Evaluacin social de proyectos Por qu fallan los proyectos de inversin pblica?

MaraEugeniaGuerreroUseda1,2

Palabrasclave: Evaluacindeproyectos, gestinpblica, metodologacomparada, proyectospblicos

Resumen Laarticulacinentrepolticapblica,presupuestonacional,plande desarrollo, programa y proyecto es un aspecto a considerar en la evaluacin social de proyectos. Siendo stos unidad operativa del desarrollo,enlosproyectossejuegalaefectividadyracionalidadde lapolticapblica.Unodelosaportesdeesteartculoesevidenciar que la falta de evaluacin social a lo largo del proyecto y la desarticulacin a la poltica pblica y al presupuesto nacional son causas recurrentes del fracaso de proyectos pblicos. Se aplic la estrategiadecasosparaentenderyplasmargeneralizacionessobre las causas que conducen al fracaso de proyectos pblicos y se concluyqueelrepetidofracasodeproyectosdeinversinpblicaen Colombia se reducira con la aplicacin de criterios bsicos de evaluacin de impacto y la articulacin poltica y presupuestal del proyectodurantesuciclovital.

1DireccindeInvestigacionesdelaUniversidadCatlicadeColombia.Bogot,AvenidaCaracasN.4672piso

4.TELEFAX+5712850142.Contactomeguerrero@ucatolica.edu.co 45N.20559(AutopistanorteKm.13).

2EspecializacinenGerenciaIntegraldeProyectosdelaEscuelaColombianadeIngeniera.Bogot,Avenida

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Public sector Project failures. Colombian case

Abstract This paper shows that the articulation between public policy, budget, development plan, program and project is a fundamental dimension of projects social assessment that should be strengthened. Considering that projectsareanoperationaldevelopmentunit,effectivenessandrationality of public policy are at stake. Research revealed that dislocation from national policy and budget is a recurrent cause of failure of public investment projects that seemed consistent, structured and successfully managed.Itisconcludedthatprojects,fundedeitherwithpublicorprivate resourcesshouldimpactpositivelythenationaleconomy,providingequity andamoreegalitarianincomedistribution.Therecurrentfailureofpublic investment projects wouldbe reduced by means of assessing the projects politicalandbudgetaryarticulationduringitslifecycle.

Key words: Assessment, Projectassessment, Publicmanagement, Investmentprojects.

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Introduccin Varios autores1,2,3 coinciden en reconocer los proyectos como unidad operativa del desarrollo.Enefecto,lagestinpblicadehoy seadelantaenelmarcodeplanesquedefinen paraperiodos,territoriosysectoresconcretos objetivos de desarrollo. Los planes se realizan medianteprogramasyestosasuvezmediante proyectos;perolaplaneacinresultaescindida cuando estos tres componentes <planes, programas y proyectos> estn desconectados de la poltica pblica y del presupuesto de la nacin. Alrededor de la gestin de proyectos se ha consolidado una industria que crea y ofrece modelos, protocolos, herramientas y servicios tendientes a resolver los problemas de las personas e instituciones que participan en ellos, sin embargo el contexto institucional en elqueacontecenlosproyectosvaradeunpas a otro e incluso de un sector a otro, lo que conllevaaqueunaltoporcentajedeproyectos sigafracasando.Elsectordelastecnologasde la informacin es un ejemplo singular, los estudiosmuestranqueel30%delosproyectos orientados al diseo de sistemas de informacin tiende a fracasar totalmente, 1 Miranda Juan-Jos, GESTIN DE PROYECTOS74 (5 ed. MM Editores, 2005). 2 Blanes Jos y Edgar Pabn, LOS PROYECTOS Y EL DESARROLLO LOCAL 9 (CEBEM, 2004). 3 Crawford Paul & Bryce Paul, Project monitoring and evaluation: a method for enhancing the efficiency and effectiveness of aid project implementation, 21 INTERNATIONAL JOURNAL OF PROJECT MANAGEMENT 363373 (2003).

mientras el 60% reporta algn tipo de falla y solamente una minora termina con xito4. En lo referente a la influencia del sector <pblico o privado>, la Royal Academy of Engineering encontr para el Reino Unido un mayor nmero de fracasos en los proyectos en tecnologas de la informacin adelantados desdesectorpblico5. En suma, el anlisis de proyectos que fracasan, no logran los efectos e impactos esperados en los tiempos y con los costos proyectados permite identificar fallos frecuentes y desarrollar estrategias para evitarlos o corregirlos. Enfoques ampliamente utilizados por las agencias de cooperacin internacional como el marco lgico y la planificacin de proyectos orientada a objetivosresultarondelestudiosistemticode proyectos no exitosos; sin embargo con los desarrollos metodolgicos actales el fracaso en proyectos de inversin social sigue siendo alto. Esta situacin preocupa por igual a gobiernos, agencias de cooperacin y a especialistasengestindeproyectos. La evaluacin de proyectos es un campo interdisciplinario inscrito en las ciencias de la organizacin y la gestin con reas de profundizacin segn nivel de gestin <poltica, estratgica, administrativa y tcnica>,tipodeevaluacin<privada,social>y momento de la evaluacin <ex ante, de Gaul Robin, Public sector information system project failures: Lessons from a New Zealand hospital organization, 24 GOVERNMENT INFORMATION QUARTERLY 103 (2007). 5 The Royal Academy of Engineering, THE CHALLENGES OF COMPLEX IT PROJECTS (2004).
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106 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. seguimiento, ex post, de impacto>. El estudio presentado se circunscribe a la evaluacin social de proyectos pblicos durante el ciclo vital. Sobre la evaluacin social de proyectos circula un gran nmero de publicaciones tcnicas: estudios, informes y manuales desarrollados por agencias de cooperacin, organismos multilaterales y entidades guber namentales y aunque la produccin circulada en revistas cientficas es menor, en dimensiones como la ambiental se registran revistas especializadas. Son ejemplo de ello Environmental Impact Assessment Review editada desde 1980 en los Pases Bajos e Impact Assessment and Project Appraisal editada desde 1999 en Reino Unido. Estas publicaciones registran artculos originales que presentan y analizan crticamente principios, mtodos y experiencias internacionales de evaluacin del impacto socialdeproyectos. Ahora bien, los manuales y guas de evaluacindeproyectos,aunqueabundan,son de carcter tcnico y prescriptivo. Si bien algunos recogen directrices y lineamientos generalmente obvian los principios y valores de los cuales se derivan6, lo que deja a los evaluadores sin mayores alternativas para estimar desde las primeras fases del proyecto los impactos intencionales y no intencionales destesobreelbienestarsocial.Esteproblema fueanalizadoafondoporFrankVanclayquien encontr que la evaluacin de impacto social adopta, en ocasiones, un carcter positivista y
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tecncrata7hacindolapocoparticipativa.Para no caer en esto el Banco Mundial asume un enfoquepragmticodeevaluacindeimpacto, recomiendasudiseoenlasprimerasfasesdel proyectoysuaplicacinalolargodelproyecto, combinandosusresultadosalseguimientoyla evaluacincomplementaria.Esteorganismoal igual que la International Association for ImpactAssessment(IAIA)anteponelaafinidad de la evaluacin al contexto social, poltico y operativo sobre la sofisticacin del mtodo concretoqueseadopte. Desde la perspectiva del desarrollo y el bienestar general la IAIA ha identificado ocho principiosfundamentalesparalaevaluacinde impacto8: 1. La equidad debe ser un criterio fundamentalenlaevaluacindeimpactoy enlaplanificacindeldesarrollo. 2. Hay impactos sociales que se pueden predecirantesdelaintervencin. 3. Intervenciones planificadas pueden ser modificadas para reducir sus impactos sociales negativos e incrementar sus efectospositivos. 4. La evaluacin de impacto social debe ser parte integral de todas las fases de desarrollo del proyecto, desde su inicio hastalaauditora. 5. Un enfoque de desarrollo socialmente sostenible complementado con la evaluacin de impacto social deben contribuir en la seleccin de la mejor alternativadedesarrollo. 6. La evaluacin de cada una de las intervenciones previstas debe considerar Vanclay Frank, Principles for social impact assessment: A critical comparison between the international and US documents, 26 ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT REVIEW 12(2006). 8 Ver supra nota p. 13.
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Sobre los principios de la evaluacin de impacto

Vanclay Frank, SIA principles. International principles for social impactassessment, 21 IMPACT ASSESSMENT AND PROJECT APPRAISAL 6 (2003) seala que la comunidad de prctica define los
valores y principios y es a partir de ellos que se deducen directrices y lineamientos apropiados.

107 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. su impacto en la construccin de capital social y humano de las comunidades localesyelfortalecimientodelosprocesos democrticos. 7. En todas las intervenciones planificadas, pero sobre todo donde hay impactos inevitables deben ser estudiadas las formas de convertir a las comunidades afectadasenbeneficiarias. 8. La evaluacin de impacto social debe considerar de manera debida las alternativas de intervencin planificadas, sobre todo cuando sean posibles impactos inevitables. La sistematizacin de casos de proyectos pblicosinduceaconcluirquelaaplicacinde estos principios bsicos al anlisis de alternativas del proyecto conduce a una evaluacin social ex ante fundamentada en juicios informados y en criterios de bienestar social evitando intervenciones ftiles e impactosdesfavorables. Otro aspecto, poco estudiado, de la evaluacin social de proyectos son los determinantes del impacto social del proyecto y la experticia de los evaluadores9. El anlisis valorativo de proyectos de inversin social, adems de economistas, convoca a administradores pblicos, ingenieros, juristas, politlogos y socilogos, quienes ms que la tcnica,debenconocerycomprenderlalgica de la evaluacin social de proyectos y los factores que determinan una distribucin Ver Mostafa Ahmadvand and others, Evaluating the use of Social Impact Assessment in the context of agricultural development projects in Iran, 29 (6) ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT Review 399407 (2009) y Mostafa Ahmadvand and others, Modeling the determinants of the social impacts of agricultural development projects.
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igualitaria del ingreso una vez que los bienes, productos o servicios del proyecto entran en operacin. En el contexto colombiano la evaluacin social ex post de proyectos de inversin del sector pblico arroja resultados alarmantes. Proyectosyprogramasdeinfraestructuravial, sistemas de riego, desarrollo rural, desarrollo alternativo generan sobrecostos, impactos negativosyenelpeordeloscasoscontribuyen a mantener e incluso aumentan la inequidad que en Colombia, para el 2008 era la ms alta deAmricaLatina,cuandoelndiceGinimarc 0,59. Este desolador escenario motiv la investigacin que se presenta, la que tom comoreferenteexperienciasinternacionales,tales como la de los proyectos en educacin desarrollados en Honduras con recursos del fondo de inversin social, donde la evaluacin deimpactovalorelefectodelosproyectosen el bienestar social, determinando con la participacin de la comunidad si las inversiones atendieron sus necesidades, llegaron a los ms pobres, las obras se caracterizaronporsucalidadyaccesibilidady si los gobiernos locales desarrollaron capacidades sociales y de infraestructura con los proyectos de inversin social implementados10. Buscando llegar a una mayor audiencia, en la primera parte del artculo se presenta el marco de referencia, allegando enunciados tomados de la doctrina, la normatividad y la jurisprudencia referida al proceso de evaluacin de proyectos pblicos. Mediante la comparacin sistemtica de casos severificlahiptesissobrelanoaplicacinde Heinrich Carolyn J. and Lopez Yeri, Does community participation produce dividends in social investment fund projects? 37 WORD DEVELOPMENT 9, 1555 (2009).
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108 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. principios bsicos en la evaluacin social <ex ante y de seguimiento> entre ellas la articulacin poltica y presupuestal macro de cadaproyecto,loqueconllevaaldesarrollode proyectos pblicos con rentabilidad social negativa. Marcodereferencia 1. Proyecto de inversin pblica. Ortegn, Pacheco y Roura11 definen los proyectos de inversin pblica como cursos de accin para resolver problemas de comunidades en particular o de la sociedad en general, los que deben ser identificados adecuadamente para una asignacin racional de los recursos. En este sentido, todo proyecto de inversin intenta resolver un problema o necesidad, o aprovecharunaoportunidadbeneficiandoaun grupo de personas o a la comunidad en general. En Colombia, el Decreto 841 de 1990 seala que para los que hayan de ser financiados o cofinanciados con recursos del Presupuesto General de la Nacin, ya sea a travs de las instituciones del Estado o mediante transferencias especficas del Presupuesto de Inversin para proyectos ejecutados por terceras personas, pblicas o privadasseentiendeporproyectodeinversin el conjunto de acciones que requiere la utilizacin de recursos, para satisfacer una necesidad identificada, por los cuales compita conotroproyecto.Entretanto,enelManualde Procedimientos del Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) el
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proyecto de inversin se define como unidad operacionaldelaplaneacindeldesarrolloque vincula recursos para resolver problemas o necesidadessentidasdelacomunidad. 2. Tipos de proyectos de inversin. El Decreto 841 de 1990 define cuatro tipos de proyectosdeinversin12: I. Proyectosquegenerenbeneficiosdirectoso indirectos bajo la forma de bienes o servicios. II. Proyectos que cumplen una funcin de recuperacindelacapacidadgeneradorade beneficios directos, tales como actividades de alfabetizacin, capacitacin, nutricin, erradicacin de enfermedades, vacunacin, atencinalamujer,alaniezoalatercera edad. III. Proyectos que no generan beneficios directos ni indirectos, pero permiten identificar futuros proyectos. Estos son los estudiosbsicosodeinvestigacin. IV. Proyectos que cumplen una funcin crediticia, por oposicin a financiacin o transferencias directas, que tienen como finalidadfinanciar,eneltranscursodelao de ejecucin, proyectos de los tres tipos ya listados. 3. Evaluacin estratgica de proyectos. Adscrito al Departamento Nacional de Planeacin de Colombia funciona el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA)13 que adelanta Ver artculo 2 del Decreto 841 de 1990. 13 Este sistema surge a comienzos de los aos noventa del siglo XX en cumplimiento del mandato del artculo 343 de la Constitucin Poltica de Colombia que encarga a la entidad nacional de planeacin que seale la ley, el diseo y la organizacin de los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la administracin pblica,
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Edgar Ortegn, Juan Francisco Pacheco y Horacio Roura, Metodologa general de identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica, 39 CEPAL SERIE MANUALES 11(2005).

109 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. anlisis exhaustivos del desempeo de polticasyprogramasprioritariosdelgobierno. Este proceso denominado evaluacin estratgica se desarrolla conforme las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y genera informacin confiable sobre los resultados e impactos de la accin del gobierno.A partir del ao 2006 el Gobierno colombiano increment de manera drstica la inversin en evaluaciones de poltica pblica, pasando de cero pesos a un promedio de inversinanualdeseismilmillonesdepesos. SINERGIA adelanta evaluaciones de impacto, de procesos, de eficacia y de supervisin. La evaluacin de impacto, mediante un anlisis de causalidad, determina si en los beneficiarios se han producido los efectos esperados de una poltica y si los efectos son resultado directo de su ejecucin. La evaluacin de impacto tambin evidencia efectos no esperados, ya sean positivos o negativos y aplica tcnicas de comparacin de grupos representativos de beneficiarios y no beneficiariosdelapoltica. La evaluacin de procesos establece la eficienciaeconmicadelapolticaestimandoel logro de los objetivos de un programa o proyectoentrminosdeproductos. La evaluacin de eficacia o de costo beneficio analiza actividades, metas, procesos administrativosyelusoderecursosnecesarios para el logro de los objetivos propuestos a fin deestablecersilagestinsealineaaldiseoy programacin preestablecidos. Tambin se desarrolla la evaluacin de supervisin que compara costos y beneficios sociales y tanto en lo relacionado con polticas como con proyectos de inversin, en las condiciones que ella determine. La secretara tcnica del sistema est en cabeza de la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del DNP.

econmicos para establecer si los beneficios superanloscostosyenqumagnitud. Para guiar la evaluacin de proyectos de inversin el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) ha desarrollado manuales metodolgicosas: i) para la identificacin, preparacin y evaluacindetodotipodeproyectos, ii) para la identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos madre los cuales se desagregan en proyectos o sub proyectos que ejecutados en forma complementaria y coordinada cumplen con un objetivo de tipo sectorial, iii) para monitorear los gastos que se realizan y as detectar las posibles desviaciones que respecto a la evaluacin ex ante se presenten en los proyectos para tomar los correctivos necesarios,y iv) de evaluacin expost para conocer la eficacia del proyecto, revisar el impacto y medir la calidad en el cumplimiento de los objetivos. Estos manuales se complementan con guas sectoriales: ambiental, de ciencia y tecnologa, agropecuario, infraestructura vial (de dos tipos para construccin y mantenimientodevas proyectadas entramos inferiores al 30% y para construccin y mantenimiento de carreteras), minero, agua potable y saneamiento bsico, justicia, educacin, energa, salud y, finalmente un sector transversal14. La gua sectorial de proyectos de ciencia y tecnologa permite identificar el subtipo de proyecto, mediante la cuantificacin de las actividades concretas de ciencia y tecnologa segn porcentaje de
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Los proyectos de inversin dirigidos a incluir el enfoque de gnero en el proceso de formulacin de los proyectos de inversin del Presupuesto General de la Nacin.

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110 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. dedicacin presupuestal. Los subtipos corresponden a los definidos en el Manual de Frascati:investigacinydesarrolloexperimental, educacin y formacin de recursos humanos, servicios cientficos y tecnolgicos y finalmente,lasinnovacionestecnolgicasylos esfuerzos de innovacin. La gua finaliza con unglosario15. 4. Evaluacin de impacto. Usualmente, la evaluacin de impacto se define como el proceso de medir el efecto del proyecto entre los receptores del mismo. En la prctica la evaluacin busca medir de manera cualitativa o cuantitativa el efecto generado por algunas de las variables del proyecto sobre los receptores16. Empero la dificultad de la evaluacin de impacto no se reduce a la identificacin de variables e indicadores, ni al diseo de la medicin. Hay varios aspectos complejos: - La pregunta de investigacin que se plantea es sobre cul sera la situacin del receptor sistenohubieseparticipadodelproyecto? - El problema es dinmico. Es decir, ni las condiciones inciales del problema, ni el contexto, ni los destinatarios son estticos; todoestcambiando. - La implementacin de la alternativa y el proceso de solucin dan claridad sobre el problema. Esto es, implementado una 15 Departamento Nacional de Planeacin, Gua No. 2 de proyectos de ciencia y tecnologa, ANEXO
DEL MANUAL METODOLGICO GENERAL,
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alternativa de solucin se obtiene ms conocimiento del problema y sus condicionantes que antes de intentar solucionarlo. - Al problema pueden asociarse mltiples alternativas de solucin, pero cada una de ellasespuntualyespocoprobableanticipar todas las consecuencias deseadas y no deseadasdeimplementarlaalternativa. Con lo anterior se refuerza el argumento sobrelaevaluacindeimpactodeunproyecto como problema complejo17. Por lo dems, lo pblico, el pblico y los problemas pblicos18 tambin albergan la tensin de moverse entre elmercadoyelEstado,lopblicoyloprivado, la eficiencia y la equidad. Si a esto se suma la consideracinsobrelaformaenqueseasume elpblico,quetempredeterminaelrumbode la evaluacin de impacto en los proyectos, es claro que los resultados de la evaluacin tambinexigenunminuciosoanlisis. Sobre las caractersticas de los problemas sociales y su complejidad tratan los trabajos de: Jeff Conklin, Wicked problems and social complexity, en DIALOGUE MAPPING: BUILDING SHARED UNDERSTANDING OF WICKED PROBLEMS 7-9 (Wiley, 2005); Francisco Javier Segura Mojica, Puede gestionarse la complejidad de los problemas sociales? Aportaciones de la teora de la complejidad a la formulacin de polticas pblicas, 23 (3) NMADAS. REVISTA CRTICA DE CIENCIAS SOCIALES Y JURDICAS 1-17 (2009). 18 Sutra nota Segura Mojica, en la pgina 6.
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1-15 (2003).

Es de sealar que el estudio hace referencia a los receptores del proyecto, y no exclusivamente a los beneficiarios. Esto bajo la consideracin de que beneficiario es una persona impactada positivamente como resultado del proyecto. Los proyectos en ocasiones generan efectos negativos. La evaluacin de impacto tambin permite evidenciar personas o grupos afectados negativamente a causa de una intervencin.

111 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. Metodologa Se aplic el mtodo comparativo19 y 20 para explicarfallasdeproyectospblicosacausade no disear y desarrollar una adecuada evaluacinsocialexanteydeseguimiento,no aplicarlainformacinquearrojalaevaluacin ex ante y de seguimiento al rediseo de los proyectos y desconocer los principios bsicos de la evaluacin de impacto. La estrategia de comparacin fue el anlisis de casos. La aplicacin del mtodo comparativo para el estudio de los proyectos sociales y del sector pblicoestplenamenteaceptadoenlamedida que stos no admiten experimentacin y no siempre se cuenta con suficiente informacin paraaplicarmtodosestadsticos. Casos comparados. Para el estudio se seleccionaron dos programas estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo (20062010), los que adems han sido objeto de evaluacin ex ante y de seguimiento, se trata de Familias en AccinyAgroIngresoSeguro. I. Programa de subsidios condicionados Familias en Accin. Programa de transferencias condicionadas financiado con prstamos del Banco Mundial y del Banco InteramericanodeDesarrollo(BID)dirigidoa: (i) familias pertenecientes al nivel 1 del Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN) con nios menores de 18 aos; (ii) familias desplazadas;y(iii)familiasindgenas.Desdesu inicioen2001,elprogramahacondicionadola entrega de transferencias monetarias al cumplimiento de compromisos en asistencia escolar y al uso de servicios preventivos de 19 Ver Dieter Nohlen, MTODO COMPARATIVO 18 (1988) Versin en lnea disponible en http://www.nohlen.uni-hd.de 20 Anbal Prez Lin, EL MTODO COMPARATIVO
Y EL ANLISIS DE CONFIGURACIONES CAUSALES

salud.Lossubsidiosdelprogramaseentregan alasmadrestitularesdelosncleosfamiliares registrados. La primera fase el programa atendi familias ubicada en los grupos i) y ii). En su segunda fase21 incluy a la poblacin indgena. II. ProgramaAgroIngresoSeguro(AIS).El programa Agro Ingreso Seguro se destin a proteger los ingresos de los productores rurales de Colombia ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario, frente a la internacionalizacin de la economa. De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 1133 de 2007, el programa Agro IngresoSegurotenadoscomponentes:apoyos econmicos directos y apoyos a la competitividad. Con el primer componente se buscaba proteger los ingresos de los productoresduranteunperododetransicin, en el cual se esperaba mejorar en competitividad y adelantar procesos de reconversin. Por su parte, el componente de competitividad buscaba preparar al sector agropecuario ante la internalizacin de la economa, mejorar la productividad y adelantarprocesosdereconversin,entodoel sectoragropecuario. 21 En su segunda fase el programa consider dos componentes, el primero de consolidacin de Familias en Accin y el segundo, de seguimiento y evaluacin, buscando informacin pertinente para realizar los ajustes que permitan incrementar la efectividad del programa. Al respecto vase el perfil de la segunda fase del proyecto disponible en el banco de proyectos del BID bajo el nombre Programa Multifase de Apoyo a la Segunda Etapa de Expansin del Programa de Subsidios Condicionados, Familias en Accin Fase II. El financiamiento del BID en esta fase ascendi a US$303.400.000.

1-33 (Universidad de Pittsburgh, 2009).

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112 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. Resultados En el marco de referencia ya descrito y para comprender los casos seleccionados se levantaron los antecedentes y el contexto poltico en el que se gestaron. Para esquematizar este proceso se presentan los elementos contextuales determinantes de AIS. Entre 2004 y 2006 se adelantaron sendas rondas de negociacin para concertar los trminosdeuntratadodelibrecomercioentre ColombiayEstadosUnidos.Enaquellasrondas altemaagrcolasededicaronmesasespeciales atalpuntoenel11deseptiembrede2005se estableciuncanaldenegociacindealtonivel ministerial. De manera simultnea, agremiaciones colombianas de agricultores manifestaban sus reservas frente a los efectos benvolosdeltratado. Frente a la posible afectacin negativa que enfrentara el pequeo productor del agro colombiano al entrar en vigencia tratados de libre comercio con pases en los que el sector tiene sobradas ventajas (Estados Unidos y Canad)22, la idea de implementar programas deapoyoalsector,fuedebuenrecibo. Como toda poltica, el programa en gestacin deba tener destinatarios y hasta marzo de 2007 los pequeos productores agropecuarios colombianos eran sealados comopotencialesbeneficiarios23,sinembargoen el texto de la Ley 1133 de 2007 al adoptar el programa y precisar el pblico destinatario se us el trmino genrico de productor 22 International Food Policy Research Institute (IFPRI, 2004). 23 Andres Felipe Arias, en presentacin de marzo de 2007 define como beneficiarios del programa AIS a los pequeos productores agropecuarios, entendidos como aquellos con activos inferiores a 46 millones de pesos y a las asociaciones de pequeos agricultores.

beneficiario y productor agropecuario. Ms adelante, en los trminos de referencia de la convocatoria pblica 012008 para apoyar la construccinyadecuacindesistemasderiego y drenaje del programa24 al describir los participantes en proyectos de riego predial paraelsuministroymanejodelrecursohdrico se indica que podran ser presentados por (i) personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, nacionales o extranjeras, que acrediten su existencia y representacin legal; (ii) asociaciones de usuarios de distritos de riego; (iii) cooperativas, organizaciones de productores y cooperativas de trabajo asociado de tipo agrcola, siempre que el proyecto sea para el beneficio de sus miembros. De otra parte, al concretar los criterios de seleccin de los proyectos de riego se menciona otra categora de beneficiario la familia; caracterizada de una manera muy particular: ... la persona o personas que tengan la utilizacinlegaldelpredio25oprediosdondese 24 Convocatoria Pblica MADR Incoder - IICA 01-2008. 25 Los trminos de referencia ya citados sealan los documentos mediante los cuales los interesados podrn acreditar la explotacin legal del predio (pgina 22). Propietarios: deben presentar copia del certificado de tradicin y libertad del (los) predio (s) en el (los) cual (es) se desarrollar el proyecto con una fecha de expedicin que no sea superior a los 45 das previos a la presentacin de la propuesta. Poseedores regulares: para acreditar la posesin regular del (los) predio (s) el (los) interesado (s) en la Convocatoria debe (n) presentar copia del justo ttulo en virtud del cual es (son) poseedor (es). Se entienden como documentos que acreditan un justo ttulo la escritura de compraventa, donacin, permuta, la resolucin de adjudicacin o la sentencia de adjudicacin. Si el proponente no cuenta con alguno de estos

113 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. vaaimplementarelproyectoderiego;esdecir, que sean los propietarios, poseedores regulares otenedoresdelospredios26. El Departamento Nacional de Planeacin, sealalamismalneaeidentificacomopblico objetivodelprogramaatodalapoblacinrural del pas, sin distinguir los niveles de vulnerabilidad y ni la heterogeneidad de las condicionesdeproductividadycompetitividad en los diferentes sectores agropecuarios y ruralesdelpas27. En la investigacin se aplicaron distintas herramientas metodolgicas, entre ellas el anlisis de discurso. Las palabras utilizadas reiterativamenteporellegislador,tambinson datos28; este supuesto, junto a la conjetura de Giovanni Sartori sobre la comparacin como mtodo de control de las generalizaciones seala que el programa Agro Ingreso Seguro con la Ley 1133 de 2007 afinca en el sector agrcola la estrategia de modernizacin tecnolgica. Todo a pesar de que en 1978 el Instituto Interamericano de Ciencias Agrcolas (IICA) ya haba invitado a valorar con precaucin las virtudes de sta, como nica documentos, deber presentar una certificacin expedida por el Alcalde Municipal, en la cual se acredite su sana y pacfica posesin del predio correspondiente, durante los ltimos 5 aos. Tenedores: para acreditar la tenencia deber presentarse copia del recibo de pago del impuesto predial de los ltimos dos (2) aos, expedido a nombre de la persona que entreg el uso del inmueble, y copia del contrato en el cual conste el tipo de tenencia de que se dispone sobre el predio, cuya duracin mnima debe ser de 5 aos. 26 Convocatoria Pblica MADR Incoder - IICA 01-2008 pgina 38. 27 Departamento Nacional de Planeacin, 28 Micah Weinberg, Measuring governors political orientations using words as data, 10(1) STATE POLITICS AND POLICY QUARTERLY 96 109 (Spring 2010).

29

estrategia de desarrollo rural para los pases latinoamericanos29;entoncesseanotabaquela modernizacintecnolgicaenelmarcodeuna poltica de desarrollo rural no diferenciada no era aplicable en todo contexto cultural y territorial30. Un programa de desarrollo rural que no contempla las diferencias intersectoriales del productor agropecuario conduce al diseo de alternativas iguales para pblicos y territorios heterogneos. Reducir los problemas de la poblacin rural de Colombia a la modernizacin tecnolgica y a la intensificacin de la agricultura fue una muy drstica simplificacin del problema que elimindelaagendagubernamentalelexamen comprometido de la sobrevivencia del pequeo productor agropecuario y que termin de condenar al olvido y abandono al campesino ya diezmado a causa del conflicto armadointernocolombiano. En el discurso gubernamental del periodo 20022010estuvoausenteelcampesino,con el gobierno instalado para el periodo 2010 2014 es evidente el cambio semntico. Las Zonas de Reservas Campesinas (ZRC) y las UnidadesAgrcolasFamiliares(UAF)alasque se refiere la Ley 160 de 1994 volvieron a la agendapblica31.
Ernesto S. Litoreiro
DEL

otros,

ESTRATEGIAS
30

DESARROLLO

ANLISIS Y RURAL EN

LATINOAMRICA, 382 (IICA, 1978).

Un trabajo ms reciente reitera este llamado, ver Pablo Bandeira Greo, Ignacio Atance Muiz y Jos Mara Sumpsi Vias, Las polticas de desarrollo rural en Amrica Latina: requerimientos de un nuevo enfoque, 51 CUADERNOS DE DESARROLLO RURAL 115-136 (2004). 31 Uno de los objetivos de la Ley 160 de 1994 fue regular la ocupacin y aprovechamiento de las tierras baldas de la Nacin colombiana, dando preferencia en su adjudicacin a los campesinos

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114 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. La forma en que se hace referencia al campesino en la poltica pblica tambin anuncia una estrategia. Para el 2007 otros estadossehabanplanteadolapreguntasobre laconvenienciadesalvaralpequeoproductor frente a la transformacin de la agricultura tradicional, tal es el caso de la regin centroamericana. Pases de esta regin que tenan, al igual que Colombia, condiciones de mayorpobrezayrezagoenelrearuralhaban hecholaeleccinhaciaelmodelodeThoedore Schultz32. Empero, el posterior anlisis de la condicin del campesino en pases de Centroamrica y la identificacin de factores quedeterminanelcrecimientoeconmicoyla reduccin de la pobreza rural condujeron a recomendar el retorno de la inversin pblica para aumentar el ingreso, los activos y las capacidades de los pequeos productores agropecuarios. Una concepcin diferente de la poltica de desarrollo rural basada en un enfoque territorial, integrado y participativo fue adoptadaporlasComunidadesEuropeasenel 200033. La iniciativa Leader se vena implementando desde 1991 y para el 2000 se tom la decisin de mantenerla considerando que el desarrollo y mantenimiento de productosyservicioscompetitivosselograra nicamenteconlavalorizacindelosrecursos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequea propiedad rural. 32 Hans G.P. Jansen y Peter B.R. Hazell, Los retos no resueltos para la modernizacin del pequeo productor agropecuario en Centroamrica: ms all de Theodore Schultz, en AGRICULTURA Y DESARROLLO ECONMICO 29-48 (2003) 33 Comunicacin de la Comisin a los Estados Miembros de 14 de abril de 2000 por la que se fijan orientaciones sobre la iniciativa comunitaria de desarrollo rural (Leader+), Diario Oficial de las Comunidades Europeas (2000/C 139/05). especficosatravsdeunaactuacinintegrada en una estrategia territorial, oportuna y adecuada al contexto local. De esta forma, el desarrollo rural con criterios subsidiarios, ascendentes y endgenos, orientados a la innovacin y con la participacin de la poblacinlocaleslainiciativaquehamarcado laltimadcadaenlaUninEuropea. Loplanteadohastaaqumuestraquepesea que el programa Agro Ingreso Seguro naci y se promovi con la intencionalidad de reducir la desigualdad en el campo, al no focalizar un pblico carenciado reconociendo zonas y gruposmsmarginados,sedesvirtumediante instrumentosaloscualesniloscampesinos,ni los pequeos productores agropecuarios estabanencapacidaddeacceder. La no diferenciacin de tipos y niveles de vulnerabilidad y el desconocimiento de heterogeneidad en las condiciones de productividadycompetitividad en los diferentes sectores agropecuarios y rurales del pas condujo a los diseadores de poltica a una salidafcil:unprogramaparatodos,cuandola alta heterogeneidad del campo colombiano demandainstrumentosalamedida. En abril de 2009 cuando se public el resultado de la consultora contratada a la Unin Temporal Econometra S. A y Fedesarrollo para la definicin de la metodologa, indicadores y medicin de la lnea de base para la evaluacin de impacto y monitoreo del programa, los evaluadores constataron que los pequeos productores34 postulados inicialmente como destinatarios potenciales del programa estaban siendo excluidos al no contar con la capacidad requeridaparaparticiparenlasconvocatorias y que las cifras sobre el monto de asignacin
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El Banco Agrario de Colombia caracterizaba al pequeo productor como aquel cuyos activos al ao 2007 no podan ser superiores a $48160.000.

115 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. de recursos por cada componente del programa no es suficiente para medir el impacto del programa en la reduccin de la desigualdad. Cambi el contexto? El Programa Agro Ingreso Seguro se suscit en el contexto de la negociacindeltratadodelibrecomercioentre ColombiayEstadosUnidos,estoesentre2004 y2006.Paraesapocaseestimabaquegrupos especficosdeproductorescomolosdelarroz, algodn,cerealesymazseafectarandadaslas significativasdiferenciasentrelossectores.En efecto, mientras el gobierno de los Estados Unidos apoyaba a los productores del sector primario con cerca de U$80 mil millones anuales, en Colombia adems de las trabas administrativas para la exportacin de productos agrcolas se reportaban bajos niveles de productividad asociados a la baja aplicacin en tecnologa, un tamao no apropiado de las unidades productivas y el predominio de los minifundios contrarios a la agriculturaagranescala35. En abril de 2007 el tratado de libre comercio con Estados Unidos no se haba firmado y mediante Ley 1133 se adopta un programa destinado a reducir la desigualdad enelcampoyprepararalsectoragropecuario para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa. Son elementos contextuales a considerar: los problemasdepobrezael75%delapoblacin rural se registraba por debajo de la lnea de pobreza,elndicedepobrezaruralsuperaba en 17 puntos al nacional, el ndice de indigencia nacional era de 12% y el rural de 21,5%, el conflicto armado interno localizado 35 Hctor Julio Garzn Vivas, Aspectos del tratado de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos su impacto en el sector agrcola, la productividad y el empleo, GEOPOLIS (2005).

en el campo casi 4 millones de personas arrojadasdesustierras,unabajacoberturade servicios de salud, saneamiento bsico y educacin, de la mano con una alta concentracindelastierrasenunospocos. Culseralasituacindelosreceptoresdel programa AIS si stos no hubiesen participado delproyecto?ElBoletnoficialNo.064dejunio de 2010 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural inform que dentro del programa se haban desarrollado 1.312 proyectos y beneficiado a 14.449 familias; el puntoininteligibledeesteinformeescmoel Ministerio para dicho informe estableci el nmerodefamiliasbeneficiarias?36 De otra parte, el hecho de considerar en la evaluacin de seguimiento a las familias receptorasdelprograma,imponeenarasdela coherencia y trazabilidad, la valoracin de la situacin de las familias receptoras en la fase ex post. El desenlace del programa Agro Ingreso Seguro mostr que algunas de las familias receptoras de subsidios agrcolas no reembolsables se enfrentaron a la imputacin de cargos de peculado por apropiacin y falsedadideolgicaendocumentoprivadopese a haber devuelto los dineros recibidos. Se evidenciaentoncesquelapreguntasobrecul sera la situacin del receptor si ste no hubieseparticipadodelprograma?recibiraen este caso una respuesta paradjica: ests familias hubiesen preferido no ser receptoras delprograma. Esoportunoaqusealarquelaequidad,en tanto criterio fundamental en la planificacin del desarrollo fue lacerado. As mismo se descuid la bsqueda de un impacto positivo 36 Recurdese que las mediciones de impacto exigen definir variables y unidades de anlisis. El DANE aplica la nocin de hogar muy lejana a la familia sealada en los trminos de referencia de la convocatoria MADR Incoder - IICA 01-2008.

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116 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. en la construccin de capital social y humano de las comunidades y en el fortalecimiento de losprocesosdemocrticos. El nmero de personas carenciadas es creciente. El anlisis del Programa Familias en Accin se presta, entre otros, para ilustrar la dinmica del problema que pretende atender unprogramapblico. Habiendoclasificadoparaparticipar691de los 1060 municipios colombianos, un ao despus de iniciar su implementacin se analiz en impacto del programa37, esta evaluacin arroj resultados positivos reflejados en el incremento del consumo de protenas, aumento de talla en nios de 0 a 2 aosyaumentoenlaasistenciaescolar,sobre todo de nios entre 14 y 17 aos del sector rural. En sus inicios, el programa se implement nicamente en municipios con menos de 100.000 habitantes, alcanzando en 2005 una cobertura de 700 municipios y alrededorde400.000familias. La segunda fase del programa implementadoentreel2007yel2010adems de expandir el programa de subsidios condicionados solicit recursos para el diseo y la implementacin de la "Red de Proteccin SocialcontralaPobrezaExtrema"(REDEP)38. La evaluacin fue desarrollada por una unin temporal entre el Institute for Fiscal Studies (IFS), Econometra y Sistema Especializados de Informacin (SEI). Para mayor detalle vase a Orazio Attanasio, Erich Battistin, Emla Fitzsimons y otros, EVALUACIN DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIN SUBSIDIOS CONDICIONADOS DE LA RED DE APOYO SOCIAL, 192-196 (2004). Disponible en http://www.ifs.org.uk/ 38 Banco Interamericano de Desarrollo, COL1021: Programa Multifase Apoyo Segunda Etapa Programa Familias en Accin - Fase I, Disponible en: http://www.iadb.org/es/proyectos/ project-information-page,1303.html?id=co-l1021
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La red se implement durante el segundo periodo gubernamental de lvaro Uribe Vlez bajoelnombredeRedparalaSuperacindela Pobreza Extrema Juntos, con la llegada al poder de Juan Manuel Santos, a partir de agostode2010,pasadenominarseRedpara la Superacin de la Pobreza Extrema Unidos. Dado que las familias desplazadas son uno de losgruposatendidosporelprogramaFamilias en Accin ste ha sido objeto de varios estudios, empero un estudio del 2010 arroj que el 67% de los hogares desplazados, que ademsseencuentranensituacindepobreza extrema,manifestnohaberrecibidoninguno de los auxilios del programa. Karem Labrador en informe de evaluacin de mayo de 201039 report que a los apoyos de la Red Juntos haban accedido ms de 1.123.201 familias, emperoesteinformealigualquelamayorade los contratados por el Gobierno nacional, no aportan informacin sobre el impacto de las acciones de la Red Juntos sobre la superacin de la situacin de pobreza extrema de las familiasapoyadas. ElGobiernohaenfocadoelseguimientodel ProgramaFamiliasenAccinalamedicindel nmero de hogares que reciben algn tipo de apoyo, sin valorar la cobertura. Recurdese que el nmero de familias desplazadas por el conflicto armado interno que vive el pas es dinmico y no est determinado con exactitud40.Elconflictoestencursoydaada mshogaressondesplazados,mientraslosque estaban en situacin de desplazamiento al 39 Labrador Karem, RED PARA LA SUPERACIN DE LA POBREZA EXTREMA JUNTOS, 8 (2010). 40 Guerrero Useda Mara Eugenia, Guerrero Barn Martha Helena y Nisimblat Nattan, Indicadores de goce efectivo de derechos en familias desplazadas por la violencia en Colombia. Accin pblica, 5(1), STUDIOSITAS 48 (2010).

117 MaraEugeniaGuerreroUseda,Evaluacinsocialdeproyectos. iniciar el periodo gubernamental 20062010 no haban superado dicha condicin41. La dinmicadelconflictoenfrentaacentenaresde hogares a la prdida de estabilidad socio econmica, lo que sumado al carcter asistencialista de los apoyos y a la falta de seguimiento y a la evaluacin del impacto de losauxiliossobrelasuperacindelasituacin depobreza extremadeloshogares,conducea unaaccinpblicapocoeficiente. La intervencin de la Corte Constitucional enelanlisisybuscadesalidaalproblemadel goce efectivo de los derechos de las familias desplazadas, no consulta el presupuesto nacional,hechoqueconllevaaqueelGobierno local y regional est impedido para adelantar acciones de impacto inmediato, como lo reclamalaCorte. Conclusiones Confundamentoenlaintencionalidadquedio origen al programa Agro Ingreso Seguro diferentes grupos sociales suponan que el destinatariodelosauxiliosparalosproyectos de riego eran los campesinos y los pequeos productores, que para el 2007 se entendan como aquellos cuyos activos eran inferiores a $48160.000. Al hacerse pblico por los mediosmasivosdecomunicacinquefamilias no carenciadas accedieron a subsidios agrcolas no reembolsables, la percepcin social de los efectos del programa fue negativa, desencaden efectos imprevistos paralasfamiliasqueaccedieronalprogramay fue evidente la desatencin al criterio de equidadllamadoasercriteriofundamentalen
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Evidencia de ello es el mantenimiento del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional de Colombia mediante sentencia T 025 de 2004.

la evaluacin de impacto y en la planificacin del desarrollo. Aunque se desarrollaron evaluaciones en la primera fase de su implementacin, el programa AIS no fue ajustado pese a los hallazgos que indicaban quelapoblacincarenciadanocontabaconlas capacidades necesarias para acceder a los beneficiosdelprograma. El estudio del fallido Programa Agro IngresoSeguropermiteestablecerqueadems del tecnicismo, la evaluacin social de proyectos debe guiarse por principios bsicos debienestarsocialenelmarcodeloscriterios quedebencaracterizarlaaccinpblicaenun EstadoSocialdeDerecho. El caso del Programa Familias en Accin implementado en dos fases, permite ratificar quelaevaluacindeimpactoparaqueresulte til debe asumirse con fundamento en su finalidad: establecer el impacto del programa sobre los receptores y sobre la superacin del problemasocialquelomotivo. Una evaluacin que se limita al registro de datossobrenmerodepersonasyhogaresque acceden a un auxilio no informa sobre el impacto de la accin pblica en la solucin de los problemas y tampoco sobre la sostenibilidaddelaaccin. La intervencin de la Corte Constitucional considera criterios de equidad, pero no consultaladinmicadelpresupuestonacional, lo que impone al Gobierno metas que desbordan las posibilidades de los programas concertadosenlaagendagubernamental. Elestudiomuestraquelaevaluacinsocial de proyectos es una actividad compleja que superaeltecnicismoqueimponeelmercadoy la industria consolidada alrededor de la gestinsocialdeproyectos.

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