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TEMA 2 LA ADMINISTRACIN PBLICA 1.

TEORA DE LA PERSONALIDAD JURDICA Y APLICACIN EN EL DERECHO Si en la primera leccin estudiamos una aproximacin al concepto de derecho administrativo, en este tema trataremos el concepto de administracin pblica. En un primer lugar hay que matizar hablar de administracin pblica en sentido subjetivo (con maysculas, como institucin individualizada dentro del derecho estatal) y en sentido objetivo (en minscula, referida a la actividad pblica de la administracin). Sin embargo, estos dos planos no se encuentran separados, ya que la administracin pblica, tanto como organizacin como actividad, son objeto del derecho administrativo. La identificacin de la administracin pblica debe partir del anlisis de la personalidad jurdica en el mbito del derecho pblico, siguiendo unos pasos: - Analizado la personalidad jurdica de la administracin podremos definirla. - Determinar la atribucin de dicha personalidad a las administraciones del estado permite identificar su posicin dentro del mismo. - Una vez ubicada la administracin se profundizar en su relacin con el Gobierno. - Se proceder al examen interior de las propias administraciones para distinguir sus rganos. La cuestin de la personalidad jurdica es el punto de partida necesario para la identificacin y definicin de la administracin pblica. La teora de la personalidad jurdica tiene su origen en el derecho privado, aunque resulta determinante en el mbito del derecho pblico. Esta teora fue aplicada por la doctrina alemana a mediados del XIX, aceptando la configuracin del estado como persona jurdica. Segn la Teora General del Derecho, la personalidad jurdica es el requisito imprescindible para ser sujeto de derecho, para poder entablar relaciones jurdicas; es decir, para ser un centro de imputacin de derechos y obligaciones. Esta personalidad reside en las personas fsicas (por el mero hecho de ser personas), en las personas jurdicas (su personalidad se deriva de la CE, en lo referente a asociaciones, empresas, colegios profesionales), en las personas privadas (personalidad reconocida en el Cdigo civil o en el mercantil) y en las personas pblicas (normas administrativas concretas). A pesar de compartir los elementos bsicos, la proyeccin de la personalidad jurdica en el mbito pblico es muy peculiar, ya que se atribuye a unos poderes pblicos que colaboran en el ejercicio de funciones constitucionales en el estado. Por ello son radicalmente distintos al mbito privado, a pesar de presentar algunos paralelismos. Paradjicamente el estado espaol no tiene expresamente reconocida la personalidad jurdica. El estado es una matriz que rene a todos los poderes y rganos constitucionales, integra la organizacin territorial del poder, Aunque no se reconozca expresamente, su presencia jurdica es enorme. Esta ausencia de personalidad del estado y de los rganos constitucionales ha planteado problemas en relacin al desempeo de las funciones que tienen encomendadas. Las Cortes, el Gobierno, el TC o los rganos del poder judicial son organizaciones dispuestos para conseguir un fin. La falta de personalidad no ha impedido el despliegue de dichos fines.

Por ltimo debe aclararse que la personalidad jurdica de las administraciones pblicas es distinta de la personalidad propia de las personas fsicas que la componen. En definitiva, las personas fsicas que actan como parte de la administracin conservan su propia personalidad, aunque tambin posean una personalidad especfica por pertenecer a la administracin. 2. LA PERSONFICACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ESTADO Las administraciones pblicas actan para el cumplimiento de sus fines con una personalidad jurdica nica. La personalidad jurdica nos permite identificar las distintas administraciones, as como las funciones y mbitos de actuacin. Este proceso es necesario para su definicin. Espaa se constituye en un estado social y democrtico de derecho del que forman parte las administraciones pblicas. Para identificar su posicin es necesario tener en cuenta la doble dimensin organizativa: horizontal (divisin clsica de poderes ejecutivo, legislativo y judicial) y vertical (tres niveles segn la estructura territorial: estatal, autonmico y local) Organizacin horizontal:

Dentro de la organizacin horizontal la administracin se encuadra en el poder ejecutivo, a pesar de que no existe formalmente como tal, sino que es una idea que permite identificar una estructura que cumple unas funciones dentro del estado. No es un poder nico (pues recae en el gobierno y en la administracin) ni homogneo (ya que se entrama en distintas estructuras) El poder ejecutivo se compone del gobierno y de la administracin, y sus funciones son ejecutar leyes, planificar y ejecutar distintas polticas,Su estructura y posicin se comprende mejor distinguiendo la funcin ejecutiva de la spropias de los dems poderes. El poder legislativo (Cortes Generales y Parlamentos autonmicos) aprueban leyes y eligen al presidente con el consentimiento del pueblo. El poder judicial tiene encomendada la funcin jurisdiccional que consiste en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en sus distintos rdenes jurisdiccionales, aplicando las leyes para sancionar a los infractores, resolver conflictos, El Poder ejecutivo, por su parte, desarrolla las polticas que estime oportunas y se encarga de la ejecucin de las leyes mediante la actuacin conjunta del gobierno y la administracin. La ejecucin de las leyes por parte de poder ejecutivo implica la funcin de direccin poltica para establecer objetivos, las estrategias y medios jurdicos para alcanzarlos, - En primer lugar a nivel estatal y autonmico la direccin poltica se ejerce por el gobierno estatal o autonmico mediante la iniciativa legislativa. Dentro de la iniciativa legislativa destaca la correspondiente a la ley de presupuestos, que resulta determinante para materializar la accin poltica mediante la dotacin de recursos econmicos. - En segundo lugar, el gobierno de la nacin y los autonmicos tambin desarrollan la accin poltica con el respaldo parlamentario, dictando normas con rango de ley. - En tercer lugar, el gobierno y el pleno de las administraciones locales tienen reconocida la potestad reglamentaria con la que desarrollan el contenido de las leyes concretando ya articulando su contenido. Por ltimo, ms all del ejercicio de la accin poltica, estos rganos de gobierno tienen reconocida la capacidad de adoptar decisiones en ejercicio de pura administracin. Desde el poder ejecutivo se desarrolla una accin administrativa conforme a la accin poltica desde sus rganos de gobierno. Esta actividad administrativa puede ser asumida por los rganos de gobierno, aunque corresponde esencialmente a las administraciones pblicas.

La actividad del gobierno se completa con la actividad administrativa mediante la que se produce una ejecucin difusa de las polticas articulando su aplicacin en casos concretos. Esta visin horizontal y funcional permite definir a la administracin como un aparato organizativo e institucional que dotado de personalidad jurdica y bajo la direccin del gobierno, acta como su brazo ejecutor. Imputacin de los actos al rgano: Uno de los aspectos esenciales de la organizacin administrativa consiste en cmo la actuacin de las personas fsicas que trabajan en la administracin vale como fuera actuacin de la organizacin administrativa misma. Es la llamada imputacin, que relaciona al rgano administrativo y a su titular. Para que esta imputacin sea legtima tiene que cumplir unos requisitos: correcta provisin del rgano y la actualidad de la investidura de ste/ actuacin del titular o gestor del rgano en ejercicio de las competencias atribuidas a ste. La competencia: La competencia es un concepto bsico de derecho administrativo de difcil definicin. La competencia es la circunstancia o presupuesto que permite actuar vlidamente a un rgano administrativo o a una administracin en un campo determinado. La determinacin de la competencia habilita a un rgano para actuar sobre una determinada materia. La asignacin de competencias siempre se hace mediante la normativa. Las competencias pueden clasificarse segn determinados criterios: competencias especficas y generales, competencias repartidas, concurrentes y compartidas, competencias ordinarias y extraordinarias, La asignacin de competencias se hace conforme a unos determinados criterios: -Criterios primarios: determinaicn competencial del orden pblico, su infraccin invalida el acto: Criterio material (asignacin de la competencia segn la materia, divisin del trabajo) y criterio territorial (se asigna la competencia en funcin del territorio) -Criterios secundarios: definen una competencia cuyo desconocimiento supone una irregularidad: Criterio jerrquico (se asigna la competencia segn la posicin del rgano en el ordenamiento) y criterio temporal (por razn del tiempo) En ocasiones la atribucin de competencias genera conflictos entre varias administraciones que pretenden tener competencia sobre un mismo asunto. Organizacin vertical:

Desde la perspectiva vertical estudiamos las administraciones segn su distribucin territorial, teniendo en cuenta que no existe una nica administracin sino una pluralidad de ellas. Existen tres niveles: estado, comunidades autnomas y entes locales. La identificacin de cada una de estas administraciones es posible gracias al dato de la personalidad jurdica. Catalogaremos las administraciones pblicas de la siguiente manera: -Las administraciones territoriales son las que se integran directamente en la organizacin existente en cada uno de los niveles territoriales y forman parte esencial de entes polticos primarios como el estado. Su carcter esencial se debe a que no tienen un fin determinado, sino que buscan intereses generales. -Las administraciones instrumentales (tambin llamadas fundacionales) tienen un carcter secundario y limitado, que se manifiesta en su vinculacin a una administracin territorial matriz (con la excepcin de las administraciones independientes). Su naturaleza

instrumental se debe a que intentan cumplir determinados fines. Adems carecen de la totalidad de las potestades administrativas tpicas, sobre todo de aquellas que inciden con mayor fuerza sobre los particulares, como la expropiatoria o la sancionadora. ) Las administraciones territoriales no presentan especiales dificultades a la hora de su identificacin, ya que forman parte esencial del poder. A nivel estatal encontramos la administracin general del estado, que depende del gobierno de la nacin y que se rige especficamente por la LOFAGE. La Administracin estatal, bajo la direccin del gobierno y con sometimiento pleno a la Ley, sirve a los intereses generales. Se constituye por rganos jerrquicamente ordenados: Ministerios, secretaras de estado, secretaras generales, subsecretaras, direcciones generales, En las CCAA existen 17 administraciones autonmicas. Las CCAA se estructuran de forma similar, introduciendo sus particularidades en sus estatutos de autonoma, siguiendo ms o menos el modelo estatal. El tercer nivel corresponde al mbito local, donde el nmero de administraciones se dispara ya que existe una por cada municipio (8.108), provincia (41) e isla (8). A diferencia de los supuestos anteriores, no existe una diferenciacin entre el gobierno y la administracin en el mbito local, ya que se concentran en uno slo. En los municipios, la actividad de gobierno y administracin corresponde a los Ayuntamientos (alcaldes y concejales), en las provincias (Diputaciones provinciales- Juntas Generales en Pas Vasco) y en las islas (Cabildos o Consejos). Todas las administraciones locales se rigen por la Ley 7/1985 y en las CCAA por los estatutos de autonoma. Por ltimo mencionar la situacin de las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla. La pluralidad de administraciones pblicas no se reduce a las de carcter territorial, ya que dentro de cada nivel han proliferado ms administraciones an. Por lo general las administraciones instrumentales suelen manifestarse como el resultado de una especie de desdoblamiento o subdivisin de las administraciones territoriales. Esta descentralizacin funcional se debe la acumulacin de funciones cada vez ms complejas. Existen varias reglas que regulan esta delegacin para distribuir las funciones: La publicacin de su establecimiento y su revocacin es preceptiva. La competencia propia es delegable, salvo prohibicin expresa. Se permite de modo limitado la subdelegacin (delegar materias ya delegadas) Es posible delegar competencias entre diferentes administraciones. Se admite, dentro de una misma administracin, la delegacin entre rganos, siempre que no sean jerrquicamente dependientes entre s. La delegacin puede hacerse tanto en favor de rganos unipersonales como colegiados. La delegacin puede efectuarse tanto con el acuerdo del rgano delegado como si no.

Las administraciones se someten a la normativa administrativa en menor o mayor grado. - A nivel estatal existen organismos que se rigen plenamente por el derecho administrativo, como el Instituto Nacional de Consumo. -Por otro lado encontramos las entidades pblicas empresariales, que desarrollan parte de su actividad en rgimen de derecho privado. -Tambin existen administraciones independientes del gobierno, como el Banco de Espaa. -Por ltimo, no se deben confundir con las administraciones otros entes instrumentales con personalidad jurdico-privada. Son fundaciones que aunque se incluyen en el sector pblico y persiguen el inters general, no son consideradas administraciones.

La encomienda de gestin es una traslacin limitada de la competencia, que alcanza solo a actuaciones materiales, nunca a las que pueden producir directamente efectos relevantes. La causa tpica de la encomienda es la mayor eficacia de la accin administrativa o la carencia de medios idneos. La encomienda de gestin no comprende la traslacin de la competencia, por lo que al rgano que efecta la encomienda le corresponde siempre la adopcin de cuantas decisiones y resoluciones de carcter jurdico deban producirse en ejercicio de la competencia. 3. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA El poder ejecutivo est constituido por el entramado Gobierno-administracin, relacin bastante compleja por los numerosos matices que presenta. Adems, el poder ejecutivo no es nico, ya que se descompone en funcin de los niveles territoriales (estado, comunidades autnomas y entes locales). En este ltimo mbito no existe diferenciacin entre gobierno y administracin. En el caso del estado y de las CCAA, el gobierno estatal y los autonmicos son rganos distintos de las administraciones pblicas. Sin embargo, el gobierno goza de una naturaleza dual (punto de vista orgnico y funcional): -A nivel de organizacin, el gobierno de la nacin y los autonmicos se componen de un presidente y de ministros o consejeros, que a su vez encabezan los departamentos de la administracin. Los ministros conexionan en gran medida el gobierno con la administracin. -A nivel de funciones, el Gobierno tiene encomendada la direccin de la poltica general y de la administracin, cuyo desempeo ejerce tanto funciones constitucionales de gobierno como de administracin, que dan como resultado actos polticos (plenamente controlables por los tribunales) Estas funciones bsicas o actos administrativos suponen un porcentaje muy reducido de la actividad del gobierno, aunque tienen gran importancia (relaciones internaciones, convocatoria de elecciones,) El poder ejecutivo estatal se compone del gobierno de la nacin y de la administracin general del estado. El Gobierno es un rgano constitucional diferenciado de la administracin general del estado, con la que se encuentra perfectamente articulado (Ttulo IV de la CE) El Gobierno de la Nacin se compone del presidente, de los vicepresidentes y de los ministros. A partir de esta composicin, el Gobierno se caracteriza por: Principio de direccin presidencial: la figura del presidente resulta decisiva, ya que decide la estructura y composicin del gobierno. Principio de colegialidad: los miembros del gobierno se renen como rgano colegiado del Consejo de Ministros. Principio departamental: otorga al titular de cada departamento una amplia autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin; es decir, los ministerios. La Administracin General del Estado, constituida por rganos jerrquicamente ordenados y dispuestos conforme a un criterio departamental, acta desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo. La principal de sus caractersticas es su sumisin a la direccin del gobierno y lo dispuesto en la Ley (LOFAGE). El Gobierno cuenta con la administracin como brazo ejecutor para el desarrollo de sus polticas gracias a la actividad de ejecucin administrativa. Esto no quiere decir que la administracin encuentre perfectamente predeterminada su actividad ni que acte de forma automtica, sino que se trata de una programacin bsica y orientativa. En cuanto a la estructura y composicin, la administracin general del estado est formada por rganos jerrquicamente ordenados y distribuidos por departamentos. Se rige por dos

principios: el de jerarqua (estructura piramidal que garantiza la unidad) y el principio departamental (mayor eficacia y eficiencia). Conforme a estos dos principios la organizacin de la administracin se estructura en rganos centrales, integrados por cada uno de los ministerios, y rganos territoriales perifricos (basado en delegados y subdelegados del gobierno). Cada ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogneos de actividad administrativa, que son dirigidos por el ministro (miembro del gobierno que define, ejecuta, controla y evala las polticas de su competencia. Adems de estos rganos superiores, existen multitud de unidades administrativas ms simples, los funcionarios, que posibilitan la administracin. Los funcionarios son empelados pblicos que constituyen un elemento permanente de las administraciones pblicas y su estatuto es el resultado de la evolucin hacia la profesionalizacin, al neutralidad y la objetividad de unas administraciones que son dirigidas por el Gobierno pero que no son creadas por ste. En las CCAA el poder ejecutivo se estructura sobre la base de un gobierno y de una administracin pblica. De este modo, los Estatutos de autonoma establecen la composicin, funciones y organizacin de los gobiernos autonmicos. Al igual que ocurre a nivel estatal, existe un desarrollo legal de ambas instituciones que se contiene en Leyes autonmicas. Los gobiernos autonmicos se estructuran y organizan de forma paralela al gobierno de la nacin, a partir de un presidente y unos consejeros nombrados por ste. La administracin autonmica comparte con la administracin general los mismos principios organizativos, por lo que presentan un fuerte paralelismo en cuanto a cargos. Adems de estos rganos centrales, la administracin autonmica cuenta con sus propios rganos territoriales perifricos para desplegar su accin administrativa en todo su territorio. Dentro de la administracin local no existe una diferenciacin clara entre el gobierno y la administracin, ya que se produce una eleccin democrtica de todos sus miembros. En los municipios el gobierno y la administracin corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por un alcalde y concejales que elige el pueblo. Conforme a dicha estructura bsica, la posicin del alcalde y del pleno no se puede equiparar a la correspondiente a la del presidente y el gobierno, ya que la organizacin del poder local presenta una lgica propia. En primer lugar, no se proyecta la dinmica caracterstica de la divisin de poderes, ya que aunque los municipios gocen de autonoma sta no es plena, pues carecen de potestad legislativa. Adems, el hecho de que los concejales en los diferentes rganos de gobierno desempeen tareas de la administracin hace innecesaria la estructura diferenciada entre Gobierno y administracin. El pleno se convierte en el mximo rgano de representacin poltica y el alcalde en el motor de la actividad municipal. Las Juntas de Gobierno suponen un equivalente al gobierno a nivel local. Incluso en los municipios de gran poblacin existe una organizacin territorial desconcentrada, las Juntas de Distrito. Igualmente se produce la descentralizacin funcional administraciones instrumentales (organismos pblicos dotados de personalidad jurdica propia especializados en la gestin de servicios pblicos municipales) La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del estado. El gobierno y la administracin de las provincias estn encomendados a las

Diputaciones Provinciales, encabezadas por un presidente. Los cabildos y consejeros en las islas se asimilan en su organizacin a las diputaciones provinciales. *Principio de desconcentracin: este principio de rango constitucional supone un proceso de reasignacin de competencias en el interior de una organizacin. La desconcentracin ms habitual es la territorial, que supone el traspaso de competencias de un rgano central al ministerio. Se opone a la concentracin del poder, lo que supondra localizar el grueso de las competencias en los rganos superiores de la pirmide. 4. LA ADMINISTRACIN PBLICA Y SUS RGANOS: LA COMPETENCIA Como hemos visto hasta ahora, cada una de las administraciones pblicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica, por lo que constituye un nico sujeto de derecho a pesar de estar compuesta por una multiplicidad de rganos jerrquicamente ordenados. La cuestin no es sencilla, en concreto porque este sujeto con personalidad jurdica acta a travs de rganos compuestos por personas jurdicas con voluntad propia. El problema surge en torno a la calificacin jurdica de estas personas. Esta idea se explica con una metfora, cuerpo compuesto por rganos que actan de forma unitaria desempeando cada uno de ellos distintas funciones El rgano se define como la unidad dentro de una organizacin que rene un conjunto de medios personales y materiales para el cumplimiento de unas funciones determinadas. Esta definicin es comn para cualquier tipo de organizacin, por lo que la peculiaridad de los rganos administrativos es la pertenencia a la administracin pblica. Los rganos son aquellas unidades administrativas a las que se les atribuyen funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros. Los rganos son ocupados exclusivamente por sus titulares; ya sea uno solo (unipersonales) o varios (colegiados) que suelen ser designados libremente. Cada rgano se apoya en rganos inferiores, en los funcionarios pblicos. Las unidades administrativas son los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas, dependen de un rgano administrativo y constituyen el mbito de la actividad administrativa. Las unidades encuadran a un conjunto de empleados pblicos que desempean sus actividades de forma racionalizada conforme a una organizacin, dirigidos por una jefatura que se asegura del correcto funcionamiento de la unidad. Las unidades administrativas suelen tener una estructura compleja, agrupando dos o ms unidades menores de forma jerarquizada creando una estructura similar a la de los rganos, y que vara por cada administracin, aunque suele articularse en unidades comunes. La trascendencia de los rganos administrativos explica la reserva de ley sobre el rgimen de creacin, actuacin y coordinacin de los rganos administrativos, de tal manera que se impide que la propia administracin pueda disponer a voluntad de un elemento tan importante para la articulacin de las relaciones jurdicas que despliegan, lo que no impide que cuente con una potestad especfica para desplegar la organizacin ms idnea para la consecucin de los fines. La potestad organizatoria se ejerce dentro de un mismo marco comn, conforme a las especialidades dispuestas para cada una de las administraciones pblicas. Con carcter general corresponde a cada administracin pblica delimitar, en su propio mbito competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin. La creacin de cualquier rgano administrativo exige el cumplimiento de unos requisitos: Determinacin de su forma de integracin en la administracin pblica y su dependencia jerrquica.

Delimitacin de sus funciones y competencias. Dotado de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. No podrn crearse nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime la competencia de stos.

Cada administracin pblica cuenta con su propio rgimen para crear, modificar y suprimir rganos, as como para designar a sus titulares. En el caso de la administracin general del estado y de las autonmicas, el diseo de su organizacin cambia peridicamente cada cuatro aos, como consecuencia de la formacin de un nuevo gobierno al celebrarse elecciones generales o autonmicas. El presidente reestructura los departamentos ministeriales o las consejeras, y el Consejo de Ministros establece su estructura orgnica bsica. A nivel local se produce algo equivalente con la designacin de nuevo alcalde. La competencia es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que corresponden a una entidad territorial. La atribucin de competencias a las entidades territoriales se lleva a cabo a travs de la constitucin y a travs de los estatutos de autonoma; los cuales pueden completarse con leyes marco o leyes de delegacin, que no slo atribuyen competencias legislativas, sino tambin ejecutivas y administrativas. Las administraciones territoriales asumen las competencias administrativas y de ejecucin dentro del conjunto de competencias que le correspondan a su sistema institucional. En el caso de las administraciones instrumentales sus competencias se atribuyen mediante ley de creacin. Dentro de cada administracin se determinan las competencias que corresponden a sus respectivos rganos, a partir de las caractersticas propias de cada uno de ellos. Si bien la competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, esto no impide que existan unas tcnicas de traslacin o flexibilizacin de las competencias. En ocasiones la asignacin de competencias puede ser no tan clara y dar lugar a solapamientos, duplicidades o lagunas. Por ltimo, cabe hacer mencin a una la relevancia de los rganos administrativos para determinar la posicin de las personas fsicas. Se trata de la figura de la imputacin, que difiere de la dinmica existente en el mbito de las personas jurdicas privadas, cuya voluntad se expresa a travs de la representacin. La cuestin resulta fundamental no slo para determinar la responsabilidad por los daos derivados de las decisiones adoptadas, sino tambin para considerar la validez de dichas decisiones. La imputacin impide que la administracin se pueda desentender de los vicios, por lo que si se produce un error o una coaccin sobre la persona fsica que la adopta se imputa a la propia administracin, afectando directamente a la validez del acto. La imputacin exige unas condiciones determinadas para que se produzca: La correcta provisin del rgano y la actualidad de la investidura. La actuacin del titular o gestor del rgano en ejercicio de las competencias atribuidas a ste y no al margen de stas o a ttulo privado.