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I jlllll'IHI(:I':HO/i hog m6nico' de globalizaci6n han provocado, en todo (\1 1111111 1111, illt 'nHiricaci6n de la exclusi6n social y la marginaci6n do "1'11111111 III 11I11'Lt,:; la poblaci6n. Esos procesos esUm siendo enfrentados po,' 1"\II d II l\('iIlH,iniciativas de base, innovaciones comunitarias y movimi nLn/~1111 1I11111!'qLle buscan reaccionar a la exclusi6n social, abriendo espa ,ill:; II III H 11I11'Li 'ipaci6n democratica, para la edificaci6n de la comunidad, parol!1111.( I' 1\1\ VHH alas formas dominantes de desarrollo y de conocimiento; n HIllIlll, I,i 11111'11inclusi6n social. Estas iniciativas son, en general, muy poco 'OliO la ('idIlH,dado que no hablan ellenguaje de la globalizaci6n hegem6ni 'A .y H(\ pI'( H ntan, frecuentemente, como defensoras de la causa contra la 'IobllIj ~II'i6n. onsideradas en conjunto, son, de hecho, una forma de globalizaci6n '011 I.l'IIhegem6nica. Su diversidad se hizo mas visible despues del colapso dill:; 1l1Odelosde transformaci6n social a gran escala, tan bien retratado POl' ( I
Quiero agradecer a todos aquellos que me ayudaron a realizar el trabajo de caml 0, II III I c1crespoliticos, tanto del gobierno, como de la oposicion, a los dirigentes de los movi'lllinllllli. rlo base, a los participantes en las instituciones del presupuesto participativo y a lOB OIlHII.!I' I'OS delegados de dicho presupuesto, que permitieron, amablemente, que yo asisti 'I'll II 111" Y I'cuniones. Los prefectos Tarso Genro y Raul Pont me abrieron generosamente las pu 1'1,'111 II" III prefectura. Tuve discusiones esclarecedoras con colegas en la Universidad Federal rill I( II Grande do SuI, en particular con Jose Vicente Tavares dos Santos, Sonia Larangeira, LlIl'IlIlIlI "'edozzi y Zander Navarro, a quienes mucho agradezco. Quiero agradecer, de manera 11111y IIN pecial, a Sergio Gregorio Baierle, a Regina Maria Pozzobon y a Vera Regina Amaro, dol 'ililldil (Centro de Assessoria e Estudos Urbanos), su asistencia en la investigacion. Un agrad iIII illll to especial a Maria Paula Meneses porIa preparacion y actualizacion del manuscrito. L,,<:i,111 " Brunet me proporciono informaciones valiosas y detalladas sobre los liltimos desan'oll,)" e1,,, presupuestoparticipativo, pOl'10 que Ie estoy muy agradecido. Tambien me gustarfa 8,:(1"1(111 cer a mis asistentes de investigacion del Centro de Estudos Sociais: Lassalete Sima s, NIHIII Serra y Silvia Ferreira. El trabajo de campo fue realizado entre 1995 y 1997, pero 011\111111/ datos estadisticos y otros fueron actualizados hasta hoy en la medida de 10 posible, Unll VI'" sion diferente de este texto fue public ad a en ingles bajo el titulo "Participatory Buclgnl, Ilil in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy", en Politics and Society, 26(4), 100H, pp. 461-510. En la preparacion de la version inglesa, Maria Irene Ramalho tuvo un papol 1',1" damental, a quien mucho agradezco tambien,

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I'll II, .11" ,I "pllIH II lei", I,ll 1I111'II\dlld .Y III polltic'lI 11I'lIl1illlllllll to'," I II III~ III I 1/111111I \,,/111111 pili' III I.IILI.I JlI'lIdolllillio ell I II:HLlldo Hollr'( III HII('llIdtld ('I ill 1"11 lilt 11.111'1.11111 111101'1111 III \lOIIHLI'III~ :1011d( I I 'ill(llId ill ~I, III (\j( I'(~I.('0 H /1 dllllll,lItH .Y II III pIII,t,ieolp/lCI(\I\ pOPlellI1' Illl )1)()Il\II, HI'IIIII ClHLIIIlIIIIIIII 111, II V(,,' ilil I III 11l11lelllllll'C'llIllI pOI' d(lfdJ'llllldlldt Ii HO'\lIl Ii Ii' Indltlolillii <.1 1111 '11111111111111'01\ 1111,(I) IOH (elLimOIl Iii llnOH, d bido I:l In 'l'iAiA d I I'~HIIIHI, ( III ti. 11'I'olli/ll,lI, III dtHI' glum 'nLo'i)n d' IA 'onoml(;l'y a l(;l 'urdH d(l Itl 1111 I"do /11-1iHlolI'illl qu II: I "1111I I 1\1111 Mundilll, '0 111111Iell1; 11:lllIv( I d pobr za n By'asil e ta rouy pOl' encima de las normas para un pals do 1'\ IIdil1li nLo m dio. lor otro Jado, serfa posible eliminar la pobreza en Bra,Hil
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de la democracia

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I'lIlt\I'ipliLivo,ado~tadoenlaciudaddePortoA1egred sd 19B!),I :III,11'11 lillII'll p 11',1.1, ,scnbo brevemente d la historia reciente do PorLo Alt 1\"11Y II. UI /ldlll IIIHI,I'II '16n en el contexto del sistema politico brasil fio y pI'OpOI','111I11I 1111'11111/\ i,ll()I'maciones basicas sobre la ciudad. En la segunda pal'L( , 11,1111 11111 ltlr'illt'iplll III aspectos de las instituciones de los proceso r I~ ,iOIIlIlIt, 11111 P,'(\HIIPli sto participativo: Iii instituciones y procesos de parLi 'il"l,jllil 1 I II 11111 III todologia ,y para la redistribuci6n de recursos. En ]a L I'C'IIII pIli I", '"\111 i7,o la evoluci6n de esta innovaci6n institucional desde u 1'1'1 II I 11111IIII1LII hoy, Finalmente, 1 en la cuarta parte, abordo el proceso del pI'( III pili' Lo pJI'Li 'ipativo en los siguientes vectores: la eficacia redistributivll' III IIINPOIIHllbil'idad y la calidad de la participaci6n en una democracia parl,;'" \I d" VII; In aut.onomia del presupuesto participativo frente al gobierno (.il l'III,IVO I la cmdad; el trayecto que va de la tecnoburocracia a la tecnodtl IIIOt'l'l1 'ill;

di ndo a cad a pobre el dinero suficiente para elevarlos hasta el umbral d III \)obr za) con un costo inferior a 1% del producto interno bruto del pais. 1... 1 11 1 Li'9 publicas deficientes son la raz6n pOI' la cual el reciente nivel de pobr 0

\',IIha ' ido tan sombrfo (1995: 1). La orisis del Estado
desarrollista coincidi6 con la transici6n democrat'i
'11

poder

dual

y las legitimidades

en competici6n:

las relacionl

" linales de la decada de 1970. En esa epoca, el debate politico puso la d 1110 't'atizaci6n de la vida politica brasilena Y la efectiva construcci6n d In c:iudadania en el mismo centro de la agenda politica nacional. Con resp '. I,n a esto, las preocupaciones surgidas en los debates que cond~jeron a III Constituci6n de 1988 pusieron la t6nica en los derechos de la cmdadan II, n La descentralizaci6n politica y en el refuerzo del poder local. Este nu vo 'ontexto politico creo las condiciones para que las fuerzas politica~ d iI', quierda -las que habian salido de la clandestinidad 0 las que, mlenL~'II, tanto se habian organizadoiniciasen experiencias innovadoras de parCI<.;'paci6~ popular en gobiernos municipales, Tal oportunidad politic~ se fa ,iiit6 pOl' el hecho de que las fuerzas relacionadas con los movimientos politicas en cuesti6n estaban intImam populares que, en los anos sesenta nl,t\ y H(

I II Lr( ~ I pI' , 'upuesto participativo y el 6rgano legislativo que posee la proI'I'OJ(IILIVH, formal y legal, de la aprobaci6n del presupuesto.

1II'II11iI

I:l

una

sociedad

con una

larga

tradici6n

de politic

a autoritaria.

El

PI'( d,ominio de un modelo de dominaci6n oligarquico, patrimonialista y buroI'I'IILII'O cliO como resul~ado la formaci6n de un Estado, un sistema politico y 111111 ,'uILura ,caractenzados pOl' los siguientes aspectos: la marginaci6n, pol Lien .Y soc~al de las clases populares, 0 su integraci6n a traves del popuI HII)() .Y d 1 chentelismo; la restricci6n del circulo publico y su privatizaci6n Un IInl'llisi del modelo de participaci6n democratica desarrollado en Kerala (India) se dol.alladarnente en el capitulo de Heller e Isaac, en este volumen.

tenta, -yen

habian luchado localmente, tanto en las ciudades como en el cam,po un contexto doblemente hostil de dietadura milit.ar .tecnoburocrat, '~' clientelista-, a favor del estableclmlento

y patrimonialismo

Y recono'lde los Traba.il~-

miento de sujetos colectivos entre las clases subalternas. Entre esas fuerzas politicas hay que destacar al Partido

dores (PT). Fundado, a principios de la decada de 1980, con base en el mOVImiento obrero, que era particularmente fuerte en el Estad~ de Bao P~u.l() .Y una de las mas importantes fuerzas en la lucha contra la dlctadura m) 11 LnI',

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C' l)tll'i( lI('iliH ( illlloV11eiol1oH, IIlK que I'll rOil n'lII iZlIlIlIH ( II POI'LI' Illf II 1111 ido, 'Oil Il)ll 'ho, IIIH Il1AH 'xiloHIlH y 'on nmplio 1" 'OliO 'illli('IILo, d(\11I11I \ ,'/1 dc 11"i1Hil,a I ,II 0 P ri 'n 'io d mo'r Ili ':I d' I ol'lo 1\1 gr \ I'l unA d' IHH 1I11iH1'011111tllI I , II 1.0110 \1 mUI do, aclamada POl' hab'r h cho po ibl unu g HLi 1'1 I I III II.Ll'oll1udam nl d mocr.Hica, d los recur 0' urbano .~ La "uclmilliHLIIiI 11111 tlotllillir" d ' Porto Alegre fue elegida POl' las Naciones Unidas 'Olr1() 111111II I Iml 110 innovaciones urbanas en todo el mundo, para ser pres nln(\11 1111III ()olllh 'n 'ia Mundial de las Naciones Unidas sobre AsentamienloH 11\111111 "or Ilabitat II, que tuvo lugar en Estambul, enjunio de 1996-. 1)111'lid 1 III (/( 'lela de 1990, Porto Alegre organizo varias conferencias int I'nu ,iol 1/1 IIiH Hobl'e 'e tion democnltica y,5 conjuntamente con Montevideo (dOIl(\1I II I Lli d ,'arrollando una innovacion de gobierno local semejante), lid \1'(\11I111 1I10Vi m iento a favor de la introduccion de instituciones de presupueslo tI II I.it~iPlllivo en las "Mercociudades", las ciudades que integran el acuerdo 1\('11 1I00lii '0 regional conocido lll'lIguay y Paraguay), como Mercosur (que abarca Brasil, Argenlillll,

Y HU'undttria, /11',: cupita" mpl


IIII1H lor

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lliidad de Ja ensenanza superior 0, mortalidad infantil, esperanza ho pital, habitacion, drenaje, aeropuertos,

IIli'lltiidad, restaurantes y clima. En investigaciones realizadas a fin H dl I I Igundo mandato (1996), el gobierno municipal fue clasificado como (X('(I 1IIIll 0 bueno pOI' 65 a 70% de los investigadores. 8i consideramos pOHiLiVII 111111 valuacion de "medio mas", el gobierno exito? Cuando, habra obtenido de realm nlo III 1probacion del 85%. i, ual es el secreto

de tamano

en enero

1989, el

1"1'?Hll-

IlIi6 la administracion de Porto Alegre, <I' administracion municipal, conocida basaba en una innovacion institucional

se establecio una nueva modahcllld como "administracion popular", ~( que tenia como objetivo garanLizlI1'

'1 I':n flLevolumen, el capitulo de Avritzer analiza detalladamente el proceso de pro('un(1I '/,111'1 domocnHica de la gestion local, comparando el Presupuesto Participativo de Porto Alo n /1"1'y dl' 13010 Horizonte. Vease igualmente Carvalho y Felgueiras, 2000. :1 Plim una comparacion de la aplicacion del presupuesto participativo en Barcelona, V6:'lHiI 1I111'1lhll.lo Moura (1997). Asu vez, Echevarria (1999) presenta un estudio comparativo enLrII de 1'111'1.0 Alegre'y Cordoba (Ar?,entina). La obra coordinada pOl'Becker (2000) incluye varios ejem. 1I1111~III Itcaclon de los pnnClplOS de la democracia participativa, tanto en el continente Am . do 1'11'11110 en Europa. 'orno I YIIen 1993, eJ Banco Mundial, mas preocupado porIa eficacia que porIa democracia 11111l~III)11 la atencion sobre el "exito inicial" de Porto Alegre, a la luz de los tres criterios esta~ 1I111I'l(lo1'l eJ Program a de Gestion Urbana que el Banco promueve: la movilizacion de los I or ,'III'I"'1'101'l p:lra financial' los servicios urbanos; el perfeccionamiento de la gestion financier a tlo 11/1111'1 r,:cursos; Ja org~nizacion de las instituciones municipales con el objeto de promover 1I111,yOl' oflcflcla y capacldad de respuesta pOl' parte de los servicios urbanos (Davey, 1993). Ihl/ldo l'nLonces, el Banco Mundlal, en varias ocasiones, ha divulgado y promovido el mode10till ~\'('1'lLI6n urbana de Porto Alegre y ha recompensado al municipio con la concesion de em1I1'I'IlI,! LO/i, V 111'10, Litulo de ejemplo, la publicacion coordinada pOI' Becker (2000) sobre las expea 1111111'11111 do dcmocracia participativa.

la participacion popular en la preparacion y en la ejecucion del presupuo~Lo municipal, y, pOI' 10 tanto, en la distribucion de los recursos y en la d IInicion de las prioridades de inversion. Esta nueva medida, que fue cono 'id I como "presupuesto participativo", es la clave del exito de la administntci )11 municipal del PT. En este capitulo, empezare pOI' describir como funciofll~ ,II presupuesto participativo, desde que fue creado hasta poniendo un enfasis especial ahora, En seguida, intentare en su ev~lucl III evaluar su lrnpl~t'

to en la redistribucion de los recursos municipales y en la cultura yen 1 HII tema politicos de la ciudad, analizando especialmente las tensione Id,1'I1 democracia representativa y democracia participativa, asi como el akll 1)('1 del presupuesto participativo en otras areas de la administracion urbll 1111 ,
6 Porto Alegre es visitada frecuentemente pOl' dirigentes gubern~mentales y H?OI'(;Hii" movimientos de base, que vienen de otras ciudades brasilenas a analIzar m loco el fut 1:111111' miento del presupuesto participativo. Despues de las elecciones locales de 1996.' las c1Llrl"iI,,~ donde los candidatos de la "administracion popular" ganaron las elecclOnes pldleron COil 1,1111 HI y consultoria a Porto Alegre. En algunos casos, e1 municipionombro sus cuadros para alixilllll' la aplicacion del Presupuesto Participativo en ciudades vecmas.

d,1 pll' Ilplll 11111'111'11 1011101111 IlI'iOIi illl Ul.llI'iOllll1 plll'lI III 1'(i11VII11\'i1l11 11111111111 1/1d, I III d tin do 1'111, 111'111. d ( II(~OI I, po 1.11 II1Y 10HIflllil.(IH dl Hli lllllvill'lHdlillll'lIl11 11111111 11(:1 I" I"PIO dll OI'j(IIIIII'./I('I()!1II 1111/1 ( IIdlllilii/oll.l' I 'i()ll 11l1ll1i('iplll dnIlIOI'I'lilllll \ II Ii I, !ll1d,ivlI.

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(Jllil 111111 oblaci6n d 1.3 milIon p d habitanL s It WI I'( viffte de una importancia con mica ntral n H 0 'l'!lIldll do III illlhiolldo Hlcanzado, en 1994, un Producto Interno Bruto f:lLimlldll I II I , hilloll(/old d6lares. Eslamayorciudadindustrial, re pon abl d I' ,11',,11,1 11I'lldll('Loindustrial bruto del Estado y de aproximadamente un t I' ,ill dll III It IdliH (II I sector de servicios. Su poblacion total correspondo a '11'('11II. 1:11 d(l It 0 rande do Sul.9 En terminos nacionales, I' la influ ncia do "111111 II /iI'11(1/01 Kobre to do politica, ya que muchos politicos locales pI' stinillilo 1III'W'/II'OIi 10 gobiernos nacionales a 10 largo del siglo xx. El mas si 'llili('11 II 111'111\ 'Lulio Vargas, dictador entre 1930 y 1945, primero con la R volll <: t' 1111II IH:30 y despues al frente del Estado Novo, y presidente I electo Illd' I 1111Y I H54. ()0I110 otras capitales brasileiias, Porto Alegre experimento, en las U Il.i III 1101 'adas, un proceso acelerado de urbanizacion. d En 20 aiios de 1960 I I DHO, 8U poblacion se duplico, aunque, en la ultima decada, l~ poblaci III 1,0~,111 haya crecido solo 12%, debido al hecho de que nuevos centros induH1."1111, en ~~ estado ~trajero~ migrantes ~ de la capital. Entre 1970 y 1980, I" plIl'LI 'lpaClOn de la mdustna de Porto Alegre en la produccion industrial ,1.(,lLIII 1 est ado de Rio Gra?de do SuI cayo de 26 a 18% (Oliveira, Pinto y d 101'1' , 1995: 22). Es una cmdad que ha sido tradicionalmente organizada (III Lorno al sector terciario y de los servicios publicos del gobierno estatal. 11:1)1949, 73% del rendimiento de la ciudad provino del sector de los servi1'10101 en 1980, 78%. La desindustrializacion y, relativa a principios de los IlrlOHochenta no afectola importancia ni la hegemonia de Porto Alegre como 1111 r6poli regional. L 1':1 e~tado de Rio Grande do SuI presenta algunos de los mejores indicado1'(1101 f:loclales del pais. Segun Navarro, que cita estadisticas oficiales (1996,
~ " cci6n basada en ~avarro, 1~9~ y Oliveira, Pinto y Torres, 1995 . 1)l:lLOS del IBGE (InstItuto Bras11eno de Geografia y Estadistica) relativos al Censo Demo fl'" I, '0 de 2000 (direcci6n de la pagina: http://www.ibge.gov.br/ibge/estatistica/popula I'I/I) / ('('/I,so2000/ default.shtm), It H 'gun datos presentados en el informe de rendici6n de cuentas del presupuesto particip,li,lvoon 2000, Porto Alegre es responsable de 14.6% del PIB de Rio Grande do SuI y de 35 6% dill "III de la regi6n metropolitana. ' . 0

I Iii II III 1,01l1l1111l1 1'llllIlldl 111'11111(111111 IlIlIpIII\O pdlll'lIll II, :1", I II dll~ 11111111 II I I I Il,dll )1.1'0 11111 II l'III1I1I'IIH HIll'llllllH 111111 tII."IIII \'111110I IIllp' I II II III 'Idll 1 II , I, 11,11110 II, 11K .llllIll P"1'1I 10H\l()I11!l1'( Y IIi 70 P 11'/1III~\ WI H Itlll I II ,III III 1111\ I 1lIVIIIIII<ill ImlllH ('lIll1Hlo 101(\ 'Olllpl1l'l1 '011 otroH llH1.110,1 d \ I I I II III" , 1IIIIIIIIIIdil hlljlldo III I.IIHIIII( morLltlidHd inl'lInLil, n IUHdOH Idl.1 III' dll'llIll" , 1111I' ,(lI~1 II IH, POl' 'Hdn mill ir\OK 'on rn 101:3d un HI\() III I .1111II 1':11III (' IIdld III I'orto 1\1 1', HH LEmuI'll r ducida d 37.2 11111(11' II I II I lHll, II I' . 1 :.110 <I"i 'oI1HLiLLlY I rn jor d s mp iio entr loao ..l 111101 \ i ' 11'1Iii, Ill' IHilollllH, No ObHLllnL 80, hay j ualmente indicadore n gtlLi~oH tlill IIIIII."IIHI.III\ ('on lHLoH, \nLr 110 la profund~s deslgualdad 8 HO\'l I I. (111/110 HII('( <1(, por 10 d rna, n 1 resto d BrasIl), el problema d ,1/1hll 111111'11111 I di 101 pi O. VI tercio d la poblacion de Porto Alegr YI 111 VIVi'l'1i l 11111t I; IrriOH popular s pobr s. En contrapartida, Y Y segun,el pI' f' Lo IIt l 1I111111('ipio, '\'Ilr'f:lO nro, a principios de la decada de 199? sol~ cer'<'\ dll Ill) 111111111111-1 propietarias I rlln de todos los suelos urbanos dlspomble pU1'1I,II
tli

111'1'0110 Ham ck r, 1993, p. 9). . 1'01' 01\\ gr es una ciudad de gran tradicion democrlltica, una S? I \d,~d I Ivd I'll rL y organizada. La dictadura militar se topo con una reSI L ~1'Ill 111111l.kHroz en Rio Grande do SuI, especial~~nte ~ en Por,t~ Alegre. Un .J. mpill: c1( bido ala presi6n ejercida porIa 0poslclOn democratlca contra las IIlH111.\lciones represivas de la dictadura, los prisioneros politicos no pod IJ n I 1.11 "presos con seguridad" r en la ciudad, y muchas vec.e~, eran ll~v.a~oH f'1I1\t'H Porto Alegre, generalmente de a Sao Paulo. La 0poslclon ~~~ dIngld~1 l pOl' intelectuales, pOI' sindicatos y pOI' el unico partido. de 0poSlclOn Ie .al !"lIdo el Movimento Democratico Brasileiro (MDB), que mclma las or~a:~m;u('iol ~s clandestinas que se oponian ala dictadura militar, t~nto s.~cIabsto,H y 'omunistas, como revolucionario-cristianos. Dado que l~ sltuaclOn polH~~~11acia inviable casi toda la lucha politica en el nivel naclOnal, las org nlh l'.f1ciones arriba citadas centraron su actividad en el fortalecimiento de 10101 Hindicatos Y de movimientos comunitarios, como las asociaciones de call y de habitantes los clubes de futbol, las cooperativas, los clubes de madr H, 10 grupos cu'lturales, etc. Estos movimientos y org~niza~iones po,s. fan Lanto una naturaleza general como se ocupaban de eXIgencIas especIhcaH, especialmente la lucha pOI' lineas de autobuses, la lucha .p~r redes de dr naje 0 porIa pavimentacion de las calles, la lucha porIa vIvIenda Y pOI' C 11tros de salud, etc. De ese modo, emergi6 un movimiento popular poderoso y
10

Datos del

IBGE

y de la Secretaria de Salud del Estado de Rio Grande do SuI relativoH


J

Ii

1997.
11

Ibidem. 12 BegUn datos del

IBGE

(Censo Demografico de 2000), la tasa actual en la Gran J. ol'loll

Alegre, es de 13,3 por mil nacidos vivos.

dill, 1111'111111, III 11111'111 1,11 1111111111'1111111/1, 11111 111\ 1 III 111111111 II lid II I III III 11111111/1/111111111 I I'/Wilill 1111'/11,1:1 1i:,1III 111'111111'/1 IIlil.lld 11(1 11(1(',111". 1111111111 III IIIH 1 Illwl PIlPIIIIIII 1I11111111! 1\(11.111'(//',(\11(111/ IIl1ly (II 1,(\,',lli,IlIH plllll.il'IIH ,V III III" /1111 1111 III 1'1' 11111 111111 1I1111VII i,dll1(\Il('ili Oil I,I pOlil,i(:1I 10('111, IIIK:11'11i 1'llIllIlIdli 1111 Ilill (I Iidoll <!, IIIHI\Ho<:ill 'iOIl( H dp M()I'II<!()I'OH I'od,o 1\1(111"1')1111 H\/l I <II Y I II ~,II II 111'1111( I' '011'I' 'HO.I\d 'miili d' I/lfo!"0 i,,'( lI('illfo! lIHI)(TIIII'III1" 1'111111 I III 1 III 1'1 ,1I('I(,n,pnIiOlh,nzH, Hl:Ilud, ulim 'nLll 'ion, dl I'( {'iiOH Illllllllll'"~ V 1IIlplllI ' II I (IIIII,I\I'IIH~)iP 16n la" r 'Liva d 'mo '1'0Liztl .j n dl' IltH ('HI.,'lIel.llI1I 'PIIIII III 1 l ,d III III I( d '1'01,. Lataly urbano" ( liv irC1,I inLoy 'l'OI'l'('H, 1 DDrl, P :11) II I I IHn, ("I IIIH pnmera elecciones municipal Ii d 'mo 'I'[ Lit/lH, (II 1'11'1' (1'11111", I )111 1 10('1'11'0 leI Trabajo), con una larga tradi 'ion d pI' H()I)('ill (III 1<1 100d" Li I ""110 1'1I<:il~ll. nLe ]a~ elecciones con 42.7o/t d 10 votos. 1<;1 1"1',1"1111111111111 ' ''1"'"I1H 1111 lba su mfluencia entre los movimiento' 'I populnl'OH y 11111111 I II Ill'd),I,~ 11.:1'~1.IGeredero de una tradicion populista "a fClvor d '10/ l.r'/tlllIllI H ell11'" III 1I11()~Orefecto electo decreto el establecimiento d "'OI1HO.lOH"'1"1 p 1 Itlll 1111 I 'I Ll~a,d, pero, en trminos reales, continu6 ejcrci ndo ,iI plldl I I 1IIIIIIII'Iplli 110 vleJa manera paternalista y clientelar, frustrando IrtH(\XPIIIIII I \'/1;1 11111110<:1', e incumpliendo la mayor parte de las prome a 10('LIII'1I111 ticas 1t;1IIOHH, 'I .PT dio inicio a su asombroso exito politico. Sin nin 'u 111"1'11 111'111,1 1ft cmdad, el partido en el gobierno 10gr6 elegir a UH "lIpli ('11 11;,,1,1I11L('~ lo.s mandatos siguientes; primero en 1992, despue , '11 1 III para I lI'HOGenro, vlceprefecto durante el primer mandato del PT se 'Oilv i I'j ItI (Ill Pi' '("cto en el ~egundo, y Raul Pont, viceprefecto en el seg~ndo ntllllllli 1.1l,log' a convertIrse en prefecto en el terceroI y, finalmente en 2000 ('Oil 1I1111u va victoria de Tarso Genro, teniendo como viceprefect; a J oao n 1'111

I, Ii I 11111\1 I liP/II dlld dl' IIpI'olllll III PI'IIHIlPliIlHIII, I)" II, I!lt\) 111"1' VI I III , till 1'lIpld/il 1'lIliI 11111111 III PI'ld'(Ii'LIII'II, PIII'O1101.111111111 III Illlly"I'11l (III III (:11

111 II

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1 III 1':t1 i 11 II: 1111 \lilll/IV/II'11l IIIPIlI'LIIIHill tli I PI'( HIII)\I(IH(,O I PIli' 1IIiH 1'(dll(\iOI\(1 poll " IltllllllI 11I,I'IlI,lVIIIi 1111.1'(\ II:HLIl<!o IOH ,illdll<!lInOH. I~I pI'( HI'1)\1(HLo(IH ( II y I II 11111I1l hllHl<ootllllcOl1LI'II(,O pol Li '0 qu ' Hubyo ' Id,lI n Hl:lHr '10 'iOI)(IH, I 11'111110 I/IH i,II,( ,'I\('(\iOIl( H (IlLI'I till IOHdif' r nt H orga.nismos AtoLlIlOH ('II 11111'.111111 IIt\ (1.10('1 II' Lnl 'onLI'i1Lo.1\1d 'f'inir lOArondos publico', m diHn(,( III d,1 I I I 11111 illlPIIOHLoH II oLrOH111 till 'dioH, 'I pr ElUpue to se convier.t. n 'I 111<\ 111111111) 1 1'(111.1'111 'OIiLrol publi '0 Aobr el Estado. Las decllon cI H WII 11111111 I.It!OHHOII,I u H,d jHion polftica fundamentales. Con ~odo, ~11."1111 IlI'it 1I11t1 ltoh rnudH por una f'u rt tradici6n autorit~ria y patnm n 11111 ,III, 1111111)(I 'IIKOd Brasil, el presupuesto publico ha sldo menos]a 111-\ PI'II 11111 d,1 ('llIll.l'llto pol ti 0 que la manifestacion de su ausencia. Criterio L(' '1101111 1I11'I'III.i 'OHpr valecen en la definicion del presupuesto, criterios . L."i 'i(IIt1,1 11111111.0 para permitix la privatizacion clientelista de las deci IOIH,Hpil V~1 "os Ilik IHqu e refieren a la distribuci6n de los recursos. Una vez qu IJII( go 1101 Li'o 'lientelista y sus mecanismos de intercambio de f~~ores controlllil III IIpl i 'acion del presupuesto, este se convierte en una ficclOn, una prill 1>11 1Ii,'i 'nte de la discrepancia entre el encuadre institucional formal y InH pdt 'Licas reales del Estado (Fedozzi, 1997, p. 109). Un buen ejemp~o d Hto r,l() 'I escandalo del "presupuesto mafioso" hecho publico en 1993, m~]uy :1do u la comision del Congreso que verifica el presupuesto de la Um6n. hll III' ana la propuesta presupuestal de la Uni6n tuvo mas de 72 000 "enmi 'ntllIK" pOI' parte de diputados y senadores y una gran parte de los recursos H d 'stino a entidades fantasmas. Segun la Comision Parlamentaria de Inv H l.igaci6n, la distribuci6n incorrecta de gastos sociales se elevo a 64% d \1

pod I' mumc~pal res~de ~n d~s instancias

I'l,) 'I perio.d? actua~ del sistema politico brasileiio, de Nueva Republica, ( I electas separadamente: el pref 1.0,.qu ~s la mstancla eJecutIva, y la Camara de Ediles, que es la instancill II IPHlatlVa. De acuerdo con la Constituci6n de 1988, a la Camara de Edi] H
I:'

~ogun Tarso Ge?ro, c.uando el


CI)I~

PI'

gano pOl'primera vez la prefectura de Porto Alegre

II

1111':~ c1,t! 1988, fueron ld~ntlfi~adas cerca de 1000 organizaciones comunitarias en la ciudacl.

",,/':',',"':1 "j"I"'H
dill',

111111 III I' l'acab

una onentaclOn pohtlca dlferente, y con una existencia que data de 1959 esta tam(Federaclon de las Asociaciones Comunitarias de Rio Grande) qu~ en 1979 'on 65 as.ociaciones afiliadas en Porto Alegre (Navarro, 1996, p.7). ' , I.,n las elecclOnes de 1982 para gobernador del estado, ganadas pOI'el partido conserva01"1)'1' obtuvo 31.7% de los votos en la ciudad de Porto Alegre y el PI' apenas 3.9%. Las elecof<latales de 1998 fueron ganadas pOI'el PI', que obtuvo 50.88% de los votos,

total (Fedozzi, 1997, pp. 110, 223). En Brasil, el presupuesto publico incluye tres niveles: el f~deral, el HLatal y el municipal. Los municipios tienen autonomia relahva en la d Lerminacion de los impuestos y los gastos. Los ingresos son tanto local H (impuestos Y tarifas de varios tipos), como resultado de transferencias fed rales 0 estatales.l6 Los gastos se clasifican en tres grandes grupos: a)d IOH funcionarios; b)servicios publicos; c)inversi6n en obras y equipamiento. LII autonomia relativa de los municipios se da, sobre todo, en el tercer gru po de gastos. En aquellas ciudades en que el presupuesto no tiene que i~enLi. ficar las obras y los servicios que van a realizarse -basta c~n defimr u 11 techo de gastos- el ejecutivo tiene un amplio margen de mamobra para III
16 En el presupuesto de 1997 del municipio de Porto Alegre, los impuestos obtenidos ~(Il;ld mente se elevaron a 55.87%, mientras que las transferenclas fueron apenas de 44.13 Yo d\\1

ingreso total (Silva, 2001: 72).

111111111 lit 11111 I 1If1111 III IIIII I III I 11111111/ I fill 1If1111 i1tIII 0, I III 1'111ICIIIIIIIO Illloj IIIIIIVCI I 11:1 fll'l\ 11111111 HI,oP'II'I,i('IPIII,IVO PI'OlllOVlcio PIli' 1,11'1'1 111111 1'111111 ICII cil I I'll 111111 1111'11111 dn IcilitilliHI.I'/I('iOll Pllhlj('11tlllll (1I1H'1I '11/11111'/ III II ,.III 1 I1111 Iltllodl:"I'il :Y plll,l'iIiIOllilllif-!l,1I dll IIiH polll.ic III IIldtli('IIH. "I\C'IO 111111111 II I I I" I l'IP/W10IIdlnl ~1.11 III pobllll'i )II (III <lif(\I'(III.(H I"IHI\H 1/1plllPlIlll1 11111 I d( del III dif-II.I'ihll('i )11 Hili U(IiLIII, 'Oil LlIlli iJl'('O('II)lId(,11IIHIH('1111 ill ill 1111111 )ll'( POI dn p"iOl'idll<,1 p'.II'1IIn diliLribu 'i )11d 10H1'(\UI'H()H illvn,' Oil 1':1 II/ ,H ' <III t PIIIIHl.o)l1l1'L1 'lpuLIVOy!:lu n 'unrlr inliLiLll 'ionlll 110U( Iln /'IIC'OIIOI'11111IjI II " ",<Ii('o f()l'InuI.17.Es r 'onocirni nLo H 10 I oell' II P"OVl'lIil' <III III ('11111/11I I It,dll( H,Illlnqu dentro d 10 lfrniL H d I, 1 giHl1I'i)n ( <!('nil,Y (IHI/l11i1111111 V("'~1110~AS adelant ,la cuesti6n d la 1 galiza. 'i n cI I pl'OHllpll(IHlo1'111111 m 1 PIII.IVO(u , a 10 largo de la d cada, uno de los t6pi 'os rn'IH 1'(I( VIIIIII I Ii I I'ollllido p rrnanente entre el cuerpo ejecutivo y 'I I til:doLivo,A('I.,lItillil III. <l1I(~Oi'l' la definicion y aprobacion del presupuesto 'onstit l'y(' 111111 I'" < I'll l'IIf,IVII l(gol de la Camara de Ediles, la prefectura s lilTliLu, 0111,111111/1111 I l'I('I,III~l'ntejuridicos,asometeralaCamaralapropu sta pl' HUpll1 1111, \ II III c'H,llbl"'.de aproba~, modificar 0 rechazar. Con todo, dado qu In )l"OIIiIi 1/1 dl\1 (.I( ('lItiVO es sanclOnada pOI'las instituciones del presupu sLo p lI'I.II'1Iul I 0 ,Y. pOl'l tanto, pOI'las organizaciones y asociaciones de ciudadllllOl tI. III 1'/II11unidades que en ellas participan, para la Camara Legis1aLivnlll '11111 PIIIIHI./lpI"'supuestaria del ejecutivo se convierte, en terminos politi 'OH,1/1 1111 l'lI('/lr) 'ons.umado, teniendo en cuenta los riesgos politicos que 10 dipul, Idlll ('01"1'1 S1 rfHn votasen contra la "voluntad de los ciudadanos y de las comuldd/1 C!tlH", or consiguiente, la mayoria de la Camara afirma que, al instiLu 'i01i11 P 11:1. I presupuesto participativo sin incluir alorgano legislativo, el ej 'ld,ivI/ II' III\'oL)d hecho lajurisdiccion que aquel ultimo podria tener sobre cuestiollili pt'OHUI starias. De ahi el conflicto politico que, mas adelante, abordar lIll U
d( Lnlle,

III I
'011111

III III 1"1/ y tIll 1111 'Ollllllllo dll 111111, C I"wioll/ 11111\ l'ill\(' 11111111 1'1/11111 1IIIIIIItlI' dl pllI'l kiplI(' Oil )lOP II1,11' ,IIIHI.(1I1I,/I<l1I (il PI'O\'CI,O till tI, III 11\11 ~.11111 tlill /lohil 1'110 III\lrlklplll, I,OH1,"(Ii pt'illlli,)iOH HOlt 1011 II d" till
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ill 'I ,dill 10H('I'lIll1dllllOH Li('11n I d 'f' 'ho d pllf'Li 'ipHf', Hi ndo qUI 11111 111111111 11:/11,11\11( H<:OllllllliLLu'inHno d L nLan, H I:IL I' P to, pOI"101111 11111 f'ol'II//llrlH\lll.(" I, ,,/'110 pI' f'rog-aLivas sp cial ..; < I,) I,ll pIII'l.i('iplI<:i )11 OHdiri Tidu por una combin' ci6n de reg1as do dlllll(1 ('1'1,11(Ii 1'0'I. I Y d d mo 'l'acia l'epr s ntativa, y se realiza a Lf'IIV(IH <I~ iIIH(,il,lll:ioll( Ii d' ('un 'ionarni uto I' gular cuyo regimen int r'I10IIHtill 1.( ,'mill/ldo POl'los participantes, (') I,OHI'( 'Uf'HOS inv rsi6n son distribuidos de acuerdo con In 1lllll.IIdli d ohj Livo ba ado en una combinacion de ':crit.erios gen~r~l H'~ ('I'illl I"i()l;HLlstantivos, establecidos pOI'las insbtuclOnes parbclpaLlvllH (CHI ( I obj tivo de definir prioridadesy de "criterios tecnicos" -de vi/l bilid~d tecnica 0 economica, definidos pOI' el ejecutivo, y norrnl1Hjlll'\ eli 'a f derales, estatales 0 de la pro pia ciudad, cuya realizaci6n :lIhll AI ejecuti vo-.
Lil figura 1 muestra esquematicamente la estructura institucional b: Hi ('/I d I presupuesto participativo, Consiste en tres tipos de institucion H, 11:1 Wi m ro abarca las unidades administrativas del ~jecutivo munic~pal Oil ('Ilrgado de dirigir el debate presupuestal con los cmdadanos: GablJ~ t (10 l'lllneacion (Gaplan), Coordinacion de las Relaciones con las ComumdudoH (1:Ite), Foro de las Asesorias de Planeacion (Asseplas), Foro de las Asesorfll,H Comunitarias (Fascom), Coordinadores Regionales del Pres~puesto ~II rl.~ 'ipativo (CRPPS) y Coordinadores Tematicos (CTS). De este conJunto de lnlil.l Luciones, las dos mas importantes son la CRC y el Gaplan, La CRC, tllld,o dil'ectamente, como a traves de sus coordinadores regionales y temati 'OH ( 'RPPS y CTS), es un organismo mediador que establece la union del gobiol' no municipal con los dirigentes comunitarios y sus asociaciones. Ti Il( igualmente un papel central en la coordinacion de las asam~leas y d 11114 reuniones del CPP. El Gaplan, que comparte con la CRC las funclOnes de '(lOr' dinacion esta encargado de traducir las exigencias de los ciudadanoH I II acciones 'municipales, tecnica y economicamente viables, sometiendo HIIH exigencias a criterios generales y tecnicos. El cuadro 1 contiene una dOH cripcion detallada de la composicion y de la funcion de cada una de HLIIH unidades. El segundo tipo de instituciones consiste en las organizaciones com u~li tarias, dotadas de autonomia frente al gobierno municipal y formada, prill'

1';1 pr upuesto participativo (que de ahora en adelante designare como PP"') ml una estructura y un proceso de participacion comunitaria basado en tr H
I" LH Ley Organica de Porto Alegre preve que el presupuesto debe ser discutido con In R~cIentemente la pI'efectura.s~Iio vencedora en una accion de inconstitucionalidad sta contr~. el Presu~uesto Pa~tlcipatlvo. Debo esta informacion a Sergio Baierle. I' ,I.n osta secclOn, segmre a Fedozzl (1997), que presenta la mejor descripcion del modo como II1I('10na01 PI'. ~a prefectura de Porto AlegTe posee igualmente una pagina en la web que descri1111111 lu nCI?namIe.n~odel PI' (direccion de la pagina: http://www.portoalegre.rs.gov.br/Op / default. iII,~,), , . gun la pagl~J.~del PI', a partIr d~ 2001, el clUdadano tambien tiene la posibilidad de escoII'" HU,' gol6n0 te~atlca y enVlar y segulr las sugestlOnes hechas via internet mediante catastro 1'.1autor escnbio 01' porque en portugues presupuesto es orl;amento de la t.). .
1'/1111/,1 '16n.

l'I.(;~Pi'

eN.

- -

Gaplan Gabinete de planeaci6n 1990 (informal) 1994 (formalizacion) Asesores y funcionarios de la Prefectura Municipal

Foro de las Asseplas. Asesorfas de planeaci6n

eRe
Coordinaci6n de las relaciones con la comunidad 1981 Vinculado, des de 1989, al gabinete del prefecto Asesores y funcionarios de la Prefectura Municipal Articula la relacion con la comunidad a traves de los coordinadores regionales Coordina la primera y la segunda ronda del Presupuesto Participativo Coordina las reuniones del Consejo del Presupuesto Participativo Permanen e _=F'Sre Pe-c

ase orias comunitarias

Fecha de creaci6n

1990 (informal)

Participantes

Coordinadores de planeamiento de las secretarias y organos

1990 Asesores Comunitarios de las secretarias y organos Discute y prop one politicas de partici pacion popular, articulando tanto cuanto sea posible el trabajo de las divers as secretarias

1992 Asesores comunitarios de la CRC y secretarias Subordinados al CRC Cada una de las 16 regiones tiene un CRPP responsable, que sigue todo el proceso del presupuesto partici pa ti vo

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sec.retGT'" ~

Atribuciones

Discute los Coordinacion de la planeacion procedimientos estrategica tecnicoadministrativos para la Dirige la ejecucion del preparacion del Plan de presupuesto y Inversiones (PI) el procedimiento de las demandas comunitarias en Coordina la elaboracion de cada organa la propuesta presupuestal del ejercicio siguiente

Cadau='", las cinco (ac seis tiene sl.c<7Ue _ el dedis laspe~-E

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Irregular
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11:1 pt'l II('IpllI ol>j(Livo d( 11'1' 01-1 )I-ILiITl,dlll' dilll~llIi(:II'yOHl.llhl(\('llt' 111111 11111111 I'll II HII\OHOHLI nido do r<IHLi . njunLn d IOHI' 'lIl'liOIiplIhli('OH I 1.1' n IV' dll dll,IHioll('H '0111p1l1'Lid:IH Hobl' la diflLl'ibu 'i )11d \ IOf.; f(ll1dOliy III 1'(\HIH)lIIIII, . lid Id IdnliniliLrllLiV/;I n 10qu r Ii r a In r 'LiVH Hpli 'II 'i)1I eI( OHIf dp " rd,)IWH,I~I PI' , l;Il'ticull;len torno ala a mbl a' pi ntlritlH r giOl1l1lull , 11\1I11l[,i d 10 foro d d 1 gados y del onsejo d I 1'1'. Ibly dOH('klilll '11 Ii, "I'Ollrlllli")d a ambleas plenarias en cada una de las 16 region t) y n <: Idll 111111 IHs ei.s areas temati.cas. Entre las dos rondas se realizan r uniOIl(\1; eI propllniLoria en las microrregiones y de las areas tematicas. La a ambllllH .YIIIIir \uniones tienen una triple finalidad: definir y escalonar 11 oxigollt' 11/1 1m;prioridades .y regionales 0 tematicas; elegir los delegados para IOH li)I'w d< d 1 gados y los consejeros del cpp; evaluar el desempeiio del ej 'ut I II, I,OHd 1 gados funcionan como intermediarios entre el cpp y los ciudadIlIIOH,illdividualmente 0 como participantes de las organizaciones comuni1111 III;.y L(\maticas, Tambien supervisan 11 aplicaci6n del presupuesto. L08 11111 iOI'O!i cI tinen los criterios generales que presiden el orden de las exiII , l'III'IIlH.y III distribuci6n de los fondos y votan 11 propuesta del plan de in1 ,'11 1111I' \sentada pOl' el ejecutivo. A continuaci6n voy a describir, con map 111'01\ d Lnlies, c6mo funciona el PP: 11 ciudad se divide en 16 regiones y en II' H II'UUS para la discusi6n tematica del presupuesto.l9 La regionalizaci6n dl I 1'1' ('uo realizada de acuerdo con criterios socioespaciales y con la tradi('J III d \ organizaci6n comunitaria de 11 ciudad (vel' mapa 1 y cuadro 2). Las 1II'I\II1istablecidas para 11 \ discusi6n del presupuesto municipal (0 temas) HOIIIlle\" recientes, a partir de 1994. Estas son: 1)circulaci6n y transporte; ;,)( dllcaci6n y recreaci6n; 3)cultura; 4)salud y asistencia social; 5)desarrollo Iron )mico y tributaci6n; y 6)organizaci6n de la ciudad, desarrollo urbano y IInbi ntal. A 10largo de los aiios han ocurrido cambios en el funcionamiento del pp, 1\ 'ontinuaci6n voy a citar las modificaciones mas importantes que fueron illLrolucidas en la preparaci6n del presupuesto de 1998.
empezo por dividir la ciudad en cinco regiones. Los consideraron que esas regiones eran demasiado j\l'nnd s, alegaban problemas de transporte para las reuniones y que no correspondian a nin11'"111 radicion politica. En colaboracion con esos dirigentes. fue entonces decidida la division L Oil 1(';regiones. Con algunas pequeiias modificaciones (ver mas adelante), esta es todavia la 111'1,11111 division regional. Con todo, la region Centro, la mayor en poblacion y la mas rica, ulti.1111111 has sido cuestionada. En la reunion del Consejo del PP del 2 de febrero de 1997 uno 'nLe tlu IUK conse-jeros interpelo a la division de la region Centro porque, a la luz de los crit~rios 1I0l1ol':llcs actualmente en vigor -el peso dado a la poblacion de la region- "el Centro estara ItiO'lIpl'cal frente".
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.'" 8n 1989, el primer ejecutivo del

,II,,g 'nLcs de las organizaciones comunitarias

Las dos rondas de las asambleas regionales y tematicas tienen iiI/fill' anualmente, Estan abiertas ala participaci6n individual de cualquier' hlllli tante de la ciudad y a los representantes de organizaciones civicas y d IIHII ciaciones. Tambien estan presentes los delegados del ejecutivo (el pr f<.01.1I y los presidentes de los secretariados municipales), Las asambleas on '()()I' dinadas pOl'miembros del gobierno municipal (CRC, CRPP Y Gaplan), asf 'olllll pOl' los delegados y consejeros del PP. Antes de las asambleas anuales hay reuniones preparatorias deloH ('ill dadanos, que se realizan generalmente en el mes de marzo, con total tlll!.O nomia y sin 11 interferencia del municipio. El objetivo de dichas reuni()t1( H preparatorias es reunir las exigencias y reivindicaciones de ciudadanos, 11)(1 vimientos populares de base e instituciones comunitarias, en cuanto A. pl'/I blemas regionales 0 tematicas; tambien dan inicio a la movilizaci6n d( III comunidad para 11 elecci6n de los delegados regionales. Esas reunion f; HDII cruciales para ventilar las exigencias de la comunidad y para discuti r HII prioridades relativas, Siendo convocadas y presididas pOl'los consejos POPII lares 0 pOl' los Hderes de la comunidad, se presentan, a veces, muy 'olll1l('

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Noro stc Este Lomba do Pinheiro Norte Noreste Partenon Restinga Gloria Cruzeiro Cristal Centro Sur Extrema Sur Eixo da Baltazar Sur Centro
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(9) (10) (11) (12) ( 13) ( 1.4) ( 1.5) ( 1.6)

22 '0 11061 102293 364 8 93001 19572 127096 38961 41633 59231 25166 102560 19387 95387 53202 275300 1'251902

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8.8 8.2 2.9 7.4 1.6 10.2 3.1 3.3 4.7 2.0 8.2 1.6 7.6 4.2 22.0 100.0

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1i,I ~.:I 7.0


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6.7 4.!) 21.] 100.0

1,'",,"Lcs: IBGE y Gabinete del Prefecto de Porto Alegre.

Llvn', ya que las diferentes orientaciones politicas de las organizaciones ('om unitarias se transparentan en la identificaci6n y formulaci6n de las exi1\'(neias y tienden a impregnar todo el debate. Mas adelante, abordare la ('II 'Hti6n de la autonomia de esas reuniones, asi como de las reuniones in1.1 rmediarias citadas a continuaci6n. La primera ronda de asambleas -desde 1997 llamadas Asambleas Genorales Populares, Regionales 0 Tematicas-, que se realiza en marzo y l/wil, tiene los siguientes objetivos: presentaci6n, por parte del ejecutivo, dl I informe de ejecuci6n del plan de inversi6n del ano anterior, y presentaeion del plan aprobado para el presupuesto en vigor; evaluaci6n, por los ciudlldanos (por regiones 0 temas) y por el ejecutivo, del plan de inversi6n del 11110 anterior; la prim era elecci6n parcial de los delegados a los Foros de DeII gFldos (regionales y tematicos). Los restantes delegados regionales 0 te11lI'iLieosseran electos durante el paso siguiente del proceso.

1111111" I( II IlIlItI, H I li,1I111111,'1.1111Ii Pil!ll!<'o, Pllt'O 110111 Ii/iid IHI ( lOll It', 1I'IIdllll 1\11 I, I', II 011 LlIIII( II d( "(lrllo (III voLo, I,ll t vlllllj'II'" did "I' 1,(\1'10 pIli' I dnl,(I'lIlinl\I' I Illl'llll( ,'0 II( doll I(ll(llll~ II 101110 IIH 11'1 (filltl, II,Y 1,\III d.i<'OH HLlltt1l1 'r'l i nl,o in -llI/1iI) dll IIIi'!eilldlld,IlIOI 111,1 III l 1111 1'1', 111i,,11I11I1( 01 GriL( do (rll Iin d 1014ndo POl' 'lIdll 'in'o pll'HOIlIl1 ill Iii" 11\11/It\ rd, i IIi II ! II JlHJllllhl( JI' n prin 'ipiOH d 10891 OHnov nta, tllllbi 1\111 i1i I"Hlldn POI' ('Jllin 10 pI t'/olOnUf:l Y, d spu H, l:l un d 1 ado POl' udtJ ' 0 y, IIIJlI 1111',11 , 1111 L(wio I,Oc!IIV rYl H 'om pi jo. ('I'j 11 gem ct critcrio: hasta 100 iH 1\ ('"1(,( H HIIIli,,\ III) d I ~ndo POi"cada 10 per onas; de 101 a 250 ttHiH(,\\lll.iH, \1110 pOI' willi ',0; cI 251 a 400, uno POl' cada 30; de 401 a 550, uno pOI' ('IHIII 10; d()/i J tI 700, Ul POy' cada 50; de 701 a 850, uno por cadl-i (;0; (\n Kit I /I I 000, uno pOI' cada 70; mas de 1 000, uno por cada 80. A propunHl,1I di 1'1 t'l(ll, 'HL Tit rio, coniderado excesivamente riguroso, fue abolido (\II I Ill' Y (III I i '10 J 99 -1999 entr6 en vigor otro: hasta 100, un dele ado POI' i'lld,\ '10 nHiHL'nt s; de 101 a 250, uno por cada 20; de 251 a 400, uno por (I/ld \ :111. II plH'Lir de 401, uno por cada 40. En la revisi6n de 1999, los cons .i r<)H 11'/'.11 IlJOnLtlron que el criterio "fluctuante" era todavia muy complejo impi drll i111 ud ~cuado planeaci6n, toda vez que el mimero de delegados d a III (II In i,l! ,ion variaria segun el qu6rum total de la asamblea. Por otro lado, HI,O('I'I 1,(rio acababa por excluir delegaciones pequenas presentes en asamblullH j!,rHndes, creando frustraci6n entre las comunidades cuya participa,j n H\\ qllcria precisamente movilizar. Fue entonces adoptado un numero fijo (1111 dlegado por cada 10 participantes), que entr6 en vigor en el eiclo 2000 2001,20 una opci6n que tambien responde ala preocupaci6n del prefe to po,' Humentar el numero de participantes e incluir mas personas en el Pi>. Los delegados electos en la primer a ronda de asambleas plenarias .Y( II 1 "reuniones as intermedias" son, en general, senalados por los diri . /l1,(1I( de las asociaciones presentes en las reuniones y, por 10 tanto, es muy d i ('(I' I que un ciudadano no integra do en una estructura colectiva pueda sey' \10(' to delegado (mas adelante volvere sobre este asunto). Entre la primera y la segunda ronda de las asambleas, de marzo a jUllio. tienen lugar las llamadas reuniones intermedias, que son organizadaf.J )lOI' las entidades y asociaciones comunitarias 0 tematicas, si bien ahora '\ II
III IliI,
20 Es mas sencillo utilizar un mimero fijo, pues eso da seguridad en el momento de 01'/(1111 zar a las personas para que participen: "Si tengo 10 personas, con seguridad logran UII ,(hll" gado para representar mis demandas". Seglin Luciano ~ru?,et (coordmador ,de las r'llI(;IIIIIII/I de la comunidad en la prefectura de Porto Alegre), el cnter:o para fi]ar el numero do d;)\OKII dos en el pp de Porto Alegre debia estar de acuerdo con el cnteno adoptado en el PI' del 1',HI,lIdo de Rio Grande do SuI (donde el pp fue introducido con la victoria del PT en las elecclOnOH mil.1I tales de 1998): uno para 20. Ademas de simplificar, este acuerdo tal vez permitiese pol,OI\('II' / mutuamente dos procesos de democracia participativa que, en este momento, presenLlIli 1.1'1'1 nos aspectos en los cuales compiten.

11111111111111 "11111'10/1 'ltl'I'H, l'III\jOtI1110H 1 111,11,111/1111'1111, 11111111'1"1 I lillll i, ,Y11111 1 ill I 11.111,1'111 1':11 lVII, lIH1111 "llIlItiIlIIlIH, 11111 p/lI'f,ie'ipllld,1I, pl'III'I 111111 11111111 II II II I 11\1I,1I(,jIlH IIpl'O/) IdllH POI' (;lId I /lHo,i I('ioll II 01'/:"11(1.11'11111 (coOIlIIiIII II III II 1'lolllIH <III1l/i/)iLIIIIl,OH, OHe!ldH H d( Illllell'( H, IOH('11111.1'0 I I ele11111'11 () II I II /I 1111 IIVII ,1/11'1'OOP(I'lll,iVtlHd vivi IIdll, IOHHilldi(;IILOH, IlHONII,(lll',l, till 11/'111\1 III ( I till III111\11y ('I'i l'ioH g n nil 'H. I,IIH r gioll H IIH.ior 01'/ lilli\" lelllH I illtll'" 111111 . 1111/'I'OI'l'( giolllllizl:l i n inL rnH 'on bHH 11III 'U" HIIt '('iOll III II 1I1'IIlI 11111 ill H, l'oHL rionn n L , n la pi na rias I' gionol Hy L m Li(;IIH, (' III '11/11'/1 1111 H 1 III liHI,IIHd prioridade re ultant s d a s I "i 11, 1;;11IIiH I'(\llilillill IILel'II\('diHS hay gran discusi6n y votaci6n, p 1'0 a v ' H IIIH 11'Hod 11'(0111 1'I'III(IH,IIqu llas que conducen alas propu ta qu , rc n vOl,II(1I1H, HIIell II ,1'011III )11 10 bastidores en reunione informal d 108 Ifd r H (:011111111 1/II'jOH,(,OHniveles de conflicto dependen del nivel d organi:t.a 'i )n d(\ III ('0 1IIIIII1d1(1Y d 1 nivel de polarizacion politica entre los lid ros. IlllI IIHIIHI' uniones intermedias, cada region 0 tema determina IBH pi'ill 1IIIIIdllH H(I'Loriales. Hasta 1997, las regiones determina cuatro prioridndl\ I I ill'l IOHHiguientes ocho sectores 0 temas: saneamiento basico, pollLi 'H 11I 11I11I1,jol\lIl,pavimentacion, educacion, asistencia social salud tran por"L( y I l'I'II1,I(;i n, y planeaci6n urbana. En 1997, el cpp intr~dujo, ~ este r sp (; III, '''/III1U8 modificaciones. A partir de 1998 las regiones pasaron a j nil"111111.111' 'uatro prioridades entre 12 temas y, a partir de 2001, entre 1 L 1111iH: HlIn amiento basico, politica habitacional, pavimentacion, transporL .y I'i I' 'lilHci6n, salud, asistencia social, educacion, areas de recreacion, depor1,0.y r 'r acion, alumbrado publico, desarrollo economico, cultura y saneaIlIi(\11Loambiental. Como veremos, estas modificaciones reflejan las discuHioIH'fl, al interior del CPP, transcurridas en anos recientes y en las cual III 1111I'yoriade los consejeros exigio la expansion de los temas cubiertos POl' III 1'1', ada sector 0 tema se divide en subtemas. POI' ejemplo, el tema de la Illthi Luci6n incluye la regularizacion agraria y urbanistica, ellevantamien1,0I.opografico y catastral, la urbanizaci6n de las villas y la construccion de vi vi ndas. 1\ la prioridades elegidas se les atribuyen notas de acuerdo con su posi('iC)l1 I) el escalafon: ala primera prioridad corresponde la nota 4, ala cuar1.11 prioridad la nota 1. De la misma manera, se jerarquizan igualmente las O!lI'1\1:! cspecificas propuestas pOl' los ciudadanos en cada tema 0 sector (en I I '0, 0 de la pavimentacion: primer a prioridad, calle A; segunda priori dad, I'll II B, etc.). Las prioridades sectoriales y la jerarquia de las obras en cada tllldor son remitidas al ejecutivo.21 Con base en estas prioridades y jerarqll !lH, Y sumando las notas de las diferentes prioridades en todas las regio-

III II I 1IIIdi III l,tlll''!'I' II1I Illtl pllllil 1'1111 pl'jOlllllldnHllnllll1l Ilplll 111111 1"11"11/11 11111'111"llIlIlplo, 11I1I'1i PI'lltl\IPIIIIHLodll IIH)", 11111 H pl'lOlllllldl (II 1.1'1 1111'11111lItillill"IOII (.1/1 PIIIII,OI~),pIiVill\(IIII,II('i III ( , Pllld,OH), Hlltlllllllilllilo I 1111 t:l() PIIIILOII).1'111'11I pI'IlHlqH10HI.0d(\' 00 I, IIiH 1.1'( prioriellldllH rill 1'011 III ( H 111111I111IiI/II' (:111PIIIII,OH), hllbil, 1 ,j II ;3' p"nl.oH y Hun IIllli(Jlll,o hili 1'0 Oil ('J' pillilo ) (VIII' ('lIl1dl'o :\), 11:11 PI'IIHIIPII(\HLo ~002 HlIt" III (I( 111I1I'ililltl: I1lhil./I(:i )11 (/10 puntOfj , \ I() pllld,OH), Illlt (lHIIlilHOdol pro' HOFlon lido 10s r stantes delegados d 'ud I 1'1If: il O o Uill I pllrtl (I I~ol'o dOl gado . Ha ta 1997 estos delegado 1'1111 ('III' II dOHH(g"lll 01 'rit 'rio d un del gado pOI' cada 10 asistentes de 1<1 fl111.Y01 II II Iii )11qll h Ibi fj ocurrido relativa a la region 0 al tema. A parLi I' e1(1III 11\1.1 1\\1111rO d d I gados electos en las reuniones intermedias pa 1I 'elnLllIlIl1 IllIrH "s gun el mi 'mo criterio adoptado para la eleccion en la prilrl(\I'/1 11111 dll d a 'amblea plenarias. Esta regIa se mantiene hasta hoy. En III pi' 11'1 I'll, 'ada r gi6n y tematica han venido desarrollando un metodo propio p 11'11 01 gir nu vos delegados. Algunos siguen la regIa al pie de la letra, miotll,l'li IlU otros simplemente no realizan la ronda intermedia con elecci6n d( 11111 VO[-J legados y hay quienes aprovechan d las microrregiones para eso (10 (Jlltl Hignifica una reunion mas). POI' ejemplo, la tematica del desarrollo '01\ I m ico dividio las reuniones intermedias pOI' area (economia popular; Lo 'I\(I 10)'1a; abastecimiento y area rural; apoyo a micro y pequenas empr SUH;.Y Lurismo). Cada una de esas areas, durante el periodo intermedio, r uliZll una nueva asamblea, prioriza sus demandas especificas e indica nu VOH eI( I gados. Esta diferenciacion fue posible gracias al hecho de que cada r gi )II paso a crear sus propias reglas (practicamente todas ellas tienen su r g i men interno) que encajan de una manera u otra en las reglas general 8 dId Regimen Interno del PP. La segunda ronda de las Asambleas Regionales y Tematicas, que tnll1H curren enjunio y julio, es coordinada y presidida pOl' representantes d I (jo cutivo, conjuntamente con la organizacion popular (consejo popular, t '.) ell la region 0 tema. Se organiza de la siguiente manera: El ejecutivo presenta los principios mas importantes de la politi '1 liH cal y la de ingresos y gastos que van a influenciar la preparaci6n dill presupuesto para el ano siguiente; tambien presenta criterios g n( I' I les para la distribucion de los recurs os de inversion . Los delegados de las comunidades presentan a los ciudadanos y a 1 njn cutivo las exigencias jerarquizadas que se aprobaron en las reuniollllH intermedias (regionales 0 tematicas).

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Oils.: 1992 fue e1 primer ano en que estas prioridades


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fueron incluidas en los critcl'ioH

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para 1a distribuci6n

de recursos, Fuente:

PMPA .

Dos consejeros permanentes y dos sustitutos por cada region y temn /iOII electos para el CPP. La eleccion es directa, para 10 cual se utiliza e) 111 (,0 do de Ia "chapa", que consiste en una lista de dos permanentes y dOH sustitutos que puede ser presentada por cualquier grupo de ciududll nos. En la realidad, solo las comunidades y las organizaciones de barrio ovilla y asociaciones tematicas se movilizan para presentar Ias r r I'i das listas. Estas reflejan Ias orientaciones pollticas de tales organi7.H'io nes, asi como los intereses sectoriales 0 especificos de las comunidad H Y. en general, los consejeros que obtienen apoyo pertenecen a las or ani. zaciones 0 trabajan en estrecha asociacion con ellas. En el caso d 1111 ber mas de una "chapa", se aplica el cuadro de proporcionalidad l:lbl~iO indicado, de acuerdo con el articulo 5 del regimen (ver cuadro 5). I,OH consejeros son electos para un mandato de un ano y solo pueden r ( I( girse una vez. Sus mandatos pueden ser revocados por el Foro d ' 1)(
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1IIIIIdil I/C\111I111I1 111,11'0 i II 111111 11'1 ( 1'(11111011 i'CIlI lIi',"111II 1"1 1111111 lilt 11/11'1 1\ III'OIHII ,y 1IIIIIIII,IIId I i'011 dill (III III 1Mdl /lliI 1IPlli 11111 I i 11.0 i'/III>'.lIdlii I '1"01'"111 (()()I/rl III1IH11110 liII IIC\IIII'"dol ), I I 1I11111d,lI11 tI, dll 11111 ili I' l'ilVOI'II!lOPOI' 111111 I.YOI' 1 dl dOM1,1 III / 1'('1011( lil/\ VII!,Oil, d 1:1 'AIII!I)
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pi nllrinfl L -mati as.

I d I gada Muni ipul I delegado Morador s 1delegado 1 delegado

.Y 1 suplente del indicato de los 'l'raba.1adoI'(IH s d Porto AJegre (Simpa). . . .Y1 sustituto de la Uni6n de las ASOCIaCIOnesdo de Porto Alegre (Uampa). del CRC(sin derecho de voto). del Gaplan (sin derecho de voto).

Un afi.o, siendo posible s610 una reelecci6n consecutiva. Examinar, emitir opini6n, tomar posici6n a favor 0 en conLnl .Y modificar en su conjunto 0 en parte la propuesta del Plan ~ILI. rianual del Gobierno para ser enviada a la Camara de EddoH en el primer ano de cada mandato del gobierno municipal. Examinar, emitir opini6n, tomar posici6n a favor 0 en conLl'l1.Y modificar en su conjunto 0 en parte la propuesta del gobi rllO a la Ley de Directrices Presupuestales para ser enviada anLlIII. mente a la Camara de Ediles. La propuesta de presupuesto anual, que sera presentada pOI'I I ejecutivo, debed efectuarse en la primera semana del ~. K ill septiembre para examinarse, emitir opini6n, tomar POS1I HI II favor 0 en contra y modificar en su conjunto 0 en parte la pm" puesta de presupuesto anual antes de ser enviada ala Canllll'lI de Ediles, Examinar, emitir opini6n tomar posici6n a favor 0 en con Lrll .y modificar en su conjunto 0 en parte la propuesta del Plan dll Inversiones. Evaluar y divulgar la situaci6n de las demandas del Pll:\ll d/ Inversi6n del ano anterior (ejecutadas, en direcci6n, pla~o ill\ conclusi6n, licitadas y no realizadas) a partir de las inform ',I ciones rendidas pOI'el municipio, cuando se presente la mflLn:r. presupuestal del ano siguiente. . Examinar emitir opini6n y modificar en su conJunto 0 en plll'l,1 y propone~ aspectos totales 0 parciales de la politica tribullll'l'l y de recaudaci6n del poder publico municipal.

1,0H lrganos institucionales de la participacion comunitaria estan entonc f:l ('oIlMLiLllidOi::i los Foros de los Delegados (16 regionales y seis tematicos) as!: y c 1 1:1'1'.Los primeros son organos colegiados con funciones de consulta, 1'11111.1'01 .y movilizacion. Su objetivo es aumentar la inclusion de los movimienlOll populares de base de la comunidad en las actividades del PP, parti\'ld lI'm I to en 10 que se refiere a la preparacion del plan de inversion y la 111)( vif;i6n de las obras aprobadas r por el cpp y llevadas a cabo por el goII 1'110 municipal. Los foros se relinen una vez al mes, siendo las tare as mas IIlporl,lIntes de los delegados supervisar las obras y actuar como intermed IIrioH 'ntre el cpp y las regiones 0 areas tematicas. Como veremos mas IIdllllll1l, , los flujos de informacion presentan algunos problemas. 1':1 (;1'" os la principal institucion participativa. En el, los ciudadanos elec10 Loman conocimiento de las finanzas municipales, discuten y estableC'\II 10K Titerios generales para la distribucion de los recursos y defienden 1/1/1 prioridades de las regiones y de los temas. En las sesiones del Consejo, 1,1 Ill( diucion institucional entre los ciudadanos y las organizaciones de la
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(Articulo 12 del IUgimen Interno


del cpp 2001)

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()"11I1l'16/1<Iii 111\11)ollliHi II 'l'I'ipllltit.11 III, 1'111'11 ( diH(:IIH1(\1I (/111111 1,'ol'lIll1j 11 <I 01-11,11 "t)lIdHio'l Sldud Y AHiHI, II ,ill I-Icwilllj,
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1""1111/1'1/ 11/1('I'Iw 1 '/'/' ' ()() I)

Exa~inar, emitir opinion, tornar pOI:l'ici n a fi1VOI'0 011('111111/1 \ modIficar en su conjunto 0 en parle la aplicaci n d 1'(\,'\11' it H extrapresupuestales tales como: fondo rnuni'ip,lIoH /'1111111 Pimes, y otras fuentes. ' o Opinar y decidir de comun acuerdo con el ejecul,ivo It! 1I1(1,0<111 Jogia adecuada para el proceso de discusion y defini i II <1(\1/1 parte presupuestal y del plan de inversiones. o Exami.nar, emitir opini6n y modificar en su conjun to 0 n plll'II' mv~~slOnes que el ejecutivo considere necesarios para]a iu<l/lll o SohcItar alas secretarias y 6rganos de gobierno, docurn 111,0/ imprescindibles para la formaci6n de opini6n de ]os (las) '011 seJeros (as) en 10 que atane fundamentalmente a cuesl,iOIl(lfl complejas y tecnicas. Designar 8 consejeros (4 titulares y 4 suplentes) que forman 11 la Coordinacion del CPP. Designar 6 consejeros (3 titulares y 3 suplentes) como rep/' sentantes del CPP para conformar la Comisi6n Tripartita, LO/i (las? .consejeros (as) deberan consuItar al Consejo sobre laH pOSIClOnes a ser llevadas a la Comision Tripartita. AnalizaI' y aprobar 0 no la rendici6n de cuentas del gobierno aI final de cad a ejercicio, bas ado en el informe computariz~do (GPR), detalladamente POI' demanda de 10 que fue presupuestado, de 10 que fue comprometido, y de 10 que fue realmente ejecutado.
o

Aprn!> I 'i 11 pOI' mllyodu !'limpl . Los d 'cision 1-1 On l'oll!iI,ldlill H III oj 'uliv/).I':n 1 'Will d v lo (parcial 0 lotal), r gl'()HIIII 1111'1'1' P"l'lI I1U()VO oxam 'n 0 volaciOn. 1':1v 1,0 pu 'eI' 'er I' chazado pOl' dos terci.os de los .()IIHII.i I 1'111 Higll i n 10 1 xamen y decision tinal POI' el pref 1,0, ourdinacion, secretaria ejecutiva, consejeros (I1H), COlli 11011 de omunicacion, Foro de Delegados (as) (las r giOIlOH,y II 11111 I,icas on ':lutonomas, el CPP no tiene poder de in I, I'V\1I1r(fll)

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Cuatro veces pOI' mes, y con caracter necesario.

extraordinario

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ir)ll.es de (as)

lit'lt'gados (as)
Conocer, cumplir y hacer cumplir el presente Regimen r, I, "110, Participar, al menos, una vez pOI' mes en las reunione o/'glill i zadas POI' los (las) consejeros (as) en las regiones y temali 'lIfl, Apoyar a 10s consejeros (as) con la informacion y divu]gaci )11II la poblacion de los asuntos tratados en el CPP. Seguir el plan de inversiones, desde su elaboracion hafit.1I III conclusion de las obras, FormaI' las comisiones tematicas (ejemplo: saneamiento, 111111 tacion y regularizaci6n agraria) con e1 objetivo de debat.il' 1/1 construcci6n de directrices politicas. Estas comisiones pod 1'1111 ser ampliadas con personas de la comunidad (las comi iOIHIH tematicas podran desdoblarse en comisiones de seguirnienlo do obras). Deliberar, junto con los (las) consejeros (as), sobre cualqlli( I' impasse 0 dud a que eventualmente surja en e1 proceso d 0111. boracion del presupuesto. Proponer y discutir los criterios para la seleccion de dema'ndllil en las microrregiones y regiones de la ciudad y tern' li '/111, teniendo como orientacion general 10s criterios aprobadoR Pill' e1 Consejo. Discutir , proponer la Ley de Directrices Presupuestales y, 1111 el primer ano de cada mandato de la administracion muni('1 pal, el Plan Plurianual, presentados pOI' e1 ejecutivo.

~enalar consejeros (as) del Consejo del Presupuesto ParticipatlVO como representantes en otros consejos 0 comisiones municipal, estatal 0 federal; los (las) consejeros (as) deberan consuItar al consejo sobre las posiciones que seran llevadas a los consejos 0 comisiones. Podra ser examinado recurso de votaci6n, siempre que sea c?municado en la pro pia reunion de la votacion con la presenCIa de las partes incluidas y presentado POI' escrito a la Coordinacion del CPP. ~iscutir, al final de cada ejercicio anual, el presente regimen mterno, proponer cambios 0 enmiendas en su conjunto 0 en parte.

Competencias de los (as) delegados (as)

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'on 'lutli6n,

'Il "dill Iii III 1111 /11111111 IIfP'IIf;lIdofl f (If 1111 IIiH pi' /II'ld Iii, H 1.1111/111.1111,1, ('II I .I" 11\ III dl "'I 11111 III/ l'l'f\iolli H, J1JII IIHII('111;<1, plll'LlI' c1<1II pl'Oplllld,/1 illI I I 111,1111 d,,1 1\1111111110, 1'11111 1'1111 lilli l\jl VOL/III,pOI' ojl"lllpIO, 1'1111 IH vfllH lilli' III Ill, 1"1 III" Iillldli tplt Vol,IIII(l11dl\ I'('('I!I'HI)H H{1'1'1odi' ,elo II III i"\nllld, II II I! Ihl d I II lilli, 1111','l'lllllh (III diH('ld,lIl) (1)1' IH d illlj)O!'I,IlIl'ill II OHLl'ucLlll'ld( H, PI'O 1'111 III pili' 11111 1.IIIIIIILi IHI) POl' (I )}I'l)pio g'obi rno. 1";:-;<1 muLrii':, d HPU H iI( ' ''11111111111/1 III UI'I',!'4( (:illlVi rL' 11prOPU HLud L'y d J r 'HlIPU HLo, <illi pOI'
1

I'g/;lni:ll:lrun mil1Hrio d 'UPli iLlIjIII d 1011 Ihl1(lfI/ld/l II bro Pr supu sto F'lJblico, H, gim n InL mo, CI'iLMielH (1111111111 I s .y Tecnico, , con la pradu 'i6n d milL rilll I'll'll : iie'o pllill ( mejorar la calidad d lainformaci6n, Encaminar demandas de sus comunidad S II pIH:lOdoLoI'lll1 nado pOl' el foro de delegado (as), regiona'i 0 t m Li'0. Votar las propuestas de pautas y demandas del PP. Podni ser ejercido el papel de delegado (a) s610 en una I' IIi II una tematica en el mismo mandato,

Illill'! f IHIII II I I C/(III/11'I1d I~ Iii Ii 'I d1'a 30 d s pLi mbr (par' ig 1\ 'i,! I, II) I), H(pLi(\l))bl'l II di 'i mbr" I '1'1' pppara el plan de inv rf:li611, ( 1 'ilid Illi'III.Y( 1111/1iHLIl porm I ori:wda d ,Ia obra y d las actividad l H qU( I 11'/IIltlljn ('oliHid rtl priol'iLaria' y, POl' Jotanto, la distribu:i6n especf'~i 'a d, III l'I1I'1I1'HOH progrl:lll1ada para cada reg16n .Ypara cada area tematlc . JI,I dl 11111.<1InLivo l:I las inver ione es limitado pOI' el calculo de las I' ntus .Y I'( III /I/IHLoH n ral , con I personal y otros gastos calculados pOI' el ejecuLi. go II, i11(:1 .Y ndo 10 gasto, fijos a que la legislaci6n federal obliga, como SOil U 1111 pOI" ntaj constitucionalmente atribuidos ala educaci6n y a la alud. I)(11I11ltrn anera simplificada puede decirse que el ciclo del pp se compon I ,'II 1i,1'(l'La pas:

Illlill((Ul'ando sus trabajos en julio-agosto, el Consejo se reline una v ;I, HImnna en un dia fijo, habitualmente de las 18:00 alas 20:00 honu!, "l,It,IH l' 'uniones regulares se llevan a cabo en el segundo semestre. :Ell I!J07, Hin embargo, en parte porque el nuevo ejecutivo, a diferencia d I 1111[,( rior, sometio al PP no solo el Plan Anual de Inversi6n, sino tambien I 1'11111 lurianual P de Inversi6n (para ser aplicado a 10 largo del mandato d 1'IIII[,ro aiios), el cpp se reuni6 en enero y febrero, dos veces pOI' semana, 10 qll FlU cito algunos problemas de organizaci6n e incluso tensiones entre el l\jo 'lltivo y el cpp (mas adelante retomare este asunto). I urante el mes de agosto, se inicia la fase de la preparaci6n detallada del pt' '/;upuesto. Mientras el ejecutivo concilia las exigencias de los ciudadanos (:On las llamadas "exigencias institucionales" (las propuestas de las secre1,11 l:l municipales) r y prepara la propuesta presupuestal sobre los impuesI,OH los gastos, el cpp realiza el proceso interno de formaci6n de los consey je ros recien electos, durante el cual estos se familiarizan con el Regimen (I)Lerno y con los criterios de distribuci6n de los recursos.22 Las tare as del cpp son ejecutadas en dos fases. En agosto y septiembre, 01 cpp discute la asi llamada matriz presupuestal, donde, a partir de la previHion de rentas y gastos hecha pOI' el ejecutivo durante la segunda ronda,
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Asambleas de base y construccion de los indicador Fl dl planeacion (se incluye aqui la primera ronda, rondllli intermedias, segunda ronda, hasta la eleccion y poscRi II del nuevo Consejo). Capacitacion y construccion de la matriz presupu Ht,1l1 (incluyendose los seminarios de capacitacion que SOl III chos a nivel de Consejo y Foros de delegados y votaci6n do la matriz presupuestal). Esta fase se cierra el 30 d' 1-I(11! tiembre. Pormenorizacion del Plan de Inversiones y Servi 'i(IH (cada organa pasa pOl' el cpp y tiene su propuesta (I( inversiones y servicios aprobada). Revision del Regimen Interno y de los Criterios Generl;;lloH y Tecnicos (se da un plazo para enmiendas al regiml II antiguo, las cuales deben hacerse obligatoriamente pOl' IOH Foros de delegados, no se aceptan propuestas individwdllH de consejeros. Estas propuestas son sistematizadas .Y wlLII das en el cpp).

La discusi6n, la revisi6n y la aprobaci6n del regimen interno que entrara en vigor en el se encuentra incorporada al calendario de actividades del pp,

('i('lo siguiente se lleva a cabo entre los meses de diciembre .Yenero. Hoy, la revisi6n de las
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1t111'I'I' 1111111 11(,11111(\ I" 1110111'1,11 I'I'OIHIIIIII.II 11(1 111'1' 111'1111 (III III ('11111/11 10 1 1I111':lIlill ,y 1\/(\1'('(\ '1'(IHiollHoIII'11 1 10H1111Iil1i 1ll0l'IIH1111 IIdill' 1111(1 1111111111 II II" 1I1(lIll1ww ('Oil 11I1(lIIIII"OHilHlivitil1 d(IH tI\1 II CIIIII 11'1,11111111'.1111110 III 1 II III 1lIlllddlld(lH,Y II IIiH 111'1 1.0 IIiI,i('IIH Plll'l 10 dl1l d,IIH0 pili' 1 1I11111illi 111111 IH 11 dill (\11(II (I)d,( I'iol' <101 odifi 'io, 1)111'11111.01.0<1001 pI'OCOHO, oj '1ILivo j)nl'Li 'ipll 01\ III tI(diili(oioll dll III III (I VI 1't\iOIIOHPOl' inL 1'111 'clio d' I' I rCH ntllnLc H ell I Cllbillll,( ell 1'1IIIl'lIl' 1111 (( illpI1l1), .Y Lnmbi n d' Iw-;H' or't<-lrfHH rrlllni 'iplll '1-1, qll( IIHiHI.(1I1 III/ 11''' II IdOI)\,H d 'I 'onH jo, I roponi ndo obl"as .Y pro'y etoH do intor 'H 1"011(11'111 ,y tlill 1IIIIIIil.o tnlllLirr gional,o inelu oobl'a con id ra la, n 'HllriflH, POl'('I'il.llIlllI 1.1\('lli'014, para una determinada zona de la ciudac1. A 'f, I pl;ln do i,1V(lI'HIIIII illl.(lWllobras'yactividadessugeridasporJa region s'yar asL m ILirllH,1I I 1'01110bl'm;'y actividades que inclu.Yen varias regione oincluso Locln III I'ill o dlld, 11:11 ultima fase del proceso, el plan de inversi6n aprobado H pltlll 18 \'11(II) 1()l'ma de folleto, que se convierte en el documento ba ico que sil'vo d(l 1'(llllI'tlll('il1 f\ los delegados de las comunidades, cuando ejercen u compcl,Ol1 I'll dll HilI' 'rvision, y para el ejecutivo, cuando este rinde cuentas f'r 'nLI II I1I11II'I',III\OH 1 dcl presupuesto participativo. 10 IlIl'g'o del proceso del presupuesto participativo, el ejecutivo d H)11) 1'(11111 pnpel decisivo, y esto es particularmente 1111 evidente en las reuniOll1 H dId ('1'1'. POl' intermedio de la CRC y del Gaplan, el ejecutivo coordina 111101 l'II1111iol1 .Yestablece la agenda. Las reuniones empiezan con las informn ':; I,i()l\\'s proporcionadas pOl' los representantes del ejecutivo y pOl' los conscj l'IlH, Los temas de la agenda son entonces introducidos pOl' los representant 'H 1)('I'l1lanentes del gobierno 0 pOl' los representantes de las diferentes secr 1,1\ l1Hmunicipales encargadas del tema de discusion. De manera discipliI' IIllel", los consejeros, en intervenciones de tres minutos, destacan problemas ,Ypl' 'scntan dudas. Despues de un cierto numero de intervenciones, los reprcHcntantes del ejecutivo respondeD las dudas y dan las informacione' 1401 icitadas. A un segundo conjunto de intervenciones de los consejeros siI'll 'n las respuestas de los representantes, y asi sucesivamente. Tanto los deI!'g'ldos regionales como los tematicos pueden intervenir aunque no puedan voLar,23 A veces, hay debates mas directos e intensos. Durante los primeros anos 10Kdebates mas cerrados e incluso tumultuosos ocurrian en aquellas raras I'( u ni.ones "especiales" del cpp que no eran coordinadas pOl' el ejecutivo, Hino pOI' los propios consejeros. Hoy la intensidad de los debates es general.
8n una de las reuniones a la que asisti los consejeros manifestaron su objeci6n alas 'hnsintervenciones de los delegados, en la medida en que estas reducian el tiempo de intervI'II<.;i6ne los consejeros y tambien porque, finalmente, "ellugar de los delegados esta en los d 1i,,'OK regionales 0 tematicos".
~:I 1111'

I I II 1111111111111 1111111 I, II IIWIIlHIII(II' 11/11111\11'1, till 111'1 till 11111 IIIIIIIH ('II \111/11 1111\ III I II1II1 1111111111 11111111111 11:11 l'IWi(IIII,IlH,III ('I1I1I'dill II'ioll dl IIIH 1'('llllillll\l' pili II II11 Ii, I I jlll'llil II 1111idll ('IIOtiLiOllll<ll\ pOl' 1",;11I10H'OIlHI'j( 1'0H(\1\ 110111111'11 I ,I! III 111111111111111/1 (1\ IIIILIi ell I \1"(\ volvl'I'(\ 1\ 1'1 l'il'llI ),1'1\\1',1111 1'(11\ dill 1'1'1' l( (1\ 1111'11,1/1 1'llIlI'd 1I111,j'lIl (II'l.IIIIIII'1 II III C0l11iHi\11PlIl'iLIIl'ill, 11Kc1m.;igllll<l1l11111' P IjllI'l III lill'III1Ie111 POI' 1111 111'111101'0 iguIII 10 'onHcj rOs y d r 'proHolil,III1I,1111 tllIl /1111 111'111), ('11111,1'0 (:I\dll IlllO. 1'01'0, '11 I" re;-IIiclad, 108r p1' '14 nLlIlIl.tlH d(d I ,,1'11'110\.i(III(II) Ill) pup!'1 IlItlS II 'Livo 'n I" 'oordinaci6n, porqu ,Hell'lI) I till " II, I 1111(111 IIl'('('HO privilogiH 10 a I;] inf"ormaci6n reJevante . .o 'illtlqll (II 11111110, VI'''' pili'll II 'Ol1locll1r pr ocupaciones crecientes expre 'adnH pOI' III 1.111 11111, (1)'OI'OH , '0111'(IH 'i 1n a lu autonomia limitada del CPP, los repr 'H(IIIIIIIII(1 tI, I 1\0\)i!'l'l1o ,Y IOH 'ons 'jcro, de la Comision Paritaria se su Lit.lI'y(l1l 1111 11 1 1I1'IIHid('1l cI I;IH r uniones. 'itl

La dislribuci6n
y

de los recursos de inversi6n: metodolog{(I, criterios para la toma de decisiones

I,ll diHLribucion de los recursos de inversion sigue un metodo de planoll('ioll illll'Licipativo que se inicia cuando las prioridades son indicadas en InH pili II/Irias regionales y tematicas y en las reuniones intermedias,.Y alcanzlI 10111 climax cuando el Consejo del Presupuesto Participativo aprueba el Pltlll d(1 I n version con las obras y actividades discriminadas pOl' sector de in verK i(lIl, porIa ciudad en su conjunto. Como vimos antes, las regiones y las areas tematicas empiezan pOl' eI( Ii n i l' las tres prioridades sectoriales que van a presidir la preparaci6n II III p1'opuesta de presupuesto relativa a la distribucion global de los recur 0101 <II i 11 version. Los cuadros 8 y 9 muestran las prioridades elegidas pOl' las l' 'gio nes en 1992 y 1998, respectivamente. La comparacion entre los dos cuadros revela como evolucionaron la ' prio ridades de las regiones y tambien como el criterio de la necesidad (faJt.lJ dll servicios 0 de infraestructura) se fue refinando, Las regiones definen y jerarquizan las exigencias especificas dentro <III cada prioridad. Una vez establecidas las prioridades de las diferentes r gio nes la distribucion de las inversiones se realiza de acuerdo con los crit. riOt gen~rales definidos pOl' el cpp y con los criterios tecnicos definidos pOl' 1oj(1 cutivo. Los criterios generales son: carencia de servicio 0 infraestructurn (III la region, seglin los datos proporcionados pOl' el ejecutivo y la evaluaci6n 1111 chajunto con los delegados de las comunidades; poblacion total de la regi HI; prioridad tematica de la region frente alas escogidas porIa ciudad en su 'Oil

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1) HumaiUiNaveg.-Ilhas 2) Noroeste Politica habitaciona! Politica habitaciona!

SaneamienlO basico Politica habitacional Politica habitacional eamien:o bas::co _-\lumbrado

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Do 76 a ]00% IJobLacit5nen 6,reas de extrema carencia de servicios e infiaestractu.m


Hasta 4999 habitantes De 5000 a 14999 habitantes De 15000 a 29999 habitantes Mas de 30000 habitantes

IjD999 hHbiLClnL" I) 1)0000 1I 99999 habiLanLc I). 1000()() a 199999 habiLantes M{\s de 200000 habitanLcs

4,

NoLa 1
NoLa 2 NoLa 3 Nota 4

fJrorirlades de La region can relaci6n a Las priOl'idades de La ciudad


Cuarta prioridad Tercera prioridad Segunda prioridad Primera prioridad

Peso 2
Nota] Nota 2 Nota 3 Nota 4

Poblaci6n total de La regi6n


Hasta 49999 habitantes De 50,000 a 99999 habitantes De 100,000 a 199999 habitantes Mas de 200000 habitantes

Peso 1
Nota Nota Nota Nota 1 2 3 4

1998
Carencia de servicios
0

infraestractara

Peso 4
Nota Nota Nota Nota Nota 1 2 3 4 5

Prioridades de La regi6n
Cuarta priori dad Tercera prioridad Segunda priori dad Primera prioridad

Peso 2
Nota Nota Nota Nota 1 2 3 4

De 0.01% a 20,99% De 21.00% a 40.99% De 41.00% a 60,99% De 61.00% a 79.99% 80% 0 mas

Poblaci6n total de La region'!'


Menos de 30999 habitantes De 31000 a 60999 habitantes De 61000 a 119000 habitantes 120000 habitantes 0 mas

Peso 2
Nota Nota Nota Nota 1 2 3 4

l,1I-lasta 1996 hubo un cuarto criterio: poblaci6n en areas de carencia extrema, seglin un 11I'IIneroalculado de habitantes de la ciudad sin los niveles minimos de infraestructura urbac I)IIS.y de servicios, De acuerdo con el Consejo del Presupuesto, ademas de la dificultad para ('111 'ular el mimero de habitantes de areas carentes en cada region, ese criterio acababa por dIIpiicar aquel que se refiere a la "falta de infraestructura y de servicios", Sin embargo, segun I''t'dm:zi(1997, p. 223), la exclusi6n del primer criterio puede mas bien perjudicar la 16gicade la ",jllslicia distributiva" exigida por el proceso del presupuesto participativo, En mi opini6n, el I'" rue, a 10largo de los afios, estableciendo un equilibrio dinamico entre criterios de carencias que pOl'si solos podrian conducir a relaciones de dependencia clientelista que el PP quiso pl'l'cisamente erradicar- y criterios de participacion (priorizacion de inversiones tanto regioIIl1luH como tematicas) que aseguran la movilizacion de las comunidades, pero que por si solos podrfan llevar al desvio de la distribucion de los recursos a favor de comunidades mas orgalIiz:\das y en detrimento de las mas carentes, Vease igualmente los trabajos de Abers, 2000; I 'ozzobon, 2000; Baierle, 2001; Baiocchi, 2001a; Baiocchi, 2001b; Gret, 2001; Fedozzi, 2001; Mal'quetti, 2001; de Toni, 2001; Silva, 2001.

Prioridades de La regi6n en relaci6n con Las prioridades de La ciudad


Quinta prioridad Cuarta priori dad Tercera prioridad Segunda priori dad Primera priori dad

Peso 4
Nota Nota Nota Nota Nota 1 2 3 4 5

'"Este criterio implica que las prioridades de las regiones sean confrontadas con la prioridll des decididas para la ciudad en su conjunto (ambos cuadros fueron elaborados a partir do Iii/I datos del Gaplan).

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D 0.01% a 14.99% Dc 15% a 50.99% Ie 51% a 75.99% l1e 76% en adelante

Nota

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Nota 2 Nota 3 Nota 4 Peso 1 Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4 Peso 4 Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4

109950 m 65300 m 137980 m 82459 m 78225 m 56950 m 32310 m 82459 m 183290 m 219880 m

101750 m 37720 m 99455 m 59859 m 37285 m 41130 m 25690 m 59859 m 27945 m 209440 m

8200 m 27580 m 38525 m 22600 m 49940 m 15820 m 6620 m 22600 m 155345 m 10440 m

7,/1(%

r oblac6n
J

total de la regi6n

45.00%
27.!)~% 27.41% 52.311% 27.7 % 20.49% 27.41% 84.75% 4.75%

II Flsta 25000 habitantes Dc 25001 a 45000 habitantes Dc 45001 a 90000 habitantes Arriba de 90001 habitantes Proridades temriticas de la regi6n

'I. Paltcnon H. Restinga

Cuarta prioridad Tercera priori dad Segunda prioridad Primera priori dad

9. Gloria
\0. Cruzeiro ll. Cristal

12. Centro Sur 13. Extremo Sur a)

IJ)

De la poblacion total de la region, de acuerdo con los datos estadisticos oficiales proporcionados pOI'el ejecutivo.25 Asi, cuanto mayor sea la poblacion total de la region, mayor sera la nota atribuida; del nivel de carencia de la region con relacion al item de inversion en causa. En 10 que se refiere a la pavimentacion, pOI'ejemplo, la nota atribuida se basa en porcentajes calculados pOI'el ejecutivo, como se ve en el cuadro 13 (para 1992). Una escasez 0 necesidad de 25% indica

14. Eixo da Baltazar 15. Sur 16. Centro


TOTAL

137255 m 348675 m 1890942 m Gaplan y


PMPA.

110740 m 344885 m 1396245 m

26515 m 3790 m 494697 m

19.32% 1.09% 26.](,%

~I, IOH

Ocnsionalmente, los delegados, consejeros y dirigentes de las comunidades cuestionan oLlllleros, afirmando que no estiin actualizados, y proporcionan numeros correctos.

Fuentes:

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(,J dOllllYOI dn pl'iOl'idlld IILt'llll/ldo II IOH 1,(IIIHdl IIIYI I'li OIlldo/; IIWl pili III
I'(\j;i !II (VI l' C;IlIldl'() H), ;unnl,o 1ll1l.Y0l'H(II III pl'iol'ldlid do III ,\ I/'I IIi III H(wl,orilll pn'Helll,ndli por In regi lll, I1lIl'ynr H(l'Ii HII 110(,11 II I 1/-111('1,111 I 1111 Illvonii )11 'n (,;:11/14:1. 11'111 t11l1('nl, , la nota reclbida por 'ada r gi6n , '<)dn 'l'il, 'rio HI' 1I11t1l,lplll"ll POI' 01 P 'HOd 1 crlterio. La surna de 10 punto, parcial H (nol,lI x Pi Hn) p"11 IHIITioll1l 'I peso total de la regi6n en una exigencia H dorinl 'HpOC 11('11 1':11(,0 PI'fHi I,otal determina el porcentaje de las recursos din V rHI III IIlit] MIIII d('Kl,lnados ala regi6n en ese sector. El cuadra 14 muesLra c6mo 1'1111 '11I111'lIdll,'n 1995, el metodo, por regi6n, en el caso particular de las Inv( I' I II/lllli (Ill pavimentaci6n. En este podemos observar la forma c6mo 108 "'I II I'illl 1"('11 'rales se traducen en la distribuci6n cuantitativa de recur OK.1':11 I ) HI, III prioridad relativa concedida por las regiones a la pavimenta ,I III 1111 i'ltile determin6 11111 que se incluyera, en el Plan de Inversi6n, un II, 'III 1IIIIIIItid(l gastos para pavimentaci6n correspondiente a 23 km de calles. LII d1t1(,1'111I1 de ese monto por las diferentes 'i6n regiones result6 de la apli 'flrillil d(' In,' criterios, con sus pesos, y de la nota que la regi6n obtuvo en cadll 11110 d Ilos. lJ II ~;emplo concreto, referente al ano de 1997, permitira ver el modo c6mo 1111-4 t:rlterios generales se traducen en distinci6n de recursos. En ese ano (vel' 11IIiH ;Idclante el cuadro 16), el plan de inversi6n preveia 20000 metros d I)/1 vim ntaci6n. La distribuci6n de este monto por las diferentes regiones I'(IHIII 6 de la aplicaci6n de los criterios, de su peso y de la nota de la regi6n. L 1\11111 izamos dos situaciones contrastantes: la regi6n Extremo Sur, con 89.21 % d(' (;:ll'cncia de pavimentaci6n, y la regi6n Centro, con 0.14% de carencia. En In (jU 'e refiere al criterio de carencia, que en aquel ano tenia peso 3, el Ex1."('1YI0 ur tuvo la nota mas elevada (4) y, en consecuencia, S obtuvo 12 pun1,014 x 4), mientras el Centro, con la nota mas baja (1), obtuvo s610 3 puntos (:3 (:1 xl). En 10 que refiere a criterios de la dimensi6n poblacional, con peso 2, ( I I':xtremo Sur, con una poblaci6n de 20647 habitantes, tuvo la nota mas "".ill (1) y, por eso, obtuvo s610 2 puntos (2 xl), mientras el Centro, con una polJl;lci6n mucho mayor (293193 habitantes), tuvo la nota mas elevada (4) .y IIHI,obtuvo 8 puntos (4 x 2). Finalmente, en 10 que se refiere a la prioridad Il.l'ibuida por la regi6n, que tenia peso 3, el Extremo Sur dio la maxima prioI'idll I ala pavimentaci6n y, en correspondencia, tuvo la nota maxima (4) y, ('on e '0, obtuvo 12 puntos (3 x 4), mientras que el Centro atribuy6 a la

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I II ','1111 1IIIII/tllIlI"l/n lill'lIll1l1 111111 Hldll'(11\1111, d, I pl,jo,'id It! (,IIIVlldli d II 1'1 1111' 1111111(111 I'IIHIOIId(l IIiH dOH 1'(gillll(IH III V) Ii dO('I'(willli( Id,1I dn I,ll I" 1111 Ieilitl tli III pllvllllllllLII('iOll. 11:11'ollLI'IIIHII'l,idll, lu I' gi II HilI', (1'lt (III III I" I IIIIf! dlll'"l," (II HIIIHIl\llli( nLo III pl'iol'idud m IH pr min nL , pOlli(lllll1l 111111 '11111111'1(' HOln('011101,01'(;( prioridFld, pIIH611 'ncar'l:Ir, n 199G, III ~"I Oil "II 11111111/ III'i'lIl ('01110II IlllI'y(l1' do II1HprioriclHdc8 . .La razon pu d muy bl(111 , 1111 1111,,11101'110 11", Hi'ndo I~linI:lL~t1aciond 'aneamiento <1(1 uno d IOH I I 11111IIIIPI'liHiOllllnl,OHd IH f1dl11inisiracion 1''1',deja de ser objeiivtll1l(\llf\1 \ 111111 JlIIIII'id Id, I "'/liido H( (;om pll 1':1 'on oiros criterios, el de la prioridad atribllit!1I pilI 1'1 i 1 f\illil (H 11I(nOli "obj Livo". Dado el peso que se Ie atrib~ye~ Au illll~IIl'III lill11dli H(I/' do 'iHivo para la distribucion de recursos. Volvlendo III 111"'"," I I Iliplo, (HL' TiL rio es responsable del 25% de la nota total d III 1'(11\11111 111I111ItiU'l-Nl1vgantes-llhas (3 puntos de 12) y de 63% de la noLn 1,01,111 c111 III ,'( "ion ur (12 puntos de 19). Si simulamos los calculos en 1 lIndl'o I I, I' ('IllY 'ndo eJ criterio de la prioridad regional, surgira un~ disLl'ibll('tllll 1I111y dif' rente de los metros de pavimentacion (vel' escenano 2 n (d '1111
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'I

I I)),

I)lIdo que las regiones tienen que jerarquizar sus prioridades, i unll dll 1\III1Hobtiene mas pavimento, obtendra, pOI' otro lado, proporcionaln'l('n(,o III( no' en otro sector de inversion. I~I cuadro 16 muestra la distribucion de la pavimentacion en el pr Hll pll ,:-;to de 1997. En ese ano la inversion total fue de 20 km. En compara'i )1\ con 1995 (cuadro 14), las modificaciones de distribucion resultaron dela Ii. 111n acion del criterio del porcentaje i de poblacion extremadamente car n (,( n la region, asi como de los cambios introducidos en las prioridades reg'ionales. En el presupuesto de 1998, el peso de los tres criterios fue alter ado en III secuencia de los debates en el CPP durante el ano de 1997. Las preocuplIciones expresadas con frecuencia, de que la regi6n Centro estaria siempl'(1 "al frente" pOI' motivo de su poblaci6n total, llevaron, pOI' un lado, a aum n tar el intervalo entre este criterio y los otros dos (de peso 2 con relaci6n II peso 3, paso a 2 con relacion a 4) y, pOI' otro, a modificar los limites de IIIH diferentes notas: el limite para la nota mas elevada pas6 a ser de 120 habitantes, en vez de los 200000 utilizados anteriormente y, de ese modo, otras regiones, ademas del Centro, pudieron recibir la nota mas elevada Il ese criterio. Actualmente ellimite de la nota mas elevada es 90001 habitantes, y III relacion entre los tres criterios es la siguiente: poblaci6n total de la regi n, peso 2; carencia de servicio 0 infraestructura, peso 4; prioridad tematic (I( la region, peso 5 (vel' cuadro 12).

aoo

c::-- .

--

0i0

.c

Escenario Regi6n Nota (total) 12 Nota


(%)

0 Distancias Nota (total) 8

Escenario Nota
(%)

1 Distancias Sota (tota/) 9

Escenario Sota
(ce)

2 Distancias
1m)

""

(m)
1004

(m)
797

1) HumaitaNav.-Ilhas 2) Noroeste 3) Este 4) Lomba do Pinheiro 5) Norte 6) Noreste 7) Partenon 8) Restinga 9) Gloria 10) Cruzeiro 11) Cristal 12) Centro Sur 13) Extremo Sur 14) Eixo da Baltazar 15) Sur 16) Centro
TOTAL

4.4

3.5

6.3

1-W

18 24 21 20 22 12 21 15 15 23 27 14 19 12 275

6.5 8.7 7.6 7.3 8.0 4.4 7.6 5.5 5.5 8.4 9.8 5.1 6.9 4.4 100.0

1505 2007 1756 1673 1840 1004 1756 1255 1255 1924 2258 1171 1589 1004 23000

12 22 17 16 18 10 19 11 13 21 25 12 17 10 231

5.2 9.5 7.4 6.9 7.8 4.3 8.2 4.8 5.6 9.1 10.8 5.2 7.4 4.3 100.0

1195 2190 1693 1593 1792 996 1892 1095 1294 2091 2489 1195 1693 996 23000

12 12 9 11 10 6 9 9 6 11 15 8 7 9 143

8.4 8.4 6.3 7.7 7.0 4.2 6.3 6.3 4.2 7.7 10.5 5.6 4.9 6.3 100.0

1930 1930 1 1769 160 965 1.. 1._ 965 1769 2H3 12 7 1126 1_ 23 ()()()

~O
5 6 4 5 5.::' 5.::'

~
9 ::.3 6 !.3-

Escenario 0: Considerados todos los criterios (1+2+3+4). Escenario 1: Criterios 1, 3 y 4 (excluido el criterio 2: "Poblacion carente"). Escenario 2: Criterios 1, 2 y 3 (excluido el 4: "Priori dad de la region"). Escenario 3: Criterios 1 y 3 (excluidos el 2 y el 4: "Poblacion carente" y -'Prioridad Observaciones: En este ano, la Region 2: Noroeste. no fue con emplada am ia

de la

CUADRO

16. Metodologia

para 11di-;ril:JUClOr ce 1"'_ (20000 metro de calle~paro. pm.-;


Criterios y pesos

Regi6n Peso 1) HumaitaNavegantesIlhas 2) Noroeste 3) Este 4) Lomba do Pinheiro 5) Norte 6) Noreste 7) Partenon 8) Restinga 9) Gloria 10) Cruzeiro 11) Cristal 12) Centro Sur 13) Extremo Sur 14) Eixo da Baltazar 15) Sur 16) Centro
TOTAL

Carencias Nota 1

(1) Subtotal 3

Poblaci6n Peso 2 Nota 2

tota I (2) Subtotal 4

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

1 1 3 1 2 1 1 2 1 1 2 4 1 1 1

3 3 9 3 6 3 3 6 3 3 6 12 3 3 3

2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

3 3 1 2 1 3 1 1 2 1 3 1 2 2 4

6 6 2 4 2 6 2 2 4 2 6 2 4 4 8

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

1 3 2 3 2 4 4 4 0 3 4 4 4 4 0

3 9 6 9 6 12 12 12 0 9 12 12 12 12 0

::.2
6_5 16 14 2. 17 20 14 24 26 19 19 11 262 6.::' 5.3 .0 6.5

::.~::.

::'5~-

;.6
2.; 5.3 9.2 9.9 ;.3 ;.3

a:h

42
100.0

(1) Criterio: "Carencia de servicios publicos 0 infraestructuras" (Peso 3). (2) Criterio: "Poblacion total de la region" (Peso 2). (3) Criterio: "Prioridades escogidas para la region" (Peso 3). (4) Puntuacion total obtenida y su proporcion con relacion al total. para ser pll\imentadas en la region. en metroS Iproporcion calculada a partir de 4 co reI2.c:i6D al 5 Dis-..ancia anal de call

...

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11I1)1. IIIIilHIII'IIIiIH'I'11 1 ,II') Ill':

l'All'I'II'II'

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, ()Il1l1') 11)1, AI'III':NI1I1,

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I"l (IHLI'\I(I.111'1I<I(HII1'1'01 0 d I 1'1' Hld'l'i('I'OIi LI'III1Hf(1I'llllI('i()I10H .y 1 ililPlIlllIlIl1I dllHd( Il"( l'u IlInl':ll 10 POl' prim I'll V Z II IH8H. I':HII(VIIIII('i )11 1\ pi ('II In dillllilli '1\ inL 'rnu d \1 1'1' y, pOl' Hobl' \ Lodo, Ilipr 'ndil':lIj< iIIHLiLlI('i()I1 11(11 Ii LIlllllo LllnLo lor I l.!:sLiJdo '01110POl' ICI Ho'i dud ivil. Cllllnc!o, n]9 9, 11''1'a umi6 I robi 1'10 d POlto AI 'gr ,01 lid(II'1I1':11I d Ii pIII'Lido 8taba envuelto en un int n80 d b tint 'mo, qu HI I'(lHIIIlII/i 1I)I(lII('illll11nte en la iguiente cuesti6n: ~el obi rno d I 1''1' H un gOl>i(Il'11I1 PIII'I IOHLrabajadores 0 es un gobierno de izquierda para Lod la 'illdlld, 1I1111lill(IHp cialmente comprometido con las clases popular ? En pl'ilwipio, pt'(lvlIl( 'i6 la posici6n de que el PT deberia gobernar s610 para 10 trabt\jlldll I (I I':H1 posici6n estaba profundamente enraizada en la cultura polfti 'u dId 1'1', 111I,illllll11nte unida alas teorias politicas de los movimiento populnl'(1 1II'hllllOH<I'10 anos setenta, desarrolladas en torno a los conceptos centrlllOH tll plld( I' dual y de los consejos populares derivados de la revoluci6n bol 'Il( liltl(I, Hlljo esas premisas, considerando que el Estado es siempre parLi 'ulll I I LII.Y 'xi te s6lo para responder a los intereses de la burguesia, la tarea dol 1"1' dol> rfa ser, identicamente, la de llevar a cabo un gobierno particulariH1.11, ()lo que esta vez favoreciendo H los intereses de los trabajadores. Tomandll (n 'Llcnta que ese gobierno iba a ser ejercido en el contexto instituciona I dol 1';HLl-Jdo burgues, su objetivo mayor seria provocar la confrontaci6n y SUf:!('iLIII' la crisis, de tal manera que se revelara la naturaleza clasista d I II;HLlldo(Utzig, 1996, p. 211). 1'~HLaposici6n politica predomin6 durante los dos primeros anos. La l'il1ulidad era dar poder a los consejos populares emergentes de las orgaIlil':il 'iones comunitarias, para que pudiesen ser ellos quienes tomaran las d ' 'iHiones acerca de la politica municipal y, en particular, del presupues1.0. 8 'gun Tarso Genro, entonces viceprefecto y que se convertiria en pre1'( '1,0 n el mandato siguiente (1992-1996), ya era obvio, al final del primer 11110, ue tal estrategia q politica y administrativa reflejaba una "concepci6n I'omlintica" de la participaci6n popular y estaba destinada a fracasar pOl' (,1'( H razones principales. En primer lugar, ni los dirigentes partidarios que (Ill 'nb zaban el ejecutivo ni los dirigentes de las comunidades tenian nin1;llnll xperiencia en la promoci6n de la participaci6n institucionalizada. !\1\1bos habian sido socializados en la cultura politic a de la confrontaci6n ,Y110 ' taban preparados para ir mas alla de la protesta y de la confronta-

1IIIIt II II: III 1(111111,0 1111 ( p(ll'llIil.lll III ('I'( 1I!'i1l1ldo IlHPlIl'iOIi de 11(11'.01' 111'1011 1111"11 tI, 1IIIIt'ItlIII' ,v dl Ii/l('()!' ('OlliP ILibl( H LodliH I/IH diI'OI'OIIl,(IHJ'(\iv 11(1; II 1111 111111V ( 'fll IlI'iliH d( III dill n 111,( f'( Irion( H,'y l,odllv /I 11l(\IIOH IIlit/lI,l., H tI( III 11111'01111'/11.0 tit'o.Y do LOlli II' p/lI'L( n InH nl( lin'ioll H il1Hl,iLlIeiollld(lH pol 1111'( III'tl PIII'/l It/l('( f'lo (1'\ 'Livo, I~n H gundo 11Iglll', I'i pid/l111 Id,( H( lIi",o II'dlllll. clll(l loH lld( "01'1 II' InH 'ornllnidad 'f; no H 10 H'LabHn HO'illliz/I<lOH 1111 111111 c"tll.llI' I po\(Li 'n d 10 'onf'ronLa 'i6n, sino Lambi n n unH 'ulLlir 1 JlI,I11.\'11dl 1 t:li( 111,(iHn10, 'on bUH n Il:l 'ual 'a.nalizaban l r curSOH P~II'II 1/111 ,001l\lllidlldoH, !\H , III 'n,I'pJ'O,'l7 d I pod r comunitario cont nia n f I ri HI'll tI(I III ('(/I'I'I'm, cI IH polfti a'LradicionaP La participaci6n populal' do II po 1\0 ,Iit 11 IHI' V n a, pu L ,a p rturbar tanto la politica tradici on a I '(l '1ioI/lH HLru 'LlIra.s d podcr de las comunidades.29 Finalmente, el municipiO "lib II ('rei asado. Alo largo de la decada anterior, las rentas municip tI( H 1IIIIllln disrninuido y el antiguo prefecto, inmediatamente antes d abfll\donn" I cargo, habia aprobado un considerable aumento salarial para IOH I.,'nbnjador s municipales. Como consecuencia, los gastos de los funcion/ll'iIlH, nl presupuesto de 1989, andaban en cerca de 96%, restando ap nnH :1.' % d 1 pre upuesto para inversi6n. Con recursos de tal modo escasoH, ( r I il11posible satisfacer adecuadamente las exigencias de las comuni dllcl 'S Y las regiones.

0 Vease tam bien Fedozzi (1997: 134) y Utzig (1996: 211-212). Las relaciones entre I pili'. I.ido .y eJ ejecutivo eran entonces muy tensas. Mientras el prefecto Olivio Dutra (gobernodoo' dol c,'tado desde 1998) pertenecia a la tendencia Articulaci6n y el viceprefecto a la tend ndll Nllcva Izquierda, la organizaci6n municipal del PT estaba dominada pOI'una tendencia m IH,i~ qlli rdista, la de la Democracia Socialista. Las tensiones giraban en torno al papel del pa~tldo 'n la supervisi6n del ejecutivo y en la nominaci6n de politicos para el gabinete del preloel.o, (':-;pecialmente los secretarios municipales. Mientras el prefecto y el viceprefecto defendrllil III IIutonomia del ejecutivo contra la interferencia del partido, basados en el argumento d ti"ll, IIIcontrario del partido, eran confrontados no s610a cuestiones politicas, sino tambien a '1I0H I.iones tecnicas, para las cuales se exigia personal tecnicamente calificado, el PT defenditl llllil intervenci6n decisiva del partido en la administraci6n, ya que los fracasos 0 errores d (,HII I ultima tendrian repercusiones en todo el partido en las elecciones siguientes. El prefecto: 1'1111 dador del PT y lider carismatico, y el viceprefecto: un abogado brillante, perseguido pOl'In die' tadura militar y que fuera, durante mucho tiempo, militante del movimiento comunista, 11('11 baron, de alguna manera, pOI'prevalecer. 27 La palabra portuguesa "carreirismo" se refiere a las personas que hacen carrera uLi!1 zando todos los procesos a su alcance, incluso los deshonestos, yaqui se emplea exactamOlll.o en ese sentido negativo (N. de la t.) 28 Este tema es analizado en detalle pOI'Abel'S (1998, 2000). 29 Seglin Sergio Baierle (1992), la situaci6n era mas compleja que la dicotomia cli nt IIH mo-participaci6n democratica. Con la Nueva Republica (posterior a 1985), el "campo popllilil'" se convirti6 en un espacio de contradicci6n, una vez que habia dejado de tener la unidad opoHI cionista tipica de la lucha contra la dictadura. Muchos lideres comunitarios pasaron a 0 'L1ll1l1' cargos en los gobiernos, y la base del movimiento asumi6 una postura pragmatica y no nm:(till riamente clientelista.

1'1111""11 I\tlll 111,11, Iii PI'I'III 1'11110III I pili 11111'111 P'I 11'111111 11111 1"1 tllIl itl I ,'pili 1 II Holo plHilli lilli' 1"",11(,"11111,11,:111 I)tl IIIH011,' 1/ plllllllll(llIl, IIIII\' pill III I i It ,'ld,/lI'OIl, 1111' (I.I(\Il1plo, Illl I'll( ('OIl('I'lido II 11110 Ion l'~ 1\111It Il/lvllIll tl till 111('tnl PI'O, tldlldnH PIII'Ii IIiH('Olllllilitlll<!( /-1,1\1 110 i'l'dtlll!.( 1\1 (,111'"11111 1/1 tli 1"'IIIII,I'Jl('iOI' I'll 1>,1/-1(,11111,( ( vildbl(, 'l'III'HO(h'nI'O l'tI('lIt I'dll (111(\ , plIl'j ii' PIli till I (III 11111 lInioll H I'ollll.iVIIIIH n(,o l~r'I,nd ,'( II I DHO, 1)1jo 011 IO!)(), 1i:,1111111 11111 II Oil plll'(,i 'lIll1r d unll d IUIi r gioll H, hill> II 1l1l'l/-l iOlldll'O dol lIil ('Iii 1 I m (' f) (pl( P 'I'HOnUHd' 10 'omllniclad (If). ' Ijo/-l111101; 1990 y J991 I'u ron d di 'Hdor; u III r' 'up "II 'i()I1 do III ('IIPII d ('idnd (inun 'i ra y d inv I' i6n d I roUI i 'ipio. EI on 1.1'01I' IOHI't\/-II,Il/-l, t'Olll hill \do 'on una I' forma fi cal municipal y on mHyor " (,nlmJ!' l'\'I\('ill I'(ld( nil s y estatales autorizadas POl.'1a Constituci6n d 1988, 'on/-l(,i(,lIyt 1'011 111/-1 (,i 'a que aumentaron pol el porcentaje de inver i6n d I pI' Supu H(,O till I() ~, ( 1990), 16.3% (1991) y 17% (1992), En 10 que se refi re a 1a I' forn1U Iii (, II IlIlInicipa1, el principio progresivo fue introducido en dos impll tltor;; ( I 11"1'"(impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana) y I IHH(iN (1IIIPIIOHI.O obre servicios de cualquier naturaleza), varias tarifas r 1aiivIIH II 111M M('l'vi 'ios municipales (pOI' ejemplo la recoleccion de la basura) fu roll IIl'1,ll.tli/',lIdas e indexadas ala inflacion (10 que provoco su alza vertiginosfi III IlliHlllO Liempo que aumento la eficacia de la vigilancia sobre la cobranzlI dn IOHimpuestos y de las tarifas. La modificacion mas profunda se dio on ,'(II ,ei >n a1 lSSQN y al IPTU. Este ultimo, si, en 1990, respondia pOI' 5.8% d 1 IH I' 'nLas municipales, en 1992 alcanzo 13.8% y, en 1998, ya variaba entr 1'7 y I. %. Con relacion al ISSQN, este representaba, en 1998, cerca de 20% d( Ins rentas municipales. La reforma fiscal, que era decisiva para poder lanzar de nuevo la admiIli:-;l.racion popular, tuvo que ser aprobada porIa Camara de Ediles. En 1a Illcdida en que el Frente Popular no tenia mayoria en la Camara, el PT y e1 ('j , 'uti vo promovieron una movilizacion fuerte de las clases populares para pl'ionar a los legisladores en el sentido de que estos aprobaran la ley de Iii reforma fiscal. Como recuerda Tarso Genro, los legisladores de la dere'hft y del centro, agarrados pOI' sorpresa, no lograban comprender pOI' que I'Ilz6n el pueblo los presionaba para que aumentasen los impuestos (Harned 'I', 1993. p. 10). La respuesta del ejecutivo al fracaso inicial del presupuesto participativo no se limito ala superacion de la crisis financiera. Tambien incluyo prof"lIldas transformaciones politico-administrativas al interior del propio eje('1Iti VOY un cambio de direccion significativo en el debate politico-ideologico
I

tli lilll\ did lidl dnl plll'l,ldo, 11"1( i/"II dIll 111,0i,II,"(l(lliCidll Ililli t'(lII.'Clp I 1111 ill "IIIIII'1t'111I1(HI,"III..f',il'lI i,ll'"( II 'ill{\11POl' III XP( I'i Il ill <!( ,'t1 Idlll' 11111111 II ('lIdn (I"ndozz!, 1007, pp. 1:3<';, , 211 . 1.11 '()Ol'rli'lll'i n dl I 1'1' 1"1(\ I 111111\"" till III I nl'l'nl.lI"II (I( 1'11111 lll, 'uyo u rpO (, 'ni ,() nl pI'( HII tltI lI,j 111\.,I,tlltll' 11,1, 111,0111', 1.( 'nO'rll(,i A, y . ntralizada n do 6r'ganof-J dil'('1.11 11111111li p(lIidlt IIi,( H d('1 gnbin (, d I pr '~ cto: e1 Gahinet t d Plan 1I('ioll II 11\111111) III UO()I'<!illtl'i n d las Re1aciones con las Comunidad 8 (;1((), 1'111' 01.1';)IlItlO, HOdio ini 'io a 1::1 mediaci6n institucional entre el j lI(.ivo \' III Ol"llIlliZllI:i()fH H 'omunitaria , para combinar la participaci6n f' <:l,i II 1111\III PI'( PIII'II 'ion d un pre upuesto eficiente, coherente y realiR(,II. I':HII 111'11 I lI11clill'i 1 A l.raduc en las estructuras till y procesos del PP qu ,llII III 'IOV,Illl hlln d jodo de perfeccionarse. Asi, se discutio una nueva diviHi III 1',1 I 1111I ;01 los dclcgados de las comunidades. I Las cinco regiones ant(ll'iOI'1 tl 111'011 'ar::l 16, numero que todavia se mantiene III (vel' mapa 1 yfiglll'lI I), 1i:1I( I (iobl:lt del presupuesto de 1991, se introdujo pOI' primera v 'I. \11111 IIll1to(\ologfa para la distribucion de los recursos de inversion entro I Iii I'nl\ion H de la ciudad y para la eleccion de las prioridades presupu s(,lllt H, I iompr como resultado de la discusion con 10s delegados de las comul it! i tit H, H decidio concentrar 70% de los recursos de inversion en cinco I' 'ill 1l(IH 'onsideradas prioritarias. La eleccion de esas regiones estuvo b 'Hdll till 10 siguientes criterios: movilizacion popular de la region; importan ,ill <I( ta para el desarrollo urbano de la ciudad; carencia de la region en ill1"1'11tructura urbana y servicios; y poblacion que vivia en areas de caren ,ill 11l8xima (Fedozi, 1997, p. 137). Al mismo tiempo, hubo un progreso evidente en 10 que se refiere ala cr 11'i6n de instituciones representativas, con base comunitaria, para la discusi II Ie puntos especificos del presupuesto. La Comision de los Representant( H omunitarios, que habia dado inicio a la participacion popular en la pI' pll racion del presupuesto, fue sustituida posteriormente pOI' dos instituciolll /-I que pasaron a tener un lugar central en la administracion popular: el 011 sejo del Presupuesto Participativo (cpp), formado pOI' consejeros electo ' lIll las Asambleas Regionales y, mas tarde, en las Asambleas TematicaS,31 y (II Foro de Delegados, formado pOI' delegados electos segun un criterio basado en el numero de participantes para cada una de las Asambleas Regiona It H (y, mas tarde, para cada una de las Asambleas Tematicas). Este model0 dl participacion y de toma de decision institucionalizada, basado en una fu \'te union de compromiso entre la administracion municipal y las comunidll31 El cpp incluye tambien un representante de la Uampa y uno del Simp a (Sindicato do lOll Municipes de Porto Alegre), ademas de dos representantes de la prefectura sm derecho till voto. El cpp planea, propone, fiscaliza y delibera sobre el conjunto de la renta y gasto del pi'll supuesto (propuesta presupuestal).

"''',n"

La base institucional del pp era entonces muy embrionaria. Consistia en consultas publi(,/lH, conducidas por el ejecutivo en cinco regiones durante el mes de agosto. Para un analisis d(ll.nllado de ese periodo, vease Fedozzi (1997, p. 134).
:\0

d, ,lltlvo, (III II pl'I) 'Lkll II 1111 H( IIblilldollllH(' I, l.oHil (1(11 1'011,1 tlllltl Ii: III 1111i/',IIifit '011 Loclo, III IHllrginli i )11d 1014 (;OIlHl\jo POp,dlll" 1101 1111111 1.1'111'10, fuiOl'on Hi nclo Hi 'ono'idOf:l 'OIllO OI'g'I\lliilll('iOIl(141'(lfi(1I11111IlItlll IIOlllllH ('I' nL 01 tfldo.:I 1)(1 1!)92 n ad lant , la parti 'ipa 'i6n poplllnr 'I'(I(;i HiJ\llil'lt-III,VII111111 tII t'OlllO I' 'HlllLado de la r cup raei6n d 19 .. dibilidlld (I( I 1'1', III I'll tI. ' II '1I1 1110111 'nLo, S debi6 al aumento de la inv r i6n, parLi 'lallll'lI\( IlL( I P 11'1.11' 1111 IIlDI, lIHf 'omo al hecho de que la inver i6n . logr) n (141.1'('1\11 lolIIlI(I,'t1 Illl('i )n 0 las decisiones tomada pOl' el PI. Fueron intl'oclu'idllH I)LIOVIIH 1110 dlli '1\ 'ione y mejoras en 10 que eoneierne a la metodolog II uLililllldli plll'll (lIHLribuir Jos recursos. El desagrado de las 11 region eonsid rAdliH no Will l'il,llI'inH, y alas cuales, por 10 tanto, eran atribuidas ap nas . 0% d ' III ill vIII'Hi)n, ondujo al abandono del criterio que imponia la eoneentr-a 'i6n <!( III illv( I'Hi n n areas prioritarias y ala adopci6n de una seJeeei6n s'isL nllll.i ('II (11\priOl'idades dentro de los diferentes sectores de inversi6n (pavim 1\ 11I('i)11,f:llln amiento, regularizaci6n agraria, etc.) en todas las region S tit I" t' lHllld.:!:1 d, mns de eso, mientras se preservaba la noci6n de criterios objeLivoH ,," ,'II III determinaci6n de las prioridades y la selecci6n de las inver ion H
I'

il~1 I,ll vordad, sin embargo, es que a medida que se fue consolidando el PP, los consejos poIlIdll"!'Hf'uCl'On perdiendo terreno en los Foros Regionales. En una investigaci6n realizadl:l 'II 100H (Cidade y CRC, 1999) se muestra una caida de mas de 50% en la participaci6n en Cons .IoHI'upulares entre 1995 y 1998. Ademas, como se vera mas adelante, la importancia que IHfl 1'0111l1l1idades dieron, a 10largo de los ultimos anos, a la participaci6n en el PP acab6 pOl'af' '. I'll' flUparticipaci6n en otras formas de organizaci6n comunitaria. Es el caso de la Uampa qu , 1I1111ql.lC continue actuando, sufri6 cierto vado en sus estructuras. En un nivel mas micro 10 IIlifllTIO puede decir de los Consejos Populares 0 de las Uniones de Villas, segUn ilustra la se 1,lIiJlH participaci6n de ciudadanos (%) en las plenarias del PP. POl'otro lado, es significativo de 01I1UlTIontoe la participaci6n en grupos religiosos 0 culturales. d

AHociacionesde habitantes Consejos Populares 0 Uniones de Villas enlpos religiosos 0 culturales 1'lIrLidospoliticos 'in licatos 1':nLic1adesn general (incluye anteriores) e I'ri ITIeravez que participan del PP
)hs.: La investigaci6n

1993 71.3 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

1995 50.5 8.7 10.6 4.5 4.2 75.9 48.5

1998 40.9 4.0 9.1 6.0 4.9 66.9 38.5


Cidade

2000 37.2 3.7 14.8 7.7 4.2 60.9 43.5


y PMPA-1998 Y

de 1995 fue efectuada

en la segunda ronda del PP; las demas, en la primera

III I1I1I Iitl I I'PIIIIII 111,111'01111111<'111114 LI'IIIIHI()I'1I1 1('i01l(H, 1)014(I, olltlH 1'1I(\I'tlll t111111t1111111t111 1/1IlItlVlllillll'i lI\ I'OplIllIl' (\11III 1'( gi )11Y 10 illlPOI'LIIIIl'i1i(1(1III I"I till 1'11111 i ,,1/1111111('1011 III 'illdnd p (I, ; ,I pl'im 1'0, POl' 14 'ollHi(l(ll'lIdti 111'11 II Y /1111' (HI'IIl'iO II III 1I1l1nipuln'j)n (POt' ~j mplo, n IH prOlllO"IOII I I' 11111111' dll III I'll I'LkiI'1I<:iHi '011 I fin d' SUg' rir I vados niv I s d "IOV I /II III 1111 I I H(lI'.IIII(ltl,POl' HOr'vllgo Y p rmiLir un dCi::lvfo I, teeniei ta, yi:l qU(, "011 I' I ('IIL(ll'io, 11114 1101,1114 Ilir'n 'ad' r gi6n eran atribuidas por el eu ",0 1,(\('111 I' III III 1'1'11','1,111'11, munLuvi ron los restantes eriterios y ( agl'(I/I'II'tlll 011'01(1014: l'iol'idllcl c1' 10 inver i6n elegida por la regi6n y poblaei 11 1,01,111 p (I( III 1'(ll'.iIll. 11;1pl'im '1'0 r fl jaba la exigeneia de los delegados d 11114 ('Olllltill IIl1d'H d(' <ill II1Kpl'ioridades de los habitantes de eada regi6n f\1l 1411\III ,jtll l'tlllL, mplndoH n la distribuei6n de los recursos municipale . I~I 1411111ItI, 1111 I' lIi<lo POl' 108d Ie 'ados de algunas regiones y por el propio ej uti 0,11111111 1)(11' obj Lo haeer de la distribuci6n de los recursos un proceso ml'IH \1111III 1IIIIiHLn dozzi, 1997, p. 140). (I I)' 1993 en adelante, cuando termin6 el segundo mandato d I 1"1', ( I I'll (l1')n d' partieipaci6n y de institucionalizaci6n del PP entr6 en unH 1'1114(1 ii, ('ollHolidaci6n, manifestada en el aumento significativo de la parLi 'iplll' 011 (111 <ll::lambleas y reuniones, asi como por el reconocimiento del CPP, por' PIII'Lt (lnl .ieeutivo y de los movimientos comunitarios, como mediaei6n in LiLudo 11111 fundamental para la distribuci6n democratica de los recursos pr SUPIIlIH Llli s. Con todo, este padr6n de participaci6n y de institucionalizaci6n c1(lj inLaeta la naturaleza conflictiva de la partieipaci6n, recibiendo inelmw 1411 I'uerza de la tensi6n permanente entre conflicto y negoeiaci6n (mas ad 11111 L " volvere sobre este asunto). En los arros siguientes, el aprendizaje y la dinamica institucionales 'Oil Linuaron siendo las principales caracteristicas del PP, Podemos incluso dll('i I' que, de 1993 en adelante, la estructura y el funcionamiento del PP ganlll'oll una ereciente eomplejidad operativa, 10 que no impidi6, sin embargo, qu 1(11 numero de participantes aumentara (ver grafica 1)34 y que su composi 'i )II social se volviera cada vez mas diversificada.35 Una de las critic as que la oposici6n y los medios de comunicaci6n hiei rOil de la experiencia del PP fue que, al fin y al cabo, el PP no pasaba de ser IIlill nueva versi6n de la "politica del frijol-con-arroz", es decir, una f6rmula pHI'll resolver algunos de los problemas urgentes que afectan alas clases P PIIlares, tal vez menos clientelista pero no menos inmediatista y elector I'll,
I'
I'

(Baierle,

2001). Fuente: Investigaciones

PMPA-1993, Fase/Cidade/PMPA-1995,

Cidade/PMPA-2000.

"" egun los datos de la prefectura de Porto Alegre, la participaci6n de los ciudadanos en III prcparaci6n del presupuesto participativo evolucion6 de 1300 participantes en 1989, hasta I!)025 en el ano 2000. Esto significa un crecimiento positivo del orden de los 1363.5% (vel' grafi!'11 mas adelante). 2

34 Sobre la evoluci6n de la composici6n social del PP, vease Cidade y CRC (1999, pp. 15~ I) Y Baiocchi, 2001a. 35 El periodo 1993-1994 fue una etapa de intensa reformulaci6n del PP. Como se vera 11I11,i adelante, 2001 marca el inicio de otro periodo de reformulaci6n del PP y es de suponer qUi it "I transformaciones que de el surjan sean todavia mayores que las del periodo anterior.

'11111111 I~~~Illl 1111111 II 117 111111111 ROil

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111111

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1990
(o"I('I(I,C:

1994

1997

2000

2001

CRC-PMPA,

2001.

'1'lllIlhii n H . examin6 el hecho de que la base regional de participaci6n ha ' II Ililpo ihl 'ualquier discusi6n de la ciudad en su conjunto, cualquier defini ('iOll d( polil.icas sectoriales relativas a cada regi6n y, sobre todo, de un plan nHl.I'II. gico. POl' otro lado, central' la atenci6n en las necesidades basica d IIIHelm; s populares tuvo, como resultado, que hubiera negligencia en cue I,iol)( H de interes para otros sectores sociales: la clase media, los empre '~,'ioH ' incluso los sindicatos. POl' este motivo, esos sectores estuvieron auHl'nl.eH, hasta entonces, del PP, Tn I s criticas coincidieron, en parte, con la evaluaci6n que el propio gohi 'rno del PT hizo de los primeros aiios del PP. Para responder a elIas, se l.OI1IUI'On dos importantes iniciativas inmediatamente despues del inicio del 'wg'lIndo mandato (1993): la organizaci6n del Congreso de la Ciudad36 y la ('I' ' . 'i6n de las "plenarias I tematicas". El primer Congreso, conocido como (,1 Primer Congreso de la Ciudad Constituyente (haciendo eco a la gran movilizaci6n democratica que estuvo en el origen de la Constituci6n de 1988), l.llva Jugal' en diciembre de 1993, siendo su t6pico principal el desarrollo urbll no, Participaron todos los delegados y consejeros del PP, organizaciones <It la ociedad civil de todos tipos (comunitarias, sindicatos, asociaciones culI,llniles y comerciales, etc.), la universidad y 6rganos del estado de Rio GrandI' do SuI y del gobierno federal. Las conclusiones del Congreso definieron IIIHlineas principales del desarrollo econ6mico y urbano, que, de ahi en ade:111

'"1111 1111 ""111 II ~Inl 10111'"III' plOtI 0I'i(\IIl.II<101'1 <1<11 H /(old(\l'IIOlllllll I' p II.v 11(\1 11111 1111111 1111111 1,/It'II(, 111\ '(\IIIi:l,O I I '(\lpllHlo COillP'1 HO,d(\di('II(IO III pl/lll 1 I I 111111111'11 1/1(' 11(11IeI, till ('Ollo('i(lo ;onl() 1'llIn I)il" 'l.OI', I,ll II Illillllnllll, ('(lI\(\('id \H (:OIlIO 'plonl1l'illH I.'m I.i 'IIH", (jll(, do 1D)I1 (III IIdl 1111111 ,H<I('ollvll't.i(\I'Oll (Il purLt inl. grllnt d I 'i 10cI 11'1', I'll rOil (111I<lelio I III'OIlI"lIdo p,""1 viii :Idlll' Il HLc 'on IOHpl'in ipi08 apr bado, POl' I 'OIl/',I'IIHO dl III I'llIdlld, COlll0.Y1I dij ,.y 'on 'I fin d prom over las dir ctiva8 d I pl'jllll\!' ('IIiI/\I'(\HO, I'll( rOil 1I<10pLlldo8 ini 'ialm >nt cinco temas;:J7 actualm 1ll.1 HIIiI 1111 1111 pl(\!111I'iIlH mr.,l.i 'AS. Esl.a' pJenarias son organizadas I, d modo H(llIliI 111111\ (1<1 IIHIII bl 88 I' ionale: Ii lilH incluyen dos rondas de a I)l1Ibl(lli fli 11t1l'1I11I1-I.Y"'n cI 1 gado " de acuerdo con el mimero de participHn!.( H1111II (IIi I '1IIIIIulll( IIH, ilH 'orno 10 representantes para el CPP. Sin embargo, III ('11111,11 I II <It 10 qu su de n las asambleas regionales, cualquier ciudlldllllll, Ilidt pi lI(1iol11,m nte de 1a regi6n donde viva, puede participar y votar (1\ di(,111I pll\l111l'inH.Il;ntre las decisiones mas importantes de las primera pi n lI'i " III IIlli!.i 'lIH, A d stac61a de descontaminar el rio y las playas fluvial A e1( 1'111111 1(' "1' -un tema de interes general para toda la ciudad y no 8610 pili' I III "ill-(i)n donde se situan las playasy la decisi6n de restaurar el m( I' ,,,(10, 111\(Hpacio publico de gran valor arquitect6nico y enorme valor simb li('11( II ( I imaginario social y cultural de la ciudad. La' plenarias tematicas fueron el medio para ampliar tanto 10 8HIIII!.ot do di cusi6n y decisi6n participativa como la composici6n social d IOHPili' I,i 'i pantes, perfeccionando, de esa manera, la calidad y complejidad e1(' I I P IIticipaci6n. Segun datos municipales, de un total de 1 011 personaH {JUIl, on 1994, asistieron a la segunda ronda de plenarias tematicas, 11.t:: (*1 P( I' I. necian al movimiento sindical, 14.3% representaban intereses del s' 'l.OI' 'rnpresarial, 20% pertenecian a movimientos comunitarios, 35% a otraH i1111 I.ituciones de la sociedad civil y del Estado, 14.4% no tenian filiaci6n, .y 0, "'I representaban a partidos politicos. Sin embargo, el hecho de ser tOcillVl1I predominante la participaci6n de asociaciones cuya base es comunitarill II regional puede haber originado una cierta sobreposici6n de los espacioH II" participaci6n y de representaci6n en las plenaria8 regionales y temal.i 'nfl. Fedozzi (1997, p, 144) cita la investigaci6n38 hecha con participante cI IUH plenarias tematicas realizadas en 1995, segun la cual, cuando fueron in!.1
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III"YO

I~ICongreso de la Ciudad empez6 a ser organizado con regularidad, de 2000.

El ultimo tuvo lugar

37 Para algunas de las tendencias mas izquierdistas del PT, la creaci6n de las pI0I1I1I'I/l11 tematicas se justificaba, sobre todo, por la necesidad de integrar el movimiento obrero 011 (,I 1'1' Se suponia que la elecci6n de los temas corresponderia, de alguna manera, a los diferenLo~ ~III dicatos definidos por profesi6n. En la realidad, el intenls de los sindicatos por las areaH 1,(\11111 ticas ha sido bastante moderado (ver cuadro de la nota 32). 38 Esta investigaci6n fue realizada por investigadores de FASE (una ONG de apoyo a lo~ 1I111vl mientos sociales), del Cidade, y de la Prefectura de Porto Alegre; cont6 ademas con ellljlo'yll III' Rebecca Abers (UCLA),

1111111dlll! 01,1'1 In '1111d I "1\11(\ 1/\ plllli/ll III l'IIf"ll1l/til tI, If! It 111111II It l 0'" dl 1111 Ilt'lIllHl,lIdliH 1111 llhl III II 1111IIHPlllldllill , H " 1.11,'nlll(' 011nltl,I'. III plll't,i('ipIlC' 011", ,dOlllll, III plll'l,l('iplll' Oil II 1111 1111111 I I 111111 HIlIlpl( ('\Il Ht,i(II) d. Hllbl'( pOHiel( II <It (HPIIC'iol~<IIIpll'l,lt'lfl"t'ltlll II:I, po,' til\('l 11)11 . I,odo, \11111'1IOHl.iIII d. pol l,i(:11111'1>111111 nl 1."1111/\('111'10 d y, ('Oil tit InMIII Oii, PIIH II H( I' objol.o d( Unl' OIll.rOV(1t'Hill'11<111 'I. 11IIIYll1', pt'llll'lplllt VI t\ do 10M1I110H 1l0V 'nl.n, IUHI' g-ion 'H 'HLubun pI' () 'up 1<lIIH 140111'(\ 1.0<10 pOI' III 1111 1,/1d(l in('l'lI HLru 'Lur'l.l f'iHi'u, Y HO xpli 'U POt' qu I'll'l.)n I I 1'((;1'(111('1011 III .v l'lI!l.lI,1'1Ino 'run iqui rA. conHid rados L pi '08 p08ibl 'H pl\l'tlj('I'III'(ll,i",III'11I fl"I(lI'Idlld 'H. ( a V rdo.d s qu I, r ion s i mpr Luvi 1'01 unit I."lidi<'ilH1 <10II 'LiVidetd s cui Lural s y r cr aci n basiant vivas. M u 'hUH 1(' I II I 1,(\ 1111111 'Iub ' culturaJes 0 deportivos, rupos de te tro 0 cologiHLtlH, ( 1.(', t\ Iliodidil que la necesidad de infraestructura ffsica disminuy6 'omo I'( 141111.11 do <I(I xiio del PI, aumentaron las exigencias de m joras "posmetl. rillliH 1,/114", ahf Jas relativas sobreposiciones <I' de la participaci6n regional 'on IIlH dl 11114 narias tematicas. pi Con respecto a esto, sin embargo, el confl i to H( <lill win 'ipalmente entre las regiones y el propio ejecutivo. Dominado POl' IIIH IllIiollOH, ,1 cpp ha luchado, con creciente agresividad, por la expan, i )n dl 1014 picos de interes regional que puedan ser incluidos en el proce 0 d( L dl\('iHi )11del PP. Entre esos topicos, se menciona siempre la cultura, A troV(IHdo la CIW y del Gaplan, el ejecutivo se resistio, en divers as ocasione , H 1./11 oxpansion, con el argumento de que esos topicos se refieren a toda 11:1 <'iuc!tlcl, no siendo de interes regionaL Este argumento no ha convencido II 10H 'onsejeros y, en 1997, fueron muy criticos en cuanto alas propuesta ('I IILurales presentadas por el ejecutivo, las cuales, en opinion de los conH(j 1'0 , estaban desviadas a favor de las actividades de "alta cultura". La V( rdad es que muchas regiones tienen sus propias tradiciones culturales, pl'ogramas y equipamientos y quieren sobre to do mejorarlos. En la reunion <I\1 cpp del 1 de marzo de 1997, un consejero tematico, representando el Lerna de la educacion, cultura y recreacion, desafio a los representantes del <.i 'utivo.
I 0

N uestra preocupaci6n en la tematica es que las actividades en el area de la culLura acaban por ser escogidas en la Secretaria de la Prefectura, y el pueblo queda 'xcluido. A pesar de los muchos intentos la tematica todavia no recibe ninguna rcspuesta de la Secretaria, Nuestro interes es que la voluntad popular sea resI lada en los program as populares de Porto Alegre. Porque la plenaria tematica 'onsidera que la cultura es el modo como nosotros vivimos.

III 'I till 111111111111111I LJlhllwlo 111111 t ()olltiHioll '1II'iplll'!.lL I Ihll'lIllU ill HI 11111110 I1I\llliltlII, 111111111<111 HIIiH('IIIIHI.!(\I'IIH 1 lilli' <It11'1'(1.1'(H 1.il.1I1111'( 1.,'(\ HII HY pilitil 1.1111"'1 1I,II/1111.( H<I(I 'illlplly IIliolllh,'OH <III ojo 'ul.ivo, (';1 ohjill.ivo (11'11 1'",1 II 11111 II tllIl' ~dollt\~ 110\)1'(11114 t.i '1114 '( In 'iolillduH 'on II-In.d,nillif-lL"1I pol 1 I 1111I. I 1111111\t' (\ .Y HIIHf'11l1t;iolllll'ioH,:1Il t II I': 111111111'1.11111,0lI('iollllt' oLrl1.H IOHlY10difi '3 'iol , institucionul H illl.l'(\ Illl tllIl .1111<I,IHI)l1 d<l I !)!):J, I) Hd 1 ini 'io d la d cada, el Foro d I Pt'(\1-111 III 1111III 11"11 I 'll(\dio pllrn I' uni'r a Lodo' 10 d legados de todasla' ( r giOIll\H, 1111I11l\ ( iHLl'1)'in H jusLifica' 1111 por la necesidad de una rn dill('loll 1,llIIHI'(II illlll1l, 11 H uln d toda la ciudad, el hecho es que el Foro no l,lIlIlll 1111It'IOIl( 1'1,ll1ntrn nL d finidas y su dinamica se mostro defici nLI, POI III 111111,0 ( Lom In l is'i6n de cancelar el Foro del Presupuesto H y I' Ill', (III II 11111111': f'orOH d d I gada en cada region y en cada una de 1 .8 pll 11111 1/1 II III Il.i 'tUl.'l() Por otro Jado, con el objeto de perfeccionar la m todolol'1/1 <II lI'II'l.i 'ipl:I 'i6n .Y de representacion, la elecci6n de delegados dej6 <It L(11ItI1 1111(I' H610 en Ja segunda ronda de las asambleas I tematicas 0 re"fiolllll(\H, .Y pllH u r alizarse en dos momentos: una parte de los delegados es I '1.11 II 1 I i prim ra ronda de las asambleas plenarias y la otra parte en las I' Illlio '11114 rmedias que se realizan entre la primera y la segunda ronda' u( I IH int 111411bleas regionales 0 tematicas. rn L otra innovaci6n institucional fue la aprobacion, en 1994, del R rim( Ii IIIL rno del Consejo del PP, sintetizando el encuadre normativo qu SD by 11 (; \ en las operaciones y procedimientos del PP. Con relacion a los crit l'iOH pnra la distribucion de recursos de inversion, en 1996, como ya se dijo, I 'ri l. rio conocido como "proporci6n de la poblacion en areas de extrema carnn .i'l de servicios y/o de infraestructuras extremadamente deficientes II III region" fue eliminado, por considerar entonces que predominaba el critol'io f'ormulado como "carencia de servicio publico y/o de infraestructura n III region". Finalmente, algunas modificaciones fueron tambien introclu(' das en 10 que concierne alas divisiones regionales: la region de Ilhas vio integrada en Humaita-Navegantes y la region de Eixo da Baltazar fu divi did a en dos, una mantuvo el nombre original, y la otra fue Hamada "NorOt 14 te" (ver el mapa 1). En los ultimos 10 anos, el proceso de aprendizaje del PP se manifiesta no tanto en las innovaciones institucionales formales, sino tambien en el rUIl
i I

PHra responder a una exigencia de los consejeros del PP en el sentido de que (,I 'ampo del presupuesto participativo fuese extendido a otras areas de

39 Como se vera mas adelante, los eonflictos de eompeteneias entre diferentes estru -LUI'IIiI partieipativas han venido aumentando en los ultimos afros, siendo, par eso, un tema do III agenda de diseusi6n sobre la revisi6n del PP. 40 De todos modos, el Foro del Presupuesto respondia a la neeesidad de aumentar In 111111 raeci6n y el eontaeto entre las diferentes regiones y no limit~r sus lideraz?os ..C~ando s r/lvl saron las reglas del PP en 1997, fue reeonsiderada la poslblhdad de (re)mstltUlr el Foro dill

Presupuesto,

1'11111111111111.0 liLt 1"10!I, 1111IHll.il.ll(' 011( tI ilil" ,!I,ml, ()0I110 1110 n lid 1II H 1111,1\1'011 11111111111/ 1.1' IIIHIlII'lllll('ioIlIIH III 1.1I1\('I,dilH\11 "" I.tll' 11/(111111 tI 1 IOil III Il'illlll' Oil eliI" ('III'HOH, (I( III I, tI( I HO,IOH A ('011 iel.o (In i,II,II"1/ 1111 fl ,Y1111 111/ 1 1II{1II1,II('IOI)(pol l.iellH III,) HII1'gl(lOIIII1HIIbi( rtlllll( 111,0,11:11 H IIllml "lIc'lllltil ,I I 1'1'1' volvi I 11I/'IH II(I lirrllO, (II Hfdiul1e1o 10qll() ()H 'Olll,d(l("llelO,II V(I('II/l,"1111111111' ('/(i1' (I( LId,'III 0 ill 'luHo d JntlniplIln 'i )n por Pilit <I(I Ijol:ltI,ivo, 11:'1 HIIIIIII, pi 1'1' idqUI,'i muyor LnlllHpllr 'n 'ia n 10qll H' r'li r It HII '11"111'1,111' 1 I ('IIId,,'/I 111111 IlIl:hn polHi 'n d 'l11ocn-Li 'H, "nLrclda n Lorno n dif"r'( nLOH'O'le( wililln 11I11'1I diHLribu'ion justa d I' 'urSOHpubli 'os s 'UHOf.) n L11111 III H(j'itldllel II 1.1'1 'Ill/tel'! 111 nL desigual.
I

Con In I' leccion de Tarso Genro a lines de 2000 pOl'a un nu vO 11""lelli 1,0 111pI' fecto, se inici6 una nueva fase del proc so d auLoapr 1dizlljo dill CO 1'1',III 'ual promete ser muy intensa, Expresi6n de e '0 mismo fu 11'1/IIHLi III 'i In, a principios de 2001, de un Grupo de Trabajo de Modernizaci6n e1( I wmUlplI to participativo, al que hare referencia en la conclusi6n d OHI,( t'li (I 1.1 do,

1i:11 IIHLIIsecci6n, analizare los aspectos politicos mas destacados del prCRUillill/"il,o I nrticipativo (pp), Identificare tambien los principales desafios qu< lI,d',,{ nLu, asi como los problemas, e incluso los dilemas, que Ie esperan n (II ('IILuro. Con el fin de estructurar la discusi6n, la figura 2 podnl ser utiL

tll'HlltlU

I':jl'nll,ivo como administrativo .y l,ccnico

Conocirnientos rivales
'l1li(

-----Tecnodemocracia/ Tecnobul'ocracia

Democracia participatiua Objetiuos Participaci6n democnitica - Equidad como redistribuci6n - Eficacia - Transparencia y objetividad
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1':11'1' 1111ilII'I 110 1.011111(I( ('i/,d(lll bllHlldo III 1'(f(IIIH "('11("till ,y (\11 I' p d(l (I< 1'1' III ilH tit IIHIit'll dIHI,I'jlllll.ivlI, diHI'lll,i<loHy IIproblldoH POl' rgnllOH illHLiI,1I I 11111111 I'tllll1111 I'IIH(I( plIl'(,l<;ipllCiIll, 11 IOH'ulIl H IIIK 'InH 'f.) POPUI,II'CH 1,1(111(111 II (III 11111,1/1'IlllI'yOI'II,l\l'ill, I,IIH 'Olllllllidlld H lond' viv 1 y H orl~III1I\l,1I11 Oil 11111 1"t'OIlI)(, d IH COI)d 'I't) 'hOH '01' tiv08 urbanos qu I giLiman HIIHI'I\ivill 1111'111'10111 ig( 11 H,y (l 'illK, Y Lllnlbi n HLlparLicipacion en la, d cisioll{H 1.0111/1 ,1,11I) 11'1l'IIHPOlld 1'1H. I, I ;el11I('('i 1I1d prioridad H y obra incluidas en el Plan de J nv< ndoll II 11111'(1 POI'Ill(l(IIO d' 'I'iL rio objetivo, definidos mediante un cOl11pl(~j() 11111 1'11110 <1('llog'O'iH 'ion que tiene Jugal' en las reuniones interm dlnH, I II III III Ilillbi IIH I' 'g'ionales, en las plenarias tematicas y en el Consejo dol 1'1',110 I Hon ntlrncnLe reconocido que el pp transform6 la cultura pol l.il;1Idl III fII,,':lIl1izn'ion s comunitarias, que pas6 de una cultura de la proLuHLII,y III ('OI)f'ronLa'i6n a una cultura politica del conflicto y la negociac'i6n, 1,11 III' dllcl "que el conflicto y la negociaci6n no ocurren s610entre las reg-iolllll, /Ii 110 Lnmbien al interior de cada regi6n, y es tan complejo y tenso en 'I 11 I ivc I11 rregional como en el interregional. I,I'Ll La objetividad y la transparencia de los criterios se expresa en In PII II LUH'i6n obtenida pOI'cada regi6n y en el porcentaje de recursos deinv rHiOIl ( n que se convierte esta, El sistema de la atribuci6n de puntos fue la nIl 1,0 dologia concebida para jerarquizar prioridades y para transformarlnH (\11 vol umen de recursos y de inversi6n determinado pOI' criterios g n rllillH, Para cada una de las prioridades, el peso del criterio y la nota atribuidll /I la regi6n definen los puntos, 10que, a su vez, decide el porcentaje de r <;111' HOS ser invertido, El sistema de puntos tiene como objetivo convertir III a decisiones politicas, alcanzadas a traves de negociaciones complejas, 'n dill Lribuci6n detallada de los recursos incluidos en el plan de inversi6n, y 11111 gurar que tal conversi6n es tan fiel y objetiva como sea posible, Esta ultima preocupaci6n implic6 perfeccionamientos sucesivo dc I I metodologia distributiva, 10que dot6 al pp de gran complejidad operaciolll1l y funcional. El aumento y la diversidad de la participaci6n, junto 'on 1/1 creciente intensidad y diferenciaci6n de las exigencias, tambien contribll yeron decisivamente para hacer las metodologias de calculo cada vez 111111 complejas y sofisticadas,41 La complejidad del sistema de atribucioll dt puntos reside en el hecho de que trata de articular la medici6n de 113 Pili' ticipaci6n, pOI' un lade, con la medici6n de prioridades y necesidad s I'('C'O
41 El conjunto de reglas y criterios que constituyen el reglamento interno del un cuaderno de 60 paginas (vease, a titulo de ejemplo, PP, 1999). PI' 11011/1 lillY

11111'111111. 01.,'0, 1/11IlIn<li('i()11(/n II P lI'1.kip/I('loll 1\/lI'/llIl.j'l,lI III I11III1I1 d/lll POI' 11'111111'1' t' 1(/11 I,n dl ('iHiOIl(H POIII.i<'IlH,lililllll."IIH III 1I11Idi('11I1I III 1"11111 II, d, dll<l( H,Ydn Iml 1l(1('IlHidll<lOH /1I1'111)!.i1f,1I 1/1Ii(/olidlld, II o!lj(\f,1 HIII<I,YIII 111111 plll'lIlIt'ili ('Oil (JIIOHt 1111(;( n 'OIlV( I'Hi)11d(l I/iH (It'CiHjOIH\Hpili !.iI'11 I II II j'lIl I flOHd iHI.I'illliidOH, lIllll V(If,d 'idido I monLo a s I'inv I'Lido n 111 gi()ll, <1(111'11(1,'<111 1/1 I't ('1111 pr'1(/I'idlld(l; qu HL~I fini , hay qu diALl'ibllil'lo /II il1L(l'i(lI' dl III 11111 d 11111 Ii,:; I diHLribli 'i6n '8, mu 'has v c , xLr rnf~dflrn nt dil'( 'il tlllti \ I \ <I V(l1'/ dll(/ illL I'IlU d las r gion s y la ]llcha polfLi 'as I' I"Livnl; III Ii 10l'l1;1,I(0 (/11III ('Ollllll1idad ,< tas dificultade llevaron a la r a'i n d nli 'I'OIT ~iOll(IH, I dll('il', d pacios sociales con una ci rta id ntidad n I inL riOl'dt Ill:; pl'lI piliH I' gion ,La finalidad de esa creaci6nue r produ'il', d nLI'O dt ('/I III 1I111l,lof.)mi mos procesos y criterios de decisi6n adoptado p' nl diHLl'illlrl' III 1'0'1Il' 0 entre las 16 regiones. II:,) 1995, el Consejo del PP aprob6 directrices no vinculatoria pH I'll III IIn.I.I'ihlli n de recurs os al interior de las regiones, proponiendo la Adop 1'1111d( riterios objetivos para la jerarquizaci6n de prioridades y pam III d"IIIIi('i n de inversiones; que son semejantes a los adoptados para la.i( 1III'II'r1~1I'i6n y distribuci6n interregionales: prioridad tematica de la mi '1'0I' lIlIi )11n villa; carencia de servicios 0 de infraestructuras; mimero d haII 1,11 I)I,OH neficiados porIa obra exigida. SegUn Fedozzi (1997, p. 161), n ill b 1I11l,YIH' de las regiones, especialmente a en aquellas que no estan divididf)1; (Ill Ini 'rorregiones, las decisiones no obedecieron al sistema de puntos, hlondo antes una negociaci6n politica y el voto directo de los delegados d I'/ldll villa para la elecci6n de las prioridades, Independientemente de la diIklllLad para mediI', pOl' ejemplo, la carencia de servicios 0 de infraestruc1.111'11 cada microrregi6n 'n 0 villa, la mayoria de los dirigentes comunitario opL) porIa distribuci6n de los recursos de conformidad con el criterio de la pnrLicipaci6n de los habit antes en las reuniones, S6lo cuatro de las 16 regionOH lItilizaron algun tipo de sistema basado en el calculo de elecci6n de las pl'ioridades. I)ebido a su preocupaci6n acerca de la naturaleza democratica de la disI.l'ibuci6n, el pp puede considerarse como una forma embrionaria de demo('I'll 'ia redistributiva. Conforme 10 senale antes, la naturaleza democratica <I( I . distribuci6n se asegura pOl' una metodologia de calculo que se fue hll'i ndo cada vez mas sofisticada. Se podria decir que, cuando no evoluI'iona de forma weberiana -es decir, con un aumento de burocracia-, la d( rnocracia evoluciona en conjunci6n con el aumento de complejidad deciHivu. Sera, pues, posible formular la siguiente hip6tesis de trabajo: en sori( dades internamente diferenciadas, cuanto mas fuerte es el vinculo entre <IIlIlocracia y justicia distributiva, mas compleja tiende a ser la metodolo-

II I '1111111"" 111111'1,11 1'(\<lIII'('iolld( III l'Olllpl(lji(/ Id qlll II hlll'O('I'11t'11ipI I' I "I 111111 1'IIIIrlII 11110 1111 1111"1 11111d( hil 1 vlll('\llo (Jill IIIH\ III I( I\\W'I'III,11III III ,. III 1111., tli Illhldl II, I,ll 1111'111'\11 1'(diHl.l'ihlll.lvlI dol \'1' Ill! Hicin 'Olllirrnll(\11 pi Ilflill Id,(. 1\ IHI,I rllll 1 '1"1. III 1'01\1011 11111; 1 POh"li eI( III 'iudlld hoy n dlH UnH mi '1'01'1' ,'i)1l d( IIIIIII/lilll NIIVlII\'II111.0H-llhnl;), 'on unu pnbll;l'i n d . r'3 d "000 hubiLlI1I II I'llHI l.odOH r1IlHifi 'lIdoH 'omo P r'l>onaS pobr s, ti n un pod 'iHivo '11111II dl III l'Ogl )n m ll:Jri 'II, I I ntro, con 271 294 habitantes, d lof.! 'UIII. 1111\1101; :1(~1Hon 'ontlid rados pobr tI( (vel' tam bien Larangeira, 199G, p. I , I)III'lInL( III 'tlmpu a I ctoral de 1992, cuando los que se oponlan III 1'lIlldi(/ d,o d I 1"1' Hrgumentaban que la administraci6n del PT provid n'ill1111 )10 "obnlH d I f'rijol-con-arroz", H esta critica fue, la verdad, la gran pll1111\(:11 II' I 11;1novihzaci6n P r popular en apoyo a esa administraci6n. Las '0 1II1IIlicltid '8 que entonces participaban del pp partieron del principio de qU( Ill:; hobrHS del frijol-con-arroz" eran favorables a estas, ya que ellas mi mllH 1t1l1>11111 voLado a su favor en la elaboraci6n del PP. El caracter peyorativo do III I'rus "obras del frijol-con-arroz" que designaba alas clases popula r H I'OItlO ntidades socialmente descalificadas, fue neutralizado pOl' esas m iHIlllIK -la es como sujetos de las decisiones democraticas que condujeron 1I IllH obra . Asi, la naturaleza desigual y conflictiva de las relaciones d po(/( r n la ciudad se hizo visible y pas6 a ser un campo para la propia dil:JI

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pilLa politica. Al invertir las prioridades que habitualmente determinaban la distribuci6n de recursos pOI' el gobierno municipal, el PP 10gr6 resultados maL I'iales impresionantes. En 10 que se refiere al saneamiento basico (agua .Y drenaje), en 1989 apenas 49% de la poblaci6n estaba incluida. A fine d( 1996, 98% de los hogares tenia agua canalizada y 85% tenia servicio de d r( naje. Segun un peri6dico influyente, 0 Estado de S. Paulo, mientras tOdOH los anteriores gobiernos municipales de Porto Alegre habian construido cerca de 1100 km de red de drenaje, las dos administraciones del P1' conKtruyeron 900 km entre 1989 y 1996. Con relaci6n ala pavimentaci6n d ItIH calles, fueron construidos 215 km, a raz6n de 30 km pOl' ano. Aun asi, aponas se elimin6 la mitad del deficit de pavimentaci6n (500 km, aproximHdamente). La legalizaci6n de la propiedad de terrenos, que, como ya vimos tiene unll prioridad elevada en muchas regiones donde viven las clases populares, H una cuesti6n don de las relaciones de poder de la ciudad muestran unll expresi6n elocuente, ya que 25% del suelo urbano disponible pertenece a personas 0 entidades. A pesar de la lentitud en la regularizaci6n agrari III fue posible urbanizar los barrios populares y levantar muchas casas PHi'll las poblaciones marginadas.

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11:11 10 que concierne a la educaci6n, entre 1989 y 1999 se duplic6 el numero d( IIlurnnos matriculados en las enseiianzas infantil, basica y media (SM(o;J) 1!)!1!),~2
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e. I'uerzo de inversi6n que el ejecutivo efectu6 fue viable por el enorm nto de las rentas, debido alas transferencias estatales y federales y a 1/\ t' forma fiscal. En el periodo aqui analizado, fue posible un aumento de "( nlas del orden de 48%, Tambien es posible que la transparencia en los 1~llktOS municipales acarreada por el PP haya contribuido a una mayor motiVII 'i6n en el pago de los impuestos.

1 ,08 principales problemas que se refieren alas relaciones entre el PP Ios ciudadanos y las organizaciones populares consisten en Ia articulaci6n de la t'( presentaci6n con la participaci6n y en la calidad de la representaci6n, on algunas pequeiias oscilaciones, la participaci6n de los ciudadanos en ( I I'P aument6 vigorosamente a 10 largo de la decada.

, gun estimaciones del Gabinete del Prefecto, si fuesen tomadas en on Hid'raci6n los cientos de rondas intermedias, regionales y tematicas, la pHr' Licipaci6ntotal estaria pr6xima a 100000 personas, 0 sea, 8% de la poblaci )II do la ciudad, De acuerdo con investigaci6n realizada en 1998,431a mayorfa do los participantes -un grupo equilibrado de hombres y mujeres con edadoH de hasta 41 aiios- pertenece alas clases populares: 24.8% tiene un ingl'( , so familiar de apenas una ados veces el salario minim044 y educaci6n bAlii ca; 54.1% de los participantes tienen ingreso familiar hasta cuatro vec Ii ( 1 salario minimo.45 Un numero significativo de personas encuestadas ti 11(\ empleos flexibles en 10 que toca al tiempo y al horario, contandose en e a Iii tuaci6n, por ejemplo, Ios autoempleados, los jubilados y los que trabajan ( 11 casa. Si 10 comparamos con una encuesta similar realizada en 1995, se d l e ta un aumento en el ingreso yen la educaci6n (Cidade y CRC, 1999, pp. 25- ~).
43 La investigaci6n de 1998 integr6 a investigadores del Cidade, de la eRe y de la pre!' el.ll ra de Porto Alegre, habiendo contado igualmente con el apoyo de G. Baiocchi (Universid,JtI tI" Wisconsin, en los Estados Unidos). 44 En 1995 el salario minimo era de aproximadamente 100 d6lares. En noviembre de 20() I el salario minimo era de 180 reales (cerca de 70 d61ares), 10que significa una reducci6n r;ill,,1 ficativa del poder adquisitivo de la poblaci6n. 45 Seglin datos del IBGE (2000), el ingreso familiar medio en Porto Alegre es de seis sallll'ltll1 minimos.

,'I" Pas6 de 24232 alum nos matriculados en 1989 a un total de 51476 en 1999. Esto implidl 'g"ualmente un aumento significativo delmimero de escuelas.

('II I 1111111'1011 pIli t It'ipll('ioll <It Ilitilllll.lnl'llI, II III 11111111111 hili 1,11111 11111 IIIIII <III I II III IUIHII,<liHlldllll.Yt I III \<li<lll 1111\1 HIII)(11111 I tIC III <II illl'j 11111 ';1 H( III 'II 1 111('1.01' III 1'0IIH P II'Li(;1I1111'1I1( 1101.01'101111111/1 <InI\t 111.( t-d/\ll (1111,( H1'lIlnlllllllll ('1111 nill <It 10 I>il'( ('1.01'(\H I" AHOill(:i HI dl MO"II<10l'tlH(' or';, HOII 11111/1 ), <III II (:(11111(\;11I 1'1' 'O'~I); '1'01'0d I 'IOi'lidoH (l(j.D%),'11 1'01'0(,1'0lido, III lUll II d( ('ipllri )11(I IIiH 11111,; I'OH n IOH 'lHOi,l 'ion( H d( IIIH (:OllIllllidl,I!IIH .Y I II III (11-ILI'li :LUI'1IH b6Hi 'IIH d I 1'1' i1Hl:\.mbl'UH) 'H m(iH ,I v"rI" e1( 10\111(UHh Ih Llllil ( ( II (Xp ri n ius pArti 'ipHLivas s m jonL H n I I'IIHil Y (11 oLrOH I'll /10 ill III(ll'i 'f) Latina. La' daLo d las inv sti a ion s I' HlizlldliH POl' I (Jil! ,<II 1IIIIOHLrlln 11.1 perrnanencia de la discriminaci6n xLLal n In r pr H 111.11 :l()II, Illit nLnlH n la participaci6n la presencia de muj r aum nL Aigl ili '1I1.i vllnlonL de 1995 a 1998, tanto en Jas asambl a regionale como n IIIH 1.( 11\ILi 'IIH, 'iendo hay similar ala composici6n pOI' sexos de Ja pobJaci6n. '01'1111 <I/lt,OHI la investigaci6n de 1998, la diferencia entre las mujeres y 108 h011l IWIIH,on 10que se refiere ala intervenci6n activa en las reuniones, e p qut I II 1111 mayoria de las regiones y tematicas (14.2 y 17.2% respectivam 11In III). , 'i n mbargo, existen algunas diferencias significativas. POI' ejempJo, 'II 11111 LOllIIlLicas de desarrollo econ6mico y tributaci6n, y educaci6n, cuJtura y l'II('I'OII(:iln, las mujeres intervienen mas que los hombres. En las asambJ I1H 1'(lI\ionlli " los hombres intervienen mas, excepto en las regiones de Crista I .YI!o Ilumaita-llhas-Navegantes (Cidade y CRC,1999, p. 16).47 LIlH mismas investigaciones revelan que las personas que participan n I/IH mJambleas tematicas tienen niveles considerablemente mayores d i II/P' 'HO Y escolaridad. Atendiendo a su objetivo original, las plenarias tema[,i 'IIH, obviamente, han atraido un conjunto mas variado de entidades y or/,'1111 izaciones del que atraen las asambleas regionales (vel' Baiocchi, 2001a). No obstante eso, la mayoria de los participantes, tanto en las asambleas I'(lgionales, como en las tematicas, indic6 representar asociaciones de habiI.llntes; 75.9% declar6 pertenecer a alguna entidad 0 asociaci6n y 50.5% II I'irlTlO pertenecer a asociaciones de habitantes. Es decir: de los que inte1':l'lIn asociaciones, 66% pertenecen a asociaciones de habitantes. Aunque IIIH a ambleas tematicas hubiesen sido concebidas como un espacio privileIlillda para la participaci6n de los sindicatos, la participaci6n media de es1.0H n esas asambleas es identica a su participaci6n media en las asambleas I'ogionales. En 10 que se refiere alas estructuras aut6nomas de "segundo
"" En el cpp electo en 2000, 30% son mujeres, y el porcentaje es todavia menor si conside,'''"10S s610 los consejeros titulares. La composicion sexual de la presencia efectiva en las reu",iOIOS varia bastante. En una reunion a la que asisti, el 29 de abril de 1997, 45% de los parI.ll'ipnntes eran mujeres. "7 Si 10 comparamos con el estudio realizado en 1995, la participacion femenina aumento 11.0% (Gidade y CRC, 1999, p. 15).

('1111 1'1111'11111111114 1111'111'11'111111 V H 1<1'I',illlllllll ,111111 4111111, 1'(' 1111'11111, 1111111 1I111'y"I' III, 1 plll'l Il'lilll'illll ( II III IIHIIIII1111111 1.(1111111 j('11H11111 I II III 11,111111111 III IHI.III 1.11 1111 I 1I111l1 ('OIlHl.il.lI(,j(11l HI.IIbllH It! I 111\II 1'111'.11111, \1 1 I "III1IPIIIIIIIIIII illfLII dll IO!), IDDH, III liglll'll II, qll(' (:()IlHLII<I(It HLII<lill ", I ('Idllill (I!) )Ol, (IH "(\Vllllldtll'lI <Ill III i"'POI'[,1I11 ell III plll'Li 'ipll 'illll 1II III ill II' pIli pili II dll PIlI'HOIIlIHli/,Il<lIlH II CII[,icllld '1:'10movimionLOf; 'Olrlll11iLllrioH, 1I11111pli IIIILII 1111 ro <I( '1'0'i,,;i 'nLo d 1995 l:\ 1998. III li",1
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19981

Como vimos, la preocupaci6n siempre fue la de alcanzar una sinton II entre participaci6n y representaci6n, es decir, perfeccionar los mecanismOH de representaci6n necesarios al funcionamiento adecuado de la democra 'ill participativa (vel' Dias, 2000; Baiocchi, 2001a, 2001b). De hecho, inclu~riv( en un ambiente participativo tan vibrante, no hay garantias de que Ja rupresentaci6n no pueda ser frustrada, porque los principios del mandaLa 110 son respetados y las prioridades decididas pOI' las asambleas son manipli ladas, 0 porque la representaci6n es profesionalizada cuando un delegnl!o
48 Se designan como organizaciones de "segundo nivel" porque estan constituidas mientos de base, asociaciones de habitantes, etc., siendo estas ultimas consideradas, mas, organizaciones de base U organizaciones de "primer nivel". POl'

l110vl Ih'H 111lH

111'1'11/1II JlIIIIII.O pili' dt IIllHd Ido !.it'II,!1I1,1\ 1'1111(. 11111 I e 1I.I',d111,11 JIll III IlellIIl I' III dl II 11/ dllliVIOIi, III 1I11l1ldlll,O 10 ('Ollli(\illl'OHdt I I'll ptll1dl 11111 II' 11I'1It111 d(\ I II ('llItltl'dlll' 1110111(\111,0 IIlH IIHIllilbiollH (filii 10H011/\(II, ,y 111111',1111 tlllIll pOI' l'llllti plilldil 1\(11' 111\('1.0 IIII1Hdo dOH V(C(Ii IJIII'II1111 IIIiHII10(:111'/\0, \d(IIIIIIH dill' III, III I IIdCllllhl'OHdo t'1I111(lIliOI' 01.1'0 'OIlHt\jo 1I11llliciplll, 10H\lll( d( 1.(1111,1111 ( I'll ("11'110 III ('0 110'Lol-I.YIIIH p I'HOnnH<l"( Li II 'n 111111 IlIt:i 11(;011 n 1,1'11('1,1 ('Oil III lid lid II,illiHLI'11 )1"1 i publi 'il no pu 'd 'n !; I' I 'LoHpllnl el CI'I'. II:HLull"O'UI U 'i n d vin 'ulal' Iu pUI'Li 'iPH 'i}(1H 1<1 PI'IHl'IILIlt'i )111111II, I' (III 10Hl'dLimo' anos, a qu fu ' n a r gadas algunilH modifiCIICiol10H (III (d iHI,(11111 'Loral. A f, I aum nto n la participa 'j n y In 1 'Hidnd (1(1H rI ,I 111'.'1 Il'dm' la' po 'iciones minoritaria cooduj ron a la adol 'i 111 I( I III I,odo p"opor 'ion::d n Ja Jecci6n de 10 delegado y con' jero d 11'1'(v I' m( HIId(, 111111,(' . Il'inil 1rn nte, desde 1994 los incentivos para la participaci6n d '';H 1'011(I( 1(I" Ill('l'nmente materialistas y pasaron a ser tambien cultural s, I-lunqll( I' 11;1 j,l'nl1F;formaciones hayan sido igualmente encaradas como un inLOIi III dtl ('ornbatir la monotonia de algunas reuniones. POl' consiguiente, con (II 1111 1111'r las asambleas dl\ ' mas atrayentes y vivas, y antes de que ini ('lilli, H( 'xhiben pequenas representaciones y obras de teatro encom ndn tlllH .Y pH . dos pOl' el ejecutivo municipal, a y se exhibe un video doud H(' 1IIII(IHLI',1 proceso de ejecuci6n de obras ya concluidas que, el ano anteriol', el II Il>illn sido decididas pOl' el plan de inversi6n, juntamente con cuadr08 y 11111 que demuestran pllH la conformidad de las mismas con las decisione d I (lOllH 'jo del PP. I ,IlH reJaciones entre participaci6n popular y representaci6n popular e1 ( 11'1'no on tan amenas como parece, y los problemas estan centrados en tor110H do cuestiones: la proporci6n entre representados y representantes; la ('111 idad de la representaci6n (autonomia, responsabilidad y "retorno" 0 transpill' ncia). Desde el principio hubo una tensi6n entre el ejecutivo y el movieni 'nto popular con relaci6n a los criterios para determinar la proporci6n (nLI' el numero de participantes de las reuniones y el numero de delegados (I 'Los. A medida que la asistencia fue aumentando, el ejecutivo propuso 1]11 la proporci6n ' de un delegado pOI' cada cinco personas cambiase a un d 1 )'ado pOI' cada 10. Como dije, la proporci6n posteriormente sufri6 varias 11IodifLcaciones hasta llegar al sistema actual: un delegado pOI' cada 10 perHOl1a . Algunos de los dirigentes de las organizaciones populares del PT d rcndieron siempre que el numero de delegados deberia ser tan grande '011"10uera posible. Considerando f que el PP es un proceso de aprendizaje y q U , dentro de sus instituciones (principalmente en el cpp y en el Foro de I) I gados), circula informaci6n importante, la exposici6n a ese aprendiza,; , y a esa informaci6n deberia ser tan amplia como fuera posible. El ejecu-

II II, 1"11 II 11111 /1111111111'(1 III, 1'1HPIIIl(lio (;01101 111'1\111110111,0III (llI('lI('ili dl II (10

I" Ilill II Veil III 1111('( Hidlld d<l 1111 I' 'OlllPlIl,ibloH III d lrIoCI'II(;iI dil'(WI,II V III '(
tlI 111111'1/11'l'II1ll'IIfH II Id,lIl,ivlI. (;01110 dijo Olfvio I uLrl:l, I prirtl r pI'(\I(I('Lo did I I "No i 1111111101 IHliolldo III illiHi In d la d mo ra i c1ir Ln (11 11 plll\'oll V( I I I'fll, 1I11t1,110 10 olvid moH, no ra 'Ia d mocracia d todos Hil10 III d(lllill 11111 ell\ loH IlHl';OI'OH"lIon CI 1",1993, p. 34), III ( I,ll ('II( I Li)11d ,In aliclad de la representaci6n debe ser dis 'lILidll l(flll II III III tll\ 10101 Higlli " L'S problemas principales. El primero r (i r< II III 111110110 111111 10HI' pl"S nLante populares do en el pp frente al obi 1'110.(lil'iHllfill tli I IIlovill1i 'nLo popular afiliados 0 no al PT afirman qu l,rohi(II'IIII, II 1111 I eI( I 1'1', 'oopL6 eJ movimiento popular, distorsionando HliH pl,jlll Id/ldl\ \ Oil\( I,i IIdolo a la agenda politica del ejecutivo. De ahf I' HlIlLI/((III Id 11111 I lilil IILo popu'lar se concentrase demasiado en la polfti 'n 10('01 .v dl' 1I111dI I III ('I' ti 'a y la confrontaci6n con el Estado y con el gohi 1'110Ii d<lllli dlllill tltl OHO,la tensiones en el interior del movimiento coml1l1il,III'io IIl1l1dlllllll Ill/l()I'Sa y se dejaron pOI' resolver, visto que la nueva 'ltlLlIl'1I polll I'll II I ",ol'(lcl pOI' el pp no se la apropi6 el movimiento popular. Ll,tH 11I1('VII 111,1111 dliH Hil nciaron alas antiguas, en vez de incorporarlas. Mas ad IUlll,(l, t I' III1It ellIl'fl con detalles la cuesti6n de la autonomia del pp frente a1 .i 'laI,iv\), I{ lacionado con esta cuesti6n existe el problema de sab I' hllHl,1I 11111 P 1111 las concepciones Lo y posiciones de los delegados y consej Y'OH 1'(11( j 1111 eompletamente las de las regiones que representan. Este problemH 1101'111' l11uy relevante mientras las instituciones del pp se preocuparon ex 'llIHivlI mente porIa infraestructura fisica de las comunidades. Mas recienL mUll L" a medida que los debates y las exigencias se fueron extendiendo a OL,'II;1 ilr'eaS (como la cultura) y los delegados y consejeros empezaron a parLi ipilI' '11numerosos eventos sobre t6picos muy diferentes, se afloj6 el vinculo <III Lre la poblaci6n de la regi6n y sus representantes. Se corre, asi, el ri s "0 (II que las posiciones asumidas pOI' los delegados 0 consejeros puedan r (1\\';111' sus preferencias personales pOI' encima de to do 10 demas. Se recela qu HI,II "autonomia" de los representantes frente a sus electores pueda traer d 1'(1 greso, bajo un nuevo disfraz, el viejo sistema clientelista y populista d c1iH tribuci6n de los recursos y de comercio de los votos. El Cidade senala tel 11 I bien una cierta aprensi6n en las comunidades debido al hecho de qu 10H consejeros asumieron posiciones sin consultarlas previamente, y de no ill formarles sobre los debates y las decisiones del cpp y de otros com iI, \H (Pozzobon, Baierle y Amaro, 1996, p, 2). "Retorno" se convirti6 en una palll bra clave en este debate. Significa la exigencia de transparencia, de I' ndi ci6n de cuentas y de difusi6n de informaci6n, El retorno ha sido reclamndo pOI' las organizaciones populares frente a los delegados y consejeros, y pOI' los delegados con relaci6n a los consejeros que son miembros de la Comisi )11

1',1, 1111111 III (111111 'I',ip/I,'I 1,11 ,V IIj I IIHI )1)1"11/.01'1111, 111111111 1/1 III IllItH 111/11111111 I i'lllI',lI ","'/1 tli tljlllTil'io IIn Illh'!.ivo I'old,,'ol ol"j 111/lIpll 1111111111, ' dl III IIIi I'!, (' II ,('ioll 110111111\'" ,v, POI'10 1,1111,0,!"II III "IIHPIIII lihlllllllil tit III P III I 1110 , 11:1 ,'~\I,O"IIO HIn(,11 11I'( 0(,"0 !lI'O!>IOlllll,1'1 III('iolilldo '(111 ('lIlidllll lit III '111"1 III I tllll"I('1 III: (I, pl'o!>1 mil <I(I '0110 'irni nLo(HP 'illliy;wlo ,y <II HII illlll'll'l.l1 IIIIH" cd (\I~I,I'( nlllni nLo'y III r 1(' 'i611,'I' n "ll' ,( HIlII III i,lf(II'111 )1\"nil vlI,lIll y I(;i tlOllllIlllI'l1I H, pl'obabl'm nL', IH 'ondi 'j)n blHi 'II Pili'll ('I 1'11I1('iOIlIlIlIIiIIIIIl I l(\('!,ivo d 'I 1'1',[i;fl(l j nformaci)n '8, m u ,has v 'f;l, L 'n i 'UY Ii I','('i <II II1I"cII I <lnl' POl'l rsona 8in un niv I I vado d instl'u' 'i6n. 'omo V(J,'('I1IWi 11111 11<11 Ill,nL , la administracion popular hizo un fu nr.o g nu'ina Pili'll 1IIIt'I1 1I~'('IIiI~1 m,ucha de 1a informacion qu antes era monopolio d I qllipo Ill' 1111'0I~g mere , ~bogados, administradores publicos, al'quiL LOH,(1,(',,III ~lll) IIH,I,lo~ conseJeros y delegados afirman, a veces, que 1e fu n gn<lll III Il/l'mll 'Ion lmportante 0 que tuvieron acceso a ella demasiado tard ' 0 in('ill HOqll( 'demasiado complicado obtenerla. En la reunion del CPI'd I (J <In IIh,'i 1 <I L997, uno de los consejeros mas influyentes suscitola cuesti6n do 1/1 d 11('(IILnd acceso a la informacion. El representante del ejecutivo, d 1 :'1 de pili ".' I'u-;pondio que la critica era justa y que el sistema electronico de pro '(_ 1111111 de datos del municipio habia sufrido algunos atrasos. El cons i _ IILo "II ('011(,"<1 argumento que la firma encargada de la instalacion de ese sist I~III dllhill H 'I' convocada al cpp a una audiencia. Mas tarde, en el transcurso d II I' union, el representante de Gaplan hizo este comentario:

I'"

I " 111111 I illIlIlIlllIIII 11 011011'111,11111111, III 1'lI1dlli'c,iOil III \'(1111111 ld till dll III 111111 It 111111111, 1'01111.11I H.10 PlilIdllll \\1' 1'(I(.II1l'\,tlH ,., 10 "0 11~"1 V('/', I' 111,11111111 III 1'011111 1'/1 I ('1"', I ll,'i/',i() III (;lI( H!,i)11 tli Iii I'll( d( dl .1)1"HI,III 1'(\\ d II II 11,11 1I1111t 1111I I' /Idlltil.ldll Hill I Inil,( H (I( IllllndllLo, 'Oil bnH I II I, .I111 I .. , I III 11111 illil 111111\0 1111 I'iodo <!(\IlIIlHilido '{lr!,o plInt qll( 1111 11HI II, 1 (H \)1 lIit 111111 1'1pi! 1\l1I11( tOil I ('un 'ionl\rni n () t 11'1',I~I ''iclad II g) ill '1liHO 11111 111,1 II 1I plll\( I 11111 'OIlH(lj(I'OH{'U(J1i 'I 'LOR IOH n para un mandal.o. d dOli /1I10H III ,. 111111, ('01110 1'111Il,ivII, 'OIiH'j rOH r "Livas d un d t rm,nado. HI () HO ItI(,( IOH ,ill l'I,itII'll II, 1l1/lllo Hi ,.ui nL, n 'onH j ros su ,titutos, 10qu p rrrll t II' II II 1,IIII!IIt1Hi)ll(l HltH 'olo'irni ItO Y xp ri ncia alossuc ore. 11;11 ill!, riOI'd ,I movimi nto popular esta posici6n frecuent m nt (Iii \I 1I111'I'I Idll 'on S sp cha, temi ndo e que 1a reelecci6n pueda gen rar UIlII III. ,IIIIIY I ltlH d funcianario' electos, pero profesionalizados, presas f 'il( H tlill vi \jo Hif;1.ma populista y clientelista.50 En la reunion del cPP.del t1 (I( 111111';';0 1997 cuya agenda incluia el regimen interno, la cuestlon d In d' "11( "i6n fue ~rigida una vez mas. Algunos consejeros defendieron la y' 0I Illl'ei In 'on base en dos argumentos muy diferentes. Uno de esos argum n1,0K C ntraba en la calidad de la representacion: el conocimiento y la H \ ( I'i 'ncia adquirida iban a mejorar la calidad de la re~~esentacion. El otro 1I1'I"umentose referia a la autonomia de la representaclOn popular. Un 'onHtj '1'0declaro: Limitar la reelecci6n es 10mismo que decir a las comunidades y a los delegadoH: "miren, ustedes no saben c6mo votar y, por esa raz6n, no estan autorizadofl II votar pOl'alguien mas de dos veces". Si alguien fuera un buen consejero l.por ql~ no debe ser autorizado para permanecer durante cuatro 0 cinco afios? El COnflt,lO niega a 105 delegados la opci6n de votar como quisieran y la responsabilidad pM el modo como votaron. Otros consejeros contraargumentaron, Uno dijo: "Oiga, en mi regio~, <Illmnte mucho tiempo, s610"X" sabia del PP.Solo una persona. La esencJa I( I PPes formal' !ideres, en plural, no un !ider que sabe to do mientras todos IOH demas no saben nada," Otro afirmo: "GPOI'que hoy estan aqui nuevo (ll\ sejeros? Precisamente pOl' causa de esta provision del regimen. POl' far!,11 na, privilegia la llegada de nuevos consejeros cada ano, De otra ~an .1', I muchos de ustedes no estarian hoy aqui." El representante del eJecu1.1 vo expreso la misma opinion:
50 Esta alerta se mantiene, pues, aunque los datos de 1998 muestren que 74% de loft 0111' tos reconocen la forma abierta como se realiza la elecci6n de los delegados y cons~JerOA,'11"1'1' ( de 21% de los consejeros electos y 14% de los delegados consideran que la elecClOns dlt till 1 designaci6n (Cidade y CRC, 1999, p. 91).

M ' g'ustarfa aclarar 10 siguiente. La informaci6n existe. Puede ser incompJeta P 'ro ahi esta, y a pesar de que los consejeros contimien hablando de autonomia' IH verdad es que no utilizan la informaci6n que esta disponible. POl'ejemplo, ; 'Htastro de las calles. Nosotros, en el Gaplan, insistimos en que el catastro estl:'i H su disposici6n y que deberian consultarlo para que detecten posibles errores. l,Pcro cuantos consejeros consultaron el catastro? jTres! . uando el nue.vo cpp inicia sus trabajos, se organizan algunos semina1'10'de ~ntrenamlento para familiarizar a los nuevos consejeros con el funClonamlento co~plejo. del PP.Ademas de eso, el entrenamiento de consejeros ,y delegados se mtenslfico en anos recientes, a traves de protocolos celebradOfl entre la pr~f~ct.ura, la universidad y las ONG. La necesidad de que una p 'r 'ona se famlhance con el proceso del PPy de que domine la informacion
'''.'Recientemente, como ya dije, se hizo posible la participaci6n en el PP (obtenci6n de infor1I~llcl6n J?resentacl6n de sugestiones) via internet. De cualquier forma y segun la inform aY Clt n ~'ecogJdaen lainvesti~aci6n de ~~98, 70% de 10s electos para el PP (delegados y consejeI OH) conslderan satIsfactona la acceslblhdad de la mformaci6n (Cidade y CRC, 1999: 12,65).

'III

1,.1111I II/I tlltll'lIIl1llll I

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Iii lit, 11:11 III II lilt III 'I III dl I I I lilt

PIII'I,IIIOIILIlI>,II'/\l1 H, IIi IIlH Hi11<1 LIlH II 'Jl,I'/lH(IItidll<loH 1111('(111 iell 10111111111111111111 1,1I('II\ll<!O,l'Ol'llliLIll1 1'0110''iOIiOH 'OI1H('1lLivllli'y 1I1i pOI'i)1LII 111I 1011 11111,"\ I III d 1\1\l1I,'IH, ':lIoHHI' HL111 1 IflIOc!lInc!o IILI'IH, 1)(1 Pli IH d oLras il L rv n ion s, It ma d la I'

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VIII Ilit I'IIIIIIP I "1It1111 111111(1111'111111111'1111/,1 1.1'1110'lIld"'1I 11111111 Id'lll ill/I" '11111111 1 1,0 '1 "1111,VIII'"11111\/11.1 1I1111l IIIII'IIIIH,III", I'PI'o dmlJIl1 \1'1 111'1\/1111111111 "11'11 I 1/11'11111111111111 d, 1111111111,111111111011111<10 III/ 1l1illlllliH P(\I'HIlIIIIH (III (I IIdlWIIII'III'1111 II: 11111111 1)(1I'llIIL" II 11111/1 <III\IHI,) III II 1)11 )11<I( 1l1l(\VI)H IIlp I'it'l litl(\I'II~lrOH, IIII,Y (II 1'1' 111 VIIIIIII/I,'d /1 ~~I 1 III

111111 1111 III Ipl011l11l 1'1111 ('\llIij\I'Lo III pl'\'I('lp\o (, dll III I'i (III lill, 11111 dll\' I III III 111111111111\ 11111111'\ l'I,Olllllilllfl, Ii III illi,h'HO Id, (II (1I,I'IIIIHCIII'HO e1( III I'i 11111011, I I 11111111110 ", (l1'1111I\liI,IIIII,(IHIl/ i IHi POI' dOll/do d( 1 (lll lI'UllI, I,ll 1'1\,1'111\(111 dt 111111'11111111 11111Ii 1111111110 1r't1l1l, P( t'O 10 (xig II PUI'Il LodllH IIiH <I( ciHio dnl ( IJII III 1llIllIldlll, I,ll 1.(11'('( PI'OPllilHLII I'll (Ill

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I1II III, (l1'Olllllllli dOH 1'll'l1lltlllH I'llI'll 01 qll I'um,: rnayorfl:l Rirnpl, d lo~ 'Oil "Inl'wl, 0, 1\11III IIIIH( II ,ill <I' HLtl, lu mHyorfa Hlrnpl d Ius f' glon '8 y al' 11K 1'"1/1111'/1 ,IH 1111\ llIl'lIll(1idll ( dlCil', Ill/'V' pOl' ItigunoH Y LI' S, r'Hp"Livam onf;.i 1'0 qu se nL, La primera propu'HLII ntian "penalizado POl' IOH

,j

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voLlldo,

II 11)1/1

dliH Pt'OPLI sLas: mant n r I actual item'; p rmiLir la I' I 'ci)l1 Hill 11111 LnH, 1.11prim ra propue ta g n6 con 17 votos a f'vor y 11 n 'onLnl. lillY Lod lvia otra cuesti6n por mencionar en 10 que se reJiere a If) '1I1it/Il(l (III I I I' pI' S ntaci6n: el grado de participaci6n de los consejeros en IIIH t'lll ItlOI\<lH Y 'n otras actividades del ClOP. Alo largo de los aiios, el CPI' S I' 11l1i) l'II~lIillll'ln 'nte una vez por mes, pero, en 1997, se reuni6 dos veces POl' H(I 111111111 n te varios meses. Las reuniones <IIII'H duran dos horas, y avec s mfiH, (Ifill I lIdo Lambien aiiadirse el tiempo perdido en viajes de autobu , POl' (I 111\('111) que la mayoria d(' de los consejeros viven en las regiones de la p I'i. If 1'111, '(, Ll'ata, por 10 tanto, de un tipo muy intenso de trabajo voluntario, , y 1I11111111'on 'ejeros constat an que es imposible )H que esten presentes en todaH 11111'I'llniones.51 Ademas 1 de eso, siempre que las reuniones se prolongan t11\11I1W; onsejeros tienen que abandonarla c a fin de agarrar el ultimo auto11111-1 pllrH la regi6n donde viven, Los consejeros mas asiduos han critic ado /l iHLII nL 1 ausentismo. En la reuni6n del 6 de marzo de 1997, uno de ellos

1011l~\/lH (l1I( IIhlindonan I-l f' 'uni6n, haciendo imposible tomar deci io': '~' 10M1'01111,111'1 IOf; qu deb rfan ser penalizado Hon , deberiamos poder d Idll' III ,lIloH.Y Hin qu t ngamOi::i que considerar sus po~iciones". Otros cons '.I(

I':

1lilt .Y IOH

I'"

'pI'S

ntantes

del ejecutivo del Gaplan

estaban dijo:

a favor

de la tercera

PI'O

IIII\IHLII, 1'.;1 I' presentante

Mil 'has vcces .Ia discusi6n se calienta, demora mas tiempo y muchos cons j l'OH III11pi ';i;C111 salil'se para tamar el autobus, Es frustrante a porque nosotros diFl 'L1. l,i'110S.y discutimos, y de repente no tenemos qu6rum, Tambien me preocup<l III I'upr entatividad de la discusi6n y del debate. La tercera f6rmula es un compl'o Illi '0, en el que por 10 menos esta presente la mayoria de las regiones y d IIiH
1'1

r as tematicas,

I,m; propuestas

fueron

entonces

votadas:

la primera

obtuvo

siete votos,

III

do'lur6:
1':1 '011ejero no representa a una persona, El 0 ella representan a miles de perH0l10S.Representan a la ciudad de Porto Alegre. Si un consejero asume la respOl1sabilidad de discutir los problemas de la ciudad, pero, cuando llega la hora de voLa1',se sale de la reuni6n porque tiene otros compromisos, creo que ese comporLamiento constituye un insulto al cpp y al pueblo,

1'1 'gunda cuatro y la tercer a 12. Me parece que la forma como in tituciones del PP, las diferentes representaci6n gre por impedir La y autoritario, el nuevo sistema

fueron debatidas, dentro y fuera de lUH cuestiones que incluyen la calidad d III

testimonia el empeiio de los sectores populares de PortoAI{ que el lOP caiga en las trampas d~l v~ejo sistema clien,t ,IiH De hecho, el espectro de las contmmdades entre el VIeJO .Y ocasionalmente surge en los debates.

I':n'sa reuni6n fue planteada y vivamente debatida la cuesti6n del qu6rum 110'csario para una votaci6n. Hubo tres propuestas, Begun la primera, el IJII )rum deberia ser una mayoria simple de los consejeros (23, a pesar de illI ' los representantes del gobierno no votaran), establecida en el inicio de la

El

lOP

es la manifestaci6n

de un circulo

publico

emergente,

para

el cual 'loH

r.,
filii

y 110.9% de los delegados electos acostumbran "i,',npI'C" en estas reuniones,

Scgun los datos de 1998 (Cidade Y CRC, 1999, p. 12), en 1998,56.4% de los consejeros elecinscribirse para hablar "siempre" 0 "casi

ciudadanos y las organizaciones comunitarias, por un lado, y el gobierno municipal, por otro, convergen con autonomia mutua. Una convergenclll que ocurre por intermedio de un contrato politico a traves del ~ual esa au to nomia mutua se convierte en autonomia mutuamente relatIva. La eXp(l riencia del lOP configura, por 10 tanto, un modelo de cogesti6n, es decir, UII modelo de compartir el poder politico mediante una red de institucio1l0H

dl 1I1111'1'lliIl'IIO,'il\lIl,III1II~1I 0111.1111111' I dll(,iHIOII(H PilI' III lilli, 111'11111, 11111 1'111 I IHI,YPilI ('IIII1PI'OllliHO,

II

I, 111111 1 11111'11 1111 IIIIIHILIlIIiII III (101111il)ll 1'111';1,/1"111 P"I'" I V/ilil/ll'IIIII, .I, I"d,' V .11111" 1/1111)11
('1111111 dqll IIIiI,lIt', III (:lIl1tiHi )II "/lI'il,/ll'ili III-! oLI' t d IIiH(;1'(Jlld(IIHIHill II 1 1111IIIIIlII IIi I II(111111110 1IIIIIIlIliLod( III IIdlliiniHLmci 1I1 popull1l', ,lloy 1111 dill , 1'1 1111 1It1 Pili' dOH l'IIPI'( H(nLllllLOHd I gobi rno II I eOI S ,jo, y d( 1101 II1 II 1'1"1 If 111,/1111,(1' IOH('OIlHOj 1'0Hd I (;1'1', <I( 1 dos n'Lr su par 8 '11111.1'11 I,i 111111111 ,Y('IIIII,"OHIlHLiLlltOH),dosr pI' S ntanL sd laClwydos~ pr: Htl,ll./lll I dill (:lIplllll (Hili rl , 199 ). La CltC y 1 Gaplan on las do 111'LILlI('I()111I 1'IIIIl,jpIIII'H d I 'j 'IILivo qu a' uran la mediacio~ institucional ':L"(\ II II v III Or'f,lIni";II'ion A y ociacion s de las comumdades. La. ~un 'I II 11111 111'IlI)I'!.1I11L d IH misi6n Paritaria ha sido, hasta ahora, legltImol' III dldl 1III'ioil d 108 'rit rio t cnicos, sometiendolos a cierto tipo de conHl,l'Ill'l'lCIII JlIII'l.idpaLiv d la deci'ion. En terminos reales, atendi~nd~ a la 'oll'l,Il~'11 dlill y 111'onoeimiento tecnicos que estan detras de los. cnt~nos,)a 'onlI I11:11 I 1111 con' dido siempre su aval alas propuestas del eJecutIvo. D 'd 1.)\), ''Iloron atribuidas a esta comision tare as mas amplias de coordinaj )1\ tll IIiHII 'Lividades y reuniones del CPP, pero, como sugeri antes, la coordil111<;ioll "( III 'ontinua perteneciendo a los representantes del gobierno muni -ip tI, II aqui algunos de los criterios tecnicos actualmente en vigor: 01 '/111 \'I ladas todas las reivindicaciones y exigencias de las comunidades qu A'111\ con ideradas tecnicamente inviables pOl' el municipio; se da prefer n 'ill 1 1118 obras en curso; la red pluvial no sera instalada en calles sin pavim nLo, pues esa red, estando abierta para permitir la captacion de agua de la 1111 vias, podra bloquearse pOl' arena y basura; se exige un minimo de 10 m LroH de ancho en calles con gran densidad de trafico: siete metros para el tr Illsito vehicular y tres metros para los andadores. . En este sistema de eogestion, el ejecutivo desempeiia un papel muy u 'I,I vo aunque solo sea porque controla el conocimiento tecnico y tam bien pOI' qu'e elabora la informacion relevante 0 tiene acceso privilegiad? a ~lla. ,'II presencia en el PP es muy fuerte, debido alas funciones de coordmaclon qllll ejerce en el CPP, a traves de sus dos representantes (uno del Gaplan, otro ~I(\ la CRC), no obstante que no tienen derecho a voto, y en las asambleas I' g/ll nales, a traves del delegado de la CRC (el CRPP) en la region. Ademas de HO, el propio ejecutivo envia propuestas de inversion autonomas al CPP, la 1111 madas "demandas institucionales", que tienen origen en los departam nLOH del ejecutivo y que, habitualmente, se refieren ala conservacion 0 a la mojo ra de la infraestructura urbana de la ciudad. Ademas de las limitaciones tecnicas, existen limitaciones financieraH 110 siempre debidamente consideradas pOl' las asambleas. Basta decir qu , POI' razones de caracter financiero, no es posible atender mas de 30% d I I' demandas formuladas porIa comunidad. A veces, la manera como son fi~I'

I,m pl'obl( IIII1H<l11( (1I('r< 111.11111HiHI.(11111 III( ('(lIlIplll'I,1I 1\1 1'11111 II 11111 1 < I ",illil II PI:( HlidoH 01,1I I 1'(III('i )11( 111.1'(1,< 101'1' Y ( I OjOt:lll.ivO, 111111 1'11,11' 11111 1111 HI( IIlpl'O Itl pol 1111 J)o OI1Ll"lldll,1111( LrllH 10HI d( ,'( H dl IIiH('Oll/llllllllldll 'II, n 1'1'(1.(lid nn ~u 'I OJ'I' Luvi( Ht' pod r e1( li[)( I"IILivo ill '1)I1di("iolllll, (II l\i'lC'ld I II l"IHe) unu f rmull 'lpaz d '011'iliar IUHd 'ifiioll I-! dol <:1'1'Wil 1/1 1"'1"1 tHlIILIiLividad poULi '1:1 'I pr ~ Lo inA 'riLa n III onHLiLu'i 11dt III I ('1'111,11 d (' I. LII formula es la si "ui nL : las d lib ra'ion s d 1(;1'1' Hon LOllllldliH pOI 111 I,yor a simpl ; las deei ion on r mitida al j uLivo; n 'I1HO(I( vI'lo POl' ( I pI' fI eto, regresan al eonsejo para nueva evaluaei n; d rribor 1 v 1.0dill PI'( r 'Lo r quiere una mayoria ealifieada de do t reio; i s logri' d( l'I'i hilI', I unto regresa al prefecto para evaluacion y decision final. 'l"ni(11I d,o (II 'U nta que, segun la Constitucion, es el organo Legislativo qUili1l I.IIIII( ,< I p.oder de aprobar el presupuesto, esta formula integra eJ requiHiLo l'IIIIHl.iI,11 'Ional: formalmente, la propuesta de presupuesto som tida a I I (1,llllllrH d Ediles es la propuesta del prefecto. It:i V(Lo del prefecto tiene que estar fundament ado y solo puede s r j I'. I' do POI' razones tecnicas y POl' una evaluacion financiera. Hasta hoy, si 11 IIbill' ro, 1 veto nunca se ha ejercido, ya que, siempre que el ejecutivo tu VI) ,'(\HllrVa, con relacion a una obra, su posicion fue explicada a la comunidarl POI' (I quipo tecnico y la comunidad termino concordando.52 I~Iproceso de construccion del consenso es complejo porque los problemas < 11discusion, asi como las decisiones tomadas, con frecuencia presentan, ad mas de la dimension politica, una acentuada dimension tecnica. Adel11tS de eso, los "criterios tecnicos" constituyen una de las limitaciones de la pll rticipacion y son ellos mismos, a veces, objeto de debate y de conflicto. El I' gi men interno del PP incluye los criterios tecnicos establecidos POl' los difeI' n L departamentos del ejecutivo y los justifica de la siguiente manera: la pI' nt~cion y definicion de los criterios tecnicos y legales utilizados pOI' las H Tetanas y pOI' los departamentos tornanin el proceso del PP mas transpn rente, en la medida en que, habiendo sido previamente aclarada la comunidad, cuando discuta las prioridades, evitara la seleccion de obras <111 no puedan ser realizadas ' porIa prefectura municipal. La totalidad de

I"

del g?bierno, en el Regimen Interno votado en 1999 para entrar en vigor relabvo al veto pOI'parte del gobierno fue suprimido. EI argumento utiIlzlldo era de que no habia necesidad de mantenerlo, una vez que el proceso decisivo constiI,llldo,durante todos estos alios hacia ese mecanismo obsoleto. EI veto no solo se torno una pOfllblhdad remota, sino que tambien su prevision pOI'parte del Regimen Interno apenas HI I'vfa como punto de ataque de los que se oponen al PP. Debo esta informacion a Luciano

,:rl 2000, el panafo

n~ POl'iniciativa

Ill'urlct.

"1111/111/1 II 1\11I1l' '1111 /111 11111/1'1<111.11/1 '11111 1111 1 <111"1 11/1/ 1'11111111' III I'il IIlitl 1111'11/' 1)11111111111 lOlll'lI/iI,OIl11111/1 dl Ie)'1'1111111 / 1IIIIIj"Iitllllltltlllill 11/,'111 1111/1 III 1'011/11111/'11111'11",1)11111)/0, "(II' (,;nolplll, (111n<'l1i1 Ifllli III pll 11111/11,/11'.I" 1/1 d(1 1111 1'111111/1III 111(,llIil'III /t1lllllhl'lIl1e) 111111111,1,11 <I( (\1101'11111111(1111,1 1111'0111,11 ( 1'111111 /III 111,0, II 1)()I'('ol1l"jl do illv( I'HiolHH illdllido (III 1 I J)1'(llIllpll'llIl,o /11'111 11/II' ( ( I ().Y , 0%, I111porCOllLld l/"( H Hlin IIIHf)lIdroll(lH IlI'IIHi/1III1H,pllnll'l 1'1111II" I l'IiI'HI ol( Vlldll/,:I "or 01,1'0Indo, IOH 'onHoj I'OHd 1 (;1'1' h!lll (:lloHtiOlllldo Hli III P'\ I' ~()ILlIII n d "<11-;1,01-;10f;('Iln ion<ll'ioH.Yd' IOf;I-; I'vi ,jOHdl I o,i'\('III,i II, <J <I((~n.dl nclo qu '. pr'O' 'so d'i 1'1'd b da 'ont rnpl~II' I,al H I:"HI,O,. 1\ 1111 111\ H:II,IHIII' r, ~astu .~ rto punto, . sta xi' ncia, Iin l' pr H nl,<lnl,' .Y 1111 tlli f 1.11,111,0 I llnpa tlCnen ahora Jugal' en el '1'1'; pOl"otro lado, 'On1o H( Ii.ill '. 1111.1 (lie creada en el .PP una comi 'i6n tripartita I-; -formadu p I" '()11HI\jc I'IIH,r pro entar~tes del Slmpa .Yrepresentantes del gobierno'LI.Y0 ob.1( I,i VlI (IHe1, batlr y deh?~rar sobre la admisi6n de personal al gobierno mlll i 'ip tI, ',1,1 modelo ?eCISIVo resultante de la divisi6n de poder en el 1010 es muy '0111. pl(.I(~,.'ompJe.JIdad que se transparenta en el modo como es encarado POI"IOH 11111'1.1 'Ipllntes en las asambleas regionales y en las plenarias tem,iti '<lH, I j\I\,I'I~l II investigaci6n I de 1995 ya citada, ala pregunta sobre el poder dc c!C\I'IHIn de las comunidades, 33% respondieron que la poblaci6n decid "liiolllf)1' ", 27.3% respondieron que la poblaci6n decide "casi siempre" y ; :l.W~1re pondieron que decide "a veces". Es muy significativo que 15.3%'n~ II 1'y1I1I respondido 0 no supieran c6mo responder. Estos datos se mantien n Hi11 rnodificaciones significativas en la investigaci6n realizada en 199 Cidad .YCRC, 1999, p. 12).
I~acredibilidad del contrato politico que constituye el PP reside en la efi'11(;1<:1 las decisiones y en la responsabilidad de tanto del ejecutivo, como de 101-; presentantes r de la sociedad civil en el cpp.54 El hecho de que s610 30% d' las ~eman~as p~edan ser tomadas en cuenta es menos importante que fe~~lVa satrsfacCI6n de las demandas que fueron seleccionadas para su 111 'luslOn en el plan de inversi6n. Varios mecanismos garantizan la eficacia .y 1[1responsabilidad. En primer lugar, hay que citar la voluntad politica del q/ 'cutiv~. El p~~ncipio basico de la administraci6n municipal es cumplir el plan de mverslOn, de manera tan rigurosa como sea posible, y justificar 10 qlle queda pOI' cumplir. En segundo lugar, hay comites -creados en el ambil,o del Foro de Delegadoscuya funci6n es supervisar las obras. En caso d ' atrasos 0 de modificaciones, los delegados tienen acceso directo al gabin te del prefecto para pedirle explicaciones. En tercer lugar, las propias oktructuras del PP Ie dan un fuerte valor a la responsabilidad. Las dos ins-

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I 1111 .1111 tic 1111\1' 1 CIIllllllitllll,O1'(lIlli/II' CI (iOIlHn,io<1011'1' .y 1\1"'CIl'lI(/(\ 1)ed(1 11111111 11,11111 villl'ldllllllH II 11114 iIlHl,i1.11 Hdl bIlH(: IIiHIIH1I11bleIH1'1\1\1011 'iolt( I I I, ,III I'lc 11111' 1,(IIIIILiIIIlH, ':t-d,OH (Jlti'l1oH )I'g'UIOf:l,pOI' HLlIl'lIhil\l'l,ol1 1111 1 dOH l '1 III II/III I' PIII'jOll liidividlllll'y '01' 'Liv}l d todos los 'iudadaIlOA, j 1'('( II \Ill 1111111111 ilOplJllli' dO/Jlo: Hobl' I d R mp 0 d I ejecutivo y sobr III prop II II I'i 111I1111L'l('iCll1 <I( In COll1unidad. De . cuerdo con 10 que vimos ant H, ( I 0.111/' 1 1I'lti did t'IiIlLrol, ( n III pre CtiCH, problematico, como se veriflca POi' IOHdll 111111111'( '1'11l I I '<IIidad de la representaci6n II 1 d y acerca de la trl1T1Hplll'lIii' II "IIILclI'1I0"), I,II Ilv( HLiglri6n d 1995 que he citado nos permite observar 111111 <1(111111/ 11'/11' pOHibl d laeficaciadelasdecisiones:56.6%delospFlrLiriplllllc Oil III 1III IHllInbl as r gionales y tematicas declararon que fueron [II 11(\1' 1'11111'11 1'111' Iii obr' .Ypor servicios del pp.55 Es significativo qu I el,( I'I\I'I'COIII" 1IIIIll nt con el mimero de anos de participaci6n en el PP. As], 'nl,1'1I Iw '11111 1'III'Li'ipuron en el PP durante seis anos, 72.7% afirmaron h.ab l' Hid" 1'11111\ lit'illdos . .EJ porcentaje es tambien mas elevado entre los dIn' I LOH III <II lIMO 'iaciones de habitantes (67.9%) y los que ya haMan sido I 'LIlH1111/. (corno delegados 0 como consejeros) a los 6rganos del PP (74.3%),0(1 I) acuerdo con 10 que indique, el vinculo de la participaci6n ala diH!.,.II)!1 ,j n de recursos y a la eficacia de las decisiones es una de las caract rfHLiI'1I1 I'llndamentales del PP. Esto, pOI' si solo, explica por que raz6n los cons .1(11'0/ d '1 PI se reunieron, durante cinco meses, por 10 menos una vez pOI' scmllil i, y f'recuentemente dos 0 tres veces, sin remuneraci6n, sin siquiera t 11\11' 'ubiertos los gastos de los boletos de los transportes (la verdad, esa cob( I' Lura es una exigencia que todavia no fue atendida hasta hoy). Este v1'n 'ItlO de la participaci6n en la distribuci6n es, sin duda, una de las virtudeR (/01 1'1', aunque quiza tambien su limitaci6n. Segun el pre~ecto Tarso Gen~'o, ( H f'recuente que una regi6n 0 microrregi6n deje de particIpar en las reunlOl1l H y en las asambleas despues de que sus exigencias fueron satisfechas: M/IM tarde sus miembros generalmente acaban pOI' regresar, cuando verrf'iclill que, ~n el ano en que no participaron, no hubo inversi6n en la respectivu 1'( gi6n 0 microrregi6n. . Hasta donde la responsabilidad puede Hegar, el acto de rendIr cuentuH .Y de proporcionar informaci6n es crucial para la intelegibilidad y Ia transp/I rencia de to do el proceso. Justamente en 1990, el ejecutivo declar6 el 0 I
I

0:' Para el ana 2002 la previsi6n del gobierno es que ese porcentaje baje a 8% en funci6n del l'I'OCllmentoel volumen de servicios y actividades de conservaci6n. d ' 0" Vease Abel'S, 1998, 2000,

En la investigaci6n de 1998 este porcentaje es de 58.5% (Cidade y CRC, 1999, p. 63). La eficacia de las decisiones vari6 a 10 largo de la decada. SegUnel Correia da POIJO, dill 29 de abril de 1996, de todas las obras publicas planeadas para 1995, 95% estaban en ';1'1:11 ci6n a ya concluidas en abril de 1996, Hubo, sin embargo, atrasos en algunas obras prevlHt.1I11 en el Plan de Inversi6n de 1995, y, a 10largo del primer trimestre de 1997, los conse.Jero~ (Iill cpp criticaron al ejecutivo par esos atrasos.
55
56

1\1111111' tI, III HI POlllllllllllllld, dllll{l" I II I'IIIIIIICII' 111111111'11,11,11111 pili II lid I 1'111\111/111 1,111 ,0111'1\ 11111'/11'1 d'Il'1I1tllIH ('1111 C 1111111'1' ('11111111111III I' Itll 1 11111_ IWIII\Id, 1I1111t1, "01110 "(\IIt1iI'1011 ('1I11111.1IH I dtldlltlllllllll, tin II In 111111 HIliI1'1'III tlCI IlI'j III 11111'1(\1'111'1, I VI ('I\H pc)!' Ill( (lill ill lilllnl.oH IIlIlpll 1111{ dl 11111(,11 1111 l'I'i!)lddoH po" III ('illdll<l 0 II illi 'it) <I( IIIHIiHlllldlin IH,y dl IIIH pli 11111 III' III III PI'IIII(\I'/l "011 IIIfI'I I\dl IlIIlH do OHO, < , 01(i/lpln1l pllhli 'II 1111 ti>llll.o ('(III Iii pIli II Iii illv( "Hi II que inLqfl'1I 111111 d LOUII!:lIHH II-lIlPl'lIbllc/ IH,<IIH(','1.11/ liHLII obI' 1'1111 PIII'Il1~\nOr , nr-; '0'1'1'10 liHLIId 10H H UIIH nOlnbr Hy cfil' "iolll I-ldo ('Ilc/ll I'Wllle / 1'0, In'lUHO I 10Knum 1'08 1\ t I l'ono d ' 1013 'oordinlldorOH dll 1'1' ('111'1' ( I <1(' 'Hda r gi n. .Esto docum nto 'ircu1a ampJiul1l nL y II gu II ImlllH III I' \gion ,dando a 10 ciudadano 1a oportunidad d qll V \rifiqu( 11 Hi III d( 'iHion e tan siondo ejocutadas.nS En la inv ti aci6n d 1995 'II IIldo ('II\ron interrogados sobre el grado de satisfacci6n fr nte a la r SP;)IlHllbil <llId d '. ejecutivo, 47.6% respondieron que era sati factoria, mi ntnlH {fill :1.6% dijeron que era "parcialmente" satisfactoria. I,a articulaci6n vinculatoria entre participaci6n, distribuci6n yfi 'lirill (I( '.u decisiones puede provo car eventualmente alguna tensi6n adi 'iolllli I II ,I tcrreno, ya de pOl' sf tenso, de la cogesti6n que constituye eJ contrlll.n polrti 0 entre el ejecutivo y las comunidades organizadas. Y eso POl' dOH 1'1I1.0n'principales: los limites a la inversi6n y alas obras mayores, En 1(IH l"l,imos afros, el municipio de Porto Alegre 10gr6 aumentar mas sus r Ul'. HOH inversi6n que cualquier otra ciudad brasilefra. SegUn Navarro 0996, d p. ' 2), 10srecursos del presupuesto disponible para inversi6n alcanzaban . 11 ,"illones de d61ares en 1992, 31.5 millones en 1993, 82 mill ones en 19911 G[j.7 millones en 1995 y 70 millones en 1996. Los mimeros de la inversi61~ global indican que la inversi6n municipal alcanz6, probablemente, su limiL\ maximo, Tomando en cuenta que a un aumento de participaci6n corre _ ponde un aumento de demanda, es de esperar que la lucha POl'la divisi6n d' recursos se haga mas intensa en un futuro pr6ximo. La crisis presupll stal de 1998 fue una explicaci6n de esto mismo. En 1998 el nivel de ejeCII'i6n baj6 en relaci6n con 1997, debido a una quiebra de las transferencias ,. 'el rales ocurrida a fines de 1997. Para hacer frente a la "crisis asiatica" (" gobierno federal promulg61a Ley Kandir (nombre del ministro que tomeS

III , 1111 I, 11"' l'llIlI'lllIlIl il (l11('IOIIlIH 'II 11/-1('11101'1 III H(I('l,ol'IlxIHII'l.lIdOl',dl 11111 ,1,1 1111111111 11"11111"11IIIH 1.I'1I11Hli'l'Oll('i"li tit III (III (dol'"I('H,hl Hi liHlllil\lI.Yt\ , II lit ," I IIlilllll!1 l I POI'C'(\IlI"do I( d( 1111111<111H II1H, od mOH11111'y < nL( n Ii p l>i(~'1 I I I I II 111111 pcI'didll dl il\1.t I' \H(n III pllt'Li 'ipn 'i I, 'omo, d h \ 'ho, HlIt(\<l1I 1,1 III pI 11111\1'01'1 III OH<I(11'1', IIII1 Hit pl'opi" Ii 'Il( HiH,(\1 Iii' hn Hido II m 'ani mo privil :riado panJ d( ei III 1111 !tI"IH<li,'( '1./1111 r I vantcs para las comunid de . En una plIllI O nt 1,,", II I oHI.II(I(l111 ' I' 'n d \ las "obra' d I ['rijo'l-con-arroz" qu de las "Obt'IIH IH III1IVOI'OH",.OH I Congl' r-;or-; cI 1993'y 1995 d Ja Ciudad Constituyent , <lH( lliIIlO III el'( II 'i r'I, n 19911., Ja' p1 narias t maticas, fueron un intento I (\1' d 1llIlfllilll'1 lid '<In' d las d ci jones.Sin mbargo, dado el predominio d lilH II I iOIl(H n \1 (;1'1" no s faci Ipreservar el contrato politico cuando 1013 ~uI I' l"doH 11111t rial ' 'c r velan mas abstractos, (:01110III traci6n de 10que acabo de decir, vease el caso de los empr 8Li i III/ (Ju I jecutivo fue forzado a contraer con bancos in~ernacionales, fr n 11\ II I mite de inversi6n con las rentas localmente obtemdas, a fin de 11 V<l" I 'I <'/lboobras consideradas importantes para la ciudad en su conjunto. Hn lIii ndo obtenido un emprestito del Banco Mundial para construir obra d 111 structura, el ejecutivo propuso al cpp la construcci6n de cinco av n i ['I'll dllK, Hubo gran resistencia pOl' parte de 1013onsejeros de las comunidad H, c (III \ querfan que el dinero fuese invertido en la pavimentaci6n de calles dl IIIK regiones. Tarso Genro relata:
Yo mismo y el ejecutivo nos involucramos en la disputa y, en una reunion ell I Consejo, amenace: "si ustedes quieren dividir, OK, nosotros dividimos y COIIH truimos una calle en cada region, Pero ustedes seran los responsables, respoll den in [rente ala ciudad y daran argumentos a la derecha que anda diciendo qUI el personal del presupuesto participativo no tiene una vision de la ciudad como un todo, Las cinco avenidas son cruciales para toda la poblacion de la ciudad, .y sobre todo para los que viven en la periferia".60

r.: ~fines

de ano se hace una pu?licaci6n con la rendici6n de cuentas, que es distribuida por

I," >lIdos~f~strcada, mcluyendo una muestra fotogrMica en un lugar publico, dividida por !i'lOll'"LematIcas. Es usual que el prefecto y varios equipos integrados por los secretarios se diri,illll u lugares de gran afluencia de personas (comercio, paradas de autobuses restaurantes oLe.)y distribuyan la publicaci6n de la rendici6n de cuentas. Esta pUblicaci6~ tambien est~ lIcceHibJe la internet. en r.H Esta informaci6n tambien esta disponible en la pagina del PP de la prefectura de Porto
Alegre.

10 . fOI os d~ d~legados y la poblaclOn en general. En los ultimos anos la rendici6n de cuentas

Despues de un largo debate, el Consejo aprob6 la construcci6n de las Ci1 '0 avenidas con un voto en contra. La verdad recurrir a emprestitos internacionales para promover el de (11'1'0110 urban~ pone, desde luego, en problemas al PP. Esos emprestitos r
59 Segun los informes de rendici6n de cuentas del PP, en 1997 Porto Alegre habria perdido 16.69 mill ones de reales con la Ley Kandir. . .. ., . 60 No es dificil identificar, en este discurso, un subtexto de mtImldaclOn 0 l.~clus.od~ mll,lIi pulaci6n. Dado que la gran mayoria de los participantes del PP tiene una fihaclOn 0 mchna 'I 'I po!itica de izquierda, debe ser muy perturbador para ese auditorio oir al prefecto declr q 1 1111 fuerzas de derecha pueden tener un buen argumento contra ellos.

1/111111111 1111111'/11' 111'1\ /I.\' dl I./ili/id/l 1111 /1 II I I'~IIIIII 1/, 1111 1 I/tH V/I /1 11/111'1 hi it 1/\11'11111\111\ 1'11111'/11' I I III'IWIHIIelil dll(' 111111 1'1',I 11I'11d, H 111111111/11/11, 1'1111 dill , 1/11' /111\111./'/111 1,1111.0, "1'/111/10/11)(1111'1\1'0110(' II! 1 111111.11.0 1111.1\1'11111'11111111 ('1'11111 IIll'dlli 1I'/IIIHP/II'(llli,(I'y IIlkll:t, 11(1 diHl.l'illilrilll1 III 1'(\('111' OH, 1)(\ (H( IIIOtlll, ed 1111111 II 1111.1 IIlHII'i<'Il.IOtill 1)( HlIl'l'olio IIco I'll " I'oci( 111.1 111.(II ('/)11('\d(ll' 111111111111 I' Ill( , ( I. 1.0 IJIII' I IIIYlll1HI.I'IIC,j)II d UIlII IIVlllidll III '1\ n'( "II 1'(ll'iIl1lIl,"11i ,/111111 hllllrlo, d 11111;1110 mpo, III' (nliH HLiLopum III pllvilllOIlLll ,jOII <1(\ 1'/11111/1"11 Li /11'(1111-1 Lorno u It! IIv'nidl-! Hin xigil' IIiH 'H))' 'i(,i 'II 'ioll 'Ii 111I/>i(,[lIIIIIII, :11 III 1 ' OCI'Iii pl,lInbr;.IH, 01 (in<.tn iami nto ('U con' 'dido p n'o IIpli '[11'1;(011 III JI/lvl lIlt 1\(,11 'Ion, p 1'0 la ind'icaci6n d las call s 'sp 'f(i 'as,y III 'xL "I;i 11tI(I III 1)l)l'IIH(hHsta 100 km) fu ron, posteriormente, obj to d I 'i i6n n IIIIi tll/l 1.,111I:i(\H I PI'. d
I

,I-) pu de considerar el contrato politico de cogesti6n qu ,U t nLll ( I 1'1' IIII t:onLrato entre pares iguales? Esta cuesti6n presenta eJ prabl ma do III lI,tll.()II(j~h de los procesos y de las instituciones del presupuesto parti 'iplI 1,1 VO, !\f Irm6 antes que ese contra to politico esta basado en la premif:lt1 (/1\ 111/11, Lrav6s de el, la autonomia II del prefecto electo y la del movimionl.o POllIIIIII' " tornan autonomias mutuamente relativas, La cuestion es: ' 'I/Ili 1111IHIII-I ( t1l1tonomias es mas relativa por el hecho de entrar en el cont~aLO' It:I 1'1'0" 1In a i~icia,tiva, de la administracion popular del PT de Porto Alegl'O ,Y HI~ 'on~orno mstitucIOnal basico fue disenado, a 10 largo de los anos, pOI' (II (',IOt:lIL1VO, Forma parte de un program a politico de redistribucion de JOI; 1'('(;[1 I'"OSpublicos y de democratizacion del Estado. Ese programa politico f; III punto de e~cuentro con las exigencias del movimiento popular a 10 largo tll 111chos anos de lucha, La cuestion es, pues, saber como fue realizada u , 1-11,11 ~onvergenci~ de voluntades politicas, qui en definio sus condiciones ,y liliH tllnmgs, y cuales fueron los resultados obtenidos. Como dije antes, el ejecutivo tiene un papel preeminente en el PP. El cicio, la agenda y los plazos son establecidos pOI' el gobierno municipal de II 'lIcrdo con los requisitos legales, pero tambien, ciertamente, de acuerdo ('on una estrategia politica. Con todo, la iniciativa del ejecutivo solo se vuelVI flcaz si las comunidades y los movimientos populares participan activaIII 'nte en el proceso. No hay duda de que la participacion popular en el PP (1-1 stante activa, ;,Pero tambien sera autonoma? ;,Y que significa ser autob 110ma? ;,La cuestion de la autonomia deb era ser discutida unicamente en el (;(!ntexto de las relaciones entre el movimiento popular y el gobierno, 0 tam1>1n. en el contexto de las relaciones del movimiento popular con los otros pllrLJdos y fuerzas politicas que integran el campo politico de Porto Alegre?
III III En 199~, el BID concedi6 un emprestito de 76.5 millones de d6lares destinados a financiar con~trucclOn de carreteras y para fortalecer la gesti6n financiera y la administraci6n fiscal

It, II 111111 /1111\11" III (' 01\ d(\ ill('/IIHi(,1I p/lt'l.id/lrili (II 10H Ili0villdllll,(lI " 111'11111111 Illl 1'1'H/lII(I IIIH (11(1(,('iolllll; jn purL lor hllb " ,,' 'lido 111111"rlll II " 11111111111 IIiilll IIlH 01'/\ "d/';lI<:iol) I-! 'omuniLt'lY'ia, tr08 pc1r'Lidoli illt< Id,III'11i1 /1111111 III 1\11111, 1'1)'1', ilI' oj Il1plo, Luvo, durante mucho ti mpo, Ull I PI'I\ III Illl P I III II Y 111111 Ildll1l II ,ill Oil I lTlovimi nto de las a ociacion s d hn1>iI,1l11Ln , 101lllVIII IlllI'y ('IlII'L( 011 1 interior de la Uampa.62 La a ILonOllll1 ItO i'IIIIdt pOI' 10 1,11111,0, r 'onccbida como espontaneidad 1-1 popul~r 'onl() Illtll \I1111 1r111" d,1Id o"g'ani~wr personas pobres en comunidad It R ell 1:1'1I(/1It111 , ill Iii "PI)'yo 0 In innu ncia de fuerzas politicas extern as debidlllll(\l1l.11 01', II 1II,IIe1IlH, I,ll nuLonom:fa debe ser mas bien, entendida como III I'll pili' dlld I"IIlId/I/' de '/In':tlizar apo,yo externo y de ponerlo al servicio d o1>jilji II ,t j II III,IIII-!y IIg' nda generados . en el interior de las comunidl\dllH, 11)\1 III 1111\ le\\ 1.0lll'lIl;i 1 no, la autonomia se mide por la capacidad d dnl;llI'I'oll/" lilli' II \' lll'iell 'iH organizativas, maniobrando entre influenciaH plllll,il'lIi II II 1 111111 'ompiten entre si, y usando dicha competencia par I illlpOllllt' 1\ ',1111 \Ill' I,IIIH1111, por muy importantes que sean para la comunidad, Ill) 1'(\IlI'/l11i III/III IIII I pl'ioridad para ninguna de las fuerzas politicas involucl"lcllIl;, No siendo el PP un movimiento popular sino una constelaci6n illl-1l.il.ll('111 11111,oncebida de manera que funcione como un punto de encu nLI'O 110111.11 ' Ilido, de funcionamiento regular, entre el movimiento popular,y ,I go/lI(iI'II\l IIlIlnicipal, la cuestion de la autonomia del PP debe ser formulada 'Oll)() III 1'/1 pleJcidad real de los representantes populares en esas institucion 8 p 11'/1 11Ioldear las agendas, los plazos, los debates y las decisiones. En est s nti tlo la autonomia en vez de ser una caracteristica estable de un determ inllc!O pl'~ceso politico, ~s el resultado, siempre provisorio, de una lucha continllll, As! entendida, la autonomia del PP debe ser discutida en dos niveles: el fun cionamiento operacional de las instituciones del PP, incluyendo la coordi nil 'ion, las agendas y los plazos; y el impacto de los cambios en la orienta i )11 politica del ejecutivo sobre el PP. En 10 que se refiere al primer nivel, ya tuve la oportunidad de decir qll( la coordinacion de las instituciones del PP esta en manos de los repres II tantes del ejecutivo y que la agenda y el timing son propuestos por elloH, Pero tambien dije que, a este respecto, el papel del ejecutivo ha sido cadll vez mas cuestionado y desafiado pOI' los consejeros y delegados. En 1997,101-1 debates fueron particularmente intensos durante el proceso de preparaci 11 del presupuesto para el ano siguiente, La discusion del regimen interno fu(\ muy intensa, pues muchos consejeros se oponian a que el ejecutivo contl'O lase la coordinacion de las reuniones, de 10 que resulto la introduccion do
I I 1

dl,) rnUI1IClplO,

62
PMDB),

EI presidente actual es del

PDT,

asi como la mayoria de la direcci6n (en alianza con

III

111/111111 11\lIdlll('/lI'1I1111 ('Oil I 11111, 0 dll 1'11111'11111' 111/1\,111 I II,I 1111 P'II" I II 111111 11111111'11111/1 III (Jolll1 lOll 1'1I1'i ,/1' /I, lill'III'1I111 1 I POI' 1111 11111111110 1I\IIIti dl 11111 II I IW .y dll 1'llpI'IIHIII II1.11dill l\jl\('11iivo, 1,/1011 t\l'V \('1011d, II 11,/1 11111111111111 tlI I ('1'1', (III P/lI'I.iI'\1I II', 11l1\( HI.I'I qlll 10 (,OIlHtlj(I"OH vol il 1'(111 HI 11\/1 11\1111 11I'."IIHiVOH, (]II(\ IIIH 1'(1,1\(1' PI'OCIIHllloHdo I\(H 1'(lllldllllllfl 1'11111'011, ,y 111111'11/1 VIII'(H, I'OLliHpilI' <II"nLIH /I'1I10rlldoH. 1111ll' IIIH I' IIIHI 1111(11' e dll1(\1111 1111" d 11'1 III pl'ohibi 'i 11 d \ dir.lo~o dir 'Lo I1LI" 1(11''OIlHlljtll'OI'1.,111.1' (\1' d,1I<Ill111111 1'( 1111 il1r()l'lT1al, fiObr Lodo moLivadu pM 'ol1Hid 1'/1i()IIt1H<I( 1I11l'i11l1l'11I. fl( gill) 1/1 '1IEti las int rv ncion 8 han d H 1'1 r ViHIIl nL I' l\iHl.1'Id 11'1 OI' III P ('o()l'e1ina 'i6n y pres nLarse n lorden n qll I'u ron I' giHtl'1I IIH, 1';11 que concierne a la ag nd ,el conflicto 10 ntr algunoR OI1H I,j(1'0 ,YI I I\jtl 'IlLivo e , a veces, muy abierto. Los con jero han luchado 'OIIHiHI.(lld,1 1Ilt'11L' porIa expansi6n de las actividades municipal s que r n HOll'l<ll.idll1 III PI', y, en general, se han confrontado con la resistencia POI' parL <IIIIp l'IIpt'(\H'ntantes de la CRC y del Gaplan. El argumento basico del gobi mo (If( q(l(' !tlly t6picos que incluyen a la ciudad en su conjunto y que, pOI' IIlOI.i 0, 110pu den ser sometidos a un debate que tiende a promover olucioll 'I' p,"'I.i<'\Ilaristas, ya sean relativas alas regiones 0 a los temas. Los con8 j( I'OHeOI1Lraargumentan diciendo que representan a toda la ciudad y qu III l'II(1Hl.i n central es otra: la oposici6n del ejecutivo a la profundizaci6n d III d II" ntralizaci6n de los servicios municipales (cultura, salud, deport 8, 1'(('I' 'l:lei6n, etc.). En la preparaci6n del presupuesto de 1998, la tensi6n fu pnrLicularmente elevada cuando los consejeros se opusieron a los mimero 1111' I ejecutivo present6 en cuanto a 10s gastos corrientes de los servicios ad IIIin i trativos y al aumento de 10s salarios de los trabajadores municipale . H "un el Cidade, esa discusi6n de la propuesta de presupuesto fue la ma inL nsa en la historia del cpp (Cidade, 1997, p. 6). Los consejeros han sido progresivamente mas criticos con relaci6n a la '0 rdinaci6n y fijaci6n de la agenda pOI' parte del ejecutivo. En una entrevi ta, una consejera, mujer muy activa en el movimiento popular, me dijo: "I\.. veces, siento que estoy siendo manipulada, que estoy aqui para legitimar 11:1dministraci6n a popular y nada mas. El pp es 10 mejor que Ie podria haber Hucedido a esta ciudad, pero tiene que funcionar a nuestra manera." Probablemente, como respuesta a la mayor firmeza de los consejeros, surg n indicaciones de que la fijaci6n de la agenda es ahora mas compartida y que, siempre que existen constreiiimientos que deben prevalecer, son mejor \xplicados. Ademas de eso, las propuestas hechas pOI' los representantes del 'j cutivo son, a veces, rechazadas en la votaci6n. En 10 que se refiere a los timings, al finalizar los plazos y periodos de d bate, las discusiones en el cpp se han tornado mas conflictivas. POI' un lado, los consejeros afirman que necesitan mas tiempo para procesar la in-

'111111111111.1'11111 I'lIdll' 11I,I,II'III'IIIiIiIH.Y II' I I'(\I11lil' I HIIII\11.('1.01'(111. "I"" P 1till' 111111, 111'111111\1./111\1 III H dnll,itl('\d,ivo tI( 1\ III qll( IOHIllllil.OHd( IOHplll:t.1H 1111 0111 11111 111('1111101I1(',,,wit'11(l e1t (1'11.(, ill() 11" HOIl,POl' (I (,OIIVIII'ill, IInl.II 1 III I H ItlllltllI I II II ,y( tI pl'olll\dl\IIdllH I 01' III :,'111\111'11 10H1'~diloH.TlIlllbi Illlli1'II1\1I1 d 'I'" I I dt hllil I OpI.iIIlO, Pi 1'0 11\1(' H InllY ('rUHLntnL v ri('i 'HI' qu dlHP11i d, " 11'\1iOllllf IIII'IIIH ( Inl.uIIHIlH, no hHy qu61'urn para votar porqu HII'\1I1(1I 111111\11111'11/1 1I1llll0HillL. nHl\dOH () 'on mas prisa d cidi ron abandoner 11-1'(111 1 d 11111111hll( Ilujl IHplo d \ f!t conflicto 0 'urri6 en 1a I' uni6n del cpp d 'I, H d(1 II II I,Il <I( ID!)(j, 'ullndo lu cr t rfa Municipal de Habitaci6n som LI) 111\ /I \10 PI'O/.(1'1I1111\ alojami nto CPro-vivienda) d al analisis del PI' y pidlll 1111/1II ('iHi II n I plazo d do dias, a fin de poder cumplir con lOf>,Im-,ol I IIWd\\H, Algllnos onsej ros consideraron el pedido abusivo frent H III 1\ 1"11 iOIl Y I" 'umpl jidad del documento. Lo mismo sucederia en la r\lIl1ioll dt I 1:1'1'd I 14 de marzo de 1997, resultando de ahi que el problema <I( III II"hiLa'i n volviera una cuesti6n altamente controvertida. En entl"l\vi I III, 10f! on ejeros expresaron repetidamente la preocupaci6n de que laA diH l'IiHion s e hagan con prisa, al no haber tiempo suficiente para aclul"lI' dlldllf:l y votar con pleno conocimiento de 10 que esta en juego. Avec f:l, ( I vol,o f:l decide con base en una relaci6n de confianza con otro consejero, mllH (IX p rLo, 0 con el representante del ejecutivo: . La otra dimensi6n de la autonomia relatlVa del pp se refiere allmpH '1,0 (Ij 'I'cido pOI' los cambios en la orientaci6n politica del ejecutivo sobre la il1H l:iLuciones del PP. Siempre hubo algunas afinidades politicas electivas nL1'I1 ( 1 liderazgo del gobierno municipal y elliderazgo del movimiento POPUllll', I/l:l orientaciones politicas de izquierda han dominado ambos liderazgoH, .Y 10 conflictos entre enos, much as veces de caracter sectario, no pueden H(II' 'omprendidos sin contextualizarlos en el ambito de los conflictos hist6ricOH que traspasaron la izquierda. Tales afinidades politicas explican que no hll ya causado ninguna extraiieza el hecho de que el representante del Gap 1.11 II diera inicio a la reuni6n del cpp del 29 de abril de 1997 con una exhorta 'I 11 en la que invitaba a los consejeros a participar en los comicios yevento ell I 1 de mayo y a movilizar a sus comunidades Q para esa participaci6n. Los cuatro mandatos hasta ahora ejercidos porIa administraci6n popu IHI' fueron dominados pOI' diferentes tendencias politicas en el interior d 1 1"1" Esas diferencias se manifestaron con diferentes lenguajes politicos 0 '011 diferentes iniciativas politicas. Para dar un ejemplo dellenguaje utilizado, en el tercer mandato (1996-2000), cuando el prefecto fue Raul Pont,G:1 III influencia de la tendencia Democracia Socialista (de inclinaci6n trotskiALII) hizo que las asambleas plenarias pasaran a designarse "asambleas gen "\
I

IIIHpopidlil'( 1i",I1/1"1111.1\ 1 <lUIIIOHI.I'III' (lil.IlH (' 11111)11/1 110111111' Hi lil\ \'11111\pOIIiI. "Oil II 1.1'11I1Hf(j"11111 H I' ul 'H n I ('1111 ,ion 'iOIlIlIlIi"III.O dl\ I/IH 111111 11111 Ii III , (111"111 pilI' ' , nil ('1I I L 'Lada ning 11111IIOdifiwlCioll Ii" ill'l)OI'LIIIII'111 I P(lI'O IOf; '1I1nl)ioH n In ori nta'i n pol Li 'n I'{pi I' 'Id,( II, Holll' I tlidll, 1 II III 1.I'III)H(I)rmU'ioll H J)l'ogl'llmaLi 'DH. nu d HHii Ll'lIllliflll'IIII1(,ioll( Ii I( I'(d 1\'1 1I11'llIn Plurianuul d Inv rsi6n, I pion porn IAtoLlilidll<l <II11111111<1111.0, 1111' (11 'HL c 0,' I'li I' H 199 - 0 O.Mi nLl'tlsTUI'HO(J nl'o<lilil:IILfIl'y(11l'1I1l1 Ill);] I Plan Plurianu<ll n I inL 'riOI'd I j 1'uLivo.Y no 10 Honl('l, I, do lIill/1i1 1111ml1a significativa, ( a la 'onsid rH.cion d I ;1'1', Roul PonL d' i<li) Ii()I IIlIL(I I (II Plan Plurianual al PP, de igual man ra qu I pr Supu HLo 111111111, 11:1 ohj 'Livo fue justamente amphar 01 ambiLo de la atribu'io, H cl ,I (;1'1', 1111/1 o ig ncia expresada con frecuencia pOl"los mismos cons j rOf;l, 'omo vi 11101 lid. s. Otro objetivo fue, probablemente, Hamar la atnci6n d I I'id '1'1I~t\O popular al contexto macropolitico en transformaci6n: 10 corte n IIIH pol Lit-\Ii 80ciales en el nivel federal y el consecuente imp acto obre las Lr<tmd( 1'1111 ;inf:lfinancieras para las ciudades, sobre el empleo y el nivel de vidH; IIIIi 1II('I111H dirigidas pOI' los gobiernos de las ciudades en todo el pais, algu MH Iii (IIOH 'orruptos, otros obligados a adoptar medidas agresivas e impopulll1'1H ('01110forma de atraer inversion extranjera alas respectivas ciudado8.0I, (~01l1.(1Xualizadas en este ambiente L macropolitico, las decisiones politic9H dill I'j' 'ubvo se aclararian con una notoriedad mayor y las dificultades a n I'l'onLal' podrian ser mas facilmente entendidas. Las expectativas iniciales que rodearon el debate del Plan PlurianuaJ d' IIIv I'sion fueron, de alguna manera, frustradas. Ese debate fue agregado a I d 'bate sobre el presupuesto anual, obhgando asi al CPP a hacer un esfuer'1.0 ,;uplementario, que esta bien ejemphficado en la necesidad de reunirse dOH veces por semana. Ademas, este esfuerzo no fue bien comprendido pOl" Lodos los consejeros. Mas famiharizados con el presupuesto anual, algunos d oHos no lograban ver la distincion clara entre el Plan Plurianual de Inv r'ion y el presupuesto anual. Consecuentemente, hacfan sugerencias y lxigencias que podian caber en el presupuesto anual, pero no en el plan pluI'ianual. Esto obligo al representante del gobierno a dar exphcaciones interIIIinables sobre las diferencias entre los dos documentos y los criterios que pI' sidian sus items respectivos. En la reunion del cpp del 22 de abril de 1997, el representante del Gaplan dijo: "En el Plan Plurianual no podemos
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11111111111 1 11111111 \l111l1('II I II III I,(\",illil' " 11:1 PIIII'IIIIIIIIII I H 1111 plllll, 110, I1I1 11111 Ilplli III 11)1\ \III plllil d( 1'( r(\\lcill p"rll I \lilirnOH (II III (l,d)()l'lI('ioll ii, I 1'111111'11\1/1111 d.' 1,11('r'tIHLI'Iii)11cI IOH 'OIlH j rOH IlIln\( Ill,) ('llllIldll 111111 IIpllll \1111111\1/11111 <I(111111<1 POI' I11U'y IH, ju,'l.tlH 0 jU8Li(j, dAl:!qu fu 'H('II, t 010 IIl.dllllll I( I' /lIILiHI.('11IH Hi 10H ((jlldoH 11 sarios tiLuvi s n di pOl1ibllH (III 1111 1"'0 iliiOli IItloH, IlIl!np(\ll<li. 111,(ll( ilL d los 'ambio I n 1 I'iderazgo politico, pu d <1\1,(1\' I II' 1\ \Ill I\lOVillli( IlLo, gnlduGiI p ro con i t nte, n direccion a unA 11111,Y0" /,III.IIII()lll II <101CI'I', Y d I PI' on 'oneral, frente al ejecutivo. La auLollolldll ill I 1'1'H( convil'Li J, para 10s consejeros y delegados, en un valor 'lI(I1I i'l. 11111 \i)"( iudo. A Ii I ,de 1996, cuando el plan de inversion de 1997 ('\1(1 l p,'i IIII(,/ido n ' !" monia publica, ala cual asistieron el prefecto y 108 'Ollt (\.1" "Oil d I CI'I', hubo algunos comentarios despectivos sobre los consejCl'()H (Ill I I p"1 IlHli 10 'ai, prensa que, en general, ha sido hostil al PP. Los conH j(\I'lH 1,11,(pr tGlron esos comentarios r como un insulto a su autonomia y, en III 1'(111 Iii )11d 17 de enero de 1997, discutieron formas de responder a tal s illHll1 I.IIH.F'uc nombrado un comite y, en abril, el CPP decidio crear una ComiHi()1I do Mcdios encargada de seguir las noticias de los medios de comunicaci6n HO 1>1' oJ cpp y el PP y de responder siempre que fuera necesario.66 La reeleccion de Tarso Genro, a fines de 2000, para un nuevo mandnLo ('omo prefecto, va ciertamente a incluir cambios politicos y constitucionul( Ii (11 I PP. Como dije antes, una de las primeras medidas del nuevo ejecuLivo 1'\1 el establecimiento ' de un Grupo de Trabajo de Modernizacion del Pr HIIpucsto Participativo con el objetivo de reflexionar sobre el pp y propon r HII I' formulacion. En la conclusion de este capitulo hare una mencion ma doLallada sobre la agenda de este grupo de trabajo.

En esa misma epoca, pero por iniciativa del propio movimiento cooperativo, las cooperade habitaci6n pasaron a designarse cooperativas de habitaci6n autogestoras. El objetivo do csta politica semantica fue distinguir las cooperativas populares de las cooperativas empreHlIl'iales. (if> En esa epoca, una ciudad cercana, Gravatai, tambien gobernada por el PT, hizo concesioIH:H "excesivas", y altamente polemicas, a la General Motors, que insta16 una armadora en la
(i,

LiVHS

El conflicto y la mediacion entre cuestiones tecnicas y politicas, entre COI1() cimiento y poder, constituye una de las caracterfsticas principales del P1'. :-li es verdad que los criterios tecnicos limitan el campo de participacion y d Iiberacion, tambien es verdad que el proceso del PP transformo radicalm n Lo la cultura profesional del equipo tecnico del ejecutivo. Ese equipo ha ido sometido a un proceso de aprendizaje prof undo con relacion ala comuni '11 cion y a la argumentacion con ciudadanos comunes. Sus recomendacionOH tecnicas deben ser transmitidas en un lenguaje accesible a las personas qll(\
66 Sobre las relaciones tens as entre el PP y los medios de comunicaci6n social en POI'l.lI Alegre, vease Genro y Souza (1997, pp. 36-41).

cilldad.

1111 lllllllllill ('OIIIH'illl (lIII.OH1.(\C'llkoH;10 "II/,Ollllidl dll I II 111111111111111,11111111 d dcllII' III' dc IIIOHI.I' ,do (I( 1111111(11'11 1)('I'HIIIIHivII,( II V(I/,d(l CII'llIlpll1 III till 1111 11111 '1i11.OI'll.lIl'ill;llillgllllll hip LtHiH0 Hohlti )111111.( I'llld,l 'I pili dt ,it I I 1II1 dli ,Ill qllo H( II dOIIlOHLI'JI<!1I illvi II ilidlld, I)olldc 11111. loll! lI,jClI'lIl(1l1l1111'1Itil f III 111111 'ItiLlI1'1i1.0(;l1Ob111'0 Li'II, Hurgi ) g"'UdUlilm 111.(111111 I,i11'11illllO('I"iI III 'I' ('Iii d ":HI.II (,1'/1I)HI(lI'IrHI'i n no ('u ("A 'il. SOgLII1'rnl'HO c:( 1)1'1), \11 (I 11(11 101111l d I DO' .190G, hubo rnl:lyor pl'ogr so n III modifi 'U ,j In d I It ll/;II jn ,y III I III ('111'1010 IOHing ni r08, 'uundo do tos s diri an () InH P( I'HOI1I1HII III ('011111 ( Ilidlld H, d I qu hubo n 10 actitu I di 'pli' nt \ in 'luHo <IITO/,11I1!.c "I III ('Oil ei n A 10 qLl las p rsonas tj n n qu d dr, En ot1'as 1 alabnlH, III Cllp I('ldllil 1(\ho' rs entnder mejor6 ma que la capo 'idad d 0 r. uando' IlIII l'lllll illi'i su mandato (1996-2000), fLle particulann nte n ibl III h( '110 de (lll la structura y el proceso del PP eran muy poco conocidos nLn 01 P/\I' HOlllIIadministrativo de la prefectura. En funci6n d eso, lanz6, n 19D ,1111 pl'ograma Ham ado Program a de Interiorizaci6n del Presupue to I arti ,j I Il 1.1 VO, d iI'igido a los funcionarios de la administraci6n municipal. Tal pro I'll 11111 anunciado como parte de un program a mucho mas amplio d l' (01'11111 ("II .y <I(nlocratizaci6n del Estado. En entrevista, el funcionario encargad c!( c'ool'dinar este programa me dijo que "para ser plenamente consoli dado, ll'l' III/)o fl I' parte integrante del trabajo cotidiano de un trabajador municipal", ,'II f::lLableci6 un grupo de trabajo a fin de organizar sesiones de escJar j. lllienLo, dedicadas a los trabajadores y funcionarios, sobre el cicIo, el I' gi. III( n,los criterios y la metodologia del PP. Los blancos de esas sesiones fu I'on, n este orden: los funcionarios que conviven directamente con el PP; 108 l'llI1c:ionarios que sirven de intermediarios entre el ejecutivo y la comunidad ( 'omo, pOI' ejemplo, los asesores del Fascom); y, finalmente, los supervisores y directores. Una vez analizado detaHadarnente el funcionamiento del PP, no sera difi.j I detectar, en las multiples interacciones entre los participantes de este y los funcionarios municipales, situaciones que, pOI' muy triviales que parez'an, pueden ser una fuente de tensi6n, incIuso cuando los funcionarios apoyan el PP. Como ejernplo de esas situaciones, cito el procedimiento de acreditaci6n 0 de catastro. Es el proceso POI' el cuallas personas, los delegados ylos consejeros se identifican en la medida que van entrando en la sala donde la reuni6n va a tener lugar. Deben mostrar su credencial de identiclad y Henar un formulario. La acreditaci6n esta confiada a un grupo de fun'ionarios municipales nombrados pOI' el prefecto. Aun cuando tengamos en 'uenta s610 las plenarias regionales y tematicas, el grupo de funcionarios (,iene que verificar las credenciales de cientos de personas en 22 reuniones pOI' mes (16 regionales y seis tematicas). A medida que transcurre de una nominaci6n personal pOI' parte del prefecto, se pens6 durante algun tiempo
I

'1"1 III '111I 1'11111111 1/1 l'I'(ldllIlC,illl. H ( I'll 111111 \1'( II pol Urll p 11'11 II" ilil dn I. ,Ii/lidll' 1111111 I i'IIl111.iO II(,/111(,( Illi ,COI) I.odo, II III e1klll qu( Il.icl)iPO pili 0, III 111111 101 111111' dll Olllll'ioH H( 1)(' 111'011I 'onLil \IIII' n I d H rnp( 1\0 dl (I II I 11111 ,t, III 111'/111110 IIIH11111('11 nO 'h H qu \ no pod an pasar 'on HuH (illl)IIIIII, IH 1'111,'lllIlt 1\111 Id,o, I II III 1'0'11 d 'I lanzarni nto d 1 pro rama d in!.( l'iOI'i",1I I lilli, 1'1('001'(1 11Il(101'll 110dijo, 1 n ntr vista, que el ejecutivo HLt)!>1I ('Oil I dlllllldo 111pOI.dbilicllld d pagar h01'a extras al personal encarfUc!O d(\ III 11j'I!Il'II('iOll <I( InH 'I' cI nciale , una medida que eHa apoyl'lbll,w/ (lpl1l1l ., IIIllIdo, II '(,11\Im nL I pp incJuye una secretaria ejecutiva PIII~II<1 IHII I lit /IdlllllliHl.l'1I 'ion municipal, a traves de la CRC. 1':1I'l1lllino d I t cnoburocracia a la tecnodemocracia A 11('('illlIlIlIdl1 ('1111( 1 Ll'lnH ur 0 del tiempo, con los delegados y consejeros f()t'l,III,l('llllldll II III 1101, Lltiendo mas abiertamente diA los criterios tecnico y InH 111111'111111 PI'IIH(nLodas POI' el cuerpo tecnico y administrativo, este ulLilll() III 01 III 11111/-1(' nsivo. Pero el conflicto entre conocimientos rI rivales es(, I(lJOftdn IIII 11111'11 'Hbado. En mis observaciones de campo, asisti a mucho' d 1>,,1.11'1 II I 1111.1' habitantes e ingenieros acerca de la pavimentaci6n, de la 10'11/1/,11,' 1111 dll IOHcanos de drenaje, etc., y quede impresionado con la capa 'idllil <I, III 1\ Illfl n taci6n de los lideres de las comunidades.

Legitimidades rivales: el presupuesto participativo y la Camara de Ediles


I'; n los debates te6ricos sobre la relaci6n entre democracia representaLi v I .y d 'mocracia participativa muchas veces se olvida que una no existe gin III o(,ra. En procesos politicos complejos, la dernocracia participativa, en plll'l.i cuI aI', presupone siempre la creaci6n de instancias de delegaci6n y de r' pl'(I Hcntaci6n. La experiencia del PP es elocuente a ese respecto. Como vimoH II/ 'structuras basicas tienen como objetivo una articulaci6n institucional, 1111 solo con las instituciones de la democracia representativa en el nivel mUll cipal (el prefecto y el ejecutivo), sino tambien con las instituciones I' P1'(1 entativas derivadas de la democracia participativa en el nivel de la com II nidad. Esta articulaci6n entre participaci6n-representaci6n en el niv I (ill la comunidad requiere una reflexi6n cuidadosa que aqui no puede HeVUI'H( a cabo. Dije anteriormente que el modelo de decisi6n del PP busca concili I' (II principio de la representatividad democratic a del prefecto y de su ejecuLi VII
67 El sistema adoptado acab6 evitando el pago de horas extras: el trabajo de los funciOlll1 rios en el PP acumula puntos para futuras promociones.

1'1111I I" 11('P II II( III III IIHH'I'II('illpili I, (' pili i II II( 1(111'11111111/111111 I 1111/1111 /I 1111/1II 1110(' I '1('111114111b 111/,y IIHIlIlbl( IIH" II ( lI11l1lt"II, 1,11\1111 11(11111 I <1(\ Ilf I III I II III t\l( ('ld,IVII, 111I'III, I. 1I11bitlil III ('11111 I <1/\ I':dll, 0 Ir ,ifill ('11111111111\ Ii 01'1\11101(\/"iHIIII,j0 III IIIIi 'iplll. 1':1 '011I,I'll1.0pold,it'O (I iHI,(111,(\ (11II,"tld ('/(\( 1111 c o ,y I IH('Olllllllldllt!OH 110f'1I0, hili'll, I lI"orll, (\xl,oll<lido III 01'1\11110(1~1'111,d 1 I II I ('01\1,,'11 In r(lill ,j )11 'Lr rio, I I'I',Y HI lI'g11110"II Hido do ('()llIlld,1I ('1111 I,1I11L(/I VI '( H, in '11If;() cI 'onf'J'onLtl'i)n ('(Hi'll ,11K 1'll".)11d( (lH(I('Ollllll'1,o e' I,ll bIlHLIIIlI,(obvill. ' gun 10. onsLiLu 'ion, 10 lprobU'i )11d 1!ll'( HI,pIIl'HLn1111111 ('Ipld 'omp L t1 10 ~rnara I Edil s. L" d qu 11'1'i::l 'lpropi) LOI,IIII11(II\1( do Olil) in 'Lun bncia. omo Vimos, es v I'dad q u ,d a 'U rclo 'on 1'1 'i '10 <I( I 1'1',III propu sLa d ley pI' upu staria, despu d hob r siela pr PlIl'lIc1l1(Ill (II (:1'1', remitida a la Camara de Edile para debat .Yaproba 'i n, '1\\11' ('11111 , ese 6rgano podria rechazar la propu sta, pero el h cho d .YIIh nt 1)( I' liidolegitimada porIa amplia participaci6n de los ciudadano movilizlI dOli para el pp fuerza al 6rgano legislativo a aprobar siempre 1 pI' SUp'll tiLo pl'(lli nLado. POI' 10 tanto, eso acaba siendo una simple formalidad . 'ill 'mbargo, segun piensan algunos, dada la tecnica presupuestaria Lnldi(oi"nlll adoptada en Brasil, el cuerpo legislativo nunc a deliber6 realmenL Hol)l'() \1 presupuesto de manera sustancial, y el ejecutivo siempre tuvo un Illllpljo margen de maniobra en la ejecuci6n del presupuesto. Con todo, I HIHL( a en vigor permiti6 al cuerpo Legislativo influenciar esa ejecuci6n a m 1,,'IV 'I; de los metodos tradicionales, populistas y clientelares. Los legisla<101'I; Lenian sus feudos electorales en las diferentes regiones, y los votos ' <111' xtraian de ellos estaban directamente vinculados alas obras que lograban incluir en el presupuesto. Ahora bien, este era precisamente el sist,( rna clientelista al que el PP pretendi6 poneI' punto final, al residir ahi, en gra n medida, la hostilidad 0 la distancia con que los legisladores no ligados III 1"1' nfrentan el PP. e Uno de los angulos de tensi6n entre la democracia representativa y la d mocracia participativa fue el debate, en el transcurso de los ultimos afios, Hobre la institucionalizaci6n legal oficial del PP, En su forma politica actual, I pp se basa en un contrato politico con el ejecutivo y es regulado s610 pOI' HU Regimen Interno y porIa Ley Organica de la Prefectura.69 La cuesti6n Tucial es saber si la salvaguarda futura del PP no deberia incluir su consoI I I;H

till lilll 1IIIIIlil'II ('11111'1' lIl\pt,(l I (IHI,O,11111 lIoHk 0111 111111 I "l\idO, 1111'11110 H di tI, lillll dill 1'1' de I 1I,'opiO (1.illl'llt,ivo, MI('IIl,I'IIKIII,>11110K (III (JIll III ('OIiH/I (.,'( 1\ II IiII I II f III linl 1'1'1l,Y Ii "II lid \ d(ll'<Ild( I' HII (\ iHL(n .j I Hi, ( " 01 ("d,III'O, /'11111'11 , It , 1111111 (.lnl'lll.l 0 110HLii I I, plll'l,ieipn 'j )11 popultU', O~I'OH ~lI,nl()I:1,11I1 I III' ifill , II 1'1 III WI' Oil ill ,'III IIllll H11111iHi)1lI Itl d mo 'I'Ll 'In parLI'IP:ILlvn II II 11111\1111'1'111'111 "lIPI'lIH("l,lIl,ivlI, III HI'I) 1'(HiIn d IH auLonom a pol 1.1 dol PI', 'I) 111"1" Idolo, (\11(II 1'111,11 II In 11111 IIacion I ' riSlati va s gu n Is, m uyodn,/1 II ro, nip, I III ()/lIIIIII'11do I':dil( H. IllItiL" ,harri, 13 po i 'i6n antil "'alizaci6n ha d01l11 1111110, i1111 'ho, LnnLo n I .i~ ('Oil 'utivo, como en e1 movimiento comuniLlIl'io, MIl\ll(,,'lH In dunlidnd d pad r ntr el PI' y cl ejecutivo -no obstant 101 I" ollllll\\IIH ,Y I(:1H nHion. S aqul identificados~ L ha sido dom~nada POl' 111'", I1II ('/I <I( 'ompl m 1 tan dad .Y de cooperaClOn, en la dua~ldad d pO,d(1I I III,I'( (I 1'1'.Yla a mara de Ediles ha predominado una 16g1ca de con !lId 0 1111,( 0 abi rLo. Strata Ill, simultaneamente, de una dualidad de pod( I' ,Y 1111/1 \ 1 gitimidad.70 Como un legislador me dijo en entrevista: d 1':11'1' 'oopL6y corrompi6 el movimiento popular. El pp es una invenci6n diab ,li('11 dol 1'1' para perpetuarse en el poder. Yea, l,cwintas personas participaron on I 1'1' 01 <tno pasado? Poco mas de 10000 personas. Bien, yo fui electo por un ntJm(\I'() Inucho mayor.l,Por que he de ser menos representativo que los consejeros d 1(;1"" Ol,ra 1egislador, menos hostil al PP, afirm6 en entrevista: Pienso que el pp es una idea excelente, pero no veo, a no ser pOl'razones poll'l,i'1111 del 1'1', por que la Camara de Ediles no esta incluida. No queremos absorb r I 1'1', Pero nos gustaria participar en el. POl' ejemplo, un porcentaje del fondo deinv(II' si6n deberia dejarse a la Camara para distribuirlo. Otro legislador mas declar6: "El presupuesto llega a la Camara maniatndo, 8stamos atados. No es justo, porque, al fin y al cabo, somos nosotros ]OH1(1 gisladores." .' Como dije antes, el PT esta dividido sobre esta cuestl6n. Algunos edll( H del partido defienden la no legalizaci6n del PP como manifestaci6n? III autonomia del movimiento popular. En entrevista, uno de ellos aflT'tll ,: "Participo en las plenarias del PP e incluso tengo voto como legislador . .I~(),H legisladores deberian integral', ellos mismos, el PP, y no buscar una parLI '1 paci6n separada y privilegiada en la obtenci6n de la decisi6n." Otros 1 giH
70 Con el correr del tiempo la propuesta de reglamentacion del PP se torno caractel'f"t.i(11 mente una forma de la oposicion parlamentaria mantener una presion constan~e sobl'(; III gobierno (un amilisis detallado de esta compleja relacion es discutid~ en el trabaJo. de ,1~~"lj, 2000). Actualmente (noviembre de 2001) se tramita el proyecto del edil Isaac Ainhom (I \)1),

EI.conflicto ha sido alimentado por los partidos que se oponen al Frente Popular y que

"on mayoria en la Camara de Ediles. Algunos de estos se oponen frontalmente al PP, mientras que otros bus can soluciones de compromiso al conflicto de competencias entre el PP y la Cama-

(voJvere todavia sobre este asunto). L~ Ley Organica dispone en su articulo 116, parrafo 1", que "queda garantizada la paraClOnde ,la comum~ad, a partir de l.~s regiones del ,?unicipio, en las etapas de elaboration, defimclOn, segUlIlllento de la eJeCUClOn plan plunanual, de las dIrectrices presupuesdel 1,III',rlS .y del presupuesto anual",

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IlIdllll , II 11111111 1111IH/III 11111III 1(111 Oil 1111,1'1 I 1'1' III ('11111111 1111. I I II "lUdlldlllll.I" ,Y1I1111doIInl\'l1 II 1',IVtdlll'fW1I1'I'i(101/1111/11,d "111111 I /1111 /111 I' (III 0 110(II dill ill(,( I'OHdt I P'I'('01"'1)111 0101'11111100l\iHlllI.i O,Y('Olllllhlill /1 III lilt POI' 1 Hll P"III'roi IILivlIH, t\11'IIIIOH II( /111'011 ill '1111010 pI'( H\IIIi,III'P"Ollllt dill d. I, \ II (III ( I H, IlI,ido d I( ((IIIiy.1I' I PI', 1';,) ( I1tn ViH(,Il,[lItO do ( IIoH dUo: "11l/lloy II III I VOl'd( III) tipo d I g'llliy.lli)11 qlJ( no mlillilit nl "I','y tI"( ('oIILI'ihll,Y1III POll olidlll'll) 'OlltO ,.11 'ornpon nL ofi 'ial f nu 8ll'0 HiHl 11111ol (,ito, 111111 p 111/11 ,'II dill. Sll'H Hp' 'ifi 'idud." ";1 pl'obl mo d lei I' alizaci6n R UI ad las rnu 'hUH dim IIHiol)OHdill ('011 (lido nLr I j cutivo Y 1 amal'a d 'dil S, on 18 'ual I 1"1'110 (,inlll Illllyorfa.71 Lo consej ro d I 'ppti nen una compr'l 'i61 nf(,idH d H(,I III 1.1111 n~ y Jas divisiones en el interior del CFP a ste re 'pecto r fl jelll 1"'11/\ 'i lIlt n(,a 'IOnes mas amplias en la politica de la ciudad y en eJ movinlionLo ('011111 tario. A pesar de las restricciones ni politic as alas prerrogati val:! pI', Hllilll 'slarias de la Camara de Ediles, esta hace, todos los anos, mu'llIlll (1,'IIlIi ndas; no tanto ala propuesta de presupuesto, sometida pOI' el 'j' 'II IIVO h II:!L el 30 de septiembre, sino a la propuesta de las directivas pr Hl,1IllliH(,lIl'ia sometida a su consideracion hasta el 15 de julio de cada al 0, ";H(,I\H'nmiendas son discutidas en el CPP. En la reunion del 7 de agosto 1(' I!Hi , 'I representante del Gaplan leyo las enmiendas mas important H. 1/1\11d eHas, que venia de un legislador de derecha y antiguo prefecto conHiHt II 'n restringir los gastos del prefecto en la publici dad -un arm~ fun(111111 'ntal de la prefectura para lIegar a las comunidades y aumentar I nll';o de informacion sobre el pp entre el ejecutivo y las comunidades-. EI I' pI' sentante del Gaplan intervino entonces a fin de lIamar la atencion Hobl"e el imp acto negativo de esta y de otras enmiendas, subrayando que, a (,rav s de elIas, los legisladores estaban tratando de limitar la autonomia del 1'1'.Exhorto a los consejeros y a los delegados a movilizarse, rapidament y con fuerza, para intentar derrotar estas enmiendas en la Camara. Concluyo su intervencion diciendo: "Ellos quieren entrampar al PP. Esto es una guerra y cuando usted esta en guerra no pueda detener esta para prepararse y debatir." Algunos consejeros quedaron descontentos con este corn ntario, y pi?ieron mas tiempo para analizar las enmiendas porque, finalmente, es del mteres del pp cortar algunos de los gastos del ejecutivo. Uno d ' ellos declaro: No estoy de acuerdo con 'X' [el representante del GaplanJ. Esto no es una guerra. Estamos debatiendo y discutiendola democraticamente con la Camara de Ediles.
71 En .las elecciones de 2000 para la Camara de Ediles de Porto Alegre, el Frente Popular ronqUlsto 12 de los 33 lugares (i.e., detenta 36.4%). De estos, 10 lugares son del Pr.

I t~1Iill,ulI 1111 ill III 1111111111111111 ilil IWII'olll'd lI/1dlll'lIl, 1111"11 PI'OPIIIlil.ll I/liltlil II III , 11111111dlll 11111 /lpillplllli dll 1/11'11(1111. i '11'11 1 d" I" (lil. lI'II111OH II dilwlIl.il' 1(l1l111 III 1 111111111111'1111 did "1'1',11111II'lit I III1'y11111 III 'II0IIlIIH IIIIH(;IILi,',
I. 11;1 u HU6n d lu IIltl,OII(1I11l11 tI'III'I'I' dn/)n /1(\1' J)I'OlllOVidll 110H 10 'on I' la'i n a la amara, sino lllllllll(1I1 '"11 'Idll\'ioll III o.im;ll(,ivo. ('11111'1'('II( IIl'ili IIiH pORi'ion I:la favor 0 en contra de la legaliza 'i )n dnll'l' ( !lilll lido dlti 'Itl,idHH n I '1'1'. Algunos consejeros apoyan d t rmill IdO/ I I'" dn I( g'llliy'Il'i n. tr08 S oponen en nombre de la autonom Jl did 1'1' 1'\11l.il Illplo 'I 1 I bat d 17 de agosto de 1997, arriba citado, H( IIHIII('III 1111 I1111'hllH 1 v' s I reconocimiento y el elogio internacionales qll( nl 1'1'1111 ,,('i/)ido. 8n la r uni6n del CPP del 3 de marzo de 1997, uno d IOH('01111II 1111I'om nl6: "La forma como el pp funciono en los liltimos ocho 111101, III II Ilj(ulln r'glamentacion POI' parte del gobierno, es 10 que hace pOHibl(\, 11111'11 110/10(,1'0 guir al frente y que seamos internacionalmente '" recono 'i<lllll," I,ll 'ue ti6n de la legalizacion probablemente permanecera algun lit lllilil 1IIIlH 'orno una tension pOl' resolver en el PP de Porto Alegre. De h cho, ( I 1'1' dnH 'Rtabilizo las viejas formas de hacer politica, y la Camara de Edi I H( til,1I i11l'ntando reconstituir su espacio politico dentro de las nuevas condi 'iOIl,IH polfticas creadas pOI' este.

PP es un proceso social y politico muy dinamico, siendo, pOI' eso, dil'(;i I 'xtraer, a partir de el, muchas conclusiones 0 proyecciones. Hasta ahol"ll ( I 1'1'ha sido un medio notable para promover la participacion de los ciudadll nos en decisiones que se refieren a la justicia distributiva, ala eficacia ( II las decisiones y a la responsabilidad del ejecutivo municipal y de los del g'1I dos electos pOI' las comunidades al CPP y al Foro de Delegados. Su exito h I sido ampliamente reconocido, no solo en Porto Alegre y en Brasil, sino tanlo bien internacionalmente. Son muchas las ciudades brasilenas que han adoll tado, bajo diferentes formas, el sistema del PP, al mismo tiempo que organiHo mos internacionales 10 encaran con simpatia cada vez mayor, aunque rn 111 interesados en sus virtudes tecnicas (eficiencia y eficacia en la distribuci 11 y utilizacion de los recursos) que en sus virtudes democraticas (la sustenLII cion de un sistema complejo de participacion y de justicia distributiva). En mi opinion, el futuro del PP depende, en gran medida, de la fornlll como sus principios y practicas de participacion democratica sean reforzlI dos y extendidos a areas 0 cuestiones que hasta ahora no fueron incll.i
1"1

1111 I I II III IllIn 1111It/lllII IIn 1'1111111 p"l flll'l' IIl1n ,Y ,'OIHIIiIIII 1111111111111111111 ~I" I I II III 11111'1\1' 1"'111\I'I-IIIdi III l'llpl.lll'll 1'011III vl(\11l poill. I'll 1'111111/101/11 1 ';111\ II11 lI'illll <101111"IIVIII I. IIllhil'lI (1(\ (lilt) 1111111/\1' II I 01-11.111 I'wld 1'/lIiH 1111 IIIII,~ II, il:( 111.~ ,y PIIO(l(1I1il\('IIJi,' d/:'1I110H 1-1 <lil(\III1IH,POI' <.I(\lIlplO, /1111'011lid dlll'll,11IHO!O~,,(110H(\lll,i(iO pol Li(:o Hi I'()/HJ)/ (;on (I Vi(\I0 /-lil-ll.olll)/ 'li(lIl/,ol III ( p II.I'~IIII~III I1HLII, 1 ;,1'01'0 HO"IIpOHibl ) (HII 'OIlHOlidli 'i )n I-dll lIill/\lIII/I IllI'lllIl 1111 i'~J111.111I1Id'ld 01 vi, '~o HiHL 'on 'tnll? 'omo I' Illidltl !J01 Li 'Il (11)( "1\'(\111.0, 1'1' II/ 111111<1(\ ',I H(I' d H'HLHbdlzt1 101',L<lnLo n t rrtlinOH polfLi '01;, 'onlO (II L "lIl1l1lll Id(\ol ~I 'OHY 'LdLul"ol S', in mbarro, una id ads SLHbilizndol"1I qilO 10j',I'1i Ll'llIli;r(~l'rntll'8' n ~~acLI '0 so t nibl corr 'i mpr I ri 1;"0 d p< I"(i('" lill "1)1.1I~l,,1t11 s sLablhzador ,d a m dida que 1 xito aum nLa, La l'uLinll (i( 1/1 Ii10VIIIZU"I n atrae una rnovilizaci6n de la rutina, La participaci61 p I'll I I III ('( ,<I Ivada, p 1"0los ciudadanos comunes seran gradualrn nte ustiLlli(iOH po,' (;III,c1ad,ano~participativos especializados, El dilema aqui e que, atlnqll( III "HII 'Ahzac16n de esta experiencia sea la unica arma contra la ruLin'1 I x ilil.<, 'on todo, un limite indeterminado mas alla del cualla radicalizaci 1'0111,'om tera irreversiblemente p el exito de la experiencia, No hay sal id d'l Sin embargo, la tensi6n que crea podra ser, ella misma, II ""1'11 (\~L' lema., III 1.111 IIIII -contnbuyendo asi a la continuaci6n, aunque permanentem n11\prolll ~natica, del exito de la experiencia-, siempre que los participant H 10111 'nen en la autosubversi6n ~\t1q). reflexiva: con esto quiero decir una radii'II':-" 'I.In ~~nstante de la conciencia politica centrada en los limites de la "II(I I ',II, <;aClOnde la practica politica concreta. OLr:o di.lema que ensombrece al pp tiene, con todo, menos que vel' con la ( PUJ'I nCla en si que con las interpretaciones y evaluaciones que de ella h~1' 'n .los obser:a~ores y analistas cientificos y politicos. En un periodo hII;L~J'lco de peSlmlsmo estructural, hay tendencia a ser demasiado compin ',~ nte con 10 que existe y nos es familiar y excesivamente reticente 0 des('qnfl,ado con relaci6n a 10 que es apenas emergente y, pOI" eso, fuera de 10 ('om un. La desconfianz~ consiste en interpretar todas las caracteristicas y (i~)H~rrollos de ~na reahdad desestabilizadora emergente como pasos 0 movlln 1 ntos en dlrec~i6n a un fracaso final e inevitable. Esta interpretaci6n do 1<1 uert~ anunclada, m que tanto puede venir de la izquierda como de la de1'0'ha, f~nclOna como una tramp a intelectual. Montada la trampa, el paja"0 xtrano de la utopia realista cae en ella, mas tarde 0 mas temprano,

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11111111 111111I11I IlId( II III'LI('IIII1I'/\( ('Oil III i,Il,(\I'P"III.II('11I11 Pill' III 1\111111('1111 j II' I'll i,tl,III'P"III.,"' III i,lllOV I('ioll illHl.il.lt('ioll d lIi/-lllldli 1111111!III Hi IIIH1'('1111 IIHpl\('ifkidlid hil;L)I'i 'I .y 1010 ",1 'Il, 1'0dll('i IIdolll 1 .y 'iol d. "ll 111111111 PIIII/I<lOtI( I,"II~,IIH II 1I11 l!llHLt'II(;1,OH 'ompol' n Iin IllOel( 10 Pi" 1 qll I I 'IirllI'lIdll (\111,0<1 P 11'1,11101 1111'ono 'itni( nLo pl'opi d p ,"iLoH,Pr'( Hill WI POl' 1 Itllll 1/1 1111,( I'PI'(II.II('i()ll pOl' III IiOHp 'ha y 1<1 inL q I" ta i6n par la Abn'vill '11111,1IIII'iliLlVIIHpopullll'(l1; 'omo 10 d 1 1'1'qu dan ujetas a un dil ma '1'11(,1; II .111l'I)lI('I\I,i<lIlH(:(I111()1IIIIqui I' 'osa qu no runciona y que esta d HLilllldli ' 1 r 111')1 lIlI', Hi<Ildo POI" 'HOd scal"Lada.' como utopias insensatas, 0 on ilL/III dllllli ('OIl1()II I/.('o epl ' run 'jono.Y qu esta destinado al exito, pudiendo ('nLo" II 1'1' IdOl LllduH POl' 1 Banco Mundial-crecientemente inter ;-Ido (III III p'" I.l'iPlI 'i ,n-, donde on trituradas, pasteurizadas y convertida n 1111(\ 1 0 11\111111; 'ondicionamiento do para la concesi6n de subsidios 0 empr fiLil,OIl 1,0 (jll S mas notable en el caso de Porto Alegre es la concien 'in 111\1It111 !l1\IIHLoH problemas y dilemas pOI"parte de los cuadros politicos de la 'i'ld"d V Iii v,lIor politico para enfrentarlos de modo abierto y sin prejuicio . I,ll Ill( jl'" d 'mo traci6n de esto mismo es la constituci6n, a principios de 2001, dill ( :I'llpo de Trabajo de Modernizaci6n del Presupuesto Participativo con I oil lol.ivo d reflexionar sobre la experiencia del PP en los ultimos 12 ano y d(l 'pt'('H ntar propuestas de revisi6n y de reformulaci6n. El primer docum nLo nlnborado pOI"el Grupo de Trabajo, significativamente intitulado Rompi '/I

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do /l,uestros limites: una primera evaluaci6n de los puntos de estrangulamie/lIII que vivimos en el proceso del presupuesto participativo de Porto ALegl'e (I 001), presenta un elenco vasto y claro de los problemas y desafios con q.U(
H' enfrenta el PP, muchos de los cuales son convergentes con los enunCIIIdo a 10 largo de este trabajo y resultantes de mi investigaci6n y del segu jmiento que he hecho del PP en los ultimos siete anos. La constitucion do te grupo de trabajo y el modo como he profundizado la reflexi6n sobr I J'P, tanto en el interior del propio PP, como en la clase politica, e incluso 11 la comunidad internacional de cientificos sociales que han estudiado el 1'1', son revel adores de la voluntad politica de renovarlo. Se trata de un ejer ,jcio que no transcurre de la necesidad de remedial' el fracaso de una inic'ifltiva de democracia participativa, sino mas bien de la necesidad de resolv I' problemas que trans curren de su exito y, en ese sentido, es un ejercicio raro, dado que las experiencias de democracia participativa casi nunca alcanznn un nivel de consolidaci6n tal que suscite este ultimo tipo de problemas. Presento a continuaci6n los problemas y desafios principales identifi.cados pOI" el documento Rompiendo nuestros limites, relacionandolos tanto con mi investigaci6n como con la de otros cientificos sociales que, a invitaci6n del Grupo de Trabajo, presentaron documentos de reflexi6n sobre el I'l', La secuencia en que los presento no implica ninguna jerarquizaci6n. Aunqtl

,'I~ I. ver da d es que l~s cuadros politicos de la prefectura estan muy concientes de esto y a III,I"n~a~ellte, han expenmentado combinar participaci6n con contractualizaci6n en varia~ III(lIlH',L~mt~n el ca~po ,SOCIal, e como en el econ6mico. En el campo social, hay que subrayar IIiH t[um dell as comumt.anas que resultan de la asociaci6n entre el ejecutivo y organizaciones 1',wlllos 8111 fInes Iu~r~tlVos. En el campo econ6mico, subrayaria la creaci6n de la Instituci6n (,UIIIL.llltana de Credlto, concebida para fomentar el microcnldito.

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,7~ La verdad es que l~s cuadros polit~cos de la prefectura estan muy concientes de esto y, ',dLI/llamente, han expenmentado combmar partIclpaci6n con contractualizaci6n en varias '"' 'as, tant~ en el campo ,social, como en el econ6mico, En el campo social, hay que subrayar I"s Tuardenas comumt,anas que resultan de la asociaci6n entre el ejecutivo y organizaciones I,:cnlessm fines lu~r~tlvos, En el campo econ6mico, subrayaria la creaci6n de la Instituci6n (,o/llumtana de Credlto, conceblda para fomentar el microcndito.

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nuestros limites: una primera eualuaci6n de los puntos de estrangularni '/Ique uiuimos en el proceso del presupuesto participatiuo de Porto Alegr(' (' 001), presenta un elenco vasto y claro de los problemas y desafios con qll0

H' enfrenta el PP, muchos de los cuales son convergentes con los enuncilldo' a 10 largo de este trabajo y resultantes de mi investigaci6n y del seguimiento que he hecho del PP en los ultimos siete afios. La constituci6n d() cste grupo de trabajo y el modo como he profundizado la reflexion sobr 01 I'P, tanto en el interior del propio PP, como en la clase politica, e incluso n la comunidad internacional de cientificos sociales que han estudiado ell'l', son revel adores de la voluntad politica de renovarlo. Be trata de un ejer i cio que no transcurre de la necesidad de remediar el fracaso de una inicil:ltiva de democracia participativa, sino mas bien de la necesidad de resolv I' problemas que transcurren de su exito y, en ese sentido, es un ejercicio raro, dado que las experiencias de democracia participativa casi nunca alcanzan un nivel de consolidacion tal que suscite este ultimo tipo de problemas. Presento a continuaci6n los problemas y desafios principales identifica dos por el documento Rompiendo nuestros limites, relacionandolos tanto con mi investigacion como con la de otros cientificos sociales que, a invitl;lcion del Grupo de Trabajo, presentaron documentos de reflexion sobre ell I'. La secuencia en que los presento no implica ningunajerarquizaci6n. Aunql1

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No todos los consejos municipales tienen el mismo nivel de actuaci6n 0 de intervenci6n, 1':nLl'e mas activos pueden contarse el de los Derechos del Nino y del Adolescente, el de la los Hnlud (el mas antiguo y anterior a la instalaci6n del PP), el de Asistencia Social, el de 1':ducaci6n, el de Ciencia y Tecnologia, el de Desarrollo Urbano y Ambiental y el del Patrimonio II ist6rico y Cultural.
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111111dil, II 1i11 111\1,11111'111 plIl'LiIoiplll'ioll tI(\l)( H(\I'('01IHLI'Iitlll II PIII'L I' ii, till t 111111 1'111111II pOIIII('1I ('1111'11: 1'1I\Ll'lIlj~, I('i 111<I(I CI'I' (111(I PJ'O('(IHO III <1(\<1(1(' 1111 I'll IIPilI \ 1.111' .'/1 /I (""I 111,1'\('('1(11' In()Iivio I)\lL"/I como gob I'Ilndor d'i 'I:lLudo I I{ 0 <:" III < lit dll ~lttl ( IDOHl,Y I" illHLiLll,jol111lizn -j n d ,I pr 'tlUPU sto patti 'ipaLiv(l (\HLII 1111, II ,ilil'lo 1111Illlllvn OIlI1PO d l:Irti 'ula -i n purticjpativa, n HL co 11\0 11111'\1\11'1'1I( III 'jlldll<l Y 'II'I' I:lLaLal. trata d una articulaci6n H 11<:illl, I I II q III PIIO<!I\r volll I'H l'l'llJSdiffci I d 10 que parece, sobre to do t I iOJli10 1 II /111 III,n III <IiI' r i'lL 'on olidaci6n de los dos PPS Y los diferentes horiZOll II lit (I p 'LIILivl:lsqu 110s cr an.
/'('/)/'('.<.; 'ntatividad y la calidad de la participaci6n. Aludi en fiL( ('II pi Iltio III pl'obl roa de la representatividad, sobre todo a proposito d 1/1 111/1 111011i'lLI' 1 PP Y la Camara de Ediles. Se trata de un problema qll 1111(" 11('0 I oLro mucho mas amplio: el de la relaci6n entre democraciB P \I'U (' pll Liv .Y democracia representativa. La tension entre las dos forrnnH <II 11\1110 -racia parece constitutiva de las democracias modernas, pu nil I PI'I~'I,ica politica ni la teoria politica democratica han sido capaces d f()I' IlHilar otra relaci6n entre eHas que no sea la relaci6n de suma cero: 1a x pHn i6n de cualquiera de eHas s6lo puede ser obtenida a costa de la restri :. (,j n de la otra. No es de esperar que esta tensi6n sea plenamente resuelta en Porto AI( 1'1'" a pesar del circulo publico hibrido, de cogesti6n entre la sociedad ci v iI .y I ejecutivo municipal, que el pp simboliza, signifique un avance not bl( ( 1'1 el sentido de la superaci6n de la relaci6n de suma cero.75 No es de sorprender que los numeros de la participaci6n y su significado H an factores de lucha politica. Tampoco sorprende que las fuerzas pOlitj'lIH .y sociales que apoyan el PP busquen soluciones para incremental' la parti .j. paci6n, con base en la presuposici6n de que mas participaci6n es siempn mejor que menos participacion. La verdad es que en esta presuposici6n, II i misma evidente, se oculta un dilema: c6mo se movilizan grupos socia 1 H diferentes para la participaci6n pOI' objetivos diferentes, s6lo mas aHa d( cierto limite es posible ampliar la participaci6n en la medida en que se I' H trinja el ambito de objetivos competitivos, ahora mas numerosos. Ant III imposibilidad de resolver este dilema, una solucion que 10 minimiza con iH-

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74 Estoy de acuerdo con Luciano Bruner cuando afirma que el PP es el "carro-jefe" del sisLo, ma participativo instaurado en el municipio de Porto Alegre (comunicaci6n personal, novi m bre de 2001). 75 Esta cuesti6n fue debatida a 10 largo de este texto y ha merecido la atenci6n de varioH autores en tiempos recientes. A titulo de ejemplo, vease Abers, 2000; Dias, 2000; Baio chi, 2001a.

II I II I lllllllnl'l "Pllr 10/ IIiI; l'IIII('llidO/ iI(\ JI/lil iPIPII('1I111 1111\'1 rIl' III 11111/ /I I 1I11t'11l'101l III (\II'IIIIH 1Ii1plll'i.l'iplIl'ioll, 1111111111111 rI(, !lillIll III ifill 111111 1'111 qjnlll,plo, III 11I,I'Odll('('iIII III I'iI/(II'(II\(IOH ( I IIHOdn III IIn IIII11'1 11'111 ,y 1 nlllC'llllI1 III ( III 1111,1 1,)Pili dOll H(" lil1ll HoIIH:i(jll, Hil IIIJlI'1Iqlll I I d( I,tll'lldlln nl I 1"1rlt I'll( oh,j(;UVOH(10 (HLII~ (11I'III/IH mtiH illdividlillliHl.llH .Y Ill( 1I0H1111,( IIH/lil dl\ PIli I II I JlII('I~II, 1)0 Hl,n,(Orrllfl, lu j \l'lIl'qll :I d objl I,lvof; 1!l1I'1i (I' dOI.(\I'111 H 11111111 pili IIiH (~)I'"II1HIl1t8 II1L\I1Ht.lH pal'Li 'ipll'i n PII d flhl'i,' (Hpll(:lo II /(11'111111111111 d' IIOf; InL nf;flH d pUI'Li 'iplol'i 11qu ,1-1SU V Z, no f1gl'uvnn oj pI'ohll IIlII 111',11111 n /'< rido d I '011nicto d 'om p i ncias. )t,1't1 u ii6n todavla r lativa al -rado d parLi ipl;l 'j)l1 Li no (JII( V(\I'Pili ( I II" '80 .Y,por 10 tanto, con la exi tencia d barr ras a la nl,rll(lil (I( I 1'1' ',Ioy '8, abido qu~ los sectores populares mas pobr s'y m nos oq.p-lni;"II11O/ LI(n \n ,:,ayores ?lficultades para participar. La participaci6n d mo .,.1(,i('11 IIHlinA forma de mversi6n politica para la cual el capital politico mfnill1o, III II( H r forn:almente ciudadano, no basta. Habra, pues, que pensar n (\)1' ",IIIHd acc16n categ6ricas que faciliten la participaci6n de los que ma n ('( H~Llllld ]la, pero son demasiado pobres para tener siquiera acce 0 a 11,1 /1111 IIpO'yOexterno. , ~gl' \ uese que ~os mas pobres muchas veces tienen demandas que no 'Oil 1lIl'rlm. nte trad~clbl,es por las instituciones del PP. Sabemos, por ejemplo, ifill, Sin regulanzac16n agraria no es posible realizar las inversiones ad _ I:lludas ~n ~ervicios e infraestructura, siendo, no obstante, precisamente n 10Hb rnos lrregulares y clandestinos (donde vive todavia hoy cerca de 25% <I( la poblaci6n) que tales inversiones son mas necesarias, A 10 largo de d _ cnda ~ los sectores populares definieron repetidamente la regularizaci6n l,lgrana .c,omo una ~e sus principales prioridades y, sin embargo, para su (ru Lra~IO~, 10 re,ah~ado .en este campo qued6 mucho mas aca de la prioridud atnbmda. SergIO Bmerle destaca conjusticia esta discrepancia al indi'or que, de. las ~OO areas para regularizaci6n "impuestas" por las comunidades al e]ecutlvo, apenas 10 fueron regularizadas una decada despues (2001, p. 16). La estructura administrativa y juridica del municipio "boicoL a", a traves de la morosidad y de la inercia, la satisfacci6n de una demanda basica. . ~l acceso al P~ esta todavia relacionado con otras dos cuestiones: la posibl hdad tener mformaci6n y la amplificaci6n del proceso del PP. La primera cuestIOn se refiere no s610 a la difusi6n de la informaci6n sino tam bien a lu fuente y al contenido de la misma. La prefectura ha invertido bastante 'n difundirla, al grado de que los partidos de oposici6n frecuentemente han 'ue,s~ionado los gastos del ejecutivo en 10 que ellos consideran propaganda pohtlca. A pesar de que la internet no esta aun hoy masivamente accesible n 1a ciudad, el hecho de que sea una fuente de informaci6n y de interac-

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101111111 I 1'1' 10111111\\ P 111111 1 1 IInlll1l 111111 ll \11 IIVIII'fllllll 1111111 d ('Iplll nil III ,11111 1111I. III 1110'"1111'11111"l('ntlo, H 1\ 011llllll'l':lI, <l11({II \l'I'( HOII III 111I,111'1 I I .1'111 1111,II, III 111"d/lih lidllll dll I\NI,I, II I'HlII,(II I (;I/IILIIlido dl III illl()I'1I111 111"\ ('1111111 11.111\111111,(1 1,11,lIlli (I( IIIH (,(nHiol)1 H (n I 1'1' !tll Hido I I 1'110 ( I,n I '11" 11111"111111' 111,0/1'IVIlIOH,(ld,I'( (I '(1)0 'imi nLo L 'nio d \ IOHpl'oli Hlo IIlil I 1I1l" Iii 1111'rill d(\l11 pI'( 1(I('LlirI'y I I 'Ollo'imi nLo PI'S 'Li '0 d IOf:!'iudodlillOH i d, /111 ( IIIH)('IIII'il/lI(f;, 1';1;( '!tOIl" H Lombi n un choqu d I nguelj H, .Y , " 1" !lII,didli 11\ (JIll) pt'ovlIl c' 'I I ng-uoj t cnico, informaci n di 'ponibll II IflllilH'1I IIt'COHllrinll1( nL ild"orll1o i n acc sible. E te es un camp? n II 111111 pI dllj"og!l t \1 1'1'd b a umir un lugar mas central en 1 futul'o, III 111111 1)lldll( Og' [I n d08 f:l nLidos, n J entido de los ciudadanos y sus orgonII ~,II('iOJlOH'y I I' ntido d Jos cuadros administrativos y tecnico d( I 11\111\ pio. ki ;\dVIf'1 f:l d \a cantidad y la calidad de informaci6n, hay todavia qlll\ 1I111\( aL nci6n a la fuente de informaci6n. I' Es recurrente la queja de qu (I t IIICliLivo municipal es casi la unica fuente de informaci6n sobre el PP. Pl'Ohlllli m nte, es inevitable que asi sea, aunque algo pueda hacerse en el nI do d uumentar la divulgaci6n de los flujos de informaci6n de abajo ha ill Ili'l'iba, obre todo de aquella que es producida por las entidades del moviIlli nLo comunitario. No obstante, el casi mono polio de la informaci6n pOl' IIII'L de la prefectura destaca otra cuesti6n: la de la independencia d III illl"ormaci6n, sobre todo en 10 que se refiere a indicadores de eficacia del 1'1' (Ill la efectividad de la inversi6n de las prioridades a favor de las clas H populares mas pobres. Aunque, en mi evaluaci6n, la administraci6n pOPUIn.r no haya caido nunca en manipulaci6n grosera de datos, seria de cr Or' que instituciones del PP, especialmente el CPP, fuesen dotadas de recursol; para encomendar y difundir informaci6n y evaluaci6n independientes. El 1'1' \ ' un importante proyecto politico hibrido, cuya autorreflexi6n ha sido UII constante estimulo para el aprendizaje. Esa autorreflexi6n forma parte elt la evaluaci6n del proyecto, y esta no puede entregarse exclusivament II uno de los componentes de la hibridaci6n politica. Por ultimo, la intensidad de la participaci6n esta relacionada con el proyecto institucional y las reglas de funcionamiento de las instancias paJ'I,~cipativas. Como anote a 10 largo del texto, el PP, segun el grado de consolidaci6n se fue volviendo mas complejo en su funcionamiento, A medida qU( fue am'pliando el ambito de la decisi6n y el publico del PP, el proceso de diHcusi6n y de negociaci6n polftica se volvi6 mas intenso y exigente. Es sabido que la democracia participativa reclama una transparencia entre acci611 politica y resultados muy superior a aquella que es tipica de la de~o~l'!Icia representativa, Esa transparencia depende de tres factores prmClpnles: de la gesti6n eficaz de las acciones de participaci6n; de su rela 'i )11

" II C'I.'I"Oil IWI I'~ 1"l.lIdOll ('011(,,'(\1.0,.;,V dl III 1'111"('ldllll dl "I'~dllllill" "I III I d 1111'1111"11 dld~ /{ \1' 011 .y I'IIPI'(\ 1 111./1('1011 d~\ II1H1( 111111'1\1111III lid I 1111/ I II III ""IIIIWI'/I('ill lI"d,kip d,ivlI HiuIIlpl'l' \fIll (141.11 ~\(\ 1)/lIldll 111111111/1" III H " 1111"1'0/ , dlldnH, o\' I.11I~(Hl.i)11o(i 'II:';ell 11114 11"ioll 14do PIII'LkiplI("i()11014('Ollllll(\i", plllI 1111111 I'll V IrioH f'1I(;l,or(14:f'r 'II 11 'ill, orgllni"';l1 'i )11Y dut'lid )11<I( 11114 1'111111 01111: III " I d IdlH III II" HO'J IOH10 'III I; d l' IIni n; r Ift'i n pOHitivlI ( 111.1'(1 ill I I III / 1111 II III 11. ,j n d pl:IrLi 'ip:I 'i6n y HIIHr HldLlldoH. 1';11'11It!q(til 1'1 dl\ ~110 ( II V(I( H huy algo qu hac r. Un j mplo r IHLivo III (dLjll1o I'll 'lOI' In <III (\1 (ll'llpO d rrrabajo, a1 cu stionar 1a uLilidad d la 8 gundu ron III, 1.11r IlI'i n dir eta d la participaci6n con los r ultl:ldos l:l fil 'Lor (~I'II('IIiI 1111 I HOtiLnimi nto de la democracia participativa. ( omo vimOH, H I I'( 1,1(,1,111 /'11(1,II prin 'ipio, vaga y eso se reflej6 de inmediato I en 1 ci 10 igui Id,o dnl 1'1', 1':11 At campo, la cuesti6n principal es hoy garantizar qu In cIil.d,rl IlIlI'i()ll (I r cursos en el interior de una determinada regi6n ten a un MII(' I,"' till) participativo como la distribuci6n interregional. Muchas r gion! H I 1,/11\ ubdivididas en microrregiones, unas mejor organizadas qu Lnl, IP'( 1\11H\ que muchas regiones son internamente muy diferenciadal; 11 I I 1'111 i1I0H de carencias de servicios y del perfil social de sus poblacion H, ('(11110di,; \ n el texto, ha habido resistencia a recurrir, en el interior d 1111'1 1'(ll\ion 1'3,a mecanismos de distribuci6n que aseguren la misma tran pHI'nll\,ill dla distribuci6n interregional; por otro lade, en regiones interna1I1(III muy desiguales es dificil hacer funcionar con equidad los criterios d wiol'iclnd. Uno de los modos posibles de enfrentar este problema consiste en 1'1diH' ar las regiones y aumentar su numero de tal manera que las unidad(\H d ~ base de la participaci6n se vue Ivan mas homogeneas. Es una soIII 'i In compleja, en la medida en que el PP, como cualquier otro contrato pol Li '0, al incluir, tambien excluye. No sera sin resistencia que los inclui<lOHHCataran la degradaci6n de su inclusi6n como condici6n para la indliHi n de los excluidos. Este sera un campo donde se hara el verdadero nxtl In n de la cali dad de la participaci6n inducida por el PP. Para vencer (HLu r sistencia sera necesario neutralizar los dos mecanismos de que las Ho(;i dades se sirven para trivializar la exclusi6n social, minimizando su ( xL nsi6n y culpando a los excluidos de su exclusi6n. Pro, como dije, la transparencia de alta intensidad exigida por la demo(;/'11 ja participativa tiene todavia que ver con la capacidad y la calidad del 1'(Lorno a la base por parte de las estructuras de delegaci6n y de represen(,11 'i6n, 0 sea, por parte de los foros de delegados y de los consejeros del CPP. 1':Htu s, sin duda, una de las dimensiones de la cali dad de la participaci6n IIIII d bera merecer una atenci6n mas cuidadosa. Lo que esta en discusi6n es Hllb r i yen que medida la cultura politica de la participaci6n inducida por

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11'1' II/I I dl/ 1111'1 11I'1i't/id/i1101' II pllhll(,o <I, (IH(,(I,(,1111(,0OI' 101'1 ( p t'illdll<l/lIIW .Y II I 01111(,1111111 1'111110 10 dllll VII<!OH ('()11H( I'OH, P(II' .Y j( 11111'lilLIII'/1"0111.1('11 III IIl1l'Licipllci )11.y d \ III f)()li<!lIridll<! H UtIli 'ItI(,llI'lI do tli 1'111111'/11'111'1 illlll,(11111 IIiHHOl;io<!lld'H n till dOll1inIJ \1 indivi lunliHmo POH( IV\I Y 111111'('/11 lI,iIiH1,1IpI( 1 I n \()Iib 'rl1lil;mo 1111 vado II paroxisrno. POt' OHO, ( II 11\1 pO/lihl(l <I111'Ht lIt! por HllliH(" 'ho 'on I;U r it raC'i6n pr ctica POl' in(, nnodio ill IIH lilHLiLII('ioll( H do pUl'li jpa 'i6n, dado qu tas, en tal cont xto, stun 1j\III1)1'(I llj(lLIIHII III P rv r'si6n y a la de 'caracterizaci6n. H Para mant n I'H( Y Jlr"O/'lllldi"';lIl',In 'ultura d 11 participaci6n y de la solidaridad ha d aL IIdl'l'HI' ('Oil UII I I'oy cto p da 6gico ambicioso que abarque el sistema dll ('lIl,ivo n HU 'onjunto, los scrvicios publicos, y sobre todo el tercer s 'Lol' qlIO, II I sar'd haber asumido un papel cada vez mas importante en la pro ViHi)11d las polfticas publicas, ha utilizado su caracter privado para huil' d I 'ontrol publico y rechazar la instituci6n de mecanismos internos de pnl' Li'ipaci6n.
I

:1. El particularismo, la ciudad como un todo

la planeaci6n estrategi a.

Como tuve ocasi6n de decir, el PP fue siempre criticado por los que se Ie opoII 'n pOl' centrarse exclusivamente en demandas locales e inmediatas, in P 'rmitir orientar adecuadamente los problemas de la ciudad en su conjunLoy a largo 0 mediano plazo. Esta critica se hace hoy igualmente dentro d I 1'1',10 que, de algun modo, parad6jicamente, significa que la ciudad como un Lodo y su planeaci6n estrategica estan hoy mas cerca que nunca de integral' Ja agenda politica del PP. Be trata de una evoluci6n que ha de ser intensj(j cada, sobre to do en el contexto de la competencia exacerbada no s610 entre estados sino tambien entre regiones y entre ciudades, fomentada por el n 0liberalismo. Los congresos de la ciudad, las plenarias tematicas y mas tardl Jos foros regionales de planeaci6n76 fueron medidas importantes para devol vel' a los portoalegrenses la ciudad de cuerpo entero. Hay que hacer mas en este sentido, sobre to do porque el to do que la ciudad constituye no es un to do monolitico; es un to do internamente muy di~ 'renciado y much as de esas diferencias han escapado al PP. Entre estas po76 Los Foros Regionales de Planeaci6n son una emanaci6n del plan director que divid'i6 III ciudad en ocho regiones, agrupando las regiones del pp de dos en dos (con excepci6n del Centro, que constituye una sola regi6n, y el Cruzeiro-Cristal-G16ria que junt6 en una regi6n de plan (1 ci6n a tres regiones del pp). El plan director preve un Consejo Municipal del plan director CUYII composici6n incluye una representaci6n de cada una de esas regiones, cuyo representant H electo en asamblea abierta. Ademas, cada regi6n de planeaci6n tambien tiene su Foro Region"l de Planeaci6n. Los foros y el consejo mezclan, asimismo, representaci6n directa e indir '1,11 (por entidades). Ademas los foros regionales estan encargados de pensar los Planes de Acci ,. Regional que son, en la practica, la concreci6n del Plan Director de la Ciudad en el niv I I'll gional.

111111111/ 1/11'/11' II 11111111'1111'1 dl III, III 1111111 (101111 111110 1111111111 "11/11 1 11'" '1 111111 1'111111'11'/11'11111 1111 y 1'lIl'lIt'ldlili 1111 1'111'1'111 cllIllIl'lIl1l 1'1111'/1111II, 1/1 1I111j I'll I), lliti II 1\II'(llIi'1111\I"iI('II11 ('II( I Oil lill/p'll ,y III ('1111 1 (III 111111 11111""II111 II 1Ii1411'lllwi /;'(111(11' II' lI'il)llItln (Ioli vit\jml ,y Iii jIlVCIlIi,(ltI), lliti IIIIl 11111' 11111111111 / II/tit (10 dtlikit'll/,( H I'iHi('OH.Y 11I,lIlnH), lIlt
11/11/111111(,0 V I'HUH(/('/)('I/({,I'/ln'O. I';HI,( 1'1II 101(1d( 1(11i ll'IIIi11111I111 qlll I f III flll't 1I1111-! III,0n'i)11 '11" xLo, J Of' 10 qllo pl'( 1I(,jlldo (1(\ 1."111, 11'10till tlll/llIl, ".H 1I1l11'1/ HLi)n "nLl"nl qu , d ' algun modo, OHillll( 1'(111,(\ III /;11'11111 II 1'0111 (' I dol 1'1', UI '11''ulo publi '0 hlbl"ido, ronniJdo POl' IIIIi III1LollOIllIII' "cd,ll 1'1 1'(dpl'o as d la soci dad y d I 'obi rno l11uni 'iplli. 1':1iIII I' IlIl.ividlid 1'011 1,1'II(:I,uolizada d la autonomfa qu Cl" a la r laLiviclud igUIIIII1(11(,(1'(IIi11111 ( (,llltlizada dela depend ncia. I a tension entre auLonOI11 A ,y 1/1e1( 1)(IIdc 111'1/1 11(\1 'on relacion al gobierno municipal e , pu , consLiLuLiva y POI' 111111 1'1' I'IIl do K I"resuelta a favor de uno de los tenninos de la tensi61 . I~HIi 1101111/1 V(I'dlld 'I'a cuestion cuando surge una discrepancia entre la t nsi6n 'old,I'II(' IllIiI iZllcla. n la estructura reglamentaria del pp y la ten ion n la vidll PI'lIt' Li('/I dol 1'1'.0 sea, hay tension, como cuestion politica, en la medida 'II (jlll\ 1/1l-lOcidad civil, los ciudadanos y los movimientos comunitarios ' c cI n III I d(, IiU lIuLonomia de 10 que reciben en dependencia del gobierno c n r lud(ltl /I ( 11014, 10 largo de la decada se acumularon signos de que eso pudi I:W (II( A 1,111' ' diendo. Enumero solo tres: el hecho de que la regularizacion lill a t'lIl'i/l, II P 14;.11" ser una cuestion estructural-en de el sentido de cuestion CUyH"( liolu 'i6n afecta significativamente el escalon y el padron de redistribu ,j()11 HO'ial- ha sido integrada al pp muy lenta y deficientemente; la desace] I'll 'j In del movimiento comunitario autonomo (consejos populares, asocia 'io n de habitantes, uniones de villas, la Uampa) y el decrecimiento de HII 1 g-itimidad en la medida en que pierden el monopolio de la construcci )11 pol ftica de las demand as populares; el papel decisivo que el gobierno siel11pI' ~sumio en la gestion funcional del PP, en la elaboracion de la agenda y d I tlempo politico, en la creacion y difusion de la informacion relevante n lu formulacion de criterios tecnicos y de "demandas institucionales". ' Como seiiale antes, cualquiera de estos problemas esta identificado y SU I' olucion depende de la voluntad politica, Sin embargo, en mi opinion, hI formulacion comun de la cuestion autonomia-independencia no permite vel" que, en Porto Alegre, 10 que esta verdaderamente en discusion no es tanto la autonomia-dependencia, sino el pluralismo de las orientaciones politicas, la Iibertad con que se manifiesta, el modo como es reprimido 0 incentivado. El 1110vimiento comunitario nunca fue autonomo en el sentido de ser una gene/'acion espontanea de la sociedad descontextualizada de las fuerzas politicas organizadas en el nivel de la sociedad politica y del sistema politico.

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I II 1,1111'11111111111 d,.II'I', II 1111lllllilid 1'lId'l I II IlIlj, IIIIPIIIIIII PIIIIIII,II /I iI. I d lIddllli dl I 1'1',11111" /111111 IIIII\VII1111(' III1 11,,;11 IlItI.i('11P'"'II I I 1'1"'1t1l1111l'/lI' P ,Y 1111111 ,01 pllO',dlllll1l ,y 1/11,111111'1111('111 ('11111II 1I(11l1(II'I'II('ili 111111 Hill 10 I p,"'l.ic'IPId I 111111111\1111111111,11111\11'11111,(1 1,0(\H)lil('lliI'o d( POl'l.o 1\1111'1'1, I pllll'lIlhllllO'y ( 111111,11'11111'111 d(l I(I"!I I\I',III'/ldoH'y I'Ollll\II1.IIdoH illl.(\l'iol' d( /1:','\ \111pili' 111111 /II Ildll Iii 1011('1111111111.1\ 111i0 1"'II(:eioIIlIIHiol1toqU( 111i, nptil.lld Ii( III dl J}I'(lJ!H III 11111'1111'11 1 11(lHllpO 11I11i1.1I illll\ uhol'tI oxplotllr.
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I, 1!lIIM()(;IU\(;lfI Lorn6, n 10' tlltimos cien arros, la forma mod 10 ell 1I1'/'," 'C III'/,/IN()rI eI la dominaci6n politica al interior de la modernidad 0' 'id(lId,ld, '1IIIIIIv II II princip'io de la modernidad, en el siglo XVII, el fil6sof'o Loil/III'I, lilHllllliG I C 'ceptici 'mo con la democracia que prevalecia en I pUl'indo IIld,( I'iol' con la siguiente frase: "No existe hoy en dia un principe QUI HOII 1111)mu I gobernante, que no sea preferible vivir bajo su poder qu vi y ii' 1\11IInD democracia" (Dunn, 1979, p, 4), La afirmaci6n de Leibniz mu fi1,1'1 I 1111/1 valuaci6n crftica con relaci6n a la democracia que cambi6 rapidll 11I,'nL cn los 200 arros siguientes. Ya a mediados del siglo XIXAlexiH d< 'I'ncqueville resumi6 en una frase la nueva impresi6n con relacion a 1<:1 e1( Il1Ocracia:
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lpodemos deducir de la marcha irresistible de los acontecimientos un desal'l'o 110gradual del principio democratico. Todos los dias, surge un nuevo cue liOlln miento sobre los privilegios de la aristocracia. Esa es una guerra lenta, disputndn en torno a detalles, pero, infaliblemente, al final, hara ruin as to do el edifi 'ill (Tocqueville, 1958, p, 67-8),
1 ...

Va en aquel momento, la democracia estaba a punto de convertirse n III f'orma hegemonica de organizacion del dominio politico en Europa yen 101 bstados Unidos. Sin embargo, el mundo en su conjunto todavia estaba dificutiendo si deberia 0 no adoptar la democracia como la forma de organizucion de su vida politica, En 1897, un mandarin chino publico un articulo II un periodico de Shanghai, expresando su certeza sobre 10 inevitable de la x pansion global de la democracia: [...]cuando los ciclos del mundo estan tendiendo a moverse [... J. Eso no es FIlHo limitado a Occidente ni algo que China podra evitar, Se que en menos d 100 anos los cinco continentes estaran bajo el gobierno del pueblo y que nu fil.l'lI China no va a permanecer inmune (a esa tendencia) (Dunn, 1979, p. ll).