CAPTULO 9

DESENVOLVIMENTO E POLTICA SOCIAL

Guilherme C. Delgado Mrio Theodoro

1 INTRODUO

Este captulo percorre duas vertentes autnomas para poder alcanar o eixo comum, que a ligao da poltica social com a perspectiva do desenvolvimento. A primeira vertente analtica, que corresponde tambm prxima seo e sobre a qual dedica-se aqui com olhar restrospectivo ao longo de todo o sculo passado, a reflexo sobre o desenvolvimento econmico que impregna o pensamento terico e poltico do Brasil, formando como que um paradigma terico. Neste, a modernizao tcnica, o crescimento econmico, ou o desenvolvimento das foras produtivas capitalistas, pretendem-se idias-fora auto-suficientes para explicar, justificar e motivar o desenvolvimento econmico. A igualdade como princpio basilar do desenvolvimento esteve ausente no paradigma histrico brasileiro. Por isso no pode ser introduzida por mera adio de adjetivos ou conectivos, que so estranhos ao modelo terico da modernizao tcnica. Sem mudanas das histricas relaes sociais que se reproduzem socialmente em nossa economia poltica da desigualdade no se transita vertente da eqidade. A segunda vertente terica (terceira seo) sobre a qual se concentra o captulo a do desenvolvimento com eqidade requer uma mudana de paradigma terico. Este tem como ponto de partida, conforme variantes dessa leitura igualdade de oportunidade, igualdade de capacidades, ou igualdade de resultados o acesso dos grupos sociais historicamente excludos s condies produtivas, aos benefcios do crescimento econmico e s garantias de um sistema de proteo social. Estas condies equalizadoras clamam por aes de poltica pblica de dotao de bens primrios e/ou capacidades essenciais ao desenvolvimento. A poltica social brasileira, desenvolvida a partir da Constituio de 1988, realiza de maneira restrita, mas condizente, algumas dessas dotaes para o desenvolvimento com justia. Mas a poltica econmica percorre caminho inverso. A resultante lquida desse jogo no favorvel tese do desenvolvimento com justia social.

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Contudo, h inegveis avanos na poltica social brasileira de Estado e de governo que se adequam, de maneira muito positiva, s hipteses tericas do desenvolvimento com justia. Estas so construdas neste texto como um amlgama das modernas teorias do desenvolvimento humano e da justia com eqidade. Finalmente, so exploradas analiticamente na ltima seo as condies de transio dos paradigmas da modernizao conservadora para o desenvolvimento com justia. Sem pretenso de estabelecer pontes tericas, que no so apropriadas neste curto texto, resgata-se da poltica social brasileira um conjunto de avanos que corroboram o paradigma da igualdade, alertando ao mesmo tempo para os riscos da desconstruo desses avanos e para as estratgias de reconstruo da modernizao conservadora.
2 DESENVOLVIMENTO O PENSAMENTO ECONMICO REVISITADO1

O estudo da questo do desenvolvimento assume, no caso brasileiro, dimenses histricas bastante particulares e especficas. Sempre associado idia de modernidade e de mudana o desenvolvimento aparece, de um lado, como elemento central do discurso republicano, estruturando uma determinada concepo ideal de nao a ser perseguida; de outro lado, como mote elementar do discurso econmico-cientfico guisa de uma perspectiva evolutiva. O apelo modernidade aparece de forma mais explcita no advento da era republicana. Ele pode ser j identificado, porm, no conturbado perodo imperial, sobretudo em seus ltimos anos, quando duas questes fulcrais permaneceram sem reposta: a excluso de grande parte da fora de trabalho dos setores produtivos, notadamente no caso do segmento afrodescendente e, de outro lado, a manuteno de uma estrutura fundiria extremamente concentrada. Forjava-se assim um esplio de atraso que a nova ordem republicana deveria afrontar. A resposta no plano ideolgico inicialmente se chamou progresso que se juntou ordem na nossa bandeira. O lema de inspirao positivista representa a resposta republicana quelas questes e traz implcita a necessidade do caminhar para um outro cenrio: o cenrio da modernidade e do progresso. Em linhas gerais, a resposta continua como uma marca permanentemente perseguida nesta trajetria republicana brasileira. Na segunda metade do sculo XX, a situao ideal e limite de busca de modernidade e/ou do progresso ganha a designao de desenvolvimento. Desenvolvimento que, em sua trajetria, assume contornos diversos nos dis1. Esta parte do texto constitui um resumo do artigo A Questo do Desenvolvimento: uma releitura, de Mrio Theodoro, in Ramalho e Arrochellas (2004).

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cursos vigentes sobretudo nas ltimas dcadas: marcadamente associado ao aspecto econmico at os anos 1970, assumindo em seguida um significado mais social nos anos 1980, passando, nos anos 1990, a adotar uma conotao de desenvolvimento sustentado e, hoje, mais vinculado questo da maior ou menor insero do pas na economia globalizada. De todo modo, a perspectiva modernizante-desenvolvimentista tem como base a idia da mudana, de transio em direo a uma nova situao, na qual o perfil social e econmico do pas assumiria o to perseguido patamar de modernidade. Numa das passagens mais emblemticas sobre o tema, Mriam Limoeiro Cardoso (Cardoso, 1978) focaliza a questo do desenvolvimento como ideologia-ncleo do discurso governamental, tomando como referncia os governos Juscelino Kubitschek (JK) e Jnio Quadros. E desta obra que se pode extrair um trecho exemplar do discurso de JK sobre o desenvolvimento:
O desenvolvimento constitui a mudana na rota de um Pas empenhado em transpor a barreira do subdesenvolvimento e ocupar, entre os povos do Mundo, o lugar que lhe cabe pela sua extenso, pelas suas riquezas, pelo valor dos seus filhos...2

O desenvolvimento como meta denunciaria assim a situao inversa vivenciada: o subdesenvolvimento. Subdesenvolvimento que esteve sempre associado presena de um segmento no-moderno em geral designado de setor de subsistncia ou setor informal em convivncia com um segmento moderno, percebido como capitalista ou setor de mercado (Singer, 1977). O grosso da produo intelectual e/ou acadmica brasileira dos anos 1950 a 1970 tambm parece ter aderido perspectiva dualista. Inspirados no trabalho pioneiro de Lewis (1954), autores importantes como o prprio Singer, alm de Celso Furtado, Milton Santos, entre outros, reafirmaram a centralidade da anlise dual na construo de uma teoria do desenvolvimento e da mudana social. 3 portanto nesse contexto que ao binmio progresso-desenvolvimento tem sido contraposto o lado arcaico-atrasado da sociedade brasileira. O setor no-moderno no associado apenas baixa densidade de capital, baixa produtividade ou reduzido dinamismo, mas tambm portador de alguns signos historicamente vistos como pecha. O iderio do Brasil no-moderno permeado de exemplos e/ou figuras emblemticas, caso do caboclo rural e do mestio urbano, ambos tidos como indolentes e despreparados para o trabalho, legatrios do carter negativo atribudo desde h muito ao negro. 4 O pas, para

2. JK Mensagem in Cardoso (1978), p. 97. 3. Sobre o tema ver ainda Bielschowsky (1988) e Baln (1974). 4. Lopes, Siqueira e Nascimento (1987, p.103-123).

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cumprir uma trajetria virtuosa de desenvolvimento, haveria que, antes de tudo, remodelar-se e preparar o terreno para a modernidade.5 Esse mote do desenvolvimento eterniza-se assim como contraponto ao Brasil profundo, ao Brasil Caboclo e/ou Mestio. Forja-se dessa maneira uma espcie de negao de um passado, sem que, no entanto, este tenha se conformado como tal: um passado que no passou; que presente, presente negado, em prol de uma idia de pas, um ideal de nao, um modelo de sociedade cujo paradigma branco-moderno-europeu. A idia que se coloca como hiptese forte aqui a de que esse ncleo ideolgico constri uma noo que reafirma um imaginrio de pas assptico, dinmico, eugnico. De fato, um pas imaginrio que, ainda que no se realize na prtica, parece povoar coraes e mentes, e, sobretudo, justificar a ao do Estado e, por decorrncia, as polticas pblicas. No contexto acadmico brasileiro, o conceito de desenvolvimento, ao longo de sua trajetria, e em seus diferentes matizes, conserva pelo menos trs caracteres gerais. O primeiro diz respeito manuteno de uma viso dualista, a despeito das crticas renitentes. Com efeito, a viso dual perdura, ainda que implicitamente, e mesmo as abordagens mais atuais, como a neoliberal e a da sustentabilidade, no lograram sua proscrio. O segundo tem a ver com a permanncia do crescimento econmico como elemento central dentro de uma perspectiva etapista, ainda que nem sempre to mecnica quanto em Rostow (1960), mas por vezes numa tica histrico-marxista cuja nfase reside numa pr-traada trajetria do desenvolvimento das foras produtivas. Finalmente, o apelo modernidade aparece como o trao comum s diferentes abordagens: do progresso dos anos 1930 insero na globalizao dos tempos atuais, a busca da modernidade constitui o Leitmotiv de um projeto de nao, de um talvez eterno pas do futuro. Nessa perspectiva, forja-se uma idia de desenvolvimento que dual, etapista e modernizante, alm de funcional como ncleo do discurso do interesse geral.
5. Nessa perspectiva, um dos aspectos mais emblemticos diz respeito chamada ideologia do branqueamento e seus desdobramentos. Com efeito, ao final do perodo monrquico, o projeto de modernizao incorporara a idia da necessidade de se promover uma poltica de migrao cujo sentido era, em grande parte, dotar o pas de um contingente populacional capaz de contribuir efetiva e positivamente para o desenvolvimento, ao contrrio do que se acreditava ser capaz a ento maioria afrodescendente. Teses eugnicas, muito em voga poca, inspiraram a poltica de estmulo migrao europia, poltica esta que, na forma como se efetivou, a despeito da grande contribuio do imigrante em largo espectro, sedimentou as bases da perpetuao da pobreza e da excluso at hoje vivenciada. Branquear-se; transmudar-se em uma nao de brancos ou quase-brancos. A ideologia do branqueamento foi uma das mais importantes inspiradoras da migrao e, em conseqncia, da perpetuao da situao de misria para expressivos contingentes da populao brasileira. Sobre o tema, ver Kowarick (1977), De Paulo (2002), e Camargo (1983).

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Assim, o mote aqui defendido o de que, no Brasil, a idia do desenvolvimento um dos elementos que vm fundando do discurso do bem-comum, do interesse geral. Inscreve-se, efetivamente, como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, de acordo com o preceito constitucional:
Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma Sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. (Constituio Federal, 1988).

No prprio prembulo do texto constitucional, o Desenvolvimento aparece como um dos valores supremos, tendo mesmo precedncia sobre outros tidos como mais universais, como a Igualdade e a Justia.
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (Idem, prembulo).

Contudo, sem ncora no igualitrio e sem a construo de um social, forjou-se no Brasil uma histria de modernidade sem mudanas significativas. E a pobreza, a misria, a falta de oportunidades de emprego, a seletividade do acesso terra parecem assim compor um mosaico cuja chave para decifrar sua perenidade ao longo dos sculos ainda desafia a sociedade. Afirmar entretanto que, durante todo esse perodo, no ocorreram mudanas no espectro poltico e econmico brasileiro, seria algo inexato. De fato, o grande surto de crescimento experimentado a partir dos anos 1950 foi acompanhado de transformaes sociais significativas. O pas cresceu, complexificouse, urbanizou-se, e viu fortalecido o seu mercado interno a partir da consolidao de uma classe mdia consumidora, que responde por padres de produo e consumo em grande medida similares aos vigentes no chamado mundo desenvolvido. Entretanto, a convivncia destes padres com formas de produo e consumo no-modernas mas recriadas portanto, tambm renovadas a maior marca da situao brasileira. O informal e o subsistente fazem parte do cenrio, a despeito de serem negados em sua existncia e razo. Da porque, no Brasil, fala-se em modernidade ao mesmo tempo em que se reproduzem prticas e posturas as mais arcaicas. Modernidade da mulher classe

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mdia que, como sua homnima americana ou europia, ganha espao no mercado de trabalho, s que aqui s custas do trabalho domstico de outra(s) mulher(es), estas ltimas, mulheres pobres, que no vo para o mercado de trabalho em busca de realizao profissional, tampouco de afirmao pessoal. Vo por mera necessidade de sobrevivncia e, na maioria das vezes, deixam seus filhos ao lu. Vo dar aos filhos da classe mdia o que no podem oferecer aos seus prprios: cuidado, ateno. Repetem assim, sculo e meio aps, a relao da Casa-Grande Senzala. essa modernidade brasileira que v proliferar nas ruas meninos e meninas sem futuro. Os cheira-cola, os pivetes, os pixotes, para os quais no h poltica social e nem mesmo Estado. A modernidade dos direitos adquiridos das classes mdias e da absurda falta destes mesmos direitos ou de grande parte deste a que so submetidos os mais pobres. A modernidade da excluso, da no-incluso, da ausncia de polticas, da falta de respostas institucionais, do silncio para com amplos segmentos da populao. No falta de Estado, mas a constituio de uma dada conformao de Estado, conformao esta que se coaduna com um espectro social onde graa a desigualdade em sua reproduo ampliada. Um Estado da cidadania regulada, como bem ressalta Santos (1987), mas tambm da cidadania marcha varivel, como complementa Marques-Pereira (1995). A informalidade e a subsistncia, antes de se constiturem como expresses do atraso (ou do no-desenvolvimento), devem ser vistas como formas de organizao e de certo modo de resistncia a um dado tipo de modernidade. A modernidade brasileira est associada reproduo da desigualdade, gerada inclusive pela existncia de formas institucionais excludentes. Em sntese, a modernizao sem mudana (Eisemberg, 1977), a gesto da misria (Procacci, 1993), o desenvolvimento como unidade de discurso que protege a realidade inqua. O porvir desenvolvido (e esteve) sempre por vir. nesse contexto que o chamado setor informal, assim como o setor de subsistncia malgrado o fato de que a idia de setor por si s j traz elementos para uma discusso a ser feita ulteriormente proliferam como parte constitutiva da realidade brasileira, parte esta cujo entendimento e compreenso numa perspectiva do desenvolvimento requer outra construo terica. Este um desafio que se coloca, em particular, para tecer a relao do desenvolvimento com a poltica social, objeto da prxima seo.
3 POLTICA SOCIAL E DESENVOLVIMENTO

Na seo precedente enfatizou-se que h uma leitura predominante sobre o desenvolvimento, que comum a vrios olhares tericos. Destacam-se suscintamente nesta leitura as seguintes caracterizaes: i) enfoque do desenvolvimento que reproduz a dualidade moderno x atrasado; ii) primazia do crescimento econmico como paradigma do desenvolvimento; iii) relativa irrelevncia do paradigma da igualdade social na concepo do desenvolvi-

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mento; e iv) auto-suficincia das teses de modernizao tcnica e/ou avano das foras produtivas capitalistas, independentemente das relaes sociais nelas e por elas forjadas, como vetores do desenvolvimento. Esses vrios enfoques do desenvolvimento esto, de diferentes formas, revelando a existncia de um movimento de elevao de produtividade de trabalho, sem contrapartida com a distribuio dos frutos gerados pela modernizao. Nesta seo pretende-se fazer outra sntese cujo foco se desdobra nos seguintes movimentos: i) o resgate das idias-chave sobre as questes sociais analisadas nos captulos histricos deste livro; ii) o confronto com a poltica social sistematizada na segunda parte; e iii) as relaes de ambas com uma idia-fora subjacente a do desenvolvimento econmico e social, parametrizado pelo paradigma da igualdade. Esta condio essencial para superao da questo social e para a sustentao da prpria poltica social previamente enunciadas. A tese desenvolvimentista que prope-se resgatar neste captulo sntese completamente distinta da viso dualista-modernizante expressa previamente. Como tal ela uma possibilidade terica a ser considerada no confronto com a situao social da pobreza e desigualdade, por um lado, e com a polticas social e econmica implementadas, por outro. Por sua vez, explora-se aqui essa possibilidade terico-poltica de se desencadear um processo de desenvolvimento, fundado no paradigma da igualdade. Este seria capaz de promover o crescimento econmico, mediante elevao da produtividade econmica da fora de trabalho historicamente excluda dos mercados estruturados e das polticas pblicas. Esta uma hiptese pouco visitada na nossa longa experincia histrica do crescimento econmico. Neste captulo, a noo de desenvolvimento com que se prope confrontar a poltica social conceitualmente distinta da leitura terica do desenvolvimento econmico analisada na seo anterior. Por essa razo cumpre definir as condies tericas do desenvolvimento que tm a igualdade por paradigma ou o princpio da justia social como condio inseparvel. Essa concepo do desenvolvimento vai requerer conceitos prprios. Estes visitam as modernas teorias do desenvolvimento e da justia, mas sem a pretenso de reproduzi-las ou de criar nova teoria. Busca-se aqui to-somente contextualizar uma noo de desenvolvimento com justia, que til e necessria aos propsitos explicativos deste texto. O ponto de partida da abordagem adotada a situao de forte desigualdade social, sob diferentes enfoques de oportunidade, de capacidade e/ou de resultado, considerados em seqncia. A essa situao inicial corresponde tambm um quadro de desemprego estrutural de recursos produtivos, com proporo muito alta da Populao Economicamente Ativa (PEA) em condio de desemprego aberto ou subemprego.

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A situao objetivo (S1) que se almeja atingir altera simultaneamente as condies de desigualdade, do desemprego e de baixa produtividade, relativamente situao inicial. Denomina-se aqui a situao objetivo quela que propicia a gerao de um Produto Potencial com crescimento econmico, melhoria nos mtodos produtivos e ocupao produtiva dos recursos ociosos. Este (Produto Potencial), para se combinar com uma situao de maior eqidade, requer forte interveno das polticas pblicas, mediante dotao de bens equalizadores, providos pela esfera pblica. Neste ponto impe-se o sentido da eqidade ou da justia, ausentes na formulao econmica convencional. Tambm neste ponto ser necessrio recorrer a conceitos diversos dos adotados nas teorias convencionais do desenvolvimento. So idias-fora que refundam a percepo do desenvolvimento e que podem ser resgatadas no mbito da prpria literatura tida como de cunho liberal no sentido anglo-saxo. Nessa perspectiva so tomados por exemplo o conceito de Bens Primrios e Bens Pblicos da teoria da justia com eqidade de Rawls,6 assim como o conceito de capacidades 7 da teoria do desenvolvimento humano de A. Sen., e, finalmente, do conceito de Bem Pblico da teoria de Estado de N. Bobbio.8 Esses conceitos, cada um sua maneira, contm princpios de eqidade, como dotao poltica, que alteram estruturalmente as condies iniciais de desigualdade. Recorre-se neste texto a cada uma deles para apropriar nos seus diferenciados contextos tericos aquilo que relevante ao eixo explicativo deste captulo. Bens Primrios e Bens Pblicos, na teoria da Justia com Eqidade de John S. Rawls, so essenciais sociedade justa. Os primeiros (direitos, liberdade e oportunidades, renda e riqueza e as bases sociais da auto-estima), por serem necessrios sobrevivncia digna de todos os indivduos. Os Bens Pblicos, por seu turno (educao, sade, habitao, segurana etc.), so necessrios para garantir igualmente condies dignas vida coletiva, isto , preservao da qualidade de vida em comum, e so pactuados socialmente na medida do desenvolvimento poltico da sociedade. Tanto os Bens Primrios, quanto os Bens Pblicos na teoria de Rawls so finalmente gerados na esfera pblica, onde o Estado justo cumpre, dentre outras, as funes de transferncia, (que estabelece o mnimo de bens a ser socialmente garantido a todos...)9 e de
6. Para uma abordagem dos conceitos de Bens Primrios e Bens Pblicos na obra de John Rawls, ver Snia T. Felipe. Rawls: Uma Teoria tico-Poltica de Justia, in Oliveira (2000, p. 144-146). 7. Para uma anlise do conceito de capacidades na obra de Amartya Sen, coerente com uso que dele aqui se faz, ver Sen (2001, cap. 3). 8. Santilln (2003, p. 205-217). 9. Felipe (2000, p. 154).

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distribuio (para financiar continuamente programas destinados a recompensar aqueles que por razes alheias sua vontade ficam fora do sistema produtivo e da possibilidade de alcanar bens primrios necessrios).10 Os Bens Primrios e os Bens Pblicos de Rawls so, na teoria do desenvolvimento humano de A. Sen., equivalentes aos entitlements que viabilizam habilitao dos desiguais a prover capacidades para realizar funcionamentos, de sorte que mediante acesso a esses bens se cumpram condies iniciais de igualdade de oportunidade ou de igualdade de capacidades como condio ao desenvolvimento humano. Finalmente, na sua teoria de igualdade, Bobbio trabalha com o princpio do tratamento igual aos iguais e desigual aos desiguais,11 onde o seu conceito de Bem Pblico precisamente aquele que garante a justia distributiva e a promoo da igualdade mediante ao legal do Estado. O critrio da igualdade de Bobbio vai alm da igualdade de oportunidade. Afeta no apenas as condies da dotao inicial do processo competitivo-cooperativo das relaes econmicas e sociais, mas as prprias condies de obteno final de igualdade de resultados. Para o que importa aqui resgatar dessa discusso terica, os conceitos de bens primrios, bens pblicos e capacidades para realizar funcionamentos so dotaes polticas, portanto dependem da ao ou regulao do Estado. Nesse sentido, elas significam alterar as condies iniciais de desigualdade autoreprodutivas (situao S0) e se incorporam condio de desenvolvimento com justia S1, onde ocorreria na economia um produto e/ou renda denominado produto potencial, que estaria direta ou indiretamente afetado pela dotao de bens primrios e bens pblicos anteriormente descritos. No contexto da poltica social brasileira esses bens se materializam, dentre outras, sob as formas de renda imputada (gasto social em educao fundamental e sade pblica), renda monetria direta (benefcios no-contributivos da Seguridade Social), ou titularidades fundirias na reforma agrria. Como tais, esses bens afetam fundamentalmente as condies de circulao da renda social em benefcio dos mais pobres. J o produto potencial que empregaria a fora de trabalho desocupada, as terras improdutivas e demais recursos econmicos ociosos, e que ainda propiciaria gerao de excedentes monetrios ao setor de subsistncia da economia, somente se viabilizaria com mudanas coetneas nas condies de produo e realizao dessa produo.

10. Felipe (2000, p. 154). 11. Santilln (2003, p. 212-214).

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Observe-se que foi caracterizada a situao objetivo S1, como situao de desenvolvimento com justia, balizada por trs fatores de desenvolvimento i) forte mudana nos indicadores de desigualdade social; ii) mudanas nos mtodos produtivos; e iii) ocupao dos recursos produtivos ociosos a fora de trabalho em primeiro lugar. Por sua vez, se podemos associar melhoria nas condies de eqidade os conceitos de bens pblicos providos pela poltica social, os mesmos so apenas indiretamente indutores do produto potencial, como pretende-se demonstrar em seqncia. A idia do produto potencial relacionada situao objetivo (desenvolvimento com justia) requer arranjos produtivos-ocupacionais que incorporem a parcela de PEA desocupada ou subocupada em novos mtodos produtivos e relaes de trabalho. Estas, por seu turno, so favorecidas por uma poltica social promotora da igualdade, mas dependem de polticas setoriais especficas, de fomento produo, ao emprego e s inovaes tcnicas e organizacionais consentneas com o prprio conceito do produto potencial. Observe-se que este produto no pode ser gerado pela dinmica econmica espontnea dos mercados de produto ou de trabalho, mas exige planejamento e direcionalidade das polticas de fomento setorial, alm do que se realiza na rbita das polticas sociais clssicas. Finalmente, os critrios tericos teis construo de um conceito de desenvolvimento com justia (situao S1) so, como se os definiu, de mudana de situao e de paradigma terico. Como tais eles se defrontam originalmente com situao de pobreza e desigualdade, abstratamente definidas. Contudo, quando se pretende confrontar essa nova formulao do desenvolvimento s situaes concretas da economia e sociedade brasileira analisadas historicamente neste livro, h que se voltar s questes sociais e problemas abordados nos vrios captulos precedentes: relaes fundirias inquas, relaes de trabalho excludentes e direitos de cidadania restritos. Este precisamente o objeto das sees de 3.1 a 3.2 e 4 adiante, onde se confrontam os critrios de desenvolvimento com justia aqui delineados s situaes concretas de desigualdade ou aos avanos parciais da poltica social identificada.
3.1 Relaes fundirias e relaes de trabalho no espao rural

Da leitura dos captulos que trataram das relaes agrrias (captulos 1 e 2) emerge uma sntese conclusiva sob a perspectiva deste captulo. H um processo histrico de reproduo do capital e da propriedade fundiria no Brasil que no combina com uma idia-fora do desenvolvimento com eqidade. Ainda que tenha havido algum avano na produtividade econmico do agronegcio, tal crescimento econmico no penetra no amplo setor da economia familiar ou o faz de maneira pouco expressiva , tampouco dissemina relaes assalariadas

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esmagadora maioria de fora do trabalho rural. Em especial no perodo histrico mais recente, em que se d uma forte elevao da produtividade do trabalho na chamada agricultura do agronegcio, tal processo econmico dissemina e reproduz concentrao fundiria, valorizao da renda da terra e lucro dos complexos agroindustriais e financeiros. Mas nesse processo econmico no comparecem cerca de trs quartos dos estabelecimentos familiares com valor de produo no nvel do salrio mnimo, nem os assalariados rurais portadores de baixa qualificao tcnica no conjunto, estes grupos representam algo como 90% da PEA rural. Esse crescimento econmico setorial reproduz o setor de subsistncia rural e at o alarga. Por isso no o desenvolve. maneira antiga, a estratgia de crescimento econmico do agronegcio tpica da dualidade, ou da modernizao tcnica sem mudana das relaes fundirias e trabalhistas. Por essa razo incapaz de gerar o Produto Potencial, fonte da incorporao econmica do setor de subsistncia com aumento de produtividade do trabalho neste setor. Isto posto, transparece evidente a diferena de concepo entre uma estratgia convencional de crescimento econmico, segundo a lgica dos mercados estruturados, e uma estratgia de desenvolvimento com eqidade. Neste segundo caso, que ora interessa aqui explorar, a poltica social no sentido categorial utilizado neste texto cumpre um papel essencial e necessrio. Porque a partir dela, dentro do ordenamento de direitos sociais brasileiros, que se realizam essas mudanas fundamentais no nosso status quo da pobreza: novos entitlements fundirios populao sem terra e sem trabalho; novos direitos de cidadania social aos incapacitados para o trabalho, alm dos outros direitos incondicionais, analisados no captulo 5 desta coletnea (educao fundamental e sade). Esse arranjo da poltica social, como j se assinalou, necessrio mas insuficiente a uma estratgia de desenvolvimento. Falta uma habilitao essencial nesse processo: a capacitao dos agricultores familiares e assentados da reforma agrria para elevao da produtividade do trabalho o que aqui significaria elevar seus excedentes monetrios. Esse terceiro movimento de habilitao econmica no se faz somente no campo da poltica social; requer poltica agrcola/agrria de fomento produo e comercializao do setor de subsistncia, a exemplo da experincia ainda tmida da Reforma Agrria e do Plano de Safra da Agricultura Familiar, parcialmente adotados no atual governo. Requer ainda uma decisiva reorganizao dos sistemas pblicos de crdito, comercializao e assistncia tcnica para uma nova poltica de fomento ao desenvolvimento.

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Um novo arranjo produtivo-ocupacional precisaria ser compatvel com relaes fundirias, trabalhistas e ambientais segundo o princpio da funo social da propriedade no Brasil. Seria ademais um padro capaz de produzir o produto potencial que incorporasse os atuais recursos ociosos da terra e do trabalho. A realizao desse produto e a apropriao da renda social dele resultante requereria uma dada engenharia de poltica agrcola, que alteraria completamente a economia poltica do espao agrrio brasileiro. Neste ponto cabem as perguntas a serem retomadas mais adiante: h foras sociais e projeto poltico motivados promoo dessa estratgia de desenvolvimento? Essa estratgia compatvel com o padro atual de relaes de mercado e das relaes internacionais que ora formatam a economia brasileira?
3.2 Relaes de trabalho urbanas e desenvolvimento

Nos captulos 3 e 4 deste livro foram analisadas a constituio e evoluo de um regime de trabalho assalariado no Brasil desde os primrdios da Abolio at o presente. A anlise destacou tambm a paralela reproduo durante todo o perodo enfocado das relaes no-assalariadas do trabalho livre e desprotegido pela lei o mundo do trabalho informal, que em particular nas duas ltimas dcadas do sculo passado ampliou-se de maneira mais acelerada, enquanto declinava o assalariamento, depois de meio sculo de expanso, associado industrializao e urbanizao da economia. Assalariamento formal e informalidade nas relaes de trabalho andaram juntos no longo ciclo de expanso industrial dos anos 1930 aos 1980, mas havia um consenso terico poca de que a forma de trabalho assalariado seria o destino inexorvel da economia capitalista, de sorte que em poucas dcadas esta se imporia como tendncia geral para todo o mundo do trabalho. Nesse ambiente intelectual que se estrutura nossa poltica social, calcada sobre a relao assalariada de trabalho, assentada no regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Isto era visto como natural, progressista, e funcionou intelectualmente como paradigma. A perspectiva que se tem hoje de evoluo do mercado de trabalho bem diversa. O crescimento dos nveis de desemprego aberto, desalento, assalariamento no protegido e das vrias formas de auto-ocupao revela que nestas duas ltimas dcadas de estagnao econmica inverteu-se a dinmica do mercado de trabalho, de sorte a crescer e se avolumar uma poro de mais da metade da fora de trabalho que se reproduz fora do assalariamento formal. Uma abordagem do desenvolvimento econmico moda antiga pressupunha que o crescimento econmico demandaria parcelas crescentes de trabalho assalariado, recriando as condies ideais para crescimento da

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produtividade de trabalho e sua repartio justa face proteo legal, gozada pelo regime de trabalho assalariado. No preciso repetir os dados empricos do nosso mundo do trabalho para rebater essa tese da virtuosidade do crescimento econmico, impondo a relao assalariada como fenmeno geral. Na verdade nossa economia do trabalho tornou-se complexo, de sorte que uma abordagem causal convencional na linha produo emprego assalariamento hoje uma teoria particular e no teoria geral do crescimento. Na verdade, o desafio terico para o desenvolvimento, segundo o paradigma da igualdade, responder necessria elevao da produtividade do trabalho, com simultnea reestruturao das relaes de trabalho e produo que se do no mundo do trabalho informal. Isto supe que estas relaes sociais, formas de produo e organizao do trabalho no assalariadas so permanentes, e no uma estgio prvio para o futuro assalariamento. De todo modo, o que no precisa ser permanente a precariedade e iniqidade do chamado trabalho informal.
3.2.1 Evoluo recente da renda familiar e das dotaes de direitos em face das relaes de trabalho

Uma anlise da renda das famlias no perodo posterior Constituio de 1988 evidencia dois fenmenos muito relevantes para a anlise da perspectiva do desenvolvimento em foco: i) uma elevao significativa da proporo da renda monetria das famlias pobres oriunda de Direitos Sociais da Seguridade Social; ii) expanso em termos reais do gasto social vinculado ao Sistema nico de Sade (SUS) e ao financiamento do ensino fundamental; e iii) reduo em termos reais e proporcionais da renda do trabalho no conjunto da renda familiar. Os dois primeiros fenmenos so evidncia direta (renda monetria) e indireta (renda familiar imputada) de que a dotao de direitos sociais, implementada a partir do marco jurdico da Constituio de 1988, afeta positivamente os entitlements das famlias em geral e obviamente da base social mais pobre. Nesse sentido, a estratgia de desenvolvimento com proteo s relaes de trabalho desprotegidas, porque formalmente no assalariadas, encontra razovel resgate nos direitos sociais incondicionais (educao fundamental e sade), na Previdncia Rural (economia familiar rural), alguma abertura para os no assalariados na Assistncia Social (Benefcios de Prestao Continuada), mas infelizmente em nenhum sistema previdencirio prprio aos trabalhadores informais urbanos. Evidncia emprica direta sobre elevao significativa da renda monetria oriunda da Seguridade Social nos revela a tabela 1, onde, comparando-se os Censos de 1991 e 2000, observa-se que a proporo daqueles pagamentos feitos pela Seguridade Social elevou-se de 10% para 16%, na renda familiar, enquanto a renda do trabalho cai no mesmo perodo de 85% para 78%.

422 TABELA 1
Renda familiar evoluo 1991 e 2000 (Em %)
Variveis Renda familiar total1 Renda de trabalho Renda da Seguridade Social Outras rendas

Guilherme C. Delgado e Mrio Theodoro

1991 100,0 85,3 10,2 4,5

2000 100,0 78,0 16,0 6,0

Fonte: IBGE (Censo Demogrficos 1991 a 2000). Elaborao dos autores. Nota: 1Corresponde renda familiar, considerando-se o conceito famlia-domiclio do IBGE, de todos os membros e para todas as fontes de remunerao.

A constatao de que a renda do trabalho cai sistematicamente ao longo da ltima dcada, em termos reais e proporcionais, revela um problema grave para o desenvolvimento. Este fato, corroborado por outras evidncias empricas (de queda sistemtica das ocupaes assalariadas ou no assalariadas), aponta para o limite da poltica de direitos sociais para gerar desenvolvimento. Entitlements previdencirios, educacionais de sade e outras mais mesmo que no to restritivos com o so no presente para as relaes de trabalho informais so e seriam insuficientes para lanar uma estratgia de desenvolvimento com eqidade. Polticas de fomento produtividade do trabalho, de apoio produo familiar e microempresarial, de formalizao das relaes de trabalho atualmente desprotegidas, sem obrigatoriamente passar pelo padro CLT, so essenciais. Parece evidente que o mundo das relaes informais efetivamente precisa incorporar transformaes produtivas que viabilizem a superao do estgio da mera economia de subsistncia. Da mesma forma, a massa de populao, hoje precariamente atendida pelas subvenes monetrias do Programa Bolsa Famlia, no poder se inserir em uma estratgia de desenvolvimento sem que polticas de fomento produtivo faam mediao sua associao nos Servios Produtivos, na Indstria de Transformao, no Turismo, na prestao de servios em geral, e nas vrias formas autnomas da economia familiar urbana, sem excluir evidentemente o setor rural, previamente analisado. Obviamente apenas uma pequena parcela dessa fora de trabalho se integrar ao assalariamento, e provavelmente a maioria da PEA se reproduzir sob outros arranjos produtivos e ocupacionais. Novamente aqui se coloca o dilema j delineado na anlise do setor de subsistncia rural: a elevao da produtividade do trabalho dessa populao, sob outras bases de relao de trabalho e insero produtiva, so condio sine qua non para o desenvolvimento com eqidade.

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Obviamente essa uma conjectura terica, consistente com o referencial terico do desenvolvimento aqui adotado. Sua viabilidade poltica e de economia poltica so hoje uma alternativa marginalmente explorada na agenda do governo. A linha de poltica social de assistncia pobreza, executada pelo governo, e da proteo dos direitos sociais, ancorada na poltica social do Estado, so na viso destes autores, importantes para gerar dotaes capacitadoras ao desenvolvimento. Mas isoladamente no so potentes para mudar relaes sociais vigentes, principalmente porque afetam apenas indiretamente o crescimento da produo e de emprego. Esse approach merece uma anlise mais especfica, porquanto incorpora outros aspectos da relao da poltica social como desenvolvimento abordados em seqncia.
4 POLTICA SOCIAL E DESENVOLVIMENTO: ALCANCE E LIMITES

A relao da poltica social com o desenvolvimento, no conceito que aqui se adota, comparece nesta sntese sob trs enfoques interconectados, mas autnomos: i) o dos direitos sociais como entitlements objetivamente capacitadores da incluso social; ii) o da poltica social como forma de redistribuio da renda social promovendo igualdade e induzindo investimento produtivo; e iii) o enfoque do gasto social pblico e seu papel indutor de demanda efetiva e de sentido anticclico na baixa conjuntura. Essas hipteses so corroboradas com forte evidncia emprica nas anlises dos captulos 5 (Abrangncia da Poltica Social) e 6 e 7 (Gasto Social Federal e Financiamento da Poltica Social). Mas nesta sntese h que serem resgatados os argumentos do desenvolvimento, que apenas neste captulo final comparecem de forma explcita. Sobre o enfoque dos entitlements, em acrscimo ao que ficou exposto nas sees precedentes, deve-se ressaltar que o reconhecimento de direitos sociais na Seguridade Social, em particular na Previdncia Social, teve efetiva capacidade de mudana setorial nas condies de desigualdade e pobreza, decorridas mais de uma dcada de sua aplicao sistemtica. No caso especfico do Regime Geral de Previdncia Social e da Lei Orgnica da Assistncia Social tem-se evidncia emprica forte (ver dados sobre linha de pobreza no peridico Polticas Sociais acompanhamento e anlise, do Ipea, n. 9, p. 18, grfico 1) do papel significativo representado pelos direitos de seguridade social na proteo pobreza. As rendas vinculadas a esses direitos pagas aos idosos, invlidos e vivas retiram sistematicamente da lista da indigncia ao longo do perodo de sua aplicao 1992-2003 de 15 a 17 milhes de pessoas (op. cit.).

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Por sua vez, as estatsticas censitrias de 1991 e 2000, portanto antes e depois da implantao dos direitos socais da Previdncia Rural, revelam aquilo que j tinha sido constatado em outras pesquisas do Ipea:12 houve melhoria significativa na distribuio da renda rural, em especial para os inativos e para as mulheres. Os dados comparativos do ndice de Gini (ver tabela 2) permitem concluir que houve melhoria aprecivel na desconcentrao da renda rural total (de 0,545 por 0,529) e que essa melhoria se deveu a mudana significativa do ndice dos no economicamente ativos (de 0,426 a 0,302), especialmente das mulheres (0,351 a 0,235).
TABELA 2
ndice de Gini da distribuio da renda nominal familiar economicamente ativos e economicamente inativos Brasil 1991 a 2000
Situao de domiclio e sexo Total Urbano Rural Homens Urbanos Rural Mulheres Urbano Rural 1991 Economicamente ativos 0,609 0,597 0,545 0,614 0,597 0,542 0,577 0,569 0,531 2000 No Economicamente economicamente ativos ativos 0,611 0,605 0,529 0,620 0,610 0,554 0,576 0,575 0,415 0,609 0,602 0,553 0,618 0,608 0,563 0,576 0,571 0,489 No economicamente ativos 0,584 0,591 0,302 0,610 0,608 0,383 0,548 0,562 0,235

Total 0,618 0,608 0,545 0,620 0,604 0,544 0,591 0,584 0,499

Total 0,645 0,644 0,426 0,660 0,652 0,492 0,608 0,613 0,351

Fonte: IBGE (Censos Demogrficos 1991 e 2000) Trabalho e Rendimentos Tabela 1.2.3. Elaborao dos autores.

No caso da Previdncia Rural h evidncia emprica de que os novos direitos criados a partir da Constituio fortaleceram no apenas o poder de compra dessas famlias (impacto de demanda efetiva), como tambm lograram realizar um intento no perseguido fortaleceram a capacidade produtiva do regime de economia familiar, viabilizando inclusive suas condies de produo. Por ltimo, as experincias de acesso terra nos assentamentos de reforma agrria, realizadas depois da regulamentao do novo regime fundirio da Constituio de 1988, revelam com clareza as potencialidades e os limites dos entitlements fundirios. H claras evidncias de um bom nmero de experincias exitosas de assentamentos agrrios.13 Mas como subsistem condies
12. Para uma anlise mais aprofundada do papel da Previdncia Rural sobre a economia familiar, ver Delgado e Cardoso (2000). 13. Para uma avaliao mais recente de 26 projetos de assentamento em sete estados, abrangendo cerca de 10 mil famlias assentadas depois de 1995, ver Leite e Srvulo (2004).

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muito desiguais de dotao inicial de bens primrios ou capacidades de funcionamento efetivamente equalizadoras de oportunidades para a maioria, a resultante uma mudana limitada, ali onde houve apenas o acesso terra. Neste ltimo caso (majoritrio) faltam algumas condies fundamentais, tpicas das polticas de fomento agrcola para gerar a igualdade de oportunidades. Faltam crdito rural, capacitao tcnica e garantia de mnimos na realizao da produo que viabilizem as condies de desenvolvimento em mercados reestruturados pela poltica agrria.14
4.1 Distribuio de renda

O argumento da distribuio e seu nexo causal com o desenvolvimento justificvel sob o enfoque econmico pela melhoria significativa s oportunidades para investir numa economia que transita de uma pior a uma melhor distribuio pessoal de renda monetria. Porm, o que se quer aqui chamar a ateno de fato sobre o papel potencial da poltica social, fundada em direitos sociais, para promoo autnoma da redistribuio pessoal da renda. Conforme foi visto na seo 3.2.1, h movimentos contrapostos na renda familiar em perodo recente. Ocorre elevao da renda monetria e no-monetria, oriundas da poltica social e, simultaneamente, queda na renda familiar oriunda do trabalho. Isto certamente afeta as medies convencionais do efeito distributivo da poltica social que suponham a condio coeteris paribus s demais rendas familiares. Mesmo assim, os ndices de Gini da renda rural e em especial da populao inativa rural mudam fortemente, num sentido de maior eqidade, na trajetria entre o antes e o depois da aplicao da Previdncia Rural. Por sua vez, o efeito distributivo do conjunto dos benefcios monetrios do Regime Geral da Previdncia Social e da Lei Orgnica da Assistncia Social tambm cumpre papel distributivo anlogo Previdncia Rural, embora menos intenso. Como se v na tabela 2, tambm melhora o ndice de Gini da populao inativa urbana entre 1991 e 2000. Sabe-se, contudo, que no mesmo perodo (anos 1990) em que a poltica social realiza esse movimento de melhoria na distribuio de renda pessoal dos no economicamente ativos, ocorre movimento em sentido inverso para a distribuio funcional da renda (renda do trabalho/renda do capital). Para usar ainda os dados do ndice de Gini em corroborao a essa hiptese, observe-se que no muda a concentrao dos economicamente ativos e at piora a situao dos urbanos economicamente ativos. Essa situao remete a vrias
14. Anlise mais detalhada de situao agrria aqui sintetizada desenvolvida no captulo 2 deste livro.

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interrogaes sobre a redistributividade da poltica social pelo lado das formas e fontes de financiamento que propiciam transferncias financeiras s populaes mais pobres (ver captulo 7). Aparentemente, tem-se uma situao em que o gasto social federal tem carter claramente redistributivo, mas a forma de financiamento no corrobora integralmente esse movimento pelo lado da distribuio funcional. Em linguagem mais simples: seriam os assalariados pobres e a classe mdia os setores mais onerados proporcionalmente no Oramento da Seguridade Social pela via da tributao, e no os lucros e outras rendas do capital? A concluso sobre o efeito distributivo da poltica social, como mostram os captulos 6 (gastos) e 7 (financiamento) contm ambigidades. Estas, contudo, no descartam a tese central deste captulo sobre os efeitos da eqidade da poltica social , mas relativizam-na por um outro argumento, que decorre da nossa estrutura tributria.
4.2 Gasto social, consumo popular e demanda efetiva

O nvel do gasto social pblico, ao redor de 21% do PIB, no qual se destacam os recursos vinculados a pagamento de benefcios sociais bsicos (RGPS e Loas), educao fundamental e sade pblica, tem efetivamente efeitos sobre a gerao do produto e renda agregados da economia. O princpio terico do gasto determinando o produto macroeconmico aqui aplicvel, principalmente aos produtos denominados bens-salrios. A hiptese de que os recebimentos de renda de cidadania transformam-se em gasto em bens de consumo popular equipara a assertiva os trabalhadores gastam o que ganham com uma outra equivalente: os pobres gastam o que ganham. Esta tese implica, admitindo o princpio da demanda efetiva (sentido de determinao da renda e produto pelas variveis de gasto macroeconmico), atribuir sentido causal ao gasto social. A causalidade aqui tem a ver com as variaes de curto prazo do gasto social, co-determinando a renda dos familiares pobres e sustentando a produo e o consumo popular de bens-salrios. Por outro lado, o modelo de financiamento dos gastos da poltica social de direitos bsicos insusceptvel a cortes oramentrios, dependente de variveis demogrficas e do salrio mnimo no sistema de seguridade social garante sentido anticclico ao gasto social nos momentos de baixa conjuntura macroeconmica. Evidncia emprica dessa assertiva visvel na trajetria recente do gasto social, especialmente na recesso econmica 1999-2003 (ver dados no captulo 6). A sustentabilidade fiscal desse sistema depende hoje basicamente do crescimento real da economia, visto que os fatores de crescimento real do gasto da

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Seguridade Social so previsveis e compatveis com um crescimento real da economia ao redor dos 4,0% ao ano. 15 Mas no o so com uma trajetria de estagnao econmica. Finalmente, deve-se destacar que o perfil da renda familiar afetada pelos direitos sociais bsicos, coerentemente com o sentido redistributivo e de combate pobreza, situa-se na faixa at trs ou quatro salrios mnimos da renda familiar. Nesses estratos, a elasticidade renda-consumo para vrios produtos de alimentao, vesturio, calados, habitao etc. muito alta. Esta incidncia do gasto social em direitos bsicos sobre uma massa muito expressiva da populao pobre16 evidencia uma relao muito forte da poltica social com o chamado consumo de massas, modelo explicitamente assumido no Plano Plurianual (PPA) 2004/2007 como estilo de crescimento econmico a ser priorizado pelo governo federal.
5 CONDIES DE TRANSIO

Todas as consideraes sobre desenvolvimento com eqidade e suas relaes com a poltica social elaboradas neste captulo so hipteses tericas, aplicveis situao social brasileira e sua poltica social implementada aps a Constituio de 1988. A efetiva estruturao de uma estratgia de desenvolvimento nos moldes aqui delineados requer que se elabore, de forma analtica, as condies de transio mudana de situao. Essa mudana pressupe um novo paradigma do desenvolvimento relativamente seguinte, como ficou claro na exposio da seo 2. Mas pressupe tambm uma mudana concreta da economia poltica, das condies macroeconmicas e das foras sociais que hoje formatam o Estado brasileiro, bem como a insero da economia brasileira na economia mundial. Toma-se por suposto que o quadro da insero supracitado parte da situao inicial (S0 Situao no tempo zero), onde no h desenvolvimento com eqidade, ainda que alguns experimentos e polticas setoriais possam ser compatveis. A transio para uma situao objetivo S1 (com desenvolvimento) no se dar pela dinmica espontnea da economia, nem das polticas pblicas em curso, especialmente de sua poltica econmica.
15. A elasticidade da receita da Previdncia com relao ao PIB substancialmente maior que a unidade. Isto se deve basicamente ao efeito virtuoso do PIB sobre nova filiao e sobre a recuperao de dbitos da Dvida Ativa velha, sem nova acumulao da Dvida Ativa para com o INSS. 16. Ver dados dos gastos do INSS sobre a linha de pobreza no peridico Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, do Ipea n. 9, p.18, grfico 1.

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Isto posto, as condies de transio de S0 S1 , demandam um exerccio planejado de interveno na realidade da desigualdade. Usando a linguagem de A. Sem, a transio consiste em mover a economia poltica de sua secular tendncia de reproduo da desigualdade e do estado de necessidade para os pobres, rumo a um novo arranjo de desenvolvimento em que se esteja objetivando um estado de liberdade. Essa mudana, embora simples de ser expressa, no passvel de teorizao, visto que significa ela prpria uma mudana de paradigma terico. Ora, tal mudana provavelmente no encontre na atual conjuntura poltica e econmica do pas foras sociais, condies macroeconmicas e projeto poltico concertados para desencade-la. Muito ao contrrio: a fragilidade financeira do setor pblico, manifesta pelo nvel alcanado pelo endividamento pblico interno, e a dependncia de recursos externos para honrar os compromissos internacionais so fortes constrangimentos ao desenvolvimento. E mesmo quando esses constrangimentos se dissipam aparentemente, com estratgias de crescimento setorial o caso do agronegcio brasileiro, analisado no segundo captulo deste livro , abrem espao para revisitao da modernizao conservadora e no do desenvolvimento com justia. Por sua vez, os atores polticos organizados, os partidos polticos, a classe empresarial, os trabalhadores organizados e o governo no sinalizam fora suficiente e/ou projeto poltico na direo de um projeto de desenvolvimento com eqidade. Em suma, um tal projeto requer uma estratgia da trplice mudana enunciada: das relaes fundirias inquas, das relaes de trabalho excludentes, e dos direitos de cidadania restritos. E neste caminho h apenas pequenos avanos a registrar, que podem ou no ser magnificados no jogo poltico. O que se investiga aqui so as condies tericas de possibilidade para o desenvolvimento com eqidade. E nesta investigao deparou-se com o seu inverso: situaes conjunturais que significam condies de impossibilidade. No h como requerer uma teoria para transio em sentido positivo, mas h pistas tericas significativas sobre aquilo que colabora ou no colabora para a estratgia do desenvolvimento com eqidade. A reproduo da dualidade moderno x atrasado, presente na estratgia de modernizao tcnica do agronegcio, um exemplo dessas sadas negativas exaustivamente analisadas no segundo captulo da coletnea (a questo grfica). Em sentido inverso, ou seja, corroborando a tese do desenvolvimento com eqidade, tem-se a Proposta do II Plano Nacional de Reforma Agrria,17 em termos conceituais, e a Poltica Nacional de Previdncia Rural esta em sentido factual.
17. Ver Arruda (2003).

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Como no Brasil caminhou-se na poltica social vrios passos positivos em relao a essa estratgia de mudana, se alguma utilidade tem o conhecimento para orientar a ao poltica, talvez o que se possa daqui deduzir sejam alguns possveis caminhos para reforar e ampliar o escopo das polticas sociais prdesenvolvimento. necessrio tambm ter cautela contra tentativas de desconstruo dos direitos sociais bsicos principalmente daqueles que apresentam significativa dotao de bens primrios e capacidades aos segmentos sociais excludos da vida econmica e poltica da sociedade. Essa cautela precisa ser redobrada quando a justificativa da desconstruo solitariamente o equilbrio fiscal, ou a necessidade de financiar o crescimento econmico, pois no primeiro caso no h qualquer projeto de crescimento e, no segundo, haveria um projeto da velha modernizao tcnica, sem mudana nas relaes sociais. E isto no conduz ao desenvolvimento. Finalmente, h que se reconhecer que a reflexo sobre poltica social e desenvolvimento aqui feita apenas um momento cognitivo que pode ser til ao processo do agir poltico, mas tembm no se pretende guia de recomendaes e/ou elaborao prtica do agir poltico em cada conjuntura. H um dilema real dos dois lados do terico e do poltico prtico. Sem referencial terico, o agir poltico pragmtico reproduz a conveno antiga como diria Keynes: o pragmtico puro um fiel seguidor de teorias e doutrinadores j falecidos. Mas a reflexo terica, por sua vez, no d conta da complexidade e da totalidade dos problemas da conjuntura, nem das condies de um agir planejado para mudana de paradigma. O lugar da reflexo terica, esclarecendo o agir poltico no campo da poltica social e do desenvolvimento, ter certamente algum valor se ousar e lograr produzir conhecimento e informaes relevantes e sistemticos sobre essas questes. Por suposto, conhecimento e informaes relevantes so recursos escassos que em algum momento conjuntural seriam teis para orientar o agir poltico, consistente com mudanas do paradigma do desenvolvimento. Pretenso e expectativas de reflexo sobre poltica social e desenvolvimento esto aqui postas, com as devidas ponderaes de autonomia do conhecimento e da ao poltica, bem como das suas respectivas interaes e reciprocidades. Conclui-se que, h aqui o reconhecimento de uma lacuna a ser desenvolvida: polticas setoriais de fomento da produo e do emprego so essenciais para a gerao do produto potencial, insusceptvel de ser criado pela dinmica autnoma dos mercados. Este o dilema que perpassa a poltica social do pas na atual conjuntura.

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