OS PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y SU REGULACIN EN EL PER

Por: Yesenia Figueroa Mendoza INTRODUCCIN El Estado Peruano se encuentra regido por diversos principios, entre los cuales, uno de los que podemos llamar como fundamentales(1), es el Principio de Separacin de Poderes. En efecto, primero con el advenimiento de la Revolucin Francesa que contempla la creacin del Estado de Derecho, a la actualidad que se habla de un Estado Constitucional de Derecho, siempre se ha hablado de una divisin de poderes como mecanismo de autocontrol de las fuerzas del Estado a las cuales se encarga diversas labores, ya sea las de legislar (Legislativo), hacer cumplir las leyes (Ejecutivo) y administrar justicia (Judicial). Sin embargo, y siendo el caso que ni la realidad es un compartimiento estanco, ni el derecho (que busca regularla de la manera ms completa posible) se puede entender de un modo unidimensional, es que poco a poco instituciones de uno de los poderes pueden adaptarse a otros, as como se ha pasado a delegar algunas facultades. La figura del precedente surge en el common law, enfocada en la labor estatal de administrar justicia. Esta doctrina cumple dos papeles fundamentales: 1) Resolver el caso concreto, y 2) Repercutir en casos futuros que atiendan a casos anlogos. Si bien es cierto la familia jurdica a la que se adscribe nuestro ordenamiento es la del civil law, la necesidad de dotar a la actuacin judicial de una mayor predictibilidad en los fallos provoca que poco a poco se adopte la doctrina del precedente vinculante, de manera explcita en cuanto a sede jurisdiccional con los fallos del Tribunal Constitucional que tienen ese cariz cumpliendo con lo sealado en el artculo VII(2) del Ttulo Preliminar de la Ley 28237, Cdigo Procesal Constitucional. PRECEDENTE ADMINISTRATIVO: CARACTERSTICAS El reconocido maestro espaol DIEZ-PICASO(3) seala que El precedente administrativo es, por tanto, aquella actuacin pasada de la Administracin que, de algn modo, condiciona sus actuaciones presentes exigindoles un contenido similar para casos similares. En nuestro medio, podemos citar al jurista nacional MORN URBINA: El precedente administrativo es aquel acto administrativo firme que dictado para un caso concreto, pero que, por su contenido, tiene aptitud para condicionar las resoluciones futuras de las mismas entidades, exigindoles seguir su contenido similar para casos similares. De ambas definiciones, y siguiendo a DIEZ PICASO(4), son tres principios los que sustentan el carcter vinculante de los precedentes: El principio de igualdad ante la Ley, que se traduce en un mismo trato a los administrados, que vincula a todos los poderes pblicos, especialmente a la administracin en la aplicacin del derecho; el Principio de seguridad jurdica y buena fe, por el cual los administrados saben a que atenerse en el futuro y mantiene a la administracin en el ejercicio de sus funciones en una posicin de

lealtad, eliminando cualquier viso de desviacin de poder o de actos de corrupcin, y el Principio de interdiccin de la arbitrariedad y de buena administracin, que rescata dos caracteres bsicos de los precedentes administrativos, como son la similitud que debe existir entre el caso presente y el pasado para su aplicacin, al cual podemos denominar un carcter objetivo, y que estas resoluciones provengan de la misma institucin que ha decidido los casos en el pasado, es decir, un carcter subjetivo en funcin de la entidad. Adems de lo sealado, para la aplicacin del precedente debe precisarse que pese a contar con ambos caracteres objetivo y subjetivo-, adems debe apreciarse que la autoridad administrativa se puede apartar del precedente vinculante cuando advierta que este conculque el inters pblico, ya que el velar por la preservacin del mismo y realizar las acciones a su alcance conducentes a su preservacin es uno de los pilares de la administracin. Por ello, para apartarse del precedente administrativo vinculante, debe primero acreditar el inters pblico alegado, dado que este no se presume. Como resulta lgico por una cuestin de coherencia, no cabe alegar un precedente vinculante evidentemente ilegal. Finalmente, es importante sealar que la inobservancia del precedente, tanto en doctrina como en la legislacin nacional, producir no slo la nulidad del acto administrativo, sino adems genera responsabilidad en el funcionario responsable de dicha omisin. REGULACIN NACIONAL De esta manera, en nuestro ordenamiento los precedentes administrativos estn regulados de manera general en el artculo VI del Ttulo Preliminar de la Ley 27444(5), Ley del Procedimiento Administrativo General, considerando como requisitos: 1) Debe ser un acto firme, 2) Debe recaer en situaciones jurdicas no regladas plenamente, y 3) Debe ser publicado en el Diario Oficial el Peruano. Adems de esta regulacin diversas instituciones estatales lo tienen contemplado principalmente con fines de autorregulacin de sus decisiones y el obtener un parmetro de congruencia de las mismas. A continuacin, podemos enumerar las siguientes normas y la institucin que sujetan, de acuerdo a la legislacin especial para el sector correspondiente: 1) TRIBUNAL FISCAL Y SUNAT: Artculo 154 del Cdigo Tributario: Artculo 154.- JURISPRUDENCIA DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA Las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con carcter general el sentido de normas tributarias, as como las emitidas en virtud del Artculo 102, constituirn jurisprudencia de observancia obligatoria para los rganos de la Administracin Tributaria, mientras dicha interpretacin no sea modificada por el mismo Tribunal, por va reglamentaria o por Ley. En este caso, en la resolucin correspondiente el Tribunal Fiscal sealar que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria y dispondr la publicacin de su texto en el Diario Oficial. De presentarse nuevos casos o resoluciones con fallos contradictorios entre s, el Presidente del Tribunal deber someter a debate en Sala Plena para decidir el criterio que deba prevalecer, constituyendo ste precedente de observancia obligatoria en las posteriores resoluciones emitidas por el Tribunal. La resolucin a que hace referencia el prrafo anterior as como las que impliquen un cambio de criterio, debern ser publicadas en el Diario Oficial. En los casos de resoluciones que establezcan jurisprudencia obligatoria, la

Administracin Tributaria no podr interponer demanda contencioso-administrativa. 2) OSINERGMIN: Artculo 53 de la. Resolucin de Consejo Directivo N 826-2002OS/CD se aprob el Reglamento del OSINERGMIN para la Solucin de Controversias, modificado por la Resolucin del Consejo Directivo Osinergmin N 674-2008-OS-CD Las resoluciones finales emitidas por el Tribunal de Solucin de Controversias, que al resolver casos particulares interpreten de manera expresa y general el sentido de las normas y regulaciones correspondientes a la materia, constituirn precedente de observancia obligatoria en materia administrativa, en tanto los criterios administrativos no sean modificados. Al momento de su aprobacin debe sealarse expresamente que es un precedente de observancia obligatoria; para su aprobacin se requiere el voto favorable de la Sala Plena, que en este caso est determinado por la conformidad de cuatro (04) de los vocales del Tribunal de Solucin de Controversias, incluido el Presidente. Los precedentes deben ser publicados en el diario Oficial El Peruano y en la pgina web del OSINERGMIN, dentro de los diez (10) das siguientes a la fecha en que hayan quedado firmes, bajo responsabilidad del Secretario General. Asimismo, todas las resoluciones finales emitidas por los Cuerpos Colegiados y por el Tribunal de Solucin de Controversias sern publicadas en la pgina web del OSINERGMIN, dentro de los diez (10) das siguientes a la fecha en que stas hayan quedado firmes. 3) INDECOPI: Artculo 43 del Decreto Legislativo N 807 Artculo 43.- Las resoluciones de las Comisiones, de las Oficinas y del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin constituirn precedente de observancia obligatoria, mientras dicha interpretacin no sea modificada por resolucin debidamente motivada de la propia Comisin u Oficina, segn fuera el caso, o del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual. El Directorio de Indecopi, a solicitud de los rganos funcionales pertinentes, podr ordenar la publicacin obligatoria de las resoluciones que emita la institucin en el Diario Oficial El Peruano cuando lo considere necesario por tener dichas resoluciones, las caractersticas mencionadas en el prrafo anterior o por considerar que son de importancia para proteger los derechos de los consumidores. 4) SUNASS: Artculo 77 del Decreto Supremo N 017-2001-PCM Artculo 77.- Publicacin de Decisiones y Jurisprudencia Administrativa de la SUNASS. Las resoluciones que dicten los ORGANOS DE LA SUNASS que al resolver casos particulares interpreten de manera expresa y general el sentido de las normas y regulaciones, constituirn precedente de observancia obligatoria en materia administrativa, mientras dicha interpretacin no sea modificada por resolucin debidamente motivada. Su publicacin en el Diario Oficial El Peruano, proceder una vez que quede firme la resolucin correspondiente. Los Reglamentos, las normas de carcter general, las disposiciones regulatorias, las resoluciones que cumplan con las caractersticas sealadas en el prrafo anterior y

aquellas que se consideren de importancia para proteger el inters de los USUARIOS sern publicadas en el Diario Oficial El Peruano. 5) SUNARP: Artculos 32 y 33 de la Resolucion de la Superintendenta Nacional De los Registros Pblicos N 263-2005-SUNARP-SN Artculo 32.- Los acuerdos del Pleno Registral que aprueben precedentes de observancia obligatoria establecern las interpretaciones a seguirse de manera obligatoria por las instancias registrales, en el mbito nacional, mientras no sean expresamente modificados o dejados sin efecto mediante otro acuerdo de Pleno Registral, por mandato judicial firme o norma modificatoria posterior. Artculo 33.- Los precedentes de observancia obligatoria aprobados en Pleno Registral, conjuntamente con las resoluciones en las que se adopt el criterio, deben publicarse en el Diario Oficial El Peruano, siendo de obligatorio cumplimiento a partir del da siguiente de su publicacin. Debern adems publicarse en la pgina de la web de la SUNARP Cabe sealar, como reflexin final, que si bien la legislacin tributaria seala jurisprudencia de observancia obligatoria de la naturaleza de lo regulado es claro que se trata de un precedente administrativo, ya que la Constitucin Poltica del Estado no atribuye carcter jurisdiccional a las decisiones del Tribunal Fiscal. Notas: (1) Fundamental debe entenderse como aqul en que se funda el Estado Constitucional de Derecho, no como sinnimo de importante. La confusin al respecto ha provocado que en mltiples ocasiones para la defensa de cualquier derecho se aluda a su carcter de fundamental por estar expresamente manifestado en la Constitucin. Esta disquisicin ser materia de un posterior trabajo. (2) Artculo VII.- Precedente Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartndose del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente. (3)DIEZ-PICASO PONCE DE LEN, Luis Mara. La Doctrina del precedente administrativo. http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1982_098_007.PDF. pag. 7. (4) Op cit., p.3-15. (5) Artculo VI.- Precedentes administrativos 1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin, constituirn precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretacin no sea modificada. Dichos actos sern publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma. 2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrn ser modificados si

se considera que no es correcta la interpretacin anterior o es contraria al inters general. La nueva interpretacin no podr aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere ms favorable a los administrados. 3. En todo caso, la sola modificacin de los criterios no faculta a la revisin de oficio en sede administrativa de los actos firmes.