PANORAMA DE LAS POLTICAS PBLICAS DE PRIMERA INFANCIA EN COLOMBIA

JULIA SIMARRA T. 1

Fecha de recepcin: febrero de 2010 Fecha de aceptacin y versin definitiva: marzo de 2010

RESUMEN: Aunque en Colombia la atencin a la primera infancia tiene antecedentes relevantes, es en el ao 2003 cuando este pas asume el desafo de iniciar un proceso de movilizacin que deriv en el diseo de una poltica nacional para la poblacin menor de seis aos. Se parte de entender la importancia de los primeros aos de vida en el desarrollo del ser humano y de la sociedad, as como de la necesidad de un trabajo conjunto de los diferentes estamentos del pas para garantizar los derechos de la primera infancia. Este artculo describe un panorama de esta poltica, siguiendo las fases del ciclo de las polticas pblicas. As, se hace nfasis en la formulacin que cont con la participacin de organismos internacionales, sociedad civil, representantes del Estado y se describe la fase de implementacin haciendo referencia al papel de la sociedad civil. Por ltimo, se mencionan las fases de evaluacin, anlisis y reestructuracin en las cuales el pas tiene grandes retos. PALABRAS CLAVE: Polticas primera infancia, Polticas pblicas, Formulacin de polticas.

Overview of the Colombian early childhood public policies

ABSTRACT: Although Colombias attention to early childhood has relevant history, its in 2003 when the country assumes the challenge of starting a mobilization process that led to the design of a national policy for the population under six years age. It starts from understanding the importance of the early years of life in human development and society and the necessity of joint work of the various estates of the country to ensure the rights in early childhood. This article provides a detailed overview of the policy following the phase of public policy cycle. Thus, the emphasis is on the formulation that had the participation of international organizations, civil society and representatives of the State and describes the implementation phase with reference to the role of civil society. Finally, we mention the phases of assessment, analysis and restructuring in which the country has big challenges. KEY WORDS: Early childhood policy, Public policy, Policy.
1 Fondo para la Accin Ambiental y la Niez, Bogot, Colombia. E-mail: jsimarra@accionambiental.org

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1.

INTRODUCCIN

La Poltica Pblica Nacional de Primera Infancia, Colombia por la Primera Infancia, se gest a partir de un proceso de movilizacin social a favor de este grupo poblacional iniciado en el ao 2003. Organismos internacionales, ONG, miembros de la sociedad civil y representantes de diferentes sectores del Estado, se unieron para propiciar el reconocimiento y la visibilizacin de los nios y nias menores de seis aos, y promover mecanismos para la garanta de sus derechos. Se inici entonces un debate sobre la importancia de los primeros seis aos en el desarrollo del ser humano y de la sociedad a la que pertenece. La sensibilizacin entorno a este grupo se convirti en un elemento clave para incidir en la agenda pblica nacional. El escenario diseado para iniciar este debate fue el Primer Foro Internacional Primera infancia y desarrollo: El desafo de la dcada, el cual cont con la participacin activa de actores de diversa naturaleza, expertos, agentes comunitarios y responsables de la toma de decisiones en materia de polticas pblicas. Este artculo pretende exponer un panorama de la poltica pblica de primera infancia en Colombia, centrndose en la denominada Poltica Pblica Nacional de Primera Infancia, Colombia por la Primera Infancia, aprobada mediante el documento Conpes 109, del 3 de diciembre de 2007. Se trata de un texto de carcter descriptivo que tiene como hilo conductor las fases del ciclo de las polticas pblicas propuestas por Salazar (1995). As, en primer lugar se hace referencia a los aspectos ms relevantes de la fase de origen, creacin o gestin de esta poltica; seguidamente se hace una aproximacin a formulacin y a la puesta en marcha de la poltica. Posteriormente, se mencionan las fases de evaluacin, anlisis y reestructuracin, en las cuales el pas tiene grandes retos. Para nalizar, se plantean unas conclusiones que dan cuenta de los desafos de este pas suramericano en esta materia, los cuales se articulan, indudablemente, a sus compromisos internacionales, por ejemplo, con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de la Convencin de los Derechos del Nio.

2.

LA POLTICA DE PRIMERA INFANCIA EN COLOMBIA. UN PANORAMA GENERAL

Siguiendo a Salazar (1995), las polticas pblicas cumplen un ciclo que se divide en varias fases: a) Origen, creacin o gestacin; b) formulacin; c)
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puesta en marcha o implementacin; d) evaluacin; e) anlisis, y f) reformulacin o reestructuracin. Estas fases sern el hilo conductor para describir el panorama de la poltica pblica de primera infancia en Colombia. La primera fase de las polticas que propone Salazar (1995), es decir, el origen, creacin o gestacin, hace referencia a la denicin de una situacin concreta como un problema social; este problema capta la atencin del Estado que lo valora como prioritario o socialmente relevante. La formulacin se reere a la decisin que se selecciona para abordar el problema; no se trata de la decisin de un solo actor, sino de la seleccin de lo ms acertado, con posterioridad a la realizacin de estudios y de las negociaciones con actores relevantes. Se resuelven cuestiones sobre qu hacer, para qu hacerlo, cmo y con quin. En cuanto a la implementacin, es la puesta en macha, a travs de mecanismos especcos (planes, programas, proyectos), de las decisiones tomadas para resolver el problema que dio origen a la poltica; implica la participacin tanto de actores pblicos como privados y requiere la concrecin de la voluntad poltica y de la disponibilidad de recursos. Por otra parte, la evaluacin se basa en procesos de investigacin y apunta a conocer si la poltica cumple con sus objetivos. El anlisis permite acopiar elementos que son de utilidad en la ltima fase, la reformulacin o reestructuracin de la poltica. La poltica pblica de primera infancia en Colombia ha cumplido con las tres primeras fases y se avanza en la generacin de mecanismos para desarrollar las fases cuarta y quinta. La ltima fase constituye un gran desafo que ser inuenciado por cambios institucionales que, sin duda, se derivarn de un nuevo gobierno nacional para el 2010.

3.

ORIGEN, CREACIN O GESTACIN DE LA POLTICA DE PRIMERA INFANCIA EN COLOMBIA

La poltica de primera infancia no parte de un problema nuevo. Coincidiendo con Torrado y Anzelin (2009), no se trata de un asunto nuevo que daba ser reconocido por los actores polticos (78). La necesidad de promover el desarrollo y la calidad de vida durante los primeros seis aos, as como la garanta de los derechos, son temas que han formado parte de la agenda pblica colombiana en diferentes momentos. El inters, indudablemente, ha variado en razn de asuntos de carcter institucionales o cuyunturales. Un referente a la hora de remitirse al origen de las polticas pblicas de primera infancia en Colombia, es la creacin en 1968 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al cual se le asigna la responsabilidad
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de orientar las acciones para la familia y la infancia en el mbito nacional. Ms adelante, a mediados de la dcada de los aos ochenta, se llev a cabo la formulacin del Plan Nacional de la Supervivencia y el Desarrollo, conocido como Supervivir, el cual trascendi las apuestas sectoriales y plante por primera vez una mirada integral de la infancia (Fundacin Antonio Restrepo Barco, 2003; Torrado y Anzelin, 2009). En 1986 se promueve y adopta la estrategia de los hogares comunitarios de bienestar familiar que perduran hoy da, no exentos de crticas. De igual manera, se pusieron en operacin otra serie de programas, proyectos y modalidades de atencin, algunas de las cuales, desaparecieron en razn de cambios ligados a la llegada de nuevos personajes al gobierno nacional, regional y local. De acuerdo con Torrado y Anzelin (2009), hasta mediados de 1992, el tema de la primera infancia tuvo relevancia en la agenda pblica colombiana, desde este momento hasta el ao 2003, permaneci en la agenda institucional, sin que los problemas de los nios ms pequeos fueran considerados como relevantes o prioritarios. Esta autora seala que ello se debi, posiblemente, a la irrupcin en el contexto colombiano de las tendencias neoliberales. El origen reciente de la poltica pblica de primera infancia en Colombia, se puede ubicar en las acciones impulsadas por la Alianza por una Poltica Pblica de Infancia y Adolescencia que, en el ao 2002, articul organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y entidades del Estado 2 para promover las polticas pblicas con un enfoque poblacional, de manera especca para la niez y la adolescencia. No obstante, es en 2003 cuando el pas asumi el desafo de hacer de la atencin a la primera infancia una prioridad para la primera dcada de esta centuria 3. El pas reconoci que las bases del desarrollo humano son cimentadas en los primeros aos, y la adecuada atencin de los nios y nias en la primera infancia, por parte de la familia, la comunidad y las instituciones, se convierte no slo en una estrategia esencial de lucha contra la pobreza, ya que contribuye a superar el crculo vicioso que la reproduce, la diversica y hace ms compleja, sino que es al mismo tiempo una estrategia para el desarrollo humano y social de un pas y una estrategia contra los factores
2 Se conform un grupo de trabajo del cual hacan parte UNICEF, Secretara de Integracin Social de Bogot (antes Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Centro Internacional para el Desarrollo Humano, CINDE y Save the Children. Este grupo se amplo a 19 organizaciones, entre las cuales se cuentan universidades y otras ONG como el Fondo para la Accin Ambiental y la Niez. 3 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Alcalda Mayor de Bogot, Save the Children, UNICEF y CINDE (2003), Primera infancia y desarrollo. El desafo de la dcada, Bogot: Cargraphics.

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que niegan los derechos sociales, civiles y polticos (CINDE y UNICEF, 2001: p. 8). Se posicion la idea del carcter impostergable de la discusin sobre la importancia y trascendencia del desarrollo infantil temprano y la imperiosa necesidad de construir alternativas coherentes con esta idea. La movilizacin en diferentes pases de Amrica Latina en pro del desarrollo infantil temprano y de la calidad de vida durante este periodo, sin duda, tuvo inuencia en los avances en el posicionamiento de la primera infancia como un objeto socialmente relevante en Colombia y, por lo tanto, como prioridad para el diseo de una poltica pblica: Colombia por la Primera Infancia. En el siguiente punto se describe la situacin de la primera infancia en Colombia, que destaca la necesidad de disponer de una poltica pblica para incidir en la calidad de vida y en el desarrollo de esta poblacin.

3.1.

SITUACIN Y VULNERACIN DE DERECHOS DE LA PRIMERA INFANCIA. UN ELEMENTO CLAVE EN EL ORIGEN DE LA POLTICA

De acuerdo con la legislacin colombiana, la primera infancia es la etapa del ciclo vital en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social del ser humano. Comprende la franja poblacional que va de los cero (0) a los seis (6) aos de edad 4. Esta misma legislacin reconoce a este grupo poblacional como sujeto de derechos y declara impostergable para los menores de seis aos, el derecho a la atencin en salud y a la nutricin, al esquema completo de vacunacin, a la proteccin contra los peligros fsicos y la educacin inicial; igualmente declara que deber garantizarse el derecho al registro civil en el primer mes de vida 5. La poblacin menor de seis aos en Colombia es de 4,8 millones, que equivale al 10,4% de la poblacin total 6. De este porcentaje, el 59% (aproximadamente 3 millones), vive en condiciones de pobreza y vulnerabilidad 7. La poblacin en condicin de indigencia en el pas se estima en un 18%, donde un 25% est conformado por nios y nias. De este ltimo porcentaje, el 17,22% se encuentra en la franja de edad entre cero y seis aos 8. A lo anterior se agrega que ms de 114.000 de esos nios y nias han sido vctiCdigo de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1.098, art. 29, de 2006). Cdigo de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1.098, art. 29, de 2006). 6 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, Colombia (2006). 7 Departamento Nacional de Planeacin, Colombia (2006). 8 Colombia por la Primera Infancia. Poltica por los nios y las nias, desde la gestacin hasta los 6 aos, en prensa, Bogot: 2006.
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mas del desplazamiento forzado, fenmeno derivado del conicto armado que vive Colombia 9. No obstante los avances que se han logrado en el pas, la situacin de la primera infancia y el estado de vulnerabilidad de sus derechos ponen de maniesto la importancia de una poltica pblica que contribuya, de manera contundente a optimizar la atencin integral de los nios y nias en sus primeros aos. En relacin con el derecho a la existencia 10, un aspecto clave es la supervivencia y la salud materna, datos del Ministerio de la Proteccin Social indican que en Colombia, en el ao 2005, murieron 73 mujeres por cada 100.000 nacidos vivo. Hay zonas del pas en las cuales la tasa de mortalidad materna es signicativa ms alta que la media nacional, por ejemplo, en los departamentos de Guaina (386100 mil nv.) y Choc (251100 mil nv.) 11. Es decir, que pese a los avances alcanzados en los ltimos aos, tambin estamos ante cifras comparables a las de algunos pases africanos y distantes de pases ms prximos como Costa Rica, por ejemplo, que tiene una tasa de 11,2 muertes100 mil nv. Tal y como lo resalta UNICEF, la alta tasa de mortalidad materna es un elemento de vulnerabilidad infantil porque los nios hurfanos tienen menos posibilidades de un desarrollo armnico, viven con ms frecuencia en ambientes de mayor precariedad y reciben menos proteccin durante los primeros aos y a travs del periodo de la infancia. Siguiendo con el derecho a la existencia, la mortalidad en menores de 5 aos, reportada por el DANE 12 para el ao 2005 es de 19. Las diferencias entre una regin y otra pueden ser dramticas. As, mientras en Medelln la tasa de mortalidad infantil es de 8 y en Cali de 11, en zonas con predominio de poblacin afrodescendiente y presencia de grupos indgenas, estas tasas son signicativamente ms altas (litoral Pacco, 54; Sur de Bolvar, Sucre y Crdoba, 25). De igual manera, la tasa de mortalidad infantil para el 2005 es ms alta en la zona rural que en la urbana (26, frente al 19) 13. Organizaciones y expertos del pas coinciden en que estas muertes se producen especialmente en el primer mes y en el primer ao de vida, por
9 Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional de Colombia, Accin Social. 10 Para exponer la situacin de la Primera Infancia se seguirn los cuatro grupos en los que comnmente, en el contexto colombiano, se clasifican los derechos consagrados en la Convencin de los Derechos del nio, ratificada por Colombia mediante Ley 12 de 1991. Estos son: 1. Derecho a la existencia; 2. derecho al desarrollo; 3. derecho a la proteccin, y 4. derecho a la ciudadana (Estrategia Hechos y Derechos). 11 www.unicef.org.co/0-primerainfancia.htm 12 Departamento Nacional de Estadsticas, DANE. 13 Encuesta Nacional de Demografa y Salud. 2005, Bogot: Profamilia.

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enfermedades fcilmente prevenibles, lo cual evidencia las limitaciones en la garanta de los derechos de los nios en los primeros aos. La Encuesta Nacional de la Situacin de la Nutricin en Colombia, realizada por el ICBF en el 2005 14, revela una tasa de desnutricin crnica del 12% en nios y nias entre cero y cuatro aos de edad; el 2,1% agrupa casos de desnutricin crnica severa. La tasa de desnutricin global en esta franja poblacional, en el mismo periodo, es del 7%. Los nios entre uno y dos aos de edad son los ms afectados por la desnutricin. Esta problemtica es ms compleja en la regin Caribe y en los departamentos de Boyac, Nario y Guajira, zonas geogrcas caracterizadas por menores oportunidades de desarrollo. En relacin con el estado nutricional de las madres gestantes, la encuesta realizada por el ICBF seala que el 20,7% de una muestra de 1.621 mujeres en estado de gestacin, presentaban bajo peso; el 30% sobre peso u obesidad. Estas situaciones aumentan la complejidad del embarazo y la salud del nio. Esta misma encuesta informa que el 33% de las mujeres en edad frtil entre 15 y 49 aos, presenta anemia por deciencia de hierro, cifra que aumenta al 45% en el periodo de gestacin, generando graves riesgos durante el parto 15. Los datos de la Encuesta Nacional de Demografa y Salud del ao 2005 informa que la duracin de la lactancia materna exclusiva es de 2,2 meses, duracin que es menor en varias zonas del pas (1,5 meses), cifras que se alejan de manera importante del criterio de organismos internacionales de salud que recomiendan esta prctica (lactancia exclusiva) durante los primeros seis meses de vida del nio. La lactancia materna se produce con ms frecuencia en las zonas rurales que urbanas. Para el 2005, slo el 58% de los nios en edades comprendidas entre 12 y 23 meses, tenan el esquema de vacunacin completo. El 37% de los nios recibieron la vacuna durante los primeros 12 meses de edad, mientras que un porcentaje menor, aunque no por ello carente de importancia (2%), no haba recibido ninguna vacuna. En este indicador ha habido un retroceso en el pas pues en el periodo comprendido entre 1993 y 1996, las coberturas de vacunacin eran superiores al 90%. En la garanta del derecho a la identidad, el registro civil es indispensable, ste permite el acceso a la atencin en salud y vincula al nio o nia con su grupo familiar. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Demografa y Salud. 2005, el 79,3% de los nios y nias menores de un ao tenan registro

14 El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es el ente rector de la poltica de infancia y familia en Colombia. 15 Encuesta Nacional de la Situacin de la Nutricin en Colombia, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2005).

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civil, siendo ms alto ese porcentaje en zonas urbanas (84,6%) y ms de diez puntos por debajo en zona rural, indicando una mayor vulnerabilidad de este derecho en las zonas apartadas de los centros urbanos. En cuanto al derecho al desarrollo, para cuyo cumplimiento la educacin desempea un papel preponderante, datos disponibles indican que ms de 2.200.000 nios y nias menores de 5 aos en todo el pas, reciben atencin directa de sus padres en sus respectivos hogares, por su parte, aproximadamente 1.500.000, asiste a algn tipo de institucin 16, siendo la modalidad ms frecuente los hogares comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (44%), seguidos de guardera, hogar o jardn infantil adscritos tambin a esta institucin (15%). Un 26% de la poblacin que asiste a un medio institucional lo hace a instituciones privadas y el 15% a establecimientos educativos ociales. Por otra parte, los datos del Censo 2005 sealan que el 78% de la poblacin en edades comprendidas entre 5 y 6 aos, asiste a un establecimiento. Para el Ministerio de Educacin Nacional la desercin en el nivel preescolar entre el 2002 y el 2004, era del 7% 17. Aunque en los ltimos dos aos se ha avanzado, las coberturas de atencin para nios y nias menores de cuatro aos siguen siendo bajas, con lo cual siguen existiendo barreras para el acceso de los ms pequeos a programas de educacin inicial. El 6,8% de los nios y nias que ingresan al grado de transicin, desertan y la tasa de repitencia escolar en la bsica primaria rural alcanza el 8.1% 18. Haciendo referencia al derecho de proteccin, en el ao 2007 se registraron 77.745 denuncias de casos de violencia domstica, de los cuales el 18%, es decir, 13.913 constituan situaciones de maltrato infantil 19. En el 2009, el nmero de casos de maltrato infantil reportado por Medicina Legal fue de 13.523 casos, 390 casos menos que en el 2008. Del total de los casos de maltrato infantil presentados en el 2008, el 13,5% afect a nios menores de cuatro aos. En este punto es importante tener en cuenta que estas cifras constituyen un subregistro de los casos que se producen en el contexto nacional. Por otra parte, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Demografa y Salud. 2005 20, el 41% de los esposos o compaeros de la madre utiliza el golpe con los nios y nias y el 22% la palmada; el 47% de las madres golpea y el 34% usa la palmada, es decir, que las madres utilizan con ms frecuencia el
Educacin Compromiso de Todos, ECT. (2006: p. 24). MINISTERIO DE EDUCACIN NACIONAL. R 166. Datos preliminares, en ICBF (2006). Cuatro aos de gestin 2002-2006, Bogot. 18 MINISTERIO DE EDUCACIN NACIONAL. R 166. Datos preliminares, en ICBF (2006). Cuatro aos de gestin 2002-2006, Bogot. 19 www.medicinalegal.gov.co/index.
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castigo fsico que sus esposos o compaeros permanentes. Se destaca que estas madres creen que el castigo es una herramienta til para educar. Haciendo una lectura del abandono de nios y nias por parte de sus progenitores, se destaca que en el 2006 se realizaron en el pas 15.353 procesos de adopciones, de estos nios, 10.857 tenan menos de seis aos. El nmero de familias nacionales que recibieron nios en adopcin fue de 7.445 familias. Sobre el derecho a la ciudadana, un estudio realizado por ICBF mostr que la categora de derechos que ms sienten los nios que se les vulnera, es el derecho a la participacin (o ciudadana) 21. Aunque esta percepcin corresponde a nios con una media de 9 aos de edad, constituye un buen indicador de la importancia de promover la participacin de los nios y nias desde temprana edad en los diversos asuntos de su familia, su centro de educacin y su comunidad, as como contribuir con ellos en la construccin de ciudadana. La sensibilizacin y movilizacin por la primera infancia contribuye al ejercicio del derecho a la ciudadana, en la medida que se avanza en la construccin de nuevas representaciones sociales sobre la primera infancia, en las cuales estos nios y nias son sujetos de derecho.

4.

FORMULACIN DE LA POLTICA DE PRIMERA INFANCIA

Para formular la poltica pblica de primera infancia, se desarroll el Programa de Apoyo a la Formulacin de la Poltica Pblica de Primera Infancia en Colombia. Este programa fue diseado en el 2004, con el objetivo de denir un marco institucional y un sistema de gestin local, regional y nacional que permitiera garantizar los derechos de la primera infancia, ampliar coberturas, mejorar la calidad de los programas de atencin y buscar estrategias para empoderar a las familias y la comunidad 22. Este programa se desarroll a travs de varios componentes o grupos de trabajo, tal y como se seala a continuacin 23: a) Mapeo de Investigaciones, se focaliz en el rastreo y registro de estudios sobre el tema.
www.icbf.gov.co Programa de Apoyo a la Formulacin de la Poltica de Primera Infancia, documento de trabajo, 2004. 23 Programa de Apoyo a la Formulacin de la Poltica de Primera Infancia, documento de trabajo, 2004.
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b) Expedicin por la Primera Infancia, se orient a la inclusin de la amplia variedad de saberes y culturas relacionadas con la atencin a la primera infancia a nivel local y regional. c) Formacin de Talento Humano, se centr en promover la formacin de los diversos actores vinculados al cuidado, crianza y educacin de la primera infancia. Tambin a optimizar la calidad de la atencin y ampliar coberturas en la educacin inicial. d) Lectura en la Primera Infancia, promovi la garanta del derecho de los nios a acceder y a disfrutar de la lectura. e) Comunicacin y Movilizacin, se enfoc a la construccin y divulgacin de la poltica. f) Gestin y Desarrollo Local, se centr en la bsqueda de estrategias para promover la responsabilidad local y regional en la proteccin integral de la primera infancia. g) Sistema de Seguimiento y Evaluacin, con el n de disear una metodologa de gestin y seguimiento de la implementacin de la poltica de primera infancia. Cada componente o grupo de trabajo cont con una agenda de trabajo especca, un cronograma y una ruta metodolgica para alcanzar su objetivo. El liderazgo de cada grupo o componente fue ejercido por las organizaciones promotoras del proceso, de acuerdo con sus fortalezas y disponibilidad de recursos tcnicos. Por ejemplo, el Observatorio de la Infancia de la Universidad Nacional lider el componente de Gestin y Desarrollo Local que tuvo como propsito conocer el lugar de la primera infancia en la agenda de los alcaldes de los municipios colombianos y las posibilidades de promover iniciativa en escenarios locales (Torrado y Guqueta, 2009). En este componente particip el Fondo para la Accin Ambiental y la Niez, que form parte del grupo de organizaciones que contribuy a la formulacin de la poltica de primera infancia 24. Las actividades de los distintos componentes incluan la participacin de diversos actores de las diferentes regiones del pas. Los avances y las construcciones colectivas se socializaron, de tal forma que, el texto nal que sirvi de base para formalizar la poltica, podra decirse que fue concertado y construido participativamente. A nales del 2006, se dio por concluido el documento de poltica en el cual se concibe la poltica de primera infancia desde una perspectiva de derechos y se presentan los antecedentes y refe24 El Fondo para la Accin Ambiental y la Niez tambin particip en el componente o grupo de trabajo denominado Expedicin por la Primera Infancia, que identific las experiencias de intervencin en primera infancia en varias regiones del pas focalizndose en la inclusin de la amplia variedad de saberes y culturas relacionadas del pas.

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rentes conceptuales, una clara denicin de metas y estrategias organizadas en torno a cinco grandes objetivos (Torrado y Guqueta, 2009: p. 82). Para nanciar este programa, el grupo de las 19 organizaciones pblicas y privadas participantes en el proceso de formulacin de la poltica, aportaron recursos nancieros y apoyo tcnico. Estas organizaciones participaron en diversas actividades, algunas de las cuales se han mencionado y pueden resumir de la siguiente manera: Dilogo, establecimiento de acuerdos y coordinacin con entidades del Estado para promover el desarrollo infantil temprano y una movilizacin por la primera infancia. Esto implic un dilogo permanente y un trabajo coordinado. Participacin activa en el diseo e implementacin de las estrategias (mesas de trabajo, Programa de Apoyo, foros y divulgacin, entre otras) que concluyeron con el documento que sirvi de base para la expedicin de la poltica pblica Colombia por la Primera Infancia. Conanciacin y apoyo tcnico. Una parte importante de los recursos invertidos en este proceso, fueron aportados por las organizaciones de la Alianza. Seguimiento y dinamizacin del proceso. Una vez iniciada la implementacin, las organizaciones de la sociedad civil continan haciendo incidencia en el tema. Adems del grupo de organizaciones anterior, en este proceso participaron organizaciones de diferentes zonas del pas cuyo papel se centr en lo siguiente: Participacin en el proceso de movilizacin, asistencia a foros, socializacin de experiencias locales, retroalimentacin de productos de los grupos de trabajo o componentes del Programa de Apoyo para la formulacin de la poltica.

Es importante sealar que el diseo de la poltica de primera infancia estuvo precedido y acompaado por el desarrollo de una serie de foros internacionales que propiciaron la movilizacin por la primera infancia y la formulacin de la poltica. En estos foros se integraron en un mismo dilogo, funcionarios del Estado, tomadores de decisiones en polticas de niez, tcnicos, agentes educativos institucionales y comunitarios y miembros de organizaciones no gubernamentales (ONG), organismos internacionales y organizaciones comunitarias. Se cont con la participacin de ponentes internacionales y nacionales ampliamente reconocidos. El primero de estos foros, ya mencionado en este documento, se realiz en Bogot, en febrero del 2003, Primera infancia y desarrollo: El desafo de
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la dcada. Su propsito fundamental fue generar la reexin sobre la importancia del desarrollo infantil temprano. Tambin se busc contribuir al reposicionamiento y resignicacin de las temticas asociadas al desarrollo de la primera infancia. Se divulg como mensaje clave, que las bases del desarrollo de los miembros de una sociedad se construyen en los primeros aos de vida, incluyendo los meses de gestacin. El proceso para posicionar a la primera infancia en la agenda pblica incluy la realizacin en 2005, de un Segundo Foro Internacional: Movilizacin por la primera infancia, cuyo objetivo central fue indagar y proponer estrategias para avanzar en la denicin de la poltica pblica para los nios y nias menores de seis aos. Un tercer evento de esta misma naturaleza, Acciones por la primera infancia, convocado en el 2007, se focaliz en el intercambio de experiencias denidas como exitosas en la atencin integral a nios y nias desde la gestacin hasta los seis aos de edad. Este tercer foro se descentraliz, pues los dos primeros se haban llevado a cabo en la capital colombiana. La descentralizacin de este evento hizo posible congurar, en diferentes regiones del pas, nuevos escenarios de reexin sobre los temas de primera infancia, y vincular otros actores a la construccin de una cultura a favor de los menores de seis aos. En noviembre del 2009, dos aos despus de que entr en vigencia la poltica, se llev a cabo el IV Foro Internacional, Sociedad Civil, Estado y Primera Infancia, con el objetivo de explorar el estado de la consolidacin de una cultura garante de la atencin y de los derechos de los nios entre cero y seis aos y a estrechar los vnculos sociedad civil-estado, tres aos despus de la formulacin de la poltica. Se espera que una serie de actividades denominadas postforo, que han sido anunciadas, permitan avanzar en las reexiones sobre la implementacin de la poltica y aporte elementos para el seguimiento de la misma. Cabe sealar que al nalizar este proceso se produjo un cambio en las directivas del ICBF, institucin que haba participado activamente en representacin del gobierno, en la movilizacin por la primera infancia. Este cambio, como en otras ocasiones de la vida nacional, implic un rezago del tema que pas de tener una relevancia de orden nacional a formar parte de la agenda institucional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. No obstante, el documento derivado del Programa de Apoyo a la Formulacin de la Poltica de Primera Infancia cumpli su propsito pues fue recogido, en gran medida, en el Conpes 109 de diciembre de 2007, a travs del cual se ocializ la poltica Colombia por la Primera Infancia.
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4.1.

PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA POLTICA

El documento de la poltica registra los principios orientadores, los cuales, al igual que los elementos de justicacin, los objetivos o las estrategias fueron el resultado de procesos de discusin, acuerdos y desacuerdos entre los diferentes actores participantes en su formulacin. Los principios de la poltica son cinco 25: a) La familia como eje fundamental de la sociedad. Se reconoce la familia como el contexto natural para desarrollo integral de los nios y nias entre cero y seis aos, como un escenario de amor, de convivencia y de reconocimiento de derechos. El Estado tiene la obligacin de proteger a la familia y generar las condiciones para garantizar sus derechos (sociales, polticos, econmicos y culturales). b) La perspectiva de derechos y proteccin integral. Se plantea que los nios y las nias son sujetos titulares de derechos, los cuales son prevalentes en la sociedad. Este principio enfatiza en que la formulacin e implementacin de los lineamientos de la atencin a la primera infancia, as como la asignacin de recursos, deben estar ajustadas a los compromisos de Colombia con la Convencin de los Derechos del Nio. Resalta la corresponsabilidad de la familia, el Estado y la sociedad en la garanta de los derechos de los nios desde sus primeros aos de vida. c) La equidad e inclusin social. El concepto de equidad implica calidad de vida e inclusin de tipo social en la bsqueda de ampliar las oportunidades y capacidades de las personas; se declara que este es uno de los principios rectores de esta poltica y la funcin del Estado para que ello sea una realidad. d) La corresponsabilidad e integralidad. En coherencia con la Constitucin, se destaca que tanto el Estado como la familia y la sociedad juegan un papel diferente en la garanta de los derechos de los nios y las nias. La integralidad hace referencia a la necesidad de combinar estrategias para garantizar los diferentes derechos que tienen los nios (supervivencia, desarrollo, proteccin y participacin). e) Focalizacin y promocin. La poltica propone acciones de discriminacin positiva a favor de las poblaciones vulnerables, considerando la focalizacin como un requerimiento bsico para la universalizacin de la atencin y la garanta de derechos. La poltica apunta a considerar la diversidad cultural de Colombia e incluye varias lneas estratgicas para el logro de sus objetivos.
25

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El objetivo de la Poltica Pblica Colombia por la Primera Infancia, es promover el desarrollo integral de los nios y nias desde la gestacin hasta los 6 aos de edad; respondiendo a sus necesidades y caractersticas especcas, y contribuyendo as al logro de la equidad e inclusin social en Colombia 26. Este objetivo general se operacionaliza a travs de siete objetivos especcos: a) fortalecer y aumentar las coberturas de educacin inicial en sus modalidades de atencin integral en los entornos comunitario, familiar e institucional; garantizando su sostenibilidad nanciera; b) posicionar el tema de primera infancia para sensibilizar y movilizar al pas sobre la importancia crucial de los primeros aos de vida; c) promover la salud, la nutricin y los ambientes sanos, prevenir y atender la enfermedad, e impulsar prcticas de vida saludable y condiciones de saneamiento bsico y vivienda; d) promover prcticas socioculturales y educativas, que potencien el desarrollo integral durante la primera infancia; e) garantizar la proteccin integral y la restitucin de los derechos de los nios y nias que hayan sido vulnerados, especialmente aquellos pertenecientes a grupos y/o poblaciones en riesgo; f) potenciar a las familias y cuidadores primarios para relacionarse con los nios y las nias de manera ms equitativa e inclusiva, e igualmente a los centros de desarrollo infantil y la comunidad, partiendo del respeto por la diversidad cultural en las pautas de crianza, y g) crear y fortalecer los mecanismos necesarios para el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de la poltica de primera infancia para que, tanto el Estado como la sociedad, puedan realizar anlisis peridicos para garantizar una eciente y ecaz gestin de la poltica. Las acciones de las instituciones del Estado y de la sociedad civil debern articularse cada vez ms para contribuir al logro de estos objetivos en las diferentes regiones del pas.

4.2. ESTRATEGIAS DE LA POLTICA

Las estrategias diseadas para alcanzar los objetivos propuestos son diversas, tal y como se resume a continuacin (Conpes, 109 de 2007). 1. Ofrecer atencin integral a la primera infancia. Esta estrategia se centra en el fortalecimiento de la implementacin de acciones y la ampliacin de coberturas, as como en garantizar la sostenibilidad nanciera de los programas dirigidos a la primera infancia. Mejorar la supervivencia y la salud de los nios y nias de cero a seis aos y de las madres gestantes. Se busca incrementar de manera progresiva la aliacin a la seguridad social en salud, la coordinacin in26

2.

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7. 8.

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tersectorial e interinstitucional, promover la atencin integral y el seguimiento de acciones. Mejorar el proceso de identicacin en la primera infancia. Se promueven acciones para que todos los nios y nias sean registrados inmediatamente despus de su nacimiento para garantizar el derecho a la identidad y el acceso a servicios. Promover el desarrollo integral de la primera infancia. La implementacin de la poltica de educacin inicial, ya diseada y en operacin por el Ministerio de Educacin, se constituy en un elemento clave de esta estrategia que tambin busca garantizar el acceso de nios entre 5 y 6 aos al grado de transicin contemplado en el sistema educativo nacional. Garantizar la proteccin y restitucin de derechos. Esta estrategia se basa en la coordinacin de entidades de diversa naturaleza que son responsables de los programas de proteccin. Mejorar la calidad de la atencin. Se focaliza en aspectos tales como la denicin de requerimientos bsicos para la prestacin de un servicio de calidad, calicacin de operadores de estos servicios e innovaciones tecnolgicas. Fomentar la participacin, de manera especca de la primera infancia, de acuerdo con su nivel de desarrollo propiciando su inclusin. Realizar seguimiento y evaluacin de la poltica. La coordinacin de la evolucin del impacto de la poltica, del monitoreo y seguimiento de la misma se asigna a entidades del Estado como el Ministerio de Educacin, Planeacin Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Promover la comunicacin y la movilizacin por la primera infancia. Esta estrategia busca avanzar en la sensibilizacin entorno a este grupo poblacional, la promocin de la corresponsabilidad en su atencin y su participacin. Promover la formacin del talento humano y la investigacin. Se asigna a entidades del orden nacional (Ministerios de Educacin, Proteccin Social y Cultura, as como Colciencias, Sena y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) la misin de disear e implementar un sistema de formacin de talento humano que promueva la investigacin y el reconocimiento de las experiencias signicativas de la primera infancia.

El impulso a estas estrategias se ha dado con diferentes nfasis desde que se formaliz la Poltica. El Gobierno Nacional ha puesto el acento de manera importante en la estrategia cuatro, Promover el desarrollo integral de la primera infancia, para ello impuls, a travs del Ministerio de EducaVol. 68 (2010), nm. 132 MISCELNEA COMILLAS pp. 397-417

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cin Nacional, el diseo y puesta en marcha de una poltica de educacin inicial. Esta poltica busca garantizar una mejor calidad de atencin integral (salud, nutricin y educacin inicial) a los nios y nias entre los 0 y 5 aos, especialmente los pertenecientes a los niveles I y II del Sisbn 27. Se espera que la primera infancia reciba atencin integral mediante programas que involucren a la familia, la comunidad y las instituciones especializadas 28.

5.

PUESTA EN MARCHA O IMPLEMENTACIN

La puesta en marcha de la poltica no incluye nuevas acciones, a parte de las impulsadas en el marco de la lnea de educacin inicial que se concret en una poltica educativa concreta. En denitiva, la implementacin de esta poltica ha implicado avances en la articulacin, consolidacin de la perspectiva de derechos y de la movilizacin a favor de la primera infancia en los distintos municipios del pas. Contina el desarrollo de los distintos programas, proyectos y acciones de atencin integral dirigidos a este grupo poblacional desde el sector pblico y privado. En cuanto al papel de las Organizaciones no Gubernamentales, (ONG) en la implementacin de esta Poltica, se destaca lo siguiente: Implementacin de programas y proyectos que se insertan en las lneas estratgicas de la poltica en diversas zonas del pas. Gestin de recursos, tanto en el sector pblico como privado, para contribuir al logro de los objetivos de la Poltica. Establecimiento de alianzas estrategias intersectoriales e interinstitucionales para cualicar la atencin a la primera infancia. Promocin de la participacin de la familia, agentes comunitarios y comunidad en general en los asuntos relacionados con la atencin y la garanta de derechos de la primera infancia. Monitoreo y seguimiento de acciones utilizando, en algunos casos, indicadores relevantes, siendo esta una tarea en la cual se requiere avanzar.

Una de las ONG que desarrolla acciones que contribuyen al logro de los objetivos de la poltica es el Fondo para la Accin Ambiental y la Niez- Fon27 El Sisbn es el Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, es un herramienta utilizada para identificar y clasificar a lo individuos de acuerdo con su estndar de vida. 28

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do Accin. Se trata de una organizacin de carcter privado, creada en el ao 2000 en el marco de un acuerdo bilateral suscrito entre el gobierno de los Estados Unidos de Amrica y el Gobierno de la Repblica de Colombia. El Fondo Accin se ha convertido en una importante fuente de nanciacin de iniciativas privadas para la niez colombiana, realizadas por Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), que contribuyen a la implementacin de las lneas estratgicas de la poltica pblica. A partir del ao 2005, el Fondo Accin ha invertido US $18 millones en proyectos de niez desde un enfoque de derechos. Cerca del 12% de esta inversin ha estado focalizada en la primera infancia. El Fondo Accin tiene alianzas estratgicas con organizaciones ampliamente reconocidas en el rea de primera infancia y desarrollo de la niez, y se relaciona con una red de ONGs de primer nivel a las cuales ha nanciado sus iniciativas. En el ao 2007, el Fondo Accin decidi focalizar sus inversiones en primera infancia. Para ello, con el apoyo de entidades del Estado, organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales, cre un mecanismo denominado Fondo Patrimonial para la Primera Infancia, Fondo PI. El Fondo PI constituye un esquema de inversin integral de largo plazo, que permite a inversionistas y donantes privados generar oportunidades reales para la inversin en el Desarrollo Infantil Temprano, en el marco de la poltica pblica, capitalizando la experiencia y aprendizajes de la sociedad colombiana. Las inversiones del Fondo PI se concentra en cuatro lneas temticas: a) Cuidado a la familia gestante, que busca apoyar programas dirigidos a mejorar la atencin a las madres con participacin de la comunidad y en coordinacin con el sistema de salud, incluyendo capacitacin de las madres y sus familias para asegurar autocuidado durante la gestacin. b) Fortalecimiento de la atencin preescolar y de la calidad en la transicin, que apunta a apoyar programas de investigacin y formacin de habilidades en docentes y cuidadores, programas para la creacin de herramientas para asegurar estmulo cognitivo y afectivo oportuno, y mejoras en la dotacin fsica de los preescolares, con nfasis en la provisin de materiales pedaggicos apropiados. c) Prevencin, deteccin y manejo de situaciones de exclusin, orientada a apoyar programas para la formacin de maestros, padres y madres, para la prevencin, deteccin y manejo de situaciones que afectan la vinculacin del nio a su sociedad y la participacin en sta; igualmente, busca reducir los costos sociales generados por la exclusin. d) Desarrollo Infantil Temprano y polticas pblicas, que pretende avanzar en la incidencia en polticas pblicas de primera infancia a nivel local, regional y nacional.
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Actualmente, el Fondo PI ofrece un programa de becas a travs del Fondo de Becas Glen Nimnicht 29, en alianza con Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano, CINDE, con dos objetivos que se alinean a las estrategias cuatro y diez de la poltica de primera infancia: a) Elevar la calidad de la atencin integral a la primera infancia mediante el mejoramiento de las capacidades de las personas que prestan este servicio. b) Promover la formacin del talento humano y la investigacin. Para nalizar, la atencin a la primera infancia en Colombia se ha fortalecido a partir de la incidencia realizada desde la Estrategia Municipios y Departamentos por la Infancia, la Adolescencia y la Juventud, Hechos y Derechos, en la que participan entidades del mbito nacional y territorial, y organismos internacionales como UNICEF. Esta estrategia busca incidir en las decisiones de tipo poltico, tcnico, administrativo y nanciero que contribuyen a la garanta de los derechos de los nios desde los primeros aos de vida 30.

6.

EVALUACIN, ANLISIS Y REESTRUCTURACIN DE LA POLTICA

Aunque la propia poltica propone el diseo de mecanismos de evaluacin y seguimiento, los avances en esta fase del ciclo de la poltica propuesto por Salazar (1995), son an escasos. En cuanto al anlisis, una reciente publicacin del Observatorio de la Universidad Nacional aporta elementos importante a ser tenidos en cuenta. En esta misma fase, hay que destacar el ejercicio de reexin realizado en el marco del IV Foro Internacional de Primera Infancia realizado a nales de ao pasado; sin embargo, estas fases de la poltica, al igual que la de reestructuracin, constituyen grandes desafos para el pas. Un aporte al reto del anlisis de la poltica de primera infancia es el trabajo de la Alianza por la Niez Colombiana, derivada del grupo de organizaciones que impuls la formulacin de la poltica. Esta alianza, integrada por
29 Este nombre es un reconocimiento a Glendon P. Nimnicht, nacido en Estados Unidos en Greeley-Colorado. Fund la primera guardera escolar en 1963. Investigador y consultor internacional trabaj en Colombia por largos aos en la promocin del desarrollo infantil. Fue fundador del Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano, CINDE. 30 Hechos y Derechos, Plan operativo 2009.

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organismos internacionales, ONG y representantes de algunas entidades del Estado, realiza en la actualidad un balance de lo que ha sido la implementacin de esta poltica, el cual, sin duda, servir de punto de partida para otros trabajos similares y como una potente herramienta de incidencia en polticas.

CONCLUSIONES
En el ao 2003 Colombia asume el reto de visibilizar la poblacin menor de seis aos, de lo cual surge el proceso que concluye con la formalizacin de una poltica pblica nacional para la primera infancia, Colombia por la Primera Infancia. Esta poltica representa un avance normativo signicativo para Colombia, teniendo en cuenta que es la primera vez que se cuenta con una poltica especca para la franja poblacional de cero a seis aos. La formulacin de la poltica de primera infancia en Colombia fue un ejercicio interesante que permiti la participacin de organismos internacionales, sociedad civil y representantes del Estado. La implementacin de esta poltica no implic intervenciones nuevas ni novedosas. Las fases de evaluacin y anlisis son incipientes y la reformulacin o reestructuracin constituyen un gran desafo. Si bien la poltica Colombia por la primera infancia constituye un elemento clave para avanzar en la garanta de los derechos de los menores de seis aos, se hace necesario fortalecer los esfuerzos para lograr una articulacin interinstitucional, comunitaria e intersectorial que permita trascender las limitaciones para el desarrollo de acciones conjuntas y optimizar recursos. La destinacin de recursos nancieros generosos y sostenibles, especialmente en las zonas menos favorecidas del pas, contina siendo una tarea que el pas debe asumir de manera urgente.

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