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1.2. CLASES.

Los presupuestos han evolucionado conforme lo hacan las doctrinas econmicas, centrados en la importancia de su control, su gestin eficiente y sus efectos econmicos. Pudiendo distinguirse cinco modelos presupuestarios consecutivos: - Presupuesto administrativo o clsico. - Presupuesto funcional. - Presupuesto de ejecucin. - Presupuesto planificado por programas. - Presupuesto en base cero. 1.2.1. El presupuesto clsico. Para permitir el control del Legislativo sobre el Ejecutivo, los presupuestos se convierten en una autorizacin para gastar limitada a unos determinados rganos administrativos. Tiene su origen a finales del siglo XVIII y comprende hasta el primer tercio del siglo XX. Est basado en la ideologa del liberalismo poltico y econmico. Para su articulacin se elaboraron una serie de principios que recogen determinados condicionantes de la vida presupuestaria, durante su elaboracin, ejecucin y control. Los denominados principios presupuestarios clsicos, conforme a su naturaleza se clasifican en: - Polticos. - Contables. - Econmicos. 1.2.1.1. Principios polticos. Basados en la doctrina de la divisin de poderes y en la soberana popular caractersticas del siglo XIX y para controlar la autorizacin presupuestaria del Legislativo al Ejecutivo, las normas constitucionales establecen una serie de principios que deben informar el proceso presupuestario. Los principios polticos caractersticos del presupuesto clsico eran los siguientes: - Competencia. - Universalidad. - Unidad. - Especialidad. - Anualidad. - Publicidad. A. Competencia. El Parlamento como representante de la soberana popular en ejercicio de la competencia legislativa, autoriza los presupuestos del Ejecutivo. El Gobierno tiene la competencia para la elaboracin y ejecucin de los presupuestos autorizados. Es el principio fundamental. B. Universalidad. Los presupuestos debern incluir la totalidad de los ingresos y gastos pblicos sin minoraciones. En consecuencia, el Ejecutivo nicamente podr gastar los importes contenidos en el presupuesto. C. Unidad. Todos los ingresos y gastos pblicos se incluirn en un solo presupuesto, prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y especiales. Es una consecuencia del principio de universalidad y tiene por objeto facilitar al Legislativo el ejercicio del control presupuestario. D. Especialidad. El Parlamento al aprobar los presupuestos elige una serie de alternativas y los recursos precisos para financiarlas. Dichas elecciones, vinculan al Ejecutivo y deben ser cumplidas en su ejecucin. Incluye las denominadas especialidades presupuestarias con una triple acepcin: para un determinado destino (cualitativa); por un determinado importe (cuantitativa) y para un perodo de tiempo determinado (temporal). E. Anualidad. La autorizacin parlamentaria del presupuesto, ha de tener una vigencia determinada, el denominado ejercicio presupuestario, que en la mayora de los pases coincide con el ao natural y transcurrido el cual perder su valor, salvo que se prorroguen. F. Publicidad. Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de los recursos que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no slo debe producirse durante el debate de aprobacin y con la publicacin del presupuesto aprobado, sino tambin a lo largo de su gestin mediante informes, comparecencias e interpelaciones al Gobierno por el Parlamento. 1.2.1.2. Principios contables.

La contabilidad pblica tena para los clsicos, un carcter de instrumento de control presupuestario, comprobando que los recursos son gestionados conforme a los principios polticos y econmicos. Los principios contables informadores del presupuesto clsico eran los siguientes: - Presupuesto bruto. - Unidad de caja. - Especificacin. - Ejercicio cerrado. A. Presupuesto bruto. La contabilidad ha de llevarse por un sistema administrativo y no especulativo y como consecuencia del principio de universalidad, se exige que todas las partidas se consignen en el presupuesto, sin aumentos o minoraciones. B. Unidad de caja. Derivado del principio poltico de unidad, establece que todos los ingresos y gastos de la Hacienda Pblica deben realizarse a travs de la misma caja. Persigue coordinar la tesorera de los caudales pblicos, prohibiendo las cajas especiales. C. Especificacin. Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce la discreccionalidad del Ejecutivo en la gestin presupuestaria, que ha de acomodarse a lo autorizado por el Parlamento, al aprobar el presupuesto con el limite cualitativo y cuantitativo, los cuales contablemente deben ser comprobados. Tambin se articula en una triple acepcin: cualitativa, cuantitativa y temporal. D. Ejercicio cerrado. A travs del principio de ejercicio cerrado se establece una limitacin a cualquier prrroga contable de una actuacin presupuestaria vencida. Cuando haya que realizar un pago o percibir un ingreso por cuenta de otro ejercicio, se abre una cuenta especial. 1.2.1.3. Principios econmicos. Para los economistas liberales la actividad econmica del Estado tena que ser lo ms limitada posible y ajustarse a una serie de reglas que deban orientar el presupuesto y la gestin de la actividad financiera del Sector Pblico. Los principios econmicos, por los que se deba regir el presupuesto clsico, eran los siguientes: - Limitacin del gasto pblico. - Neutralidad impositiva. - Equilibrio presupuestario. - Deuda pblica autoliquidable. A. Limitacin del gasto pblico. Habida cuenta que para los economistas clsicos el gasto pblico era considerado como "un mal necesario", pues supona un consumo improductivo de recursos, ya que no contribua a la acumulacin de capital y no favoreca el desarrollo econmico, deba ser lo menor posible y destinarse exclusivamente a aquellos mbitos donde el sector privado no pudiese intervenir. B. Neutralidad impositiva. Siguiendo las clsicas mximas de ADAM SMITH sobre los impuestos, el Estado era incapaz de realizar fines polticosociales o poltico-econmicos mediante los impuestos y no deba perturbar los benficos efectos de la disciplina de mercado. En consecuencia, la financiacin de los gastos pblicos contenidos en el presupuesto, deba efectuarse sin beligerancia en los impuestos, para no obstaculizar a travs de ellos el desarrollo econmico. C. Equilibrio presupuestario. Es el ms importante de los principios econmicos, se basa en que deben coincidir los ingresos y los gastos pblicos del presupuesto. Tiene por objeto limitar la participacin pblica en el mercado, pues ello ocasionara una intromisin en la economa privada y una disminucin de la riqueza y capacidad econmica de los ciudadanos. D. Deuda pblica autoliquidable. Parte del paralelismo entre el Estado y las empresas privadas, considerando que la emisin de deuda pblica solo est justificada para la financiacin de inversiones productoras de riqueza, con la cual se van a poder pagar sus intereses y amortizar el principal, ya que a travs de la emisin de deuda pblica el Estado detrae capital que podra utilizarse para empleos productivos. 1.2.1.4. La crisis del presupuesto clsico. El modelo presupuestario clsico, tuvo una larga duracin pero a partir del final de la segunda guerra mundial entr en crisis, al pasarse de un Estado liberal a uno democrtico social que suple a la iniciativa privada interviniendo en la actividad econmica. Se cuestionaba la vigencia de algunos de sus principios, especialmente los de carcter econmico, los cuales es preciso contemplarlos con una nueva visin. Como consecuencia de las crisis econmicas del primer tercio del siglo XX se produjo una disminucin de rentas y por consiguiente una menor recaudacin por tributos, al tiempo que la demanda de servicios pblicos creca. En consecuencia y con el fin de desarrollar la actividad econmica, el Estado siguiendo la doctrina keynesiana tena que intervenir de forma paralela en la economa nacional, lo cual produjo la ruptura del equilibrio presupuestario y la aparicin del dficit pblico. Asimismo, dada la primaca del Ejecutivo, la competencia presupuestaria del Legislativo est limitada a su enmienda parcial y en su caso a su devolucin al Gobierno. Por contra, el Ejecutivo a travs de modificaciones presupuestarias en los supuestos previstos, puede incrementar los gastos aprobados por el Parlamento. El principio de universalidad presupuestaria continua vigente y el documento presupuestario contiene la totalidad de los ingresos y gastos pblicos clasificados por criterios homogneos, aunque est dividido en partes diferenciadas. Ello permite, que los presupuestos produzcan grandes efectos sobre la economa nacional.

Tambin, existe la excepcin al principio de anualidad por la naturaleza de determinados gastos, en los que se prev que comprendan varios aos, ms all de lo autorizado anualmente por el Parlamento, como pueda ser el caso de las inversiones. 1.2.2. El Presupuesto funcional. La crisis econmica de principios de este siglo motiv que aumentasen los gastos y disminuyesen los ingresos pblicos. En consecuencia, para lograr la eficiencia en la asignacin de los recursos, se distribuyen los gastos entre las funciones encaminadas a la prestacin de los servicios pblicos que financian. A travs del documento presupuestario se informa de lo que va a hacer el Estado, permitiendo comparar la atencin prestada a cada una de sus funciones. Sin embargo, la presentacin funcional no mejor el procedimiento presupuestario, pues en realidad se trataba de continuar con el presupuesto administrativo clsico y distribuir los gastos entre las funciones de las unidades que los producen. A su vez, tiene la ventaja que permite establecer comparaciones entre el nivel de las funciones del sector pblico en distintas Administraciones o pases. En Espaa la clasificacin funcional de los gastos, es uno de los criterios que se utiliza para estructurarlos, siendo el ms importante de los tres existentes (funcional, orgnico y econmico). 1.2.3. El Presupuesto de ejecucin. Tuvo su origen en los Estados Unidos durante 1947 (Performance Budgeting), para justificar el crecimiento del gasto y de la imposicin, as como del endeudamiento pblico. Se basa en la presentacin de los presupuestos en funciones, en actividades y en proyectos, de forma que se puedan evaluar sus finalidades y sus resultados. La Oficina del Presupuesto de los Estados Unidos lo defini como "aquel que muestra los objetivos para los que se requieren los fondos pblicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar esos fines y los datos cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas". Su establecimiento exige tres fases consecutivas: clasificar los gastos funcionalmente por programas y actividades para indicar los objetivos previstos; establecer un sistema contable para el anlisis de sus elementos y fijar los correspondientes indicadores de medida que nos permitan evaluar los objetivos alcanzados y el coste de los servicios prestados. Sin embargo, en su implantacin se presentaron diversos problemas para calcular los costes de las actividades y medir los resultados, el sistema contable existente era inadecuado y no se establecan las formas alternativas de alcanzar los objetivos previstos, de modo que se pudieran elegir las ms indicadas. El presupuesto de ejecucin no solo permita incrementar la eficacia de la Administracin, sino tambin informaba a los ciudadanos sobre los beneficios que les iba a reportar la actividad pblica. Asimismo, supona un cambio de mentalidad directiva, responsabilizando a las unidades de la gestin de sus actividades, al tiempo que facilitaba al Parlamento el anlisis y estudio de los presupuestos mejorando el debate presupuestario. No obstante, el modelo del presupuesto de ejecucin adoleca de un defecto, al partir de tareas dadas y no analizar y evaluar sus posibles alternativas. Se trata de alcanzar la mxima eficacia al menor coste posible, pero probablemente otra alternativa, permitira lograrlo de una forma ms eficaz o con la misma eficacia pero con un menor consumo de recursos.