La modernizacin de la Administracin Pblica espaola.

Balance y perspectivas* *

1. Introduccin ---_ . . -.

Rafael Ban i Martnez

1 ao fiscal de 1992 comenz en Espaa con el anuncio, por parte del gobierno nacional, de la aplicacin de 204 medidas de modernizacin administrativa para el perodo 19921993. Estas medidas son la consecuencia del plan de modernizacin para la administracin del Estado del tercer gobierno socialista de nuestra historia -iniciado en 1986 y publicado oficialmente en 1990- y tambin del ms reciente acuerdo del gobierno con los sindicatos. El plan fue ratificado y ampliado, en lo que respecta al reforzamiento del Estado de las Autonomas, por el Ministro para las Administraciones Publicas del actual gobierno en 1991. La novedad a sealar en esta ltima formulacin es la vinculacin de la modernizacin administrativa con la aplicacin del Acta Unica Europea y con la apuesta por la productividad y competitividad del sector privado de la economa en Espaa. Desde el inicio del proceso de modernizacin hasta la actualidad se ha producido un desplazamiento de los objetivos y de los nfasis. En un primer momento, la modernizacin se defini, sobre todo, como una respuesta global a las insuficiencias de partida y como un cambio de cultura. Posteriormente se ofrecieron compromisos para desarrollar acciones concretas en materia de personal, organizacin y funcionamiento administrativo. La apuesta actual de modernizacin tiene tres frentes: el interno, de las propias organizaciones administrativas; el de la coordinacin y definicin de las relaciones de la administracin central con las administraciones locales y autonmicas; y el de la vinculacin de los tres niveles de gobierno con la Unin Europea (UE). En consecuencia, el concepto de modernizacin vigente incluye tres planos conectados pero independientes: la flexibilizacin organizativa y la agilizacin de las relaciones con los ciudadanos/clientes; la redefinicin de la distribucin territorial del poder, tanto en el plano nacional como en el espacio europeo; y la adaptacin a las directrices y acuerdos comunitarios. Precisamente en esta complejidad de objetivos radica la importancia que se concede en este momento a la modernizacin administrativa. En efecto, la modernizacin administrativa es un aspecto subordinado de la modernizacin de la sociedad espaola. El plan de convergencia de Espaa con Europa, adquirir capacidad econmica competitiva y la descentralizacin del Estado con orientacin federalista -.

Rafael Ban i Martnez.

Dpto. de Ciencia Poltica y de la Administracin, Universidad Poltica y Sociedad, 13 (1993), Madrid (pp. 9-20)

Complutense

de Madrid.

el pacto autonmico del gobierno nacional con los gobiernos regionales son las preocupaciones polticas prioritarias. El movimiento para la modernizacin administrativa es, desde esta perspectiva, parte de la convergencia europea. Se trata de lograr una administracin pblica que pueda equipararse con la de cualquier otro pas miembro de la UE y, a ser posible, que est en el grupo de los ms avanzados. Esto significa que las acciones de modernizacin deben buscar la eficiencia adems de la eficacia. En el planteamiento de la Unin Europea ya no es suficiente hacer las cosas bien y en su tiempo hay que hacerlas al menor costo posible para poder ser competitivos. La nueva situacin, creada por la firma de los acuerdos de Maastricht en la primavera de 1992, ace[era adems tos ritmos temporales de obtencin de resultados operativos de la modernizacin administrativa en Espaa. Ahora hay plazos conocidos para la integracin: en el horizonte de 1997 gran parte de las decisiones que las administraciones nacionales implanten habrn sido adoptadas en Bruselas. Por ello, la modernizacin se ha convertido en un asunto internacional. Si se prefiere, nacional-europeo. Es decir, la modernizacin administrativa ha dejado de ser, en un aspecto importante, una de las polticas a las que se marcaba el ritmo y orientacin de desarrollo desde los gobiernos nacionales segn los criterios de oportunidad del sistema poltico intranacional. La convergencia europea es tambin la convergencia de sus administraciones para implantar las directrices comunitafias y armonizar polticas comunes de regulacin de comunicaciones, infraestructuras o empleo. El camino espaol hacia la modernizacin tiene la peculiaridad de haberse iniciado con la consolidacin de un sistema democrtico de gobierno, con la implantacin de un nuevo modelo, todava abierto de distribucin territorial del poder y con la manifiesta intencin de asegurar un grado elevado de consenso en el proceso de cambio. El conocimiento y anlisis de estos factores es, pues, esencial para poder hacer un balance de la modernizacin y sealar las lneas tendenciales de su futuro previsible. De otro lado, el modo de formulacin e implantacin de las medidas modernizadoras es un elemento significativo del proceso, habida cuenta del impacto que tiene la transformacin para el personal administrativo y para los ciudadanos. La estrategia de implantacin constituye, por tanto, un factor a considerar para valorar el xito o fracaso de la poltica de modernizacin. En nuestro caso, la reflexin sobre el qu hacer ha discurrido paralelamente a la reflexin acerca de cmo hacerlo para minimizar resistencias y recabar los mximos apo-

yos. Los logros obtenidos hasta el momento por los distintos gobiernos habr que valorarlos asimismo desde este punto de vista, en definitiva, por la obtencin de legitimidad para el sistema poltico y su contribucin a la gobernabilidad.

JI. La modernizacin y las dimensiones de la transformacin del Estado

a tradicin unitaria y centralista del Estado en Espaa. exacerbada con tos cuarenta aos de la dictadura franquista, se rompi formalmente con la aprobacin de la Constitucin de 1978 por la que se instaura una monarqua parlamentaria para el Estado de las Autonomas. Consiguientemente, se produjeron dos hechos relevantes: la transformacin del sistema poltico y el cambio de la organizacin territorial del poder. La transformacin del sistema poltico es un proceso de gran alcance que afecta a aspectos tan variados como las actitudes y valores de la sociedad civil, la cultura poltica, los modos aceptados de adoptar decisiones o el sistema de partidos. Su influencia directa en el comportamiento administrativo es indudable, aunque difcil de aislar. Lo que si es cieno es que la tensin entre lo antiguo y lo moderno, que es consustancial a todo proceso de transformacin, esta presente y se superpone con la modernizacin administrativa. De ah que sea de inters considerar como los diversos rasgos de la democratizacin en Espaa han ayudado o dificultado la formulacin de la poltica de modernizacin. A) El nuevo sistema poltico
El cambio poltico en Espaa, a partir de la muerte Franco en 1975, afecta a la forma y organizacin del Estado y al sistema de relaciones polticas. Por lo que aqu interesa, los ejes de cambio de mayor importancia para las administraciones pblicas son el sistema de partidos, la creacin de las Comunidades Autnomas y el modo de adoptar decisiones. El sistema de partidos representa una heterogeneidad poltica y territorial que requiere de una fuerte descentralizacin administrativa. De hecho la creacin del nuevo nivel de gobierno regional las Comunidades Autnomas (CC. AA.> no refleja plenamente la territorializa-

3TM5EhIb

cin de la vida poltica. En los espacios infrarregionales hay escenarios territoriales que delimitan sistemas polticos singulares. En ocasiones esta situacin se produce en ciudades y en su zona de influencia, este

sarrollo organizativo en la administracin central que

constituye uno de los pilares fundamentales del proceso de modernizacin administrativa. Desde la perspectiva funcional, las polticas pblicas son concebidas e implantadas por multiplicidad

es el caso de la ciudad de Valencia y del partido de

aspiracin regionalista Unin Valenciana. En otras ocasiones el espacio poltico no esta tan ntidamente diferenciado, este es el caso de varias ciudades y zo-

de organizaciones administrativas, no necesariamente las propias del modelo tradicional del ejecutivo y, en muchas casos, con la participacin de organizaciones
no-gubernamentales y privadas. El reconocimiento del pluralismo social y territorial convierte las relaclones intergubernamentales (ROs) e interorganizativas y su gestin en el centro de la preocupacin y

nas geogrficas en Andaluca y el Partido Andalucista.

El proceso de implantacin gradual de las CC. AA. da lugar a la aparicin de nuevas entidades administrativas de raz territorial, entre ellas las comarcas en Catalua. Este fenmeno de descentralizacin en cascada, desde el centro a las entidades locales, lgicamente fragmenta la administracin centrai de diversas maneras y desigualmente. En primer lugar y de forma destacada la descentralizacin significa la tendencia hacia un centro ms modesto y ms responsable frente a las unidades territoriales. Para la administracin central supone que su funcin primordial cambie desde la gestin directa para orientarse hacia la gestin compartida con otras administraciones y hacia la coordinacin. En este aspecto gana en centralidad en el proceso de adopcin de decisiones, pero se convierte en un centro menos gestor. En trminos temporales el resultado es el aumento del tiempo dedicado por los directivos y las unidades administrativas de la administracin central a coordinar sus acciones y a coordinarse con las administraciones territoriales. Parte de esa coordinacin consiste en trasmitir a las administraciones territoriales la experiencia de la administracin central en la materia especifica de que se trate. Otra parte del esfuerzo de coordinacin se dedica al intento de lograr la coherencia interna de la administracin central, que tiene que reconstruir su unidad rota por la divisin departamental, para actuar con las administraciones territoriales como si fuera una organizacin singular. Finalmente, la administracin central se fragmenta para ser ms receptiva y como resultado de las relaciones que mantiene con las administraciones y los grupos de inters organizados territorialmente. El establecimiento de tres niveles de gobierno

de la actividad de la administracin central. El proceso de formacin de las polticas del centro, a partir de la entrada en vigor de la Constitucin

de 1978, incluye necesariamente esta dimensin de las RIOs y de las relaciones interorganizativas. De ah que se produzca un cambio tambin en las condiciones que precisan las organizaciones administrativas centrales flexibilidad funcional, identidad corporativa. sistemas de comunicacin y en las demandas del perfil de destrezas de su personal, especialmente de los directivos tcnicas de negociacin, capacidad de diagnosticar necesidades, gestin pblica estratgica para poder as adaptarse a la

gestin intergubernamental. Los modelos de gestin establecidos en situaciones de menor dependencia interorganizativa organizacin singular, compartamentalizada, con fronteras claras y competencias definidas, jerarquizada segn el esquema de orden y control no parecen ser tiles para gestionar las RIOs. Lo que se necesita ahora es un enfoque de la gestin ms multiorganizativo. de expansin de limites, abierto, de movilizacin de recursos externos y no jerrquico2. Consiguientemente, el cambio inducido por las ROs y la gestin de las polticas intergubernamentales concierne tanto a la estructura organizativa como a los modos de gestin de la administracin central. Esto no quiere sugerir que la totalidad

central, regional y local da lugar a la proliferacin de formas organizativas para cada uno. La estructura administrativa del ejecutivo, departamentalizada y de gran rigidez de funcionamiento, se recrea en cada nivel de gobierno, pero paralelamente se
crean organizaciones ms flexibles e independientes del control financiero y contable de las administraciones de potestad. Esta realidad induce una lnea de de-

de la organizacin y de su actividad tengan que alterar drsticamente su diseo y la filosofa de su gestin. No obstante, all donde se produce descentralizacin esto es, mandatos del centro sin transferencias plenas a la administracin territorial, subvenciones condicionadas, etc. es evidente la tendencia a
crear formatos organizativos distintos de los de la burocracia tradicional de potestades para gestionar las dificultades derivadas de la tensin de la interdepen-

dencia. El desarrollo del Estado de las Autonomas. despus de la aprobacin de los estatutos de todas las comunidades autnomas en 1983, sin duda contribuye a impulsar la propuesta de modernizacin admi-

~RM5Eba6

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Rafael Ban i Martnez

a la funcin pblica y el de la separacin formal entre el gobierno, la administracin y la sociedad civil. Ahora bien, el problema es mucho ms complicado. La pretensin de separar poltica y administracin implica un conjunto de valores que son el mismo fundamento del Estado de derecho4. Vulnerar estos valores priva a los gobiernos de legitimidad. Merece la pena detenemos en este punto pues el grado de aceptacin de las innovaciones se relaciona directamente con la legitimidad que se conceda a quien las introduce. La corrupcin es uno de los fenmenos claramente repudiados en las sociedades postindustriales por si misma, al atacar el principio de igualdad, y porque produce ineficacia. La tica pblica, la moralidad poltica y la eficacia funcionarial han ocupado el centro de la atencin de la vida poltica espaola desde la transicin hasta el presente. Esta persistente postura de la sociedad ha tenido efectos de estimulo de la modernizacin administrativa pues se ha materializado en demanda de calidad de los servicios pblicos. Sin embargo, el miedo a los comportamientos corruptos, simultnearnente es como una fuerza de resistencia a las innovaciones que propugnan el aumento de la discrecionalidad de actuacin, la flexibilidad organizativa. De poco sirve que la discrecionalidad se arguya como elemenlo necesario de eficacia, pues se percibe la garanta jurdica de control previo de la actuacin administrativa como el principal freno al clientelismo en la historia. Cuestin distinta es que la aplicacin concreta de esta garanta se pueda calificar de lastre burocrtico. A la hora de aceptar el libre despido de los empleados pblicos o el funcionamiento de segmentos de la administracin como organizaciones privadas el argumento de rechazo enfatiza los peligros de prcticas perversas ms que el principio de proteccin del patrimonio estatal. La creacin de una organizacin con personalidad jurdica privada o de una administracin independiente con parte de lo que era el Estado tradicional caso de la agencia tributaria o de correos se presenta como una disminucin de la garanta de tica y de responsabilidad por los formadores de opinin. Es decir, se defiende el control formal por estimar que se carece de otro modo de garantizar la preservacin del inters pblico. En este sentido los sentimientos anti-corrupcin son de desconfianza hacia la flexibilizacin organizativa y hacia las polticas de personal pro-activas en la administracin pblica. Podra suponerse que cuando mayor sea la evidencia de corrupcin mayor ser la probabilidad de asociacin entre aumento de corrupcin y modernizacin. Hay que concretar medidas es-

nistrativa del gobierno central ms all de la propia

administracin central para alcanzar a las regiones. Puede afirmarse que se produce una verdadera cony

vergencia sinrgica entre el desarrollo autonmico la consolidacin de la unin europea por lo que

concierne a la necesidad de modernizar los instrumentos de la accin administrativa, en concreto, la necesidad de redefinir el papel de la administracin central y su modo de gestionar recursos. Los actores crticos de las polticas pblicas cambiaron tambin, de manera notable, con el nuevo sistema poltico. La significacin de cada uno se alter por la irrupcin en el contexto de actores distintos. Algunos actores, que no se tomaban en consideracin para el anlisis de las polticas, paulatinamente se convirtieron en elementos estratgicos de estas polticas. En suma, se produjo una transformacin de posiciones y papeles en la estructura social de poder. Para ilustrar este fenmeno basta pensar en que los partidos y los sindicatos desempean en la actualidad un papel institucional del que carecan con anterioridad. Por otra parte se produce una disminucin del poder de la burocracia para condicionar la adopcin de decisiones en los asuntos pblicos. La agregacin de intereses en la administracin pblica pasa de hacerse con exclusividad por el sistema de cuernos de funcionarios a desempearse por los cuerpos de burcratas en concurrencia con los partidos, los sindicatos y otras asociaciones Ello ocasiona un cambio de actores y un desplazamiento de los nudos de decisin. El policentrismo en el origen de la adopcin de las decisiones que proviene de las RIOs se adiciona de fornia redundante, por tanto, al de la multiplicidad de los actores. La formulacin de las polticas y su implantacin, la gestin de las relaciones intergubernamentales, se desenvuelven as en un contexto complejo y sin definir. El sistema poltico y el sistema de partidos son fuentes de incertidumbre adems en otro sentido: la delimitacin de la esfera de lo poltico y de lo administrativo.
.

B) Los valores y las relaciones Estado-sociedad La pretensin de separar ntidamente poltica y administracin es un intento vano. Pero si se parte de su confusin intencional por un rgimen poltico autoritario, no afrontar este extremo puede ser un indicador de poca sensibilidad o, lo que seria mas sintomtico, de la carencia, por parte de los gobiernos, de una poltica elaborada acerca de la administracin pblica. La respuesta jurdica fue proteger constitucionalmente los principios del mrito y capacidad para el acceso

pecificas de control de las posibles desviaciones de poder y de comportamientos corruptos y explicitaras para acompaar las propuestas de modernizacin; en caso contrario la resistencia social puede surgir o legitimarse con la sospecha de corrupcin. A destacar, por su influencia en las actitudes y expectativas de los ciudadanos respecto a la modernizacin de la administracin pblica, es la expectativa que estos tiene acerca del comportamiento del Estado. Acostumbrados a ver crecer el tamao y el nmero de servicios del Estado durante dcadas, la sociedad civil espaola alberga una esperanza inagotable de solucin de problemas por el Estado, lo que podra denominarse esperanza de Estado. Quiz esta sea una caracterstica comn de las sociedades mediterrneas. En todo caso la esperanza de Estado tiene multitud de manifestaciones la aspiracin a la seguridad vitalicia como funcionario es una manifestacin en el interior de la administracin y todas son disfuncionales para la modernizacin administrativa. El crecimiento del tamao del sector pblico en recursos y actividad funcional es una constante en el siglo XX en Espaa, con dos momentos lgidos que son las dictaduras de Primo de Rivera y Franco, pero se radicaliza a partir de 1975. Este crecimiento es explosivo, no tiene un plan general que lo gue, se trataba de

aquellos en el interior del Estado. Por ello, las culturas sociales influidas por las religiones reformadas que se apoyan ms en la responsabilidad individual y la salvacin por laobra propia, quiz sean ms permeables a los valores de modemzacion. El contrapunto de la esperanza de Estado son la presin fiscal y los gastos pblicos visibles. En Espaa con anterioridad al sistema constitucional la fiscalidad estaba poco desarrollada y se apoyaba principalmente en los impuestos indirectos. El cambio de

sistema poltico, sin embargo, supuso un brusco aumento de la presin fiscal. La falta de tradicin de pago regular de impuestos por la generalidad de los ciudadanos contribua, sin duda, a mantener el Estado alejado de los mismos, como algo ajeno. Pero la universalizacin de la imposicin directa y la presin fiscal gradualmente creciente, en especial desde el primer gobierno socialista en 1982, crea un tipo de ciudadano preocupado por el destino que da el Estado a sus impuestos. Se generaliza la conciencia de la cercana del Estado, financiado por los impuestos, y del despilfarro de recursos que puede ocurrir si no se ejerce un cierto control de gestin. Este tipo de razonamientos acerca del control se extiende a los servicios para demandar calidad en su prestacin. Por supuesto esta conciencia y, sobre to-

moderar los efectos de la crisis econmica de la dcada de los setenta pensiones y subsidios de desempleo y transferencias a empresas pblicas y privadas para su reflotamiento e implantar la descentralizacin regional5. El esfuerzo de crecimiento se dirige al aumento del nmero y la universalizacin de los servicios no a asegurar su calidad. En consecuencia la
expectativa de la sociedad se orienta al aumento de la

do, la expresin poltica de lamisma es parcial y embrionaria en la sociedad, pero indudablemente, por estos motivos, hay segmentos de la poblacin que s son capaces de crear opinin contraria a los postulados axiolgicos de la esperanza de Estado. Los valores que refuerza este ciudadano financiador del Estado estn asociados a los de la eficiencia: hacer lo
mismo con menor costo. La cuestin que queda por deterniinar es si este tipo de ciudadano y de conciencia fiscal se localiza entre los que estn dispuestos a influir el comportamiento administrativo con su voto y a plantear acciones de participacin y revindicativas, ya que tambin es posible un ciudadano finan-

presencia estatal en diversos mbitos, a la continuidad de su actividad proteccionista de algunas actividades econmicas, sin demanda de eficacia. Por tanto, se produce una especie de reificacin del Estado similar a la figura del padre bondadoso e ineficaz. En definitiva la esperanza del Estado no sobrepasa en exceso a una concepcin paternalista de estatificacin de la actividad de la sociedad civil. Evidentemente este valor debilita a la sociedad y es un indicador de su debilidad. En la medida que la modernizacin es un cambio de cultura de las personas que dirigen y trabajan en las administraciones pblicas, la esperanza de Estado es un escollo para ese cambio. El valor del Estado proteccionista se contrapone al de la responsabilidad individual y social. Si los valores disonantes respecto al Estado estn en la sociedad habra que preguntarse cmo pueden implantarse valores contrapuestos a

ciador marginado de los mbitos sociales y polticos de influencia, o que crea peligrosa la bsqueda de la eficiencia pblica por el deterioro de garantas contra los abusos de poder que requiere para poder implantarse.

En otro orden de cosas, la presin fiscal y el sistema democrtico crean una conciencia en los empleados pblicos y en tas autoridades electas sobre la necesidad de responder a las demandas ciudadanas, incluso a las latentes, pues de otra forma pueden arriesgar respectivamente su continuidad en el puesto de trabajo o en el poder. Y en un sistema de partidos competitivo, cuando se forma gobierno, la tendencia

a proporcionar a los ciudadanos servicios, a ser responsable frente a las demandas, se exacerba. Las autoridades electas buscan la eficacia en la prestacin

dad organizativa

de fmalidades de las administra-

de los servicios para ser competitivas, para poder

ofrecer mayor satisfaccin a los ciudadanos y obtener

mejor cuota electoral. Ahora bien, los partidos en la oposicin dirigen parte de sus esfuerzos a poner en evidencia las omisiones y la ineficacia de las polticas del gobierno. La administracin est en el centro de esa doble presin de demandas divergentes en el origen pero que confluyen en la finalidad y la de los ciudadanos para actuar con eficacia democrtica. En este sentido las demandas de responsabilidad administrativa favorecen la implantacin de los planes de modernizacin.

ciones local y territorial y la multitud de organizaciones que componen cada una. En una palabra, el planteamiento parece querer resucitar al artfice de la consolidacin del modelo francs del Estado moderno: Napolen Bonaparte. Este enfoqee es el que ha estado vigente en Espaa hasta la segunda mitad de la dcada de los aos ochenta y ha impregnado el formato, funcionamiento

y cultura de las administraciones publicas. La administracin central o Administracin del Estado co-

mo tambin le denomina la Constitucin de 1978 participa ms que ninguna otra de esta cultura y del apego a la concepcin originaria de la administracin pblica como disciplinadora del egosmo social, de ejercicio de potestades.
El proyecto de modernizacin de las administra-

III. La muerte de Napolen

as reformas de los instrumentos de actua-

cin pblica, de las organizaciones administrativas, y de la organizacin del personal han constituido un elemento universal, desde la segunda guerra mundial, de todos los sistemas polticos europeos. La construccin del Estado del bienestar y, en los pases mediterrneos, el desarrollo econmico

ciones pblicas europeas, sin embargo, se aleja de esta concepcin de la administracin y de cmo reformarla. El ejemplo de la modernizaci6n de la administracin britnica muestra grficamente la nueva aproximacin de la reforma en pequeos pasos en lugar de las medidas omnicornprensivas6. Si bien es cierto que la formulacin del proyecto modernizador tuvo su origen en el norte de Europa, su extensin al sur es un hecho innegable y, posiblemente, irreversible. Con
ello se acaba la vigencia de casi dos siglos del modelo de reforma de la Revolucin Francesa. Las grandes leyes seguirn acompaando a las decisiones de cam-

acelerado, plante la necesidad de adecuar las administraciones publicas a las modificaciones de las estructuras productivas. El enfoque de las reformas entroncaba con la concepcin decimonnica del Estado, un enfoque global de los problemas y soluciones inherente a la propia creacin del Estado-Nacin del continente europeo. El modo de hacer operativas las
reformas segua una pauta jerrquica segn el modeto de arriba-abajo-- jurdica produccin normativa global o especfica por administraciones y procesos organizativos, e institucional orientada hacia el interior de las administraciones en lugar del mercado o los ciudadanos. El espritu de las reformas era

bio pero la orientacin del cambio ser ms organizativa y actuar sobre los valores, sobre la cultura. En suma, la reforma de la administracin pblica es, como para cualquier organizacin formal compleja, un conjunto de medidas reformas en lugar de una accin espectacular conjunto de actos de autoridad a travs de leyes y reglamentos sin garanta de implantacin posterior a su promulgacin. Et aspecto normativo es importante, sobre todo para eliminar los impedimentos y dificultades legales de implantacin de los objetivos de reforma, pero la participacin de los directivos pblicos y la diversificacin de las medidas para adaptarse a situaciones concretas son requisitos para que sea posible la reforma. El impulso poltico del gobierno en apoyo del proyecto de reforma es otra de las condiciones necesarias para el xito. El liderazgo del cambio corresponde a la persona que representa el mximo consenso poltico, el presidente o el primer ministro, aunque pueda delegar en una oficina o en un departamento ministerial el diseo y la gestin de la reforma. La inclusin de la reforma en la agenda poltica y el establecimiento del calendario corresponde al gobierno

pues ilustrado y revolucionario. Mediante la produccin legislativa se pretenda cambiar radicalmente una situacin de precariedad por otra de eficacia. Es como si se prejuzgase la existencia de una instancia en el sistema poltico que pudiera representar a todo el Estado esto es, que Itevara el Estado en la cabeza y capaz, mediante la regulacin jurdica de los comportamientos deseables de hacer que cambiara el estado de cosas en su totalidad, por una orden y de una vez por todas. Sintomticamente se menciona la administracin en singular, ignorando as la diversi-

en pleno. De otra forma pueden presentarse divisiones internas en el seno del gobierno cuando se trate de financiar la reforma, El papel que deba desempear el ministerio de hacienda en el proceso de implantacin del cambio administrativo tiene que establecerse en el seno del gobierno. Unicamente as podr evitarse la contingencia de encontrarse con una unidad administrativa responsable de impulsar el cambio, paralizada por falta de apoyo financiero o por carecer de suficiente autoridad para coordinar. Por mucho que la modernizacin tenga entre sus objetivos explcitos la eficiencia, la verdad es que es difcil concebir la introduccin de innovaciones organizativas libres de costo, aunque de lo que se trate sea de controlar o disminuir el gasto. El gasto fmanciero y la inversin poltica son elementos de la reforma y de la modernizacin. Una fase de la formulacin del proyecto de cambio es el clculo de hasta dnde se quiere ir y del costo de oportunidad que involucra tanto en trminos polticos como econmicos. La efectividad del cambio consiste, pues, en lo favorable que sea la relacin entre resultados y costos y los riesgos en que se pudiera incurrir. Desde esta perspectiva creo ser fructfero el anlisis de la experiencia espaola. A) La Reforma y la modernizacin La diferencia entre reforma y modernizacin se ilustra paradigmticamente en Espaa por el anlisis de las acciones de los gobiernos de mayora socialista. En efecto, pueden distinguirse dos etapas claras en los planteamientos del gobierno respecto a la administracin pblica. El primer gobierno socialista 1982-1986 continu y profundiz la labor que haban emprendido los gobiernos de Unin de Centro Democrtico 1977-1982. En este perodo se adoptaron medidas de moralizacin de la funcin pblica ley de incompatibilidades del desempeo de varios empleos pblicos, cumplimiento de horario de trabajo, con consecuencias ms simblicas que efectivas. Asimismo, se promulgan las leyes de adaptacin de la administracin al sistema democrtico y, finalmente, a partir de 1984, se realiza la reforma administrativa socialista. A continuacin, con la segunda legislatura del PSOE 1986-1990, se lanza la idea de la modernizacin administrativa, que de hecho significa el comienzo de la reforma de la reforma socialista anterior, y la revisin de la aproximacin tradicional de la gestin pblica y del concepto de Estado. Hay, pues, dos objetivos distintos en estas etapas.

La reforma, es para adaptarse al nuevo sistema poltico y paliar las disonancias mas escandalosas entre el sistema democrtico y la administracin de races autoritarias. La modernizacin, es para adaptar la admtnstracin al objetivo de competitividad econmica de Espaa en la Europa Comunitaria. Este objetivo de competitividad incluye, naturalmente, la preocupacin por el mercado/contexto de la administracin y los factores de racionalizacin de la actividad, especialmente la utilizacin de las nuevas tecnologas informticas y de gestin que facilitan la comunicacin y la adopcin de decisiones. Como es lgico a los distintos objetivos de la reforma y de [a modernizacin corresponden distintas estrategias. La estrategia de la reforma socialista de 1984 es conservadora en sus proposiciones pero de tratamiento frontal, de confrontacin directa, del problema de los recursos humanos, el elemento de mayor capacidad de resistencia y ms sensible a la reforma. El conservadurismo de la reforma se funda en que no trata de cambiar radicalmente el estado de cosas, es una limitada reordenacin de los recursos humanos, de la definicin de los procedimientos y una serie de alteraciones organizativas de grandes estructuras, generalmente relativas a la creacin o supresin de divisiones organizativas departamentales. Las acciones ms importantes se dirigen a la funcin pblica con una estrategia gradual de medidas y en vaos momentos. Primeramente se trata de mejorar el modelo burocrtico con la integracin y universalizacin de los cuerpos de funcionarios. El objetivo es que no se modifique el modelo funcionarial, es decir se apuesta por convertir a todo el personal al servicio de la administracin en funcionario en detrimento de otras figuras como el empleado pblico con vinculo laboral con una regulacin de sus derechos y deberes similar a la que ya tenan previamente a la reforma. En este momento, al legalizar la estructura comorativa funcionarial, se opta por cierta rigidez en la captacin y gestin del factor humano lo que constituir un estrecho cors para la modernizacin. Sin embargo, el requisito de definicin y clasificacin de los puestos de trabajo y la posterior legislacin sobre retribuciones introduce en el modelo factores propios de la gestin eficaz. Desde luego la aplicacin de estas medidas no es ms que un xito nominal, no se logra hacer una clasificacin dinmica de puestos de trabajo y mucho menos retribuir la productividad individual. Podria argijirse que estas medidas no prosperan por ser contradictorias y aisladas respecto al modelo general y a los valores de los funcionarios
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Tambin hay otro factor que puede considerarse parte importante de la estrategia de reforma y que es uno de sus puntos dbiles: el unifonnismo. Todo el proyecto de reforma transpira la intencin de uniformizar las situaciones ms dispares para regularlas legalmente. El intento de reducir la diversidad a la uniformidad crea resquemores y resistencias en la aplicacin de la reforma por quienes perciben su idiosincrasia ausente de las propuestas. Esto ocurre tanto en el plano organizativo los municipios como en el de personal los profesores funcionarios de las universidades pblicas dando lugar a comportamientos de inhibicin o de abierta resistencia al cumplimiento de los mandatos de la reforma. Eljuridicismo en la actuacin es asimismo un rasgo consustancial a la reforma y a la torpeza poltica de su estrategia. La aspiracin de llegar a toda la administracin, a la ltima unidad administrativa, mediante leyes y reglamentos impide al equipo de reformadores obtener consentimiento para sus acciones. Adems al convertir el proyecto poltico en mandato legal se dificulta la participacin de los interesados en la elaboracin y la implantacin. No obstante, esta dimensin legal es uno de los puntos fuertes de la reforma pues aprovecha el poder coercitivo para consolidar sus lneas maestras. Pero la intencin que subyace a la estrategia reformista legal, dar una respuesta definitiva y global a los retos de la administracin, evidentemente no ha podido ser coronada con xito. Como no poda ser menos la reforma no supero la prueba de su aplicacin. La estrategia de la modernizacin, por el contrario, es de low profile de mantenerse poco visible, de aproximacin indirecta, buscando efectos secundarios dinamizadores a las acciones, de discontinuidad con el presente, fragmentada y, sobre todo, de persuasin. El proceso de la estrategia ha consistido en acopiar datos sobre necesidades, crear sistemas de informacin para poder adoptar decisiones, recabar la percepcin de los directivos, obtener legitimacin de los expertos y formular un diagnostico general de situacin de la administracin pblica. Posteriormente se inici una campaa masiva de comunicacin hacia el interior reuniones con los directores generales, subdirectores y otros cargos y funcionarios organizativamente estratgicos, hacia el exterior reuniones internacionales con audiencia de formadores de opinin, acadmicos, periodistas; elaboracin de artculos de prensa, anuncios en los medios de comunicacin sobre acciones de impacto popular como las ofertas de empleo pblico y las mejoras de servicios concretos y acuando el slogan de la moderniza-

Rafael Ban i Martnez cin. Todo ello se dirige al objetivo de obtener legitimacin para el proyecto. La estrategia de la modernizacin es de cambio integral, permanente, gradual, fragmentario y sistemtico. En lneas generales esta estrategia es comn a los pases europeos y de la OCDE que han realizado programas de modernizacin. La caracterstica espafiola es la ausencia de una preocupacin por la contencin del gasto y por la reduccin del tamao del Estado, as como la participacin de los sindicatos en el proyecto. El cambio de cultura administrativa se perfila como el principal objetivo de la modernizacin. La orientacin a la consecucin de resultados, la concepcin del ciudadano como cliente, el equilibrio de la relacin coste-beneficio son entre otros los referentes de mercado que se aspira a implantar en la administracin para sustituir la orientacin de valores administrativos tradicionales. El corolario de estos nuevos valores es, por lo que respecta a las personas y las organizaciones, responsabilidad, profesionalizacin, flexibilidad de respuesta y competitividad. En este sentido, la efectividad del objetivo modernizador es crear expectativas de cambio en los ciudadanos y en los empleados pblicos, puesto que estas expectativas permiten el cambio de actitudes y valores. La imagen de la administracin frente a los ciudadanos tiene que cambiar pero para lograrlo hay que cambiar simultneamente la identidad corporativa. En trminos polticos cambiar la identidad corporativa de la administracin es un riesgo, pues se trata nada menos que de trasmitir incertidumbre a mas de un milln de familias de empleados pblicos. En el plano econmico el cambio de identidad implica un aumento del gasto ya que hay que comunicar la nueva identidad a la sociedad para crear imagen y a la organizacin para cohesionar valores. De ah que se plantee una paradoja a los movimientos de cambio de difcil solucin: el equilibrio entre la necesidad de legitimidad para actuar y el riesgo de crear conflictos que inhiban su apoyo social. II) El ncleo duro del Estado: legitimidad y conflicto La modernizacin se ha iniciado en Espaa en dos grandes bloques de la administracin: en la administracin civil central y en la administracin militar. En esta ltima los logros son espectaculares8 y la transformacin ha seguido las pautas del cambio de cultura, flexibilidad organizativa y preocupacin por los ciudadanos-soldados. El plan de modernizacin militar se impulsa decisivamente en el mismo momento

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del inicio de la primera legislatura socialista. El liderazgo de la modernizacin militar lo ejerci un civil,

el Ministro de Defensa, apoyado por el Presidente de

Gobierno y por el Jefe del Estado. Quiz el motivo de la centralidad de estas administraciones es que constituyen el corazn del Estado. Las fuerzas armadas, por su naturaleza y su historia de intervenciones en la vida poltica y la administracin civil central, sirve de ejemplo de diseminacin de valores y factor de dinamizacin para las otras administraciones. En el resto de las administraciones justicia, administracin local, sector pblico de la economa-la penetracin de los valores de la modernizacin ha sido muy desigual y, desde luego, no ha habido un esfuerzo sistemtico y persistente por cambiarlas. No estn en la agenda de cambio, excepcin hecha del sector pblico que tiene vida propia y sigue de cerca las pautas de la iniciativa privada. La administracin de justicia adolece de los medios para poder realizar un cambio, no se le han destinado los medios financieros para ni siquiera su actualizacin tecnolgica en sistemas de informacin e informticos. El contraste entre los tiempos de las polticas de modernizacin en las diversas administraciones puede tener una explicacin parcial en el riesgo de la demanda de los ciudadanos y en el conflicto latente que puedan suponer los empleados pblicos. De hecho las distintas etapas de la reforma administrativa socialista, inclusive el tempo de la modernizacin, tienen que analizarse a la luz de los dos vectores: la intensidad de la expectativa social de cambio en la gestin y la importancia electoral de los empleados pblicos para obtener la mayora. Asimismo hay que ponderar en cada momento la capacidad relativa de los colectivos sociales afectados por la reforma para crear conflictos internos en la administracin o para proyectar el conflicto a la sociedad. El caso de los militares es claro a este respecto. La reforma militar caus conflictos polticos y funcionales y, por ello, se opt por un cambio de estrategia. En lugar de formular objetivos globales y explcitos se formularon objetivos, si cabe, ms ambiciosos pero de forma discreta y fragmentada, optando por un cambio en profundidad de la cultura y el perfil profesional de los soldados profesionales. La actuacin se gradu de acuerdo con Los colectivos jerrquicos y funcionales militares, siempre intentando cooptar militares para el proyecto y cuidando la comunicacin. Todo el proceso ha sido acompaado de la consulta constante de opinin para averiguar la percepcin mi-

litar del cambio y medir la evolucin de la imagen social de los militares. Por lo que respecta a la administracin civil central, la situacin se plantea entre la demanda de servicios y de mayor calidad de los mismos y la resistencia de los burcratas a las innovaciones. Como el cuerpo electoral urbano es mayoritariamente de clase media y los burcratas son un segmento cualificado del mismo, habra que ponderar el peso que han tenido en las polticas de reforma las consideraciones acerca de los riesgos de no hacer nada desatendiendo la demanda ciudadana, pero proporcionando seguridad a los burcratas y los costos de hacer no llenar las expectativas ciudadanas a corto plazo e intranquilizar a los burcratas para formular lneas de accin y establecer los tiempos de realizacin. Otra cuestin que es preciso establecer para comprender la relacin entre modernizacin y legitimidad en Espaa es la localizacin de los empleados pblicos en la constituency de los diversos partidos polticos. Un anlisis de la estrategia nos proporciona claves para explicar este extremo. Si el tempo de implantacin de la modernizacin y la reducida ambicin de sus objetivos parciales se orientan a evitar a toda costa provocar el conflicto con los funcionarios, es evidente que, con una estrategia consciente y racionalmente calculada, se da por supuesto que la sociedad no vota la eficacia y que los funcionanos castigan la innovacin. En otras palabras, una estrategia que evite el conflicto a toda costa indica que los funcionarios son parte de la constituency del partido en el gobierno o que tienen capacidad suficiente para influir directamente en su constituency. La otra cara de esta reflexin es que el electorado esta dispuesto a castigar la modernizacin pero no a premiara. La incgnita a despejar es cuanto cuesta no modernizar.

IV. Los logros de la

modernizacin

S
y

iete aos de modernizacin presentan un balance abundante en realizaciones, aun-

que quiz mas abundante en diagnsticos

proyectos de futuro. El plan de modernizacin ha tenido una fase prolongada de diagnstico de situacin y de formulacin de la poltica9. La inversin de esfuerzos y recursos en esta fase se ha capitalizado mediante un plan de comunicacin a la opinin pblica declaraciones de los lderes de la poltica de

modernizacin, incluido el Presidente de Gobierno, a

los medios de comunicacin y al personal pblico, primordialmente a los directivos. Simultneamente al diseo de las acciones se han desarrollado asimismo actuaciones de alcance limitado pero de gran transcendencia. Ahora bien, hasta 1992 no existe un plan general sistemtico de intervencin en la practica totalidad de la administracin central10. Entre los resultados de las actividades modemizadoras cabe destacar la introduccin de referentes valorativos novedosos en la administracin. La concepcin del usuario de los servicios, del ciudadano, como cliente y la conciencia acerca de la necesidad de buscar la eficacia estn presentes en la administracin. El grado de vigencia y la generalizacin a distintas organizaciones administrativas de estos rasgos culturales, sin embargo, no ha sido establecido. A) La accin colectiva Todo el proceso de modernizacin se ha realizado tratando de buscar el consenso con los grupos de inters, los partidos polticos y entre los administradores. El empleo de la tcnica Delphi, que es costosa y cuya aplicacin requiere mucho tiempo, para establecer la percepcin de los directivos pblicos respecto a la modernizacin, previamente a la formulacin de la misma por el Gobierno, es un buen ejemplo de la voluntad de consensuar. Con esta investigacin se estableci cuales eran los cursos de accin para el cambio y las resistencias que suscitaban mayor consenso entre los directivos. La desconcentracin organizativa, la introduccin de sistemas de informacin con soporte informtico y la gestin integrada por objetivos fueron los que mayor acuerdo produjeron. Esta bsqueda de consenso, para determinar objetivos y en el momento de impulsar su consecucin, tiene la representacin mejor en el compromiso que alcanz el gobierno con los sindicatos para llevar a buen fin una parte importante del plan de niodernizacin. Con una diferencia de un da el gobierno aprob un acuerdo para modernizar la administracin pblica y firmo un acuerdo, de tres aos de vigencia, con los sindicatos para el mismo fin Ello significa que en adelante las acciones de modernizacin que afecten a las condiciones de trabajo de los empleados pblicos sern materia de acuerdo del gobierno con los sindicatos del sector. Este acuerdo es desde todos los puntos de vista un xito del plan, pues involucra a uno de los actores principales, los representantes del personal, en el proyecto. As queda asegurada la participa.

cin cooperativa de las distintas partes en la modernizacin y se logra obtener la necesaria participacin del personal que requiere todo cambio de cultura y la introduccin de innovaciones en cualquier organizacin. Previamente al hecho del acuerdo gobierno-sindicatos, uno de los bloques de logros de la modernizacin ha sido el de la representacin sindical y la accin colectiva. Entre los funcionarios, segn una encuesta del ao 1985, tenan poco arraigo los sindicatos. Mayoritariamente preferan organizar su representacin a travs de asociaciones profesionales de los funcionarios cuarenta y siete por ciento y de los cuerpos veintisiete por ciento ; slo el veinte por ciento crea que las centrales sindicales debiera ser el cauce de representacin para la defensa de sus intereses en las negociaciones con la administracin12 El gobierno, no obstante, opto por regular la representacin sindical Ley 9/1987 y la negociacin colectiva Ley 7/1988 en el mbito pblico. Esta iniciativa legislativa abri una va de negociacin, acuerdo gobierno y dos grandes centrales sindicales de 1990 sobre condiciones de trabajo, que culmina con el acuerdo de modernizacin. La naturaleza del acuerdo, global y dilatado en el tiempo, es una fuente de estabilidad y, lo que es de suma importancia, de legitimacin para el proyecto.
.

B) El capital humano Los recursos humanos han sido tradicionalmente el centro de atencin o el nico inters de las reformas administrativas. Adems son el elemento ms delicado de las organizaciones sociales. Y desde luego son una fuente potencial de conflictos y de apoyos para los proyectos de cambio organizativo. Cualquier alteracin de la ordenacin de los recursos humanos tiene un efecto de diseminacin en el conjunto de la organizacin. Los valores organizativos, la cultura, se trasmiten a travs del personal. Por ello es de utilidad contemplar de cerca las acciones de la modernizacin respecto a los recursos humanos. El reclutamiento se ha hecho ms transparente mediante el anuncio anual de la oferta de empleo. Sin embargo, la administracin pblica sigue siendo un reclutador pasivo, indiscriminado y de atraccin limitada, especialmente en el rea directiva. La administracin pblica se puede caracterizar, por los procedimientos y estrategias de reclutamiento, como un agente poco competitivo en el mercado laboral. A esto hay que adicionar otros rasgos de la dificultad de

acceso que le sitan en desventaja en el mercado laboral. Los mtodos de seleccin la oposicin memorstica sobre informacin general y jurdica sin relacin con las destrezas del desempeo profesional-ayudan a reforzar la dificultad de atraer a la administracin cuadros profesionales valiosos. La modernizacin no ha aportado prcticamente nada a la solucin de este problema. Unicamente cabe mencionar una experiencia reciente de poltica activa de reclutamiento por parte del Instituto Nacional de Administracin Pblica, consistente en organizar un curso de postgrado para licenciados universitarios con contenidos netamente gerenciales y una conexin no explcita con el acceso a la funcin pblica superior. Lo reciente de la experiencia no permite hacer un balance pues no se ha despejado la duda de como sirve esta accin para la seleccin de personal. El acceso horizontal al rea de direccin administrativa de profesionales probados en el mercado de trabajo no est resuelto. Quiz ste sea un aspecto de la modernizacin al que no le ha llegado aun su momento de realizacin debido a la valoracin poltica de la respuesta de fuerza en contra de los residuos corporativos del pasado, del clientelismo partidario y de las constituencies. El caso es que los logros de la modernizacin en personal quedan empaados por este hecho. Ciertamente no se puede calificar de congruente una poltica que dedica mucho esfuerzo a gestionar mejor y a poner al da su capital humano y mantiene el flujo de entradas de nuevos recursos sin alterar. Desde luego es ms barato reclutar los profesionales en posesin de las destrezas y habilidades adecuadas que intentar transformarlos una vez dentro de la organizacin. Aunque eso si el hipottico conflicto del cambio se traslada de la sociedad a la organizacin. Y en este ltimo escenario se manifestara no como un problema poltico sino como un problema funcional dificultad de atraccin y retencin de recursos, anoma organizativa, falta de capacidad profesional para proporcionar calidad. En el haber de la modernizacin hay que mencionar la introduccin de criterios de mrito, frente a la antiguedad o el ejercicio clientelar, para la movilidad interna. El nuevo procedimiento de provisin de puestos de trabajo implica anlisis de puestos y planificacin de necesidades. Este mecanismo contribuye al cambio de valores en la organizacin, su inspiracin es estrictamente profesional y no burocrtica, y tiene un efecto multiplicador por su eventual presencia en los procesos de socializacin organizativa re-

forzando otros valores y expectativas de comportamiento. La formacin es la funcin mejor establecida en el rea de recurso humanos. 5e ha realizado un amplio diagnostico de las necesidades de formacin y un detallado plan de formacin para la administracin central por vez primera en la historia de nuestra administracin pblica. Las acciones de formacin confieren gran importancia a las destrezas, conocimientos y valores profesionales de los directivos, apoyando de esta forma el proceso de cambio de cultura. El INAP, encargado de esta funcin, desarrolla tres tipos de acciones de formacin. Primeramente, la formacin de los jvenes antes de sus acceso a la funcin directiva, segn la experiencia mencionada, que sirve de instancia de socializacin anticipada en los valores de los nuevos gestores pblicos. En segundo lugar, la formacin de las personas que acaban de acceder a la funcin pblica superior pero que como se les ha seleccionado segn los mecanismos tradicionales estn necesitados de cualificaciones profesionales antes de incorporarse a sus destinos, Este producto de formacin tiene asimismo contenido y valores gerenciales y sirve de primera instancia de socializacin en los valores organizativos modernos que se quieren promocionar. Finalmente, el perfeccionamiento de los directivos en tcnicas y destrezas. Esta accin cualifica a los directivos y les subraya el tipo de valores adecuados para apoyar cotidianamente la modernizacin. C) La imagen social, la cultura y los valores La comunicacin del proyecto de modernizacin ha ayudado a crear una imagen ms dinmica de la administracin. La comunicacin se ha hecho genrica, de marca publicaciones de los planes, inclusin de mensajes dinmicos en los anuncios de empleo, presencia de los responsables en los medios de comunicacin, reuniones con acadmicos y expertos, y por productos. Hay numerosas pequeas acciones de simplificacin de procedimientos administrativos que se han publicitado vinculndolas a la modernizacin. Todas estas acciones estn pensadas para que tengan un impacto directo en la relacin administracinusuario. De esta forma se han cumplido tres objetivos: maximizar resultados con la accin de notoriedad, ejemplificar para la administracin la transicin del concepto de usuario al de ciudadano/cliente y crear imagen social de eficacia. Asimismo, se pueden mencionar un conjunto de medidas, actuaciones y legislacin que, al margen del xito de su implantacin, han confluido para introdu-

cir nuevos valores en la administracin, creando una tensin para un cambio de cultura. El nuevo sistema de retribuciones, el libro de estilo o la concepcin logstica de las instalaciones para relacin con el publico puede ser que no sean de general uso, de aplicacin correcta en el caso de las retribuciones, pero denotan unos valores distintos de los tradicionales y su existencia contribuye a delinear una cultura de desempeo y de atencin al ciudadano como cliente. Entre las innovaciones de doble impacto, interno y social, destaca la creacin de un parque informtico de tecnologa actualizada, la mayor parte de los sistemas tiene menos de cuatro aos de antiguedad3. Se ha creado asimismo un cuerno de personal informtico. Numerosas aplicaciones son interactivas para su utilizacin por los ciudadanos. Un dato a subrayar es que, entre 1986 y 1990, se ha multiplicado por ocho y media veces el nmero de unidades informticas. Lgicamente la presencia de la informtica llega a todas las unidades administrativas. Desde el Ministerio para las Administraciones Pblicas se ha aprovechado esta situacin para introducir aplicaciones de gestin y descentralizar los servicios organizativos horizontales. Este conjunto de factores ha contribuido a modernizar la administracin y a cambiar radicalmente su imagen para los ciudadanos y para los propios empleados pblicos. La descentralizacin de la gestin y la flexibilizacin organizativa son otra fuente de construccin de imagen de cambio. La creacin de organizaciones, separadas formalmente de la estructura tradicional de los departamentos ministeriales, con gran autonomia de gestin de sus propios recursos, es la formula orgnica de la modernizacin. Se cuenta con ensayos en algunas administraciones, entre las que cabe destacar la Agencia Tributaria responsable de la recaudacin de tributos. El hecho de comenzar a materializar la flexibilidad organizativa por la descentralizacin de una de las funciones de soberana es indudablemente una accin simblica de impacto en la opinin pblica. As se representa la seriedad del propsito de cambio de cultura administrativa a los ciudadanos, que tienen relacin directa con la agencia, y al personal propio que pueden comparar las ventajas de este formato organizativo y estilo de direccin. NOTAS
* Agradezco a E. Carrillo, B. Agranoff. V. Wright y M. Areniiia los comentarios que me hicieron a un texto anterior ai presente.

EGWAOARAY, Juan Manuei, Intervencin dei Ministro para ias Administraciones Publicas en ci Congreso de ios Diputados, 23 de abrii de 991, Madrid, INAP, 99i, p.25 y Ss.; SERRANo, Jos TeorsLo, Espaa no tan lejos de ia reaiidad europea, en Jornadas para la Modernizacin de las Adininis: raciones Pdblicas, Madrid, INAP, 1991; ALMUNIA, JOAQUN, Discurso de clausura, en Jornadas, op. cit. p. 254 y La Adniinist racin Phlica ante la Uni,, Europea, Fundacin Ortega y Gasset, mimeo., mayo, i992. 2 AORANOFF, Robert, inlergovernmenai Poiicy-Making.

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9

Para los diagnsticos y formulacin ver: Reflexiones para la modernizacin de la Adminisgracion del Estado, Madrid, iNAP, 1990; Estudio Delphi, La modernizacin de los procedimientos de actuar/oc en la administracion pblica, Madrid. INAP, 990: La modernizacin de la Administracion del Estado. Planes de formacion del Instituto Nacional de Administracion Pblica, Madrid, INAP, 199t. 32.
lo

Plan de modernizacin de la Administracin del Estado. iNAP, Abril 1992, op. cit.
Para el acuerdo con el gobierno ver Plan de modernizacin de la Administracin del Estado. Abril, 1992, Madrid, INAP, 1992. 12 BarRAN, up.cit., pg. 93.

La informtica en la Administracin del Estado (Informe Reina-89), Madrid, Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1991.

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