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CAMBIOS EN EL PATRN DE RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LAS UNIVERSIDADES: EL MODELO EVALUADOR EN ARGENTINA

Graciela Amalia Domnguez1 Universidad Nacional de Ro Cuarto

Introduccin El propsito de esta ponencia es analizar la lgica que orienta la implantacin del sistema nacional de evaluacin institucional como un instrumento privilegiado de la poltica universitaria argentina durante la ltima dcada. Para ello se efectuar la reconstruccin histrica reciente de las principales tendencias de las polticas de evaluacin universitaria, tratando de indagar cmo conciben la problemtica los poderes pblicos, principalmente el Poder Ejecutivo Nacional, en un contexto de cambio de las relaciones estructurales entre el Estado y las universidades nacionales. Lo que se tratar de argumentar aqu es que el pas ha avanzado hacia el establecimiento de un nuevo modelo de Estado, uno de cuyos rasgos centrales es la regulacin y control estratgico sobre las universidades estatales, fundamentalmente a travs de dos ejes medulares: evaluacin y financiamiento. Articuladamente, desde una perspectiva crtica, se procurar problematizar algunos conceptos, dimensiones o procesos asociados a la evaluacin universitaria que ocupan parte del debate actual y que se estima podra resultar de inters para repensar la universidad argentina y latinoamericana. Finalmente, para dejar abierta la problemtica se efectuarn algunas consideraciones relacionadas con dos aspectos: a) participacin centrada en la base; y b) conflicto y poder como fuerzas intervinientes en la construccin del campo evaluativo, si se parte del reconocimiento del carcter poltico de la evaluacin, adems del tcnico y metodolgico.
Licenciada en Ciencias de la Educacin. Profesora adjunta en las ctedras de Historia de la Educacin y Poltica Educacional, Departamento de Ciencias de la Educacin, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Ro Cuarto. Agencia Postal 3 (X5804ZAB) Ro Cuarto, Crdoba, Argentina. Tel-fax:54-0358-4676285. E-mail: gdominguez@hum.unrc.edu.ar
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La conformacin del campo de la evaluacin El contexto A comienzos de la dcada del 90 se observa en nuestro pas un desplazamiento de los temas de la agenda poltica universitaria: desde la preocupacin por el planeamiento, dominante en los aos '80, hacia el de la evaluacin para el mejoramiento de la calidad. As, las universidades argentinas comenzaron a concentrar su inters por esta ltima problemtica, que fue promovida desde el discurso oficial, y hoy aparece legitimada por los marcos legales correspondientes. La evaluacin en el marco de la ideologa neoliberal es presentada como una construccin nueva, es decir, como una funcin que hasta hoy ha estado ausente en las prcticas universitarias argentinas y latinoamericanas. Excede los lmites de este escrito la tarea de rescatar los significados que histricamente ha tenido la evaluacin en nuestro pas, pero podran servir como ejemplos, entre otros, para afirmar su existencia en la vida universitaria, la vigencia ms que secular de los sistemas de exmenes a los que son expuestos los estudiantes para certificar sus conocimientos y los mecanismos de acceso a las ctedras universitarias a travs de concursos pblicos de antecedentes y oposicin. El movimiento reformista estudiantil gestado en Crdoba en 1918 permite tambin ilustrar la capacidad de los actores sociales involucrados tanto para evaluar crticamente su realidad, desde el interior de la institucin, como para elaborar propuestas de cambio. En su modalidad reciente, las polticas de evaluacin universitaria en Argentina, presentan un carcter de doble exterioridad. Por un lado, responden -en el contexto del proceso de globalizacin- a una tendencia de profundas transformaciones en las polticas de educacin superior de los pases europeos y de Norte Amrica, entre las cuales puede destacarse el surgimiento del Estado evaluador, en la dcada del 80, fenmeno expresado en el anlisis de la experiencia comparada entre estas sociedades (Brunner, 1992). Por el otro, las prcticas evaluativas no devienen de un impulso endgeno, generadas desde las propias universidades como instituciones autnomas destinadas a fortalecer su autoconocimiento, sino que son promovidas desde el nivel central, por el Estado Nacional. Argentina, junto con otros pases latinoamericanos, entre ellos Mjico, Chile y Venezuela, asiste hacia fines del siglo XX a un cambio en el patrn de relaciones entre el Estado y el sistema universitario. La estructura de relaciones que parece haber prevalecido en nuestro pas en la segunda mitad del siglo pasado ha oscilado entre lo que Brunner (1990) ha denominado Estado benevolente, vigente alrededor de la dcada del 60 en

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pocas de gobiernos democrticos, y la del Estado interventor durante los regmenes militar-autoritario de la dcada del 70. En el esquema del Estado benevolente, el rol fundamental del Estado consista en la transferencia de recursos pblicos para atender el desarrollo del nivel superior de educacin, sin ocuparse mayormente de las relaciones costo-beneficio. En tanto que a las universidades les competa el cumplimiento de sus funciones sustantivas, en un contexto protegido por la autonoma universitaria y casi carente de controles externos. Este modelo pudo desarrollarse mientras la matrcula universitaria comprenda a una franja poblacional minoritaria, las universidades eran en consecuencia pocas y en su mayora pblicas, el sistema universitario estaba poco diversificado y el contexto socioeconmico permita dotarlas de recursos relativamente abundantes (Snchez Martnez, 1994). Al respecto Brunner seala "En esas condiciones de enseanza superior de lite o semi-elitaria, el Estado poda fcilmente extender su patronazgo benevolente sobre las universidades, dejndolas que se manejaran discrecionalmente, sin mayores exigencias de justificacin pblica de sus rendimientos" (Brunner, 1990:168). Sin embargo, este esquema fue agotndose por la combinacin de un conjunto de factores, entre ellos, un contexto econmico de contencin del gasto pblico en tiempos de ajuste recesivo y de polticas de equilibrio de las cuentas fiscales, el crecimiento de los costos de la enseanza superior derivados de la expansin de la cobertura del sistema, el deterioro cualitativo de la oferta acadmica con la consecuente devaluacin ante el mercado de las credenciales educativas, la aparente contradiccin entre la masividad de las universidades y la excelencia respecto del cumplimiento de sus funciones y la ampliacin de la gama de servicios que la sociedad tiende a exigir cada vez ms a las universidades. Se intentar demostrar en este trabajo que nuestro pas ha avanzado hacia el establecimiento, de lo que Neave ha denominado, Estado evaluador (Snchez Martnez, 1994), uno de cuyos rasgos centrales es la regulacin y control estatal sobre las universidades, fundamentalmente a travs de la evaluacin institucional. El surgimiento del Estado evaluador, segn la opinin de Neave, implicara "una racionalizacin y redistribucin de funciones entre el centro gubernamental y la periferia institucional, de manera tal que el centro conserve el control estratgico global, por medio de palancas polticas menores en nmero pero ms precisas, constituidas por la asignacin de misiones, la definicin de metas para el sistema y la operacin de criterios relativos a la calidad del producto" (Snchez Martnez, 1994:6). Conforme a este modelo, el Estado efecta un conjunto de regulaciones que, en primer lugar, adquieren la forma de lineamientos generales bsicos que estn orientados a garantizar niveles de calidad aceptables en el funcionamiento del sistema, igualdad de oportunidades y eficiencia y

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racionalidad en el uso de los recursos. En segundo lugar, se trata de regulaciones ideadas para operar de modo indirecto a travs de estmulos e incentivos financieros, que tienden a inducir a las universidades para que orienten su desarrollo hacia objetivos y metas de calidad, equidad y eficiencia acordados previamente. Y en tercer lugar, las regulaciones estn ms orientadas a evaluar resultados que los procesos internos de cada universidad (Snchez Martnez, 1994). El Estado evaluativo efecta un pilotaje estratgico conduciendo y coordinando el sistema universitario a distancia mediante acciones de monitoreo y concibe que las instituciones se autorregulan dentro de ese marco. Este ejercicio encuentra su justificacin en el carcter de bien pblico que tiene la educacin universitaria y en el deber de resguardar la confianza que la sociedad deposita en estas instituciones. La regulacin del sistema a distancia implica aceptar que el sistema de educacin superior opera con cierta autonoma para adaptarse a exigencias del mercado, ya sea el mercado para captar recursos, el mercado de oferta laboral, de demandas estudiantiles o de reputaciones institucionales. Pero al mismo tiempo implica reconocer que el Estado se reserva un rol activo en torno al eje de la regulacin evaluativa y del financiamiento pblico pactado segn metas y objetivos (Brunner, 1990).

La evaluacin como instrumento privilegiado de la poltica universitaria en Argentina Segn una publicacin reciente de la Secretara de Polticas Universitarias (Snchez Martnez ed., 1999) al iniciarse la dcada del 90, el diagnstico del sistema universitario argentino permita observar claros indicios de deterioro en las funciones sustantivas de las universidades, en relacin con las sociedades ms avanzadas del mundo occidental. Los rasgos que se destacan son los siguientes: prolongada desinversin en el sector; expansin acelerada de la matrcula -fundamentalmente en los aos '80- sin condiciones para contenerla en lo que respecta a recursos humanos, materiales y financieros; bajo rendimiento acadmico y progresivo deterioro del nivel de formacin de los graduados; escasa profesionalizacin en la administracin y gerenciamiento de las universidades; persistencia de modalidades inerciales de asignacin presupuestaria y aislamiento de la universidad de su entorno social, particularmente de los mbitos de la produccin.

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En este marco el objetivo prioritario explcito para impulsar la transformacin del sistema universitario, formulado por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) durante la gestin del presidente Carlos Menem, es la elevacin de los estndares de calidad: de la formacin que ofrecen las universidades, de las investigaciones que en ellas se realizan y de los servicios que se prestan. "El propsito general no era otro que el de avanzar hacia la conformacin de un sistema integrado por instituciones de gestin estatal y de gestin privada, con autonoma y capacidad de gestionar su propio desarrollo, dispuestas sin embargo a autorregularse y a incorporarse a procesos de evaluacin externa y acreditacin que dieran cuenta de su preocupacin por la calidad, por la transparencia y por la responsabilidad que les cabe por los resultados de su accionar" (Snchez Martnez, ed., 1999:15). El control de calidad, vale decir, el diseo e implementacin de instrumentos de evaluacin y acreditacin son seleccionados como los mecanismos ms idneos para avanzar hacia la construccin de una universidad de la excelencia (Ministerio de Cultura y Educacin, 1997). Se plantea as el nexo entre mejoramiento de la calidad y procedimientos de evaluacin, con cierta conviccin que a partir de las debilidades detectadas se desarrollarn acciones y programas tendientes a corregirlas. En 1993 se crea la Secretara de Polticas Universitarias (SPU), como organismo dependiente del Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin (MCE), con la misin -decreto 506/93- de definir estrategias para el sector y disear polticas para el anlisis, evaluacin y seguimiento del sistema universitario. Con esta creacin se jerarquiza institucionalmente el tratamiento de la temtica universitaria por parte del PEN, ya que a travs de esa secretara el MCE asumir un rol central en la intervencin del proceso de reforma de la educacin superior. De esta manera hay un desplazamiento de los actores responsables de definir polticas; al respecto Marquina y Nosiglia (1995) opinan que mientras entre 1983-1989 el Congreso de la Nacin tiene un papel protagnico como mediador de intereses otorgando amplias atribuciones a la propia comunidad universitaria, a partir de 1989 el PEN pasa a desempearse como uno de los actores principales, apoyado en diagnsticos y propuestas para el sector, realizados por organismos internacionales y especialistas de la regin. Snchez Martnez -Secretario de Polticas Universitarias, entre 1996/1999- sostiene, entre otras razones que justifican la intervencin estatal en la puesta en prctica de la evaluacin institucional, que en el caso argentino el Estado delega en las universidades no slo la funcin de certificar los conocimientos acadmicos sino tambin la de habilitar para el ejercicio profesional, lo que implica una profunda responsabilidad social (Ministerio de Cultura y Educacin, 1997). Por su parte, Decibe -Ministra de

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Cultura y Educacin entre 1996 /1999- argumenta que el Estado ha asumido un rol central porque a l le corresponde "...resguardar la fe pblica que la sociedad deposita en los establecimientos de educacin superior, garantizar niveles de calidad y excelencia de sus egresados y maximizar la eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos que la sociedad destina a este sistema" (Decibe, 1999:18). Es interesante analizar como en las declaraciones oficiales el trmino 'Poder Ejecutivo' es sustituido por el ms comprensivo concepto de 'Estado', legitimndose en el discurso la accin estatal mientras que en la prctica prevalece la intervencin de uno de los poderes del Estado. A mediados de 1991 comenz a elaborarse el 'Programa de Fortalecimiento a la Gestin y Coordinacin Universitaria' -conocido como Subproyecto 06- como consecuencia de un acuerdo firmado entre el MCE y el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) (Prez Lindo, 1994). El mismo cont con el apoyo financiero del Programa Nacional de Asistencia Tcnica para los Servicios Sociales (PRONATAS) y del Banco Mundial y con la cooperacin tcnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este subproyecto, coordinado por Vctor Sigal y Carlos Marquis, inclua la realizacin de trabajos de asistencia tcnica en el rea de las universidades y la formulacin de proyectos de polticas pblicas que tomaran en cuenta distintas dimensiones de su gestin. Cada uno de los subproyectos contenidos en el 06 -costos, calidad de la enseanza, fortalecimiento de la coordinacin interuniversitaria y capacitacin de administradores- tuvo impactos diferenciados en la comunidad universitaria. Mollis (1994) sostiene que a partir de entonces se inicia un nuevo captulo en la historia de nuestras universidades que podra calificarse como el de evaluacin bajo sospecha. La reaccin en ese momento de la mayora de las universidades, nucleadas en el CIN, puede caracterizarse como de resistencia crtica, ya que el impulso de evaluar la calidad universitaria se haba gestado extra-muros acadmicos, a partir de un proyecto financiado por un organismo internacional como el Banco Mundial. A este proyecto auspiciado por el MCE se lo vincula adems a una racionalidad econmica financiera, no sustentada en razones acadmicas sino de asignacin presupuestaria. En relacin con lo anterior, surgi la sospecha que la implementacin de evaluaciones estandarizadas se orientara a privilegiar el funcionamiento de los campos de conocimiento ms directamente ligados al sistema productivo y tecnolgico, en desmedro de ciertas reas disciplinarias como las humanidades y las ciencias sociales. La propuesta, centrada en la uniformidad de la metodologa de evaluacin, ignoraba las diferencias disciplinarias y de contexto socio-cultural. En el Acuerdo Plenario 97/93 del CIN se encuentran los fundamentos por los cuales se rechaza el informe final del Subproyecto 06 como instrumento metodolgico para ser utilizado

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en la evaluacin de las universidades nacionales (Carlino y Mollis, 1997). A partir de entonces, la evaluacin ocupa un espacio como parte de las polticas institucionales "...el subproyecto 06 produjo lo que hemos denominado un efecto boomerang en el sentido de haber generado importantes y novedosas consecuencias para la construccin del campo de la evaluacin universitaria. Inicialmente como rechazo y luego como contrapropuesta, las universidades nacionales sistematizaron, explicitaron y difundieron sus propios marcos tericos y metodolgicos acerca de la evaluacin." (Carlino y Mollis, 1997:26). Podra decirse que la instalacin del sistema de evaluacin universitaria comienza en nuestro pas con la creacin de la SPU y se legitima cuando el Congreso de la Nacin sanciona en 1995 su marco regulatorio -Ley 24.521- que lo incorpora como uno de sus ejes centrales. Entre los instrumentos a los que ha apelado la SPU para implementar polticas de evaluacin cabe destacar: a) La generacin dentro del MCE de una estructura organizacional con alta concentracin de recursos tcnicos, informticos y financieros que ha contribuido a crear en su seno un importante espacio de poder para la estructuracin de polticas y acuerdos. Carlino y Mollis (1997) opinan que estas condiciones colocan a la SPU en una posicin hegemnica para regular e impactar sobre el sistema y para contrarrestar polticas institucionales alternativas, como por ejemplo, las que podran producirse desde el CIN. b) La organizacin de eventos y la publicacin y difusin de resultados relacionados con la problemtica. Entre ellos el Primer y Segundo 'Taller Nacional de Experiencias de Evaluacin Universitaria' realizados en junio de 1994 y abril de 1995 respectivamente, y el Seminario Internacional sobre 'Evaluacin y acreditacin universitaria en los procesos de integracin regional', que tuvo lugar en marzo de 1995. El propsito declarado de los dos primeros encuentros fue el de abrir espacios para intercambiar experiencias entre las universidades y asociaciones de facultades argentinas que estuvieran desarrollando al momento procesos de evaluacin. El contenido del II Taller fue publicado por la SPU bajo la compilacin de Carlos Marquis (1995). En el Seminario Internacional se discutieron ejes tericos relacionados con la evaluacin y se analizaron casos nacionales y regionales; los trabajos fueron tambin publicados por la SPU en noviembre de 1995, en un libro titulado 'Evaluacin universitaria en el Mercosur' cuyo compilador es Carlos Marquis (Carlino y Mollis, 1997). c) La firma de convenios bilaterales voluntarios con las universidades -con anterioridad a la sancin de la Ley de Educacin Superior y de reglalmentacin de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU)- para promover experiencias de evaluaciones internas apoyadas tcnicamente por la SPU y evaluaciones externas a cargo de la SPU. d) La creacin en marzo de 1995, por resolucin del MCE, de la

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Comisin de Acreditacin de Posgrados (CAP). Uno de los objetivos declarados de este proyecto era el de clasificar las carreras de posgrado a fin de disear polticas especficas de apoyo y mejoramiento al cuarto nivel. Si bien la acreditacin y categorizacin de las carreras no constitua un hecho prescriptivo, es decir las instituciones podan acogerse voluntariamente, era condicin necesaria para acceder al Fondo de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Superior (FOMEC). Esto ltimo, constituye un ejemplo del nexo entre evaluacin y financiamiento, que comienza a perfilarse en la dcada del 90. Las estrategias de evaluacin del sistema universitario que desde el MCE se venan diseando e implementando a partir de los inicios de la dcada del 90, en trminos generales, adquieren mayor sistematicidad y carcter prescriptivo al ser incluidas en la Ley de Educacin Superior (N 24.521/95). Efectivamente, ella establece dos mecanismos bsicos: la evaluacin institucional y la acreditacin de carreras. Con respecto a la primera funcin, la norma indica que las instituciones universitarias -tanto pblicas como privadas- debern ser objeto de evaluacin interna y externa; comprendiendo las funciones de docencia, investigacin y extensin, y tambin la gestin institucional, en el caso de las universidades nacionales (Art. 44). As mismo, se estipula que cada institucin se someter cada seis aos, como mnimo, a evaluacin externa y que el patrn de referencia para efectuarla son los objetivos definidos por la propia institucin (Art. 44). Sin embargo expresa Snchez Martnez "...nadie desconoce que en ocasiones tambin pueden ser objeto de evaluacin los objetivos mismos, en la medida que stos sean tan poco ambiciosos o tan mediocres que su logro, aun pleno, no implique estar ofreciendo una formacin o una investigacin de calidad. Por lo dems, aunque los patrones de referencia sean los objetivos de la propia institucin, la comparacin con los estndares y logros de otros y la consecuente emulacin son funciones que se espera cumpla cualquier proceso de evaluacin de un sistema" (Snchez Martnez, 1997:18). Atendiendo a esto ltimo, cabra interrogarse si las prcticas evaluativas propuestas por los poderes pblicos no tienden a la construccin de lo que Krotsch (1994) denomina una 'tica de la competencia' entre universidades, facultades, departamentos o reas disciplinarias, antes que a la instalacin de una cultura de la evaluacin gestada desde la base y atenta a la heterogeneidad institucional y disciplinaria. La ley prev dos alternativas respecto a cules son los organismos responsables de conducir las evaluaciones externas y los procesos de acreditacin de instituciones: la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU) o bien, entidades privadas reconocidas por el MCE; en ambos casos integradas por pares acadmicos de

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reconocida competencia (Art. 44 y 45). En ocasin de discutirse la Ley de Educacin Superior 24.521/95, uno de los ejes del debate se vertebr en torno a la autonoma universitaria, principio que pareca entrar en colisin con la prescripcin de la evaluacin externa. Para las universidades nacionales, la evaluacin y acreditacin eran atribuciones -antes de la sancin de la ley- de sus Consejos Directivos y Superiores y algunas veces de las Asambleas. En resguardo de estos derechos, las universidades pblicas sostuvieron a travs del CIN el criterio de establecer slo mecanismos internos de evaluacin (Paviglianitti, 1995), mientras que desde las esferas oficiales se argumentaba sobre la necesidad de brindar transparencia al sistema y de mantener informada a la poblacin de los estndares de calidad, a travs de mecanismos 'externos' y 'objetivos' de evaluacin (Decibe, 1999). Con respecto a su composicin, la CONEAU es un organismo descentralizado que funciona en jurisdiccin del MCE (Art. 46) y est integrada por doce miembros designados por el PEN, a propuesta de: tres por el CIN, uno por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno por la Academia Nacional de Educacin, tres por cada una de las Cmaras del Congreso de la Nacin y uno por el MCE (Art. 47). Del anlisis de su estructura y de los procedimientos de designacin puede inferirse: a) que la mayora de los miembros de este organismo est compuesta por representantes del poder poltico, dado que slo cinco de ellos representan a las instituciones educacionales; de donde podra relativizarse el argumento oficial de que se han tomado recaudos para asegurar la independencia de criterio que requieren los procesos de evaluacin; y b) hay una centralizacin de las decisiones en el PEN, a quien le compete de manera exclusiva la designacin de los miembros que integran este mecanismo de control. De esta forma se verticaliza y complejiza la estructura del gobierno de la educacin superior argentina. Por otra parte, segn el mandato legal a la CONEAU tambin le corresponde las funciones de acreditar las carreras de posgrado -funcin desempeada por la CAP hasta la sancin de la Ley de Educacin Superior- y de grado reguladas por el Estado. Al respecto, es de observar que los parmetros o criterios que orientarn los procesos de acreditacin de carreras son fijados por el MCE, en consulta con el Consejo de Universidades (Art. 46). La ingerencia ministerial tambin alcanza a la formulacin de los planes de estudio de las carreras de grado reguladas por el Estado. El MCE en acuerdo con el Consejo de Universidades intervendr a travs de los siguientes mecanismos: a) fijando la carga horaria mnima de los planes de estudio; b) estableciendo los contenidos curriculares bsicos; y c) determinando los criterios sobre la intensidad de la formacin

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prctica (Art. 42 y 43). Es de observar que el texto legal no menciona explcitamente cules son las carreras de grado que le compete regular al MCE, sin embargo la referencia a profesiones cuyo "...ejercicio pudiera comprometer el inters pblico poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formacin de los habitantes..." (Art. 43), permitira deducir que alcanzaran a todas o la mayor parte de las carreras de grado que se cursan en las universidades argentinas. A partir de 1993 se han replanteado y alterado desde los rganos de conduccin nacional las modalidades tradicionales de financiamiento a las universidades estatales y, al mismo tiempo, se ha legitimado la diversificacin de sus fuentes de recursos. En este sentido, se ha instrumentado como alternativa al esquema tradicional de asignacin presupuestaria cuasi-automtica, la asignacin de recursos diferenciales en base a criterios de rendimiento -informacin proporcionada por la evaluacin- y en funcin de acuerdos sobre objetivos y metas por alcanzar. El nuevo sistema introduce esquemas contractuales que regulan asignaciones especficas -como las inversiones en infraestructura, equipamiento y capacitacin docente-, tenindose en cuenta como parmetros para la distribucin de los recursos el desempeo de las instituciones frente a indicadores de eficiencia -entre ellos, relaciones egresados/ingresantes, materias aprobadas por alumno anualmente, auxiliares/profesores-. En 1998 los recursos incrementales que se asignaron conforme a estos mecanismos significaron un 17% del presupuesto universitario proveniente del crdito pblico. Entre los instrumentos creados para asignar recursos adicionales ligados al desempeo y al logro de objetivos acordados entre el Estado y las instituciones pueden mencionarse el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC) y el Programa de Incentivos a los docentes-investigadores (Decibe, 1999).. El Programa de Incentivos, diseado por la SPU, comenz a aplicarse en Argentina a comienzos de 1994. Entre las caractersticas generales que sus inspiradores otorgan al instrumento (Palacios, 1999) cabe destacar: a) promover la calidad cientfica y acadmica que permita acercarse a parmetros internacionales; b) adhesin voluntaria de las universidades; c) distribucin transversal de recursos econmicos, asignndolos a los docentes-investigadores en lugar de hacerlo a las instituciones directamente; d) asignacin de recursos por resultados (evaluacin) no por gestin, y en carcter de incentivos; e) promocin de una gestin basada en la evaluacin. Por lo tanto, este programa se inscribe en un enfoque de asignacin de recursos en funcin de programas especficos basados en indicadores considerados objetivos y orientados a promover el rendimiento del trabajo acadmico. A modo de balance de su implementacin Decibe

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concluye "Esta prctica signific avanzar en la evaluacin al interior del sistema, discriminando calidades, reconociendo excelencias y premindolas" (Decibe, 1999:24). Es de agregar que la Ley de Educacin Superior, en el artculo 58, establece que los indicadores de eficiencia y equidad debern tenerse especialmente en cuenta como patrones de distribucin del aporte estatal entre las universidades pblicas. Parece insinuarse entonces que prevalece un modelo de evaluacin a posteriori, que no interviene fundamentalmente en los procesos sino que pretende establecer el cumplimiento de metas acordadas mediante la certificacin de productos. En sntesis, evaluacin y financiamiento, en tanto mecanismos articulados, son los dos pilares centrales a travs de los cuales el Estado Nacional Argentino efecta, a partir de la dcada del 90, una regulacin indirecta o estratgica sobre las universidades nacionales. "Porque no se trata de asumir el rol de un Estado que planifica todo centralmente ni tampoco de dejar librado a una dinmica autnoma el desarrollo del sistema, sino de implementar una serie de polticas que, sin intervenir directamente en las instituciones, proveen incentivos para producir los cambios buscados" (Decibe, 1999:18). Conforme a esta lgica y dentro del marco de un Estado, cuyo rol es el de evaluar productividad y financiar conforme a resultados obtenidos, a las universidades les compete autorregularse: gozan de autonoma para gobernarse y administrarse, disean estrategias de cambio para mejorar la pertinencia de los servicios que ofrecen, incrementan su vinculacin con el sector productivo, diversifican sus fuentes de recursos y demuestran mayor transparencia en la utilizacin de los fondos pblicos.

Algunas reflexiones Para dejar abierta la problemtica planteada en esta ponencia, se cree oportuno exponer brevemente algunas consideraciones relacionadas con dos aspectos vinculados a los procesos de evaluacin universitaria: a) conflicto y poder como fuerzas intervinientes en la construccin del campo evaluativo; y b) participacin centrada en la base. a) Distintos autores (Brunner, 1992; Follari, 1994, Krotsch, 1994) coinciden en reconocer el carcter poltico de la evaluacin, adems del tcnico y metodolgico, que se expresara en el resultado -negociaciones, acuerdos, conflictos- de las relaciones de fuerzas estratgicas involucradas. En este sentido, Carlino y Mollis (1997) recuperan la nocin de campo de Pierre Bourdieu y suponen que el conjunto de teoras, concepciones, discursos y prcticas que se estructuran en torno a la evaluacin de la universidad conforma un campo. Como en todo campo, en el de la evaluacin se ponen en juego valores e intereses que posicionan a los

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actores sociales involucrados en distintos lugares respecto a los bienes materiales o simblicos en disputa. Entre los actores que participan en el campo de fuerzas -de relaciones asimtricas respecto a la distribucin del poder de decisin-, donde se define la 'agenda de la calidad' de la educacin superior y los medios para implementarla y evaluar sus logros, Brunner (1992) menciona a los acadmicos, autoridades institucionales, estudiantes, gobiernos, empresarios y economistas, a los que podra agregarse en el caso de los pases latinoamericanos, los organismos internacionales como la CEPAL, UNESCO y Banco Mundial. De la heterogeneidad de los actores puede inferirse que las expectativas y propuestas sean tambin diferentes y contradictorias entre s. Refirindose a nuestro pas, Mollis expresa "Conflicto y poder son dos fuerzas constitutivas del campo de la evaluacin universitaria recientemente conformado, en el que el discurso y las prcticas de las agencias internacionales, del gobierno central y de los actores universitarios se interpelan en un contexto de negociacin que es, ms poltico que acadmico" (Carlino y Mollis, 1997:23). Se asiste as a la construccin de un campo de disputa en torno a la finalidades, prctica y localizacin de la evaluacin universitaria. Es en este marco, en donde la evaluacin de la 'calidad' revela su carcter problemtico, "...ya que en relacin con esa cuestin pueden concebirse tantos modelos, como intereses, poderes y perspectivas se desplieguen en relacin con lo universitario." (Follari, 1994:107). Si esto es as, la polisemia del concepto de calidad -y sus consiguientes paradigmas de control de calidad- derivara de los tambin divergentes modelos de universidad que se pretenden construir. Desde esta perspectiva, por ejemplo, Hidalgo (1991) analiza cmo conciben la calidad universitaria dos modelos casi opuestos de universidad: la 'universidad-empresa' y la 'universidad-sociedad'. En el primer tipo, prima una concepcin profesionalista y utilitarista de adecuacin del producto a las demandas del mercado laboral, la calidad se mide en funcin de su valor para el mercado; en tanto, que en el segundo modelo de universidad, la calidad ampla su significado y se evala a partir del concepto de rentabilidad social, concepto que integra beneficios no tangibles, indirectos, difciles de aislar y por lo tanto no susceptibles de ser medidos cuantitativamente. Si se acuerda en que el conocimiento cientfico es el eje alrededor del cual se estructuran las funciones sustantivas de la universidad -en tanto institucin cuya existencia se legitima socialmente por la transmisin, produccin y difusin de este tipo de conocimientos-, cabra preguntarse cmo se vincula con los procesos de evaluacin de la calidad? qu incidencia tiene en la elaboracin de los parmetros de valoracin? Al respecto, puede resultar de utilidad el planteo de Mollis (1994) sobre los dos

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componentes que deberan diferenciarse en el concepto de calidad universitaria: el primero hace referencia al acatamiento o respeto a las exigencias epistemolgicas de cada campo disciplinar, se trata as de medir la calidad intrnseca, el progreso cientfico, el nivel de excelencia alcanzado. La excelencia es una dimensin de la calidad asociada con el mximo logro en trminos de parmetros intrnsecos al desarrollo de la disciplina que se trate. El segundo componente vincula la calidad con la pertinencia social, correlacionando las tareas que la universidad cumple con las necesidades del medio en donde est inserta. Evala las funciones sociales de la universidad, las cuales deberan ser definidas entre la universidad y los distintos sectores de la sociedad, evitando reducirlas a una concepcin economicista de produccin para el mercado laboral. Se infiere de este planteo que la evaluacin de la calidad universitaria incluye tanto aspectos intrnsecos como extrnsecos al desarrollo disciplinario. b) En este trabajo se ha intentado demostrar que la instalacin, en nuestro pas, del sistema nacional de evaluacin institucional est ligado al establecimiento de un Estado evaluador, cuyo perfil en el mbito universitario ya ha comenzado a delinearse en la dcada del 90. Por ende, los diferentes tipos de evaluaciones implementadas no devienen de un impulso endgeno generados desde las propias universidades, como instituciones autnomas, sino que han sido gestados por el juego de presiones ejercidas desde el nivel central, en una suerte de "penetracin negociada" (Krotsch, 1994:122). Krotsch (1994) seala que no se trata de negar el valor de los procesos evaluativos, de lo que se tratara es que cada universidad, en su contexto particular, creara las condiciones en las que la evaluacin se podra constituir en una instancia dinamizadora de cambios consensuados, asentados en la dimensin horizontal de los grupos de pares vinculados con la actividad acadmica. Al respecto observa que "El poder en una institucin universitaria est fuertemente asentado en la base, y, en consecuencia, tiende a una modalidad de desarrollo incremental y disperso, estimulado por la peculiaridad propia de su soporte: el conocimiento." (Krotsch, 1994:133)

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