Tema 4 La funcin directiva en las administraciones pblicas. El planteamiento y la gestin estratgicos en el mbito pblico. Las tcnicas de direccin pblica.

Reservados todos los derechos. No est permitida la reproduccin total o parcial en ningn tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright : Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejera de Administraciones Pblicas. Escuela de Administracin Regional TTULO: Documentacin sobre gerencia pblica, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administracin General, de la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 4. AUTOR: Manuel Villora Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. LA FUNCIN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIN: INTRODUCCIN 2. LA TENSIN ENTRE POLTICA Y ADMINISTRACIN. EL GERMEN DE LA FUNCIN DIRECTIVA. 2.1. La situacin antes del desarrollo de la sociedad moderna. 2.2. La tensin propia de la sociedad moderna. 3. QU CONSTITUYE FUNCIN DIRECTIVA Y QU NO? 3.1. Los crculos de funciones directivas. 3.2. La separacin de poltica y administracin empricamente. 3.3. Una tentativa de delimitacin. 4. MODELOS DE DIRECTIVOS EN LA EXPERIENCIA COMPARADA 5. LA REGULACIN ACTUAL Y LOS RASGOS DERIVADOS DEL ESTATUTO BSICO DEL EMPLEADO PBLICO. 5.1. Antecedentes. 5.2. Marco normativo. 5.2.1. Marco normativo estatal. 5.2.2. Marco normativo autonmico. 5.2.3. Marco normativo local. 5.2.4. Regulacin del EBEP. 6. EL PLANTEAMIENTO Y LA GESTIN ESTRATGICOS EN EL MBITO PBLICO. 6.1. La direccin estratgica. 6.2. El pensamiento estratgico. 7. LAS TCNICAS DE DIRECCIN PBLICA.

1. LA FUNCIN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIN: INTRODUCCIN.

En este tema se va a proceder a analizar la funcin directiva, en especial la funcin directiva profesional (FDP), desde una perspectiva general, y a clarificar algunos de los aspectos ms complejos de tal institucin. Tambin, y como consecuencia de la aprobacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, se va a analizar la regulacin existente en el nivel de la Administracin General del Estado, dado su papel modelador para el resto de administraciones Pblicas.

En cualquier caso, es importante destacar que estamos ante un tema de notable importancia en los estudios de Administracin pblica y ampliamente tratado, sobre todo desde mediados de los aos setenta. Un tema que, adems, desde hace ya 20 aos, en el marco de la Nueva Gestin Pblica, ha alcanzado relevancia prctica dada la tendencia a separar la formulacin de la implementacin de polticas y a dejar que los gestores gestionen. Como indica la OCDE, la capacidad de liderazgo de los directivos pblicos se ha revalorizado, lo que se ha traducido en reformas importantes de la funcin directiva. Como ejemplos: Ha habido reforma en Estados Unidos (Senior Executive Service), y se est en un proceso de adecuaciones permanentes. Ha habido una reforma del Senior Civil Service en el Reino Unido (1987/1996). Y se han desarrollados nuevos estndares ticos a la vez que se han regulado de forma ms minuciosa los conflictos de inters de estos funcionarios en el marco del Informe Nolan. Se ha establecido una nueva dirigenza en Italia mucho ms profesional y regulada (1992/1993). Se han continuado las reformas del Senior Civil Service en Canad y Nueva Zelanda. Se est implantando la reforma de la direccin pblica en Blgica, en el marco del programa Coprnico (2000).

2. LA TENSIN ENTRE POLTICA Y ADMINISTRACIN. EL GERMEN DE LA FUNCIN DIRECTIVA.

2.1. La situacin antes del desarrollo de la sociedad moderna. La poltica ha convivido con la administracin durante siglos sin grandes tensiones. La razn de esta convivencia pacfica tena que ver con la total dependencia de la actividad administrativa de la poltica, en un mundo en el que la aceptacin carismtica y por tradicin del poder impeda la 2

autonomizacin de la administracin y de sus servidores frente al monarca. El monarca absoluto reparta cargos y sinecuras con plena discrecionalidad, incluso arbitrariedad sin que, prcticamente, se pudiese discutir tal eleccin. En un sistema de poder absolutista las estructuras de poder no dependen de relaciones objetivas, como pueden ser los partidos polticos, sino de las relaciones personales con el monarca o con su corte. As, por ejemplo, en la Espaa de los Austrias, los funcionarios no estn al servicio del Estado, sino al servicio del soberano.

2.1 La tensin propia de la sociedad moderna. Sin embargo, el progresivo nacimiento y consolidacin del Estado como sujeto poltico, la consolidacin del capitalismo, con sus requerimientos de previsibilidad, y el desarrollo de la racionalizacin, con sus nuevas demandas de legitimacin del poder, nos llevan a una nueva etapa histrica (la de la modernidad) en la que el avance imparable de la organizacin burocrtica genera una tensin cada vez mayor entre el reino de los fines y el de los medios. La explicacin weberiana de tal tensin se basa en la siguiente argumentacin. Para empezar, el sentido ltimo de la vida se puede buscar de muy diversas formas, intentar dar sentido al sinsentido es una necesidad profunda del ser humano, que no puede ser valorada cientficamente en trminos de verdadero o falso. Cada uno elige, y su eleccin no es rechazable racionalmente. La poltica pertenece al reino de los valores y, por ello, no es valorable cientficamente. En todo caso, los pueblos necesitan que existan lderes con carisma, con una vocacin y conviccin que quiebre las rutinas, que elimine la direccin sin sentido, propia de la burocracia. La burocracia no tiene alma, es una mquina perfecta de organizacin que acta sine ira et studio, pero que no genera espritu de cambio, de innovacin. La burocracia, que por su conocimiento, experiencia y continuidad va alcanzando esferas de poder cada vez mayores, es un peligro enorme para los pases si no es controlada, guiada, usada en torno a un proyecto nacional de promocin y defensa de los valores finalistas propios de una cultura y un pueblo. Weber crea que la poltica y la Administracin vivan separadas, pues pertenecan a mundos diferentes, uno era el de los valores, el otro el de los hechos. Pero no idealiz esta separacin, antes bien, vio en ella el germen de tensiones importantes de las que crea que la burocracia tenda a salir vencedora.

Aproximadamente en la misma poca, sin embargo, la separacin entre poltica y Administracin s fue idealizada en Estados Unidos, y por ello fue propuesta por los reformadores progresistas americanos que queran eliminar el patronazgo poltico de la esfera de la Administracin pblica 3

y por los postulantes de la organizacin cientfica cuya preocupacin era crear definiciones claras de los roles y funciones as como generar una organizacin racionalmente eficiente.

Woodrow Wilson, escribiendo en 1887, propugn una distincin entre Administracin pblica y poltica inmaculadamente clara. Wilson cree que Estados Unidos est infra-desarrollado en su aparato burocrtico como consecuencia del spoils system y, por ello, propone: una funcin pblica tcnica y sistemticamente educada, y permanente. La administracin es la aplicacin sistemtica y detallada de la ley, el medio de convertir lo polticamente democrtico en administrativamente posible. La poltica, segn Wilson, era desordenada, competitiva y carente de una estructura de mando, mientras que el mundo de la administracin era ordenado y regular. De ah la necesidad de separar la Administracin de la poltica si se quera funcionar eficazmente. En trminos generales, la cristalizacin de un sistema de valores en los que la seguridad jurdica, la racionalizacin y el progreso tcnico y cientfico ocupan un lugar prioritario es el fundamento de la progresiva consolidacin de las sociedades modernas. Para conseguir que esos valores socialmente demandados tuvieran virtualidad y se expresaran en decisiones y en programas pblicos, la Administracin necesit reestructurarse e introducir el modelo burocrtico de organizacin. Segn Max Weber, la burocracia es inevitable en la sociedad moderna. Y lo es, porque es superior tcnicamente a cualquier otra forma de organizacin. Segn el autor alemn los burcratas son trabajadores intelectuales altamente especializados, cuyo valor supremo es la integridad. Sin ellos la corrupcin e incompetencia estaran generalizadas en las organizaciones pblicas. La clave del sistema burocrtico es el principio jerrquico. El funcionario se honra en cumplir lealmente las rdenes, incluso aquellas que considera errneas. Sin la negacin de s mismo y la disciplina se hundira el sistema. De ah que la objetividad, la impersonalidad, el servicio al Estado y no a sus intereses privados constituyan el fundamento de la accin burocrtica. No obstante, el funcionario, a pesar de su respeto a la jerarqua, lleva adelante las rdenes siguiendo unas pautas tcnico-jurdicas, en suma, transforma las rdenes de los no expertos en decisiones expertas, lo que le da un poder importante y poco controlable. Tiene el poder del conocimiento tcnico.

Por ello, uno de los grandes retos a que tiene que hacer frente el desarrollo de la organizacin burocrtica, en una sociedad democrtica, es el de limitar su mbito de actuacin. Pues al poseer el saber experto puede intentar, incluso con plena buena fe, sustituir a los polticos electos en la toma de decisiones. Ante esta situacin, Weber advierte de que la superioridad 4

tcnica no es suficiente para dirigir una sociedad. Porque la burocracia aunque se rija por criterios tcnicos y jurdicos, que son importantes y necesarios, no por ello tiene una capacidad innata para definir fines, en ltima instancia no detecta el inters general innatamente. Son los polticos los encargados de ello. Y lo son por la funcin que ejercen y, tambin, porque tienen la vocacin para ello.

Weber advierte de que el problema de la burocracia es su tendencia a ocupar crecientes esferas de poder, basada en su superioridad tcnica. Y, sobre todo, su incompetencia a la hora de ejercer el poder. Los burcratas no estn capacitados para la accin poltica, con todo su potencial de conflicto, negociacin, flexibilidad y responsabilidad. Los burcratas necesitan orden, no negocian, no innovan, no crean nuevos retos. Los polticos de vocacin son absolutamente necesarios porque aportan pasin, liderazgo, responsabilidad. La tendencia burocrtica a ocupar espacios, no por vocacin de poder, sino por necesidad de seguridad y de limitacin de riesgos, es un grave problema para las sociedades modernas, en suma, nos sita en una caja de hierro.

Lo cierto es que la axiologa, el sistema de valores de los polticos y de los funcionarios es muy diferente, y ello puede provocar conflictos importantes que dificultaran la gobernabilidad de la sociedad. En concreto, son variables que separan la poltica de la burocracia: 1. La responsabilidad. Pues los burcratas asumen la jerarqua y no se responsabilizan de la decisin final. Sin embargo, los polticos no pueden eludir la responsabilidad. 2. El modo de actuar. Pues los burcratas actan de forma secreta, annima, a veces hasta parsimoniosa. El poltico, sin embargo, acta en pblico y con la urgencia de la inmediatez de los problemas que ha de solucionar. 3. El marco cognitivo de referencia. Los burcratas se basan en normas y conocimientos tcnicos para definir la mejor solucin. Pero los polticos toman las decisiones calculando el apoyo para mantener o alcanzar poder, es decir, consideran si cada decisin que toman les favorece o perjudica en trminos de poder e influencia.

En cualquier caso, para el citado autor, las democracias bien constituidas saben controlar a la burocracia, y lo hacen a travs de otras instituciones que colaboran con los gobiernos en esta labor, en concreto: 5

1. Mediante el control que ejercitan unos Parlamentos fuertes. 2. Usando Consejos fiscalizadores y gabinetes que tienen base tcnica suficiente como para poder retar el poder experto. 3. A travs de la divisin de los funcionarios en dos categoras: los funcionarios profesionales y los funcionarios polticos que son cesados libremente.

En consecuencia, los funcionarios polticos son clave para poder controlar y domear a la burocracia, pero, al tiempo, estos funcionarios son tambin expertos que conocen el marco de referencia axiolgico del funcionariado y que comparten cdigos de conducta y de expertise. Estos funcionarios son los que ejercen la ahora llamada funcin directiva, quienes constituyen el lubricante que permite la comunicacin entre el universo poltico y el funcionarial, quienes transmiten las decisiones polticas en lenguaje comprensible para el funcionariado y quienes exponen a los polticos las opiniones de la burocracia de forma que ellos puedan entenderlas y compartirlas si fuere preciso. Sin ellos, el choque de valores y prioridades sera inevitable. Merced a ellos la labor de ambos niveles de roles (poltico y funcionarial) alcanza sinergias y resultados positivos para la comunidad.

La funcin directiva profesional intenta consolidar ese papel tan necesario de intermediacin entre el mundo poltico y el mundo funcionarial, ese papel de articulacin que garantiza que la sociedad cambie y se adapte a la nueva realidad sin poner en riesgo la marcha continua del sistema.

3. QU CONSTITUYE FUNCIN DIRECTIVA Y QU NO?

3.1. Los crculos de funciones directivas. De forma coherente con lo afirmado en el epgrafe anterior, los directivos pblicos no son homogneos y, por ello, se suelen situar en torno a tres crculos de funciones: 1. Un crculo de direccin poltica, en el que la labor esencial es de tal naturaleza y donde los directivos no precisan de conocimientos tcnicos o administrativos para desempear tal cargo, aunque siempre seran recomendables. Son los Secretarios de Estado, Ministros, Presidentes de gobiernos regionales y alcaldes. Su labor diferenciadora se conecta con la importancia de la visin estratgica y la capacidad para analizar el entorno. 6

2. Un crculo de direccin poltico-administrativa, altamente implicada en la formulacin de polticas o programas, adems de en la implantacin de las mismas. En l, la labor tiene componentes polticos y, a la vez, administrativos o tcnicos. Se requiere tener un conjunto de habilidades y actitudes directivas, pero tambin, al mismo nivel, un olfato poltico, una sensibilidad para entender los juegos de fuerza y poder propios de toda accin social y organizativa. En algunos casos, incluso, se requieren, adems, conocimientos tcnicos muy precisos, como, en el caso de los jefes de asesora jurdica o los responsables de direcciones sanitarias. En este crculo situaramos los miles de directores generales, subsecretarios, asesores ejecutivos. 3. El crculo de direccin burocrtica. En este crculo se encuentran los niveles superiores del servicio civil de carrera, funcionarios que han accedido tras un proceso de desarrollo profesional a estos cargos, y en los que prima la capacidad tcnica y el desarrollo suficiente de competencias directivas. Ello no obsta para exigir de ellos, tambin, una sensibilidad poltica y un conocimiento del campo de fuerzas poltico donde est situada su organizacin, pero tal vez con un carcter subsidiario frente a su competencia para dirigir equipos, disear proyectos o evaluar programas.

Finalmente, no est claro, a nuestro juicio, donde situar a los directores de agencias estatales y organismos autnomos, presidentes de entes pblicos empresariales y sociedades mercantiles de capital pblico. La razn es que, en teora, ellos no participan en la formulacin de polticas pblicas, simplemente ejecutan en el marco de un contrato programa o de un plan estratgico aprobado superiormente, ahora bien, ejecutan con una notable autonoma. Por ello, tal vez deberamos hablar de un cuarto crculo de direccin pblica, desde una perspectiva de implicacin en la definicin de fines e intereses pblicos, que es la de los directivos de entes instrumentales.

3.2. La separacin de poltica y administracin empricamente. Los estudios de Aberbach, Putnam y Rockman o Peters nos demuestran que la relacin entre gobierno y directivos pblicos profesionales (de los niveles centrales de gobierno) se caracteriza por la interaccin constante y la implicacin frecuente de los directivos en la formulacin de polticas. Aberbach, Putnam y Rockman (1981) definen cuatro modelos puros de divisin del trabajo entre polticos y funcionarios de alto nivel (ahora los llamaramos directivos

profesionales) y los testan con cerca de 800 entrevistas; los cuatro modelos, con los que

iluminan la informacin dispersa que sobre dicha relacin exista en distintos estudios, son los siguientes:

Imagen I, los polticos definen, los funcionarios ejecutan tcnicamente (modelo de separacin entre poltica y Administracin).

Imagen II, polticos y altos funcionarios comparten la elaboracin de polticas, pero los polticos aportan valores e intereses, y los funcionarios conocimiento y hechos (modelo de separacin entre hechos y valores).

Imagen III, comparten la elaboracin de polticas pero los altos burcratas se relacionan con intereses organizados institucionalizados y promueven el compromiso y la estabilidad, mientras los polticos promueven el cambio y articulan intereses ms amplios (modelo de energa frente a equilibrio). Mientras, en sentido amplio, los polticos dirigan el cambio poltico, los burcratas, por su conocimiento detallado de los programas y de las ideas polticas relevantes, a menudo brindaban las "soluciones" para que los polticos eligieran.

Imagen IV, hbrido puro, todo mezclado, los polticos se burocratizan y los altos funcionarios de politizan. Esta imagen es la culminacin del proceso de politizacin de la alta burocracia.

Los datos permiten comprobar que la imagen I apenas es una referencia intelectual, pues no tiene vigencia emprica, salvo para los funcionarios de nivel inferior; por el contrario, s son testados y comprobados en la vida real el resto de imgenes: la II, III y IV. En consecuencia, podemos afirmar que la idea de que los funcionarios de alto nivel meramente ejecutan rdenes de los polticos apenas existe en la vida real. Siguiendo el esquema de dichos autores, podemos establecer un cuadro que lo simplifique:

Cuadro 1. Relaciones entre altos burcratas y polticos. Aberbach et. Al. Ejecutar polticas Formular polticas Intermediar con Polticos Imagen I Altos burcratas Polticos Responsabilidad compartida Polticos Responsabilidad compartida Responsabilidad Responsabilidad compartida Responsabilidad Imagen II Altos burcratas Imagen III Altos burcratas Imagen IV Altos burcratas

intereses sociales Generar articular visiones proyectos polticas Fuente: Quereda y elaboracin propia. y y Polticos Polticos

compartida

compartida

Polticos

Responsabilidad compartida

Por su parte, Peters distingue cinco modelos ideales y los propone como referentes para ver a qu modelo se aproximan ms las diferentes Administraciones de los diferentes pases:

Formal-legal: los altos funcionarios simplemente ejecutan las rdenes de los polticos. Segn Peters, este modelo es una ficcin que no expresa realmente el papel de los altos funcionarios, pero es til como referente comparativo.

Vida de Aldea: los objetivos, valores y clase social de polticos y altos burcratas son comunes, lo que les diferencia es la estabilidad. Este modelo hace las delicias de las teoras elitistas de explicacin de la sociedad.

Funcional: las elites burocrticas y el poltico responsable del ministerio o rea funcional comparten valores y objetivos, en esencia, defienden juntos su sector. En este modelo, lo que es importante es considerar que a la defensa del sector a menudo se unen los grupos de presin y los comits parlamentarios. Por ejemplo, el ministro/a de defensa y los militares de alta graduacin comparten la defensa del presupuesto de defensa, al igual que el lobby de productores de armas.

Adversario: se basa en el conflicto por inercias o intereses contrapuestos entre altos burcratas y polticos. El conflicto puede ser pasivo y no intencionado, como cuando hay un cambio de Gobierno y la inercia dificulta la adaptacin al cambio; o activo e intencionado, cuando hay intereses o visiones contrapuestas sobre las polticas o sobre la organizacin.

Estado Administrativo: gobierno de burcratas. Los polticos son meros registradores o vendedores de polticas, pero ellos no las formulan, son los burcratas o altos funcionarios los que marcan el rumbo del pas.

Una vez que se hacen los anlisis empricos, los resultados dependen del pas. Podemos ver resumidamente el esquema que propone Peters en el cuadro 2.

Cuadro 2. Relaciones entre Altos funcionarios y polticos. Peters Tono Ganadores Resolucin de conflictos Formal-legal Vida de Aldea Integrador Integrador Polticos Ambos Autoridad Negociacin Autoridad Mutualidad Variable Management Modelo funcional Integrador Ambos Negociacin Experto Dominio del inters sectorial Modelo adversario Estado Administrativo Fuente: Quereda. Integrador Funcionarios Rendicin Experto Estabilidad Adversario Variable Poder Conflicto Variable Estilo Impacto

En todo caso, la interpretacin de los estudios anteriores nos lleva a considerar que la funcin directiva profesional exista en las Administraciones de los pases ms desarrollados desde mediados del siglo pasado y que comparta amplias esferas de poder con la direccin poltica.

3.3. Una tentativa de delimitacin. A todo ello, aunque el estudio de Aberbach, Putnam y Rockman no lo deja claro, conviene aadir que no es lo mismo ser un burcrata superior que ser un directivo profesional, un burcrata del nivel superior no deja de ser un tcnico con conocimientos profesionales sofisticados que, en ocasiones, puede ocupar un puesto directivo, pero que no por ser un profesional con competencias tcnicas muy desarrolladas puede ocupar la direccin de una organizacin con garantas de xito, pues la funcin directiva exige competencias diferentes a las puramente tcnicas, sin perjuicio de que stas puedan ser muy oportunas, unidas a las puramente directivas, en determinadas posiciones. Por ello, el estudio de los funcionarios profesionales de cualificacin superior o el de los burcratas de nivel medio en relacin directa con sus clientelas quedan fuera de este tema.

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Ahora bien, definir con lnea clara en dnde acaba la burocracia superior y en dnde comienza la funcin directiva es muy difcil en trminos funcionales, del mismo modo que es muy complejo (ms bien imposible) definir de forma generalizada y universalista dnde empieza la poltica y dnde acaba la administracin. Incluso si se definiera legalmente dnde comienza y acaba la FDP, cuando se operativizara, al analizar la funcin de cada puesto y su nivel de responsabilidad (para determinar si queda o no dentro del sistema FDP), numerosos puestos generaran dudas.

Pues bien, dejando aparte, como ya indicamos a los ministros o consejeros, el resto podra quedar bajo el paraguas de la funcin directiva profesional si consideramos sta como: 1. La que participa en la definicin de programas y formulacin de polticas y/o en la implementacin o gestin de los programas pblicos, 2. dirigiendo organizaciones y personas con una cierta autonoma operativa 3. y responsabilizndose de la intermediacin con los intereses sociales organizados y reconocidos legalmente.

4. MODELOS DE DIRECTIVOS EN LA EXPERIENCIA COMPARADA.

Dicho todo esto, pasaremos ahora a indicar algunos modelos de referencia en la configuracin de una funcin directiva. En primer lugar, existe el denominado Modelo de direccin pblica burocrtica. Sus caractersticas bsicas seran: 1. Un sistema cerrado de funcin directiva, es decir, quienes acceden a la funcin directiva slo pueden ser funcionarios, estando cerrado el sistema para outsiders. 2. Este modelo expresa el paradigma de la llamada profesionalizacin, pues la funcin directiva es la culminacin de la carrera vertical. 3. Existe limitacin legal: no admite externos al servicio pblico. 4. El desempeo de puestos directivos se ejerce con carcter vitalicio. 5. Las competencias directivas no estn definidas formalmente y la seleccin sigue criterios de carrera y cooptacin interna. 6. Ejemplos: Francia y Reino Unido (antes de la reforma Next Steps)

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El siguiente modelo es el Modelo de direccin pblica politizado. En este caso, sus caractersticas seran: 1. Existe un sistema abierto de puestos directivos, en el cual se puede nombrar a cualquier persona para el cargo, siempre que goce de confianza poltica. 2. Por ello, el criterio de confianza poltica es predominante o exclusivo en el nombramiento. 3. La designacin se realiza con discrecionalidad absoluta. No se exigen requisitos de desempeo para mantenerse en el cargo, pues la evaluacin del rendimiento es poltica. 4. En ltima instancia el sistema no mide capacidades ni competencias profesionales, slo garantiza lealtad poltica. 5. Ejemplos: Espaa (antes de las reformas de 1997 y 2003) y algunos pases en vas de desarrollo.

Finalmente, existe el Modelo gerencial, cuyas caractersticas seran: 1. Es el modelo resultante del desarrollo de ideas y valores de eficacia y eficiencia en el sector pblico 2. Tiene cierta influencia del sector privado y exige la caracterizacin de puestos directivos. 3. Su objetivo inicial fue el de reclutar directivos pblicos con experiencia en funciones directivas en el sector pblico o privado. 4. El acceso se realiza mediante instrumentos que garanticen el mrito. 5. Los directivos pblicos son profesionales de la direccin (por dedicacin, conocimientos, habilidades y destrezas). 6. Existe un procedimiento pblico de seleccin o designacin basado en la demostracin de la posesin de competencias. 7. Los directivos, una vez seleccionados, disponen de poderes propios o delegados para dirigir la organizacin (personal, organizacin, presupuestos, etc.). Se intenta dejar que los gestores gestionen, en el marco de planes o contratos programa definidos por el principal, que es el gobierno. 8. Por ello, existe un marco de responsabilidades: acuerdos de gestin; evaluacin; indicadores; etc. Un marco que define el sistema de rendicin de cuentas de estos directivos con respecto al gobierno, el Parlamento y la ciudadana. 9. Est asegurado un sistema de incentivos para favorecer la eficacia y eficiencia: premios (especialmente los bonos y retribuciones variables) y sanciones (sobre todo el cese por incumplimiento del contrato o los indicadores asumidos). 12

10. A veces, no siempre, el puesto es ejercido con temporalidad en el desempeo de las funciones (sujeta a resultados o con tiempo prefijado de mandato). 11. El sistema de cese est vinculado, sobre todo, al rendimiento: no caben los ceses discrecionales o polticos. El cese normal es por resultados insuficientes en la gestin o por finalizacin del perodo para el que ha sido designado el directivo. 12. Ejemplos: pases anglosajones

Tras analizar los tres modelos parece obvio que el nico que responde a los criterios de una funcin directiva profesional es el ltimo. El primero es profesional pero no es directivo. El segundo puede ser directivo pero no es profesional. Y slo el tercero permite articular direccin con profesionalidad.

Segn la OCDE, en la funcin directiva comparada existen dos modelos de funcin directiva profesional que pueden servir de referencia como modelos puros. (i): El sistema de carrera, que se caracteriza por: 1. Modelo cerrado: slo los servidores pblicos pueden ser directivos. 2. Organizacin de la funcin pblica en cuerpos o estructuras similares que generan que la pertenencia a cuerpos de elite favorezca el pase a la FDP. 3. Seleccin mediante el ingreso en la funcin pblica y despus se desarrolla la carrera, que culmina en puestos directivos cuando el funcionario ha adquirido prestigio dentro de su cuerpo y aporta confianza al que nombra. 4. Papel secundario y marginal del management en la formacin de esos cuadros directivos

(ii) El sistema de empleo. Este sistema se caracteriza por lo siguiente: 1. Modelo abierto: los directivos se seleccionan entre civil servants o externos.Normalmente existe un nmero de puestos tope para los externos, puede estar entre el 5-15%. 2. Organizacin de la funcin directiva en empleos o puestos directivos (no hay, salvo excepciones, estructuras). Estos puestos, cuando quedan vacantes se ofrecen a concurso abierto o semiabierto, como hemos visto. 3. Acceso al empleo directivo mediante el sistema de mrito (acreditacin de competencias). En general, el sistema se caracteriza por favorecer una autoseleccin previa. Slo quienes renan las competencias, rendimiento y experiencia suficientes podrn acudir a los procesos selectivos para ingreso en la funcin directiva profesional. Dichos procesos se rigen por los principios de mrito, capacidad, concurrencia, publicidad y transparencia. El proceso selectivo es realizado por 13

una Comisin que goza de cierta autonoma de decisin. El sistema puede tener tres fases o dos. En la primera fase, los candidatos/as presentan una memoria en la que acreditan con datos y casos de su vida profesional las competencias que aseguran poseer. Cada una de las competencias bsicas gerenciales deber ser demostradas mediante ejemplos de casos en los que se siga la siguiente metodologa de explicacin: Primero el reto al que se tuvo que hacer frente; segundo, el contexto en el que se tomaron las decisiones; tercero, los resultados conseguidos tras las decisiones adoptadas e implantadas. La entrevista de incidentes crticos, cuando existe, busca definir los motivos, habilidades y conocimientos que un empleado realmente tiene y utiliza. Identifica y muestra lo que los candidatos hicieron, dijeron y pensaron en situaciones crticas en su puesto de trabajo. Todo ello se hace a efectos de diferenciar claramente a los mejores. En todo caso, la entrevista tambin tendr por objeto aclarar datos y hechos del currculo enviado. Cuando se realice un assessment center en lugar de la entrevista de incidentes crticos, ste constar de diversos instrumentos de seleccin que en conjunto acrediten las competencias de los aspirantes (por ej. entrevista de incidentes crticos, caso prctico, discusiones y juegos de papel). 4. Papel muy importante del management en la formacin de este personal directivo.

Segn la OCDE cada sistema tiene sus fortalezas y sus debilidades, que en el caso del modelo de carrera seran las siguientes: FORTALEZAS: 1) Sistema de promocin regulado, favorece la movilidad vertical; 2) Formacin inicial permite una funcin directiva cohesionada en valores y conocimientos; 3) Permite una institucionalizacin del acceso y formacin. DEBILIDADES: 1) Selecciona directivos slo entre funcionarios; 2) Selecciona personas jvenes sin experiencia; 3) Carencia de habilidades y competencias directivas; 4) Peligro de aislamiento social; 5) No valora rendimientos n i resultados. En cuanto al sistema de empleo: FORTALEZAS: 1) Ofrece un sistema abierto y competitivo de seleccin de cuadros directivos; 2) Selecciona personas con experiencia en tareas directivas; 3) Los directivos pblicos acreditan competencias gerenciales; 4) Hay una mayor imbricacin con la sociedad; 5) Responden en funcin de resultados.

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 DEBILIDADES: 1) Movilidad limitada o inexistente; 2) Falta de cultura comn; 3) Peligro de confrontacin con los valores de la funcin pblica; 4) Carencia de institucionalizacin de la formacin.

Estos sistemas de empleo estn haciendo frente a sus debilidades de forma bastante exitosa, as, por ejemplo, el Senior Executive Service estadounidense (con unos 8200 miembros) ha establecido la movilidad forzosa de sus directivos para evitar la endogamia y la inmovilidad. Ha trabajado los factores culturales a travs de la formacin. Y dado que la presencia de personal externo es casi nula, no ha tenido problemas de confrontacin con la burocracia, pues los directivos proceden de los niveles superiores de la funcin pblica. En general, un sistema de FDP coherente y eficaz est ms cerca del modelo de empleo que del de carrera.

5. LA REGULACIN ACTUAL Y LOS RASGOS DERIVADOS DEL ESTATUTO BSICO DEL EMPLEADO PBLICO.

5.1. Antecedentes. El tratamiento riguroso de la funcin directiva en la historia de la Administracin pblica espaola es reciente. Durante las dictaduras, tanto la de Primo de Rivera como la de Franco, numerosos funcionarios de los cuerpos de elite pasaron a desempear cargos en el Gobierno, adems de controlar los niveles superiores de la Administracin Pblica. Durante el franquismo, incluso, las Cortes estaban dominadas por funcionarios de cuerpos de elite, especialmente las comisiones ms importantes. En cualquier caso, no se puede hablar de una funcin directiva profesional, pues la continuidad en el cargo estaba ligada a su fidelidad al Rgimen o, al menos, a su no intromisin en poltica, lo cual implicaba, al menos, aceptar la situacin y no luchar por la democracia. La Ley de Funcionarios Civiles de 1964 cre el Diploma de Directivos. Fue un fracaso, dado que, al final, estaba reservado a los Tcnicos de Administracin Civil, uno de los cuerpos de elite surgidos con el desarrollismo. La confusin de funcin y cuerpo llevaba a estos errores.

Con la llegada de la democracia cambian un poco las cosas. La transicin poltica implic una cierta tensin entre funcionarios de elite y polticos, sobre todo a partir del ao 1982, con la llegada del PSOE al Gobierno. El PSOE tiene un amplio programa reformador que exiga un fuete control de la Administracin para llevarlo a cabo, adems, existan los lgicos resquemores 15

entre un partido que haba estado prohibido y una funcin pblica que se heredaba ntegra de la dictadura, sin depuraciones, ni cambios sustanciales, pues la UCD mantuvo la Administracin franquista e, incluso, incorpor a la Administracin democrtica a todos los funcionarios del Movimiento, es decir, del Partido oficial (y nico permitido) durante la dictadura. Tras una serie de cambios legales y reformas incipientes, se puede decir que hubo una cierta victoria de la Poltica, victoria que implic la (re)implantacin del modelo democrticamente politizado de funcin directiva. Un modelo donde los directivos pblicos son elegidos y cesados libremente, y, por ello, un modelo basado en la lealtad poltica al partido en el Gobierno por parte de los directivos pblicos.

5.2. Marco normativo. 5.2.1. Marco normativo estatal. En primer lugar, hay que destacar la omisin de la regulacin de la funcin directiva en la Ley 30/1984. Posteriormente, en la reforma de 1988 se vino a conectar, hasta cierto punto, los puestos directivos profesionales con la libre designacin. S empezaron, por esa poca de finales de los 1980, los primeros programas de formacin de directivos en el marco de los procesos de modernizacin. En cualquier caso, la regulacin de la funcin directiva llega con los procesos de reforma del poder ejecutivo y de la Administracin del Estado de finales de los aos 1990 y con el Estatuto Bsico del Empleado Pblico. As: La Ley 6/1997, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). La Ley 50/1997, del Gobierno. La reforma del estatuto de la funcin pblica: la Ley 7/2007, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

A. La funcin directiva en la LOFAGE. Segn la citada Ley, existen: - rganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado). - rganos directivos: en Servicios Centrales (Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios Generales Tcnicos, Directores Generales, Subdirectores Generales) y en Servicios Territoriales (Delegados del Gobierno y Subdelegados). - Directivos de Organismos Autnomos (siguen el rgimen general). - Directivos de Entidades Pblicas Empresariales (se rigen por su rgimen especfico). - Directivos de Entes Pblicos (se regulan en las disposiciones adicionales). 16

- Directivos de Empresas Pblicas (exentos de la LOFAGE).

Adems: 1. Se habla de profesionalizacin de la funcin directiva (en la exposicin de motivos). 2. Los requisitos que deben ser respetados en la seleccin de dichos directivos son: competencia y experiencia. Pero no hay sistema de comprobacin de dichos requisitos regulada en la ley. 3. Se habla, en el art. 6, de la responsabilidad profesional por la gestin y el control y evaluacin de resultados (no obstante, dicho sistema no ha sido puesto en prctica en la AGE a pesar de lo que diga la ley). 4. Es un sistema cerrado, pues se requiere ser funcionario pblico del grupo A para ser Subsecretario, Secretario General Tcnico, Director General (con excepciones debidamente acreditadas) y Subdirector General. Pero tambin es un sistema abierto, pues no se requiere ser funcionario para ser Secretario General, Delegado del Gobierno y algunas Direcciones Generales debidamente acreditadas. 5. No hay convocatorias ni pruebas para el nombramiento, es un nombramiento libre. 6. Por ello, el cese es tambin libre. Los Subdirectores se someten, eso s, al sistema de libre designacin, que exige al menos la publicidad de la convocatoria.

Para las Entidades Pblicas Empresariales se establece un

sistema abierto, sin

publicidad ni pruebas selectivas. Los requisitos que se establecen son los de experiencia y competencia, pero no existe comprobacin legalmente exigida. El nombramiento es libre y libre tambin es el cese o remocin. Para los Entes Pblicos se estar a lo que determine su legislacin especfica, pero se generaliza el sistema de libre nombramiento y remocin. Para las Administraciones independientes se establece, normalmente, el nombramiento por un perodo de tiempo. En general, aqu s existen algunas restricciones al libre cese. En todo caso, hay que analizar la ley de cada una de estas Agencias. Para las Empresas Pblicas, el rgimen se sujeta al Derecho privado, pero con un sistema de designacin y cese de directivos libre. No hay comprobacin de capacidades ni publicidad (salvo excepciones).

B. La ley de Agencias.

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Para las Agencias en general hay que remitirse a su ley especfica (Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos) en la cual se establece lo siguiente: 1. Quin es personal directivo? El Director/a de la Agencia y el resto del personal directivo; en todo caso habr que estar para la concrecin de dicho personal al papel de los respectivos Estatutos. Adems, la funcin directiva superior (Director de Agencia) sigue siendo cargo de designacin poltica. 2. Nombramiento y cese del resto de directivos: deber respetar los principios de mrito, capacidad y publicidad. Con preferencia se deben seleccionar funcionarios. Existirn unos rganos de seleccin profesionales y el resultado del proceso dar lugar a la aprobacin de una terna para que el Director seleccione finalmente. 3. Excepcin al rgimen general, se admite la existencia de personal laboral de alta direccin. 4. Se establece para los directivos la necesidad de una evaluacin por la gestin, con arreglo a unos criterios. 5. Se aprueban unos incentivos al rendimiento para los directivos que tendrn la forma de retribuciones variables.

Finalmente, procederemos a dejar enunciados los dilemas fundamentales a que har frente el legislador cuando regule el modelo para la funcin pblica central y autonmica. Antes, procederemos a exponer cul es la regulacin existente en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP) sobre esta materia.

5.2.2. Marco normativo Autonmico. En la Comunidad Autnoma de CASTILLA-LA MANCHA, la nica norma general que regula la funcin directiva es la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla la Mancha, la cual establece los rganos de apoyo, asistencia y directivos (Captulo IV, arts. 26 a 34), y a cuyos titulares se les nombra por Decreto del Consejo de Gobierno, sobre la base de criterios de confianza poltica. En cuanto a la Administracin institucional, la regulacin en las empresas pblicas sigue los criterios generales de libre nombramiento y cese, sin apenas restricciones. Por ejemplo, la Ley 7/1999, de 15 abril (LCLM 1999\108), de Creacin de la Empresa Pblica Agencia de Gestin de la Energa de Castilla-La Mancha (Agecam), establece en su Disposicin adicional primera que Los Estatutos Sociales debern contemplar la forma de provisin de puestos de trabajo, con arreglo a principios de publicidad, mrito y capacidad, cuyos titulares quedarn vinculados a la 18

Empresa Pblica por una relacin de carcter laboral. El personal directivo podr ser libremente nombrado y separado, debiendo fijar los Estatutos Sociales los puestos de ese carcter. Y la regulacin de la Empresa Pblica Gestin Ambiental de Castilla-La Mancha, SA, en su Artculo 10 establece que 1. El personal de la Empresa pblica Gestin Ambiental de Castilla-La Mancha, SA se regir por normas de derecho laboral o privado, negocindose la seleccin del personal conforme a la normativa laboral que resulte de aplicacin, y con respeto a los principios de publicidad, mrito, capacidad e igualdad. 2. El personal directivo podr ser libremente nombrado y separado, debiendo fijar los estatutos sociales los puestos de ese carcter. 3. El personal directivo estar obligado a formular declaracin de actividades, bienes y rentas establecida en el artculo 20 y 34.2 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre (LCLM 2003\281), del Gobierno y del Consejo Consultivo.

5.2.3 Marco normativo local. Los municipios en Espaa, en relacin a su estructura organizativa, se agrupan en 4 modelos diferentes: - Municipios de rgimen comn. Tienen una forma mixta entre lo parlamentario y lo corporativo, pues hay una distribucin de funciones entre el Alcalde y el Pleno; el Alcalde slo puede delegar en Concejales. - Municipios de gran poblacin. Sistema de tipo parlamentario; distribucin de funciones entre el Pleno, el Alcalde y la Junta de Gobierno, que pueden delegar competencias en los Concejales o en el personal directivo. Barcelona como rgimen especial. La Ley 22/1998. Modelo parlamentario. El Alcalde puede delegar las competencias en los gerentes sectoriales o de distrito, as como en el personal directivo. Hay una diferenciacin clara entre rganos polticos y rganos gerenciales. Madrid como rgimen especial. La Ley 22/2006. Rasgos similares al modelo de municipios con gran poblacin con algunas variantes puntuales.

La funcin directiva en los municipios de rgimen comn: El modelo de directivos no est establecido por la legislacin de rgimen local. Limitaciones: no se pueden delegar competencias del Alcalde en gerentes o directivos. Slo los polticos locales (electos) disponen de competencias propias.

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 Tradicionalmente, las funciones directivas han sido ejercidas por personal eventual. Hoy en da, tras lo establecido por el EBEP ya no es posible que los eventuales ejerzan funciones directivas. En la complejidad de la regulacin influye tambin la posibilidad de que se creen entidades pblicas empresariales y empresas pblicas, donde se pueden contratar directivos casi sin ningn control de competencias, mrito o capacidad. El rgimen Jurdico de los directivos es variado, pues las opciones son numerosas: funcionarios con habilitacin nacional, personal laboral de alta direccin, personal laboral normal, personal funcionario.

La funcin directiva en los municipios de gran poblacin (Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local). rganos superiores: Alcalde y miembros de la Junta de Gobierno Local. rganos directivos: Coordinador General; Director General; Secretario General y Secretario Adjunto de la Junta de Gobierno; Interventor General; Directivo de Organismos Autnomos y de Entidades Pblicas Empresariales. Los rganos superiores pueden delegar competencias en los rganos directivos. Este sistema supone la importacin del sistema de direccin pblica de la administracin del estado al mundo local, como se ve por la designacin del personal directivo. El sistema se basa en el libre nombramiento (y remocin), pero con diferencias en funcin de si estamos en la Administracin general o en entes instrumentales, as: Sistema cerrado: slo se podr nombrar a funcionarios pblicos del grupo de titulacin A, sin requisito alguno (Coordinadores General y Directores Generales). Excepcin: los Directores Generales puedenser externos con experiencia y competencia (sin determinar) cuando as lo prevea el Pleno. Sistema mixto. Directivos de Organismos Autnomos o Empresas Pblicas empresariales: funcionarios pblicos del grupo A o laborales, tambin externos con experiencia de ms de cinco aos en funciones directivas. Sistema abierto. Directivos de empresas pblicas municipales.

5.3.4. Regulacin del EBEP. 1. Existe una referencia en la Exposicin de motivos: la funcin directiva es factor decisivo de modernizacin de las administraciones pblicas. 20

2. Ha desaparecido el personal directivo de la referencia a clase de personal, frente al proyecto de Estatuto donde s constaba. 3. Ha sido regulado en un Subttulo del Ttulo II (paradjicamente el relativo a las clases de personal). 4. Las condiciones de trabajo del personal directivo son materia excluida de negociacin (art. 37.2.d) 5. No hay situacin administrativa especfica de directivo, salvo para el directivo que sea alto cargo o asimilado y para el directivo municipal. 6. A los directivos de sociedades pblicas y fundaciones (DA 1) no se les aplica el EBEP. 7. Las incompatibilidades del personal directivo son reguladas en la disposicin final tercera en lo relativo a la dedicacin exclusiva. 8. La determinacin del rgimen jurdico del personal directivo se atribuye al Gobierno del Estado y de las Comunidades Autnomas. 9. No queda claro quines son directivos pblicos profesionales pues la definicin es tautolgica: Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Pblicas, definidas como tales en las normas especficas de cada Administracin. 10. El sistema de designacin atender a los principios de mrito y capacidad, idoneidad, publicidad y libre concurrencia. 11. Su trabajo estar sometido a un sistema de evaluacin por la gestin desarrollada. 12. El personal directivo en rgimen laboral tendr un contrato de alta direccin.

6. EL PLANTEAMIENTO Y LA GESTIN ESTRATGICOS EN EL MBITO PBLICO.

6.1. La direccin estratgica. En general, los autores que tienen un enfoque ms gerencial consideran que lo que se pide a los directivos pblicos hoy es que sean verdaderos lderes estratgicos. El liderazgo estratgico puede definirse como el proceso de direccin llevado a efecto para conseguir que algo suceda, en concreto para instalar una estrategia efectivamente y realizar un cambio de valor duradero. Un adecuado anlisis del liderazgo estratgico tiene en cuenta no slo el desarrollo de ideas innovadoras en el qu, sino tambin en el cmo; adems, se preocupa de la implantacin de estas ideas y tiene en cuenta los aspectos psicolgicos del liderazgo transformador. En suma, es un liderazgo en relacin con un problema social, en concreto, tiene que ver con cmo 21

disear e implantar soluciones eficaces en relacin a tal problema, en un entorno caracterizado por tremendas y continuas transformaciones.

A lo largo del proceso de liderazgo se debe comprobar en qu medida el lder ha sido capaz de crear, desarrollar e implantar una estrategia que conecte con los cambios que la sociedad demanda y que sea eficaz en la respuesta a un problema social. Por supuesto, todo ello se realiza en el marco de un campo de fuerzas poltico y de lucha de poder, campo que es especfico para cada directivo y que obliga a ste a usar todas las estrategias lcitas posibles para llevar adelante su proyecto, pues la accin se produce en un entorno en el que la supervivencia es imposible sin el uso continuo de tcticas que aseguren el poder necesario para tomar decisiones y asegurarse de que se cumplen. Esencialmente, la teora que sostiene este enfoque parte de la idea de que el xito est vinculado a la capacidad del dirigente pblico para: 1. Clarificar la misin esencial de la organizacin y los valores que la sostienen. 2. Captar las tendencias de futuro que el entorno externo marca. 3. Definir estrategias que sean valiosas, es decir, que aadan valor, que sean legtima y polticamente sostenibles y que sean operativa y administrativamente viables. 4. Implantarlas efectivamente y, finalmente, rutinizar los procesos de trabajo, de adaptacin y de cambio.

Sin embargo, para otros autores, el liderazgo estratgico se debe realizar, para empezar, desde el respeto a la misin de la propia organizacin y preservando dicho mbito de decisin. Cada directivo es nombrado para dirigir una organizacin, o una parte de la organizacin, concreta; y esta organizacin tiene una misin definida legalmente, siendo se su mbito de competencias, su razn de existencia. Adems, el directivo debe ser capaz de definir los valores esenciales de su organizacin, los valores burocrticos y democrticos que la organizacin propugna para guiar la conducta de sus miembros. Finalmente, el directivo debe buscar el apoyo de los agentes crticos fundamentales para conseguir que la organizacin pueda cumplir su misin con eficacia. Este apoyo se debe conseguir sin subvertir la misin de la organizacin, pero con conciencia de la necesidad de contar constantemente con los afectados por sus polticas y decisiones.

En cualquier caso, es preciso aceptar que no hay verdadero gobierno sin estrategia, porque no puede haber direccin sin visin ni objetivos. Luego, pueden tener que usarse muy diferentes caminos para llegar o acampar largo tiempo hasta iniciar la marcha, y sin lugar a dudas habr que negociar, escuchar, dialogar o confrontar con resultados que

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alejen de los ideales perseguidos. Pero un gobierno requiere visin y pensamiento estratgico.

6.2 El pensamiento estratgico El pensamiento estratgico fomenta que los gobernantes y administradores pblicos incorporen en su desempeo la dimensin del futuro en un doble sentido: hacerse cargo del futuro de sus comunidades polticas y de un futuro de vida que represente superioridad y excelencia (llmesele economa en crecimiento, prosperidad, abatimiento de la pobreza y desigualdad, bienestar y seguridad social, sostenibilidad ambiental). Esta dimensin olvidada o no valorada del futuro es fundamental para los gobiernos, sobre todo en este cambio de poca en que estados nacionales y comunidades locales no tienen ya el control suficiente de factores que les son bsicos para resolver sus problemas econmicos y sociales internos y crearse as sus condiciones de viabilidad futura.

Capturada por sus responsabilidades presentes y por la gestin de su funcionamiento interno, la Administracin Pblica (AP) suele no prestar suficiente atencin al adelante y al afuera de sus actividades. La responsabilidad de los mandos los obliga a concentrarse en los objetivos funcionales de su competencia y a realizarlos de manera eficiente, maximizando los recursos pblicos asignados y asegurando la legalidad de la actuacin de los servidores pblicos. Por ello prefieren y practican la planeacin operativa, la cual se aboca a resolver los problemas de incorreccin normativa, desempeo ineficiente, desperdicio de recursos, descoordinacin, que se presentan da a da en las varias unidades particulares. Agobiados por las demandas, exigencias y responsabilidades de la gestin cotidiana, los administradores y los gobernantes no tienen el tiempo ni la costumbre de pensar en el futuro de su comunidad poltica o del pas que gobiernan.

La diferencia del gobierno respecto del sector privado en los temas de estrategia no consiste en renunciar a consideraciones de posicionamiento y entorno, sino en resaltar que el modo gubernativo de ejecutar las estrategias es el proceder institucional y civilizado con discrepantes, competidores y adversos, que puede incorporar la voluntad de cooperacin como criterio general de actuacin, pero sobre todo el principio del dilogo racional, que supone que la dialctica de la discusin representa el procedimiento para depurar la rigidez de las posiciones y crear puntos de convergencia entre las partes, en el entendido de que los estancamientos o endurecimientos de la conversacin estratgica no podrn ser indefinidos sin afectar la direccin del gobierno y tendrn entonces que dirimirse mediante coaliciones de aliados que rematan en regla de 23

mayora, que es la manera de posicionarse civilizada y racionalmente de unos actores polticos sobre sus opositores en situaciones de desacuerdo peligrosamente prolongado.

En conjunto, los elementos clave de una planeacin estratgica son: Primero. El Posicionamiento de una organizacin en un determinado campo de actividad consiste prcticamente en la posicin relativa de superioridad que una organizacin adquiere y posee frente a sus rivales y competidores o frente a otros agentes de su sector de actividad debido a que en la provisin de determinados bienes y servicios a sus clientes / demandantes crea mayor valor, genera mayor valor agregado, y en consecuencia se pone a la cabeza en la reputacin y confianza social. Todo gobierno y toda organizacin pblica deben conocer y reconocer dicha posicin para tomarla como palanca de su xito. Segundo. La Misin de una organizacin consiste fundamentalmente en los objetivos, fines, metas para los que una organizacin fue fundada, existe y trabaja y hacia cuya realizacin orienta su accin de manera sostenida. La declaracin de misin, particularmente en los organismos pblicos, debe contestar a las siguientes preguntas: 1. Quines somos?: las caractersticas institucionales bsicas. 2. Qu hacemos?: nuestro campo o sector de actividad, los bienes y servicios que deseamos producir y que, en el sector pblico, estn legalmente prescritos como funciones pblicas a cumplir. 3. Cules son los fines / objetivos que queremos alcanzar con la provisin de esos bienes y servicios?, que en el sector pblico suelen estar legalmente declarados. Por consiguiente, 4. Cules son las personas, grupos o la comunidad toda que queremos o debemos atender con la provisin de bienes y servicios? (= quines son nuestros clientes, los destinatarios de nuestro trabajo?); en conexin, cules son los problemas o necesidades sociales de estas personas y grupos que la organizacin debe solucionar?, para quines trabajamos? 5. Cules son nuestros valores fundamentales, los que determinan y justifican los fines de la organizacin, los que deciden nuestra pertenencia a ella y nuestra permanencia en ella, los que definen tanto nuestra manera de convivir en la organizacin como la forma de relacionarnos con nuestros usuarios principales y con los interesados en la institucin? En el sector pblico los valores del estado, poder pblico y AP estn constitucionalmente establecidos y desarrollados en una cultura poltica de la sociedad. 6. Qu nos hace distintos o acaso nicos en el campo de nuestra actividad? Es decir, cul es la justificacin de permanecer como institucin pblica en nuestro campo de actividad?, qu valor o beneficio generamos a nuestros ciudadanos usuarios, a nuestra comunidad, que acaso ninguna otra entidad social genera, por lo que podemos justificar nuestra existencia ante los ciudadanos y sus representantes elegidos? 24

Tercero. La Visin es la imagen positiva que la organizacin tiene de s misma y de sus actividades en un futuro determinado o en un corte preciso de tiempo. Cuarto. El Anlisis FODA o DAFO permite conocer las FO de una organizacin (las oportunidades que ofrece el Entorno en razn de las Fortalezas de una organizacin), as como las DA (las amenazas y peligros que representa o acarrea el Entorno debido a las Debilidades de una organizacin). A mayor capacidad de una organizacin (F) existen mayores oportunidades (O) para realizar exitosamente sus fines. A mayores incapacidades (D) de una organizacin, mayores son los peligros y amenazas (A) que obstaculizan o impiden la realizacin de los fines. Quinto. Los asuntos estratgicos son los relativos a los que se consideran los factores clave o cruciales de xito (key success factors), realidades que, por la informacin y conocimiento que se tiene de los FODAs de una organizacin, representan con razonable certeza condiciones bsicas o decisivas para que los objetivos de la Visin puedan ser realizados y, por tanto, se trata de elementos que deben ser obtenidos, asegurados, preservados, aprovechados, desarrollados..., en el entendido de que cualquiera de estas operaciones exige cambios organizativos y cambios en la manera de tratar con el entorno.

7. LAS TCNICAS DE DIRECCIN PBLICA.

De acuerdo con Moore, las tcnicas de direccin pblica ms importantes son: 1. La estrategia organizativa. Debe satisfacer tres pruebas: Debe ser valiosa para los agentes crticos a un coste bajo en dinero y autoridad. Debe ser legtima y polticamente sostenible; es decir, atraer sostenidamente autoridad y dinero. Debe ser operativa y administrativamente viable. Puede implantarse.

La pregunta clave para la validez de una estrategia es: Resuelve los problemas ms importantes para los aos venideros y deja margen para adaptarse frente a lo no anticipado?

2. La gestin poltica. Consiste en: construir un clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia operativa, para un directivo, una poltica, una estrategia, entre aquellos agentes fuera del mbito de autoridad directa del directivo, cuya autorizacin o cooperacin es necesaria. 25

Las tcnicas de la gestin poltica son: la promocin empresarial, la gestin del desarrollo de la poltica, la negociacin, la deliberacin pblica, el aprendizaje social y el liderazgo, el marketing pblico y la comunicacin estratgica.

2.1. La promocin empresarial. Implica conocer quin estar implicado o afectado por la poltica o estrategia correspondiente. Hay que valorar y conocer la postura de los diferentes actores implicados, lo cual exige intuir y si es posible investigar sus actitudes frente a la estrategia. Hay que definir el grado de publicidad de las acciones de acuerdo con la materia de que se trate. Es preciso formular los temas de manera que maximicen apoyos y minimicen resistencias. Hay que actuar en el momento favorable. Los temas entran en la agenda no por su importancia, sino por la posibilidad de actuacin en el tema. No olvidar que el trabajo se hace a medio plazo, lo cual permite ir cambiando el escenario a favor de la estrategia. Disponer de una buena red de contactos, de conocimientos y credibilidad son clave para el xito. 2.2. Gestionar el desarrollo de la poltica La promocin empresarial olvida dos virtudes clave para el xito: Virtudes procedimentales: la poltica emerge de un amplio proceso de consulta, todas las partes interesadas han debido ser odas. Virtudes sustantivas: los hechos relevantes estn disponibles, dispuestos en un marco en el que se presentan los valores en juego, las principales alternativas que los decisores pueden escoger y las consecuencias previsibles de las mismas. Pero, adems, es preciso tomar decisiones dentro de la organizacin, y para ello hay que: Identificar el tema Valorar la importancia y urgencia del tema Anlizar polticamente el tema Analizar sustantivamente el tema Garantizar un proceso justo a los stakeholders o actores afectados por el tema Relacionar los temas entre s y con la estrategia global 26

Seguir el tema Supervisar y evaluar su puesta en prctica.

2.3. La negociacin. La pregunta inicial es: existe tema para negociar? Si es as, identificar los intereses de los actores La mejor alternativa al acuerdo negociado es el punto que marca si seguir negociando merece la pena. Si la negociacin no mejora el beneficio obtenido sin negociar, no se siente a la mesa. Otra pregunta clave: la negociacin aporta valor a ambas partes? Conviene aadir temas y actores para crear valor Un buen directivo es capaz de influir en las alternativas a la negociacin para lograr su meta.

2.4. Deliberacin pblica, aprendizaje y liderazgo social. Es importante fomentar la deliberacin pblica, para ello es necesario creer en la razonabilidad de los actores. Ello no obsta a que haya que guiar el proceso. Tambin hay que fomentar la movilizacin de los ciudadanos para que puedan actuar por su cuenta. Es importante ofrecer consejos durante el proceso. Tambin es necesario guiar el aprendizaje. Y hay que adecuar el ritmo a la tensin del proceso.

2.5. Marketing pblico y comunicacin estratgica. Implica que hay que impulsar polticas hacindolas comprensibles, consiguiendo el apoyo y la cooperacin de los afectados. Informar no es hacer propaganda. Hay que informar, no manipular. Es imprescindible determinar los atributos de la actividad gubernamental que los que pagan por el producto consideran relevantes. Ello implica saber realizar o contratar encuestas y focus groups

2.6 La gestin operativa implica: Mantener la reingeniera de la produccin, que, a su vez, conlleva: Aumentar la calidad y cantidad por cada recurso empleado 27

Reducir los costes en dinero y autoridad Hacer que las organizaciones sean ms capaces de identificar y responder a las aspiraciones de los ciudadanos

Potenciar la imparcialidad

Aumentar su permanente disponibilidad de respuestas e innovacin. Decidir los productos que van a producir Disear las operaciones para conseguir los productos Mantener el buen funcionamiento de la organizacin: ajustar estructuras, gestionar recursos humanos, formar y desarrollar, etc. Movilizar a los coproductores Averiguar el tipo y grado de innovacin necesarios Trabajar en equipo.

En resumen: Los directivos estn obligados a esforzarse en la bsqueda del valor pblico. Deben disponer de una visin articulada y acomodada a las aspiraciones del entorno poltico y a la experiencia profesional y las tcnicas que son tiles para conocer. Son responsables de informar de lo que hacen. Deben aprender a travs del rendimiento de cuentas.

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