

Notas
1 2 3 4 5 6 7 HUNTINGTON, Samuel P. (1994), La tercera ola: la democratizacin a finales del siglo XX. Barcelona. Ver PRZEWORSKI, Adam (1995): 49. Ver VALENZUELA, J. Samuel (1992): 87. Ver DIAMOND, Larry (1996): 89-91. Ver FITCH, J. Samuel (1998): 169. Ver FITCH, J. Samuel (1998): 172. Ver AGERO, Felipe (1995 a): 47, donde ofrece esta definicin de supremaca civil: la capacidad de un gobierno civil democrticamente elegido para llevar a cabo una poltica general sin intromisin por parte de los militares, definir las metas y organizacin general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una poltica de defensa y supervisar la aplicacin de la poltica militar. 8 9 Ver, por ejemplo, LINZ, Juan J. (1992): 443. JANOWITZ, Morris (1990): 89. 83 y ss. Y tambin (1995): 9-12. 11 Varios diputados y senadores colocaron a las fuerzas armadas por encima de la poltica y de los partidos, aparte del hecho de que el artculo relativo a las fuerzas armadas fue ubicado en el Ttulo Preliminar de la Constitucin y no en el dedicado a la Administracin del Estado. Ver, por ejemplo, el Diario de Sesiones del Senado de 26 de septiembre de 1978. 12 Citado por HUNTINGTON, Samuel P. (1957): 353. 13 Ver BENTEZ MANAUT, Ral (1999): 493. 14 La Ley de Seguridad Interior de 1992 ratific esta posicin de no empleo de las fuerzas armadas en la seguridad, fijando unos impuestos de apoyo eventual de tipo logstico a las fuerzas de carcter policial. 15 Alfred Stepan (1988) y Wendy Hunter (1997): 60 y ss. 16 Puede ser un ejemplo J.Samuel Fitch (1998): 173, que propone que las democracias desarrolladas ayuden a las de latinoamrica a cubrir su dficit de capacidades civiles. Ver tambin Juan Rial (1996): 58. 17 La contribucin de Moskos puede seguirse a travs de sus artculos de 1985 y de su ltimo libro del ao 2000.

10 De la copiosa literatura de Huntington sobre este tema, puede verse Samuel P. Huntington (1957):

40

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

18 Felipe Agero (1999): 76. 19 Juan Rial (1996): 61. 20 El artculo tercero del Decreto Ley 14157 Orgnico de las Fuerzas Armadas dice: Sin detrimento de su misin fundamental, las Fuerzas Armadas debern apoyar y tomar a su cargo los planes de desarrollo que les fueren asignados, realizando obras de conveniencia pblica. 21 El artculo 171 de la Constitucin peruana dice: Las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional participan en el desarrollo econmico y social del pas, y en la defensa civil de acuerdo a la ley. 22 Las funciones son las siguientes: 1) defensa de la soberana; 2) defensa y comunicacin del territorio; 3) seguridad colectiva; 4) contraisurgencia; 5) reformulacin del activismo poltico como misin, reducindolo; 6) modernizacin tecnolgica; 7) proteccin de la poblacin civil ante desastres naturales; 8) lucha contra el separatismo territorial potencial; 9) lucha contra el terrorismo; 10) lucha contra el narcotrfico; 11) defensa de la seguridad pblica; 12) actividad empresarial institucional e individual; 13) defensa de los recursos naturales; 14) campaas de salud, educacin etc.; 15) actividades de inteligencia. Ver BENTEZ MANAUT, Ral (1999): 472473. 23 Ver GOODMAN, Louis W. (1996): 38. 24 Ver TULCHIN, Joseph (2002). 25 Ver FITCH, J. Samuel (1998): 176.

EL CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA

41