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Democracia participativa en los Andes:

la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

Democracia participativa en los Andes: la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

Democracia participativa en los Andes: la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per Agosto, 2003 Lima, Per ISBN: 9972-9720-6-2 Hecho el depsito legal N. 1501142003-4848 Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID) Av. Jos Larco 1301, of. 2101, Miraflores, Lima 14 Telfono: (51-1) 617-3070 Fax: (51-1) 617 3080 Correo electrnico: peru-enquiries@dfid.gov.uk Web: www.dfid.gov.uk OXFAM - GB Baltazar la Torre 906, San Isidro Telfono: 264-1223 Correo electrnico: Programa_peru@oxfam.org.pe Web: www.oxfam.org.uk REMURPE Jr. Cayetano Heredia 431-K, Jess Mara Telfono: 460-1680 Correo electnico: remurpe@hotmail.com CICDA Horacio Urteaga 1818, Jess Mara Telefax: 461-0492 Correo electrnico: cicda@ddm.com.pe Correccin de textos: Roco Moscoso y Carolina Teillier Diseo grfico: Maleca Este material ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID). La informacin contenida en este libro puede ser reproducida total o parcialmente, siempre que se mencione la fuente de origen y se enve un ejemplar a la oficina DFID. Las opiniones expresadas en esta publicacin corresponden a los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista del DFID.

CONTENIDO

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Presentacin Introduccin Captulo 1 Limatambo: de la exclusin al gobierno. Los logros de una democracia participativa Introduccin 1. Condiciones generales 2. El sistema de haciendas como antecedente inmediato 3. Los campesinos acceden al gobierno local 4. Con el CCV nace un nuevo modelo de gestin 5. Cmo se estructura el CCV Apuntes finales Captulo 2 Camino al desarrollo. El sistema de planificacin y gestin municipal concertado de Santo Domingo Introduccin 1. Condiciones generales y organizacin social en Santo Domingo 2. Un plan estratgico para impulsar el desarrollo local 3. Creando una alianza estratgica entre la municipalidad y la sociedad local 4. Una experiencia en perspectiva
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Captulo 3 Tres herramientas para el desarrollo de Haquira: participacin, acuerdos y organicidad Introduccin 1. Condiciones generales 2. Los antecedentes inmediatos del proceso participativo 3. Concretando el ideal del desarrollo participativo 4. Mesas de concertacin para implementar el plan 5. Activa participacin de la mujeres 6. Fortalecimiento de la organizacin campesina 7. La concertacin como fundamento de la planificacin 8. La planificacin local y su estructura de objetivos 9. La asociacin de municipalidades de la cuenca del ro Santo Toms (AMSAT) 10. Potencialidades y limitaciones del proceso Captulo 4 Del olvido a la esperanza. Planificando el desarrollo de Castrovirreyna Introduccin 1. Condiciones generales 2. Entre la violencia, la parlisis y la pobreza 3. Una nueva organizacin para el desarrollo y el sistema de planificacin local 4. Avances y lmites en la experiencia

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Presentacin a la segunda edicin

Los aos noventa se caracterizaron, entre otros rasgos, por constituir un contexto dominado por un rgimen autocrtico que logr, desde la segunda mitad de la dcada, cooptar polticamente a las municipalidades, arrinconando a las pocas que mantenan una independencia y desarrollaban formas de inclusin democrtica de sus habitantes, permitiendo el desarrollo de la ciudadana con la concrecin de tres derechos importantes: participar, decidir y gestionar. La Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) se constituye desde la iniciativa de estos lderes de gobiernos locales rurales a partir del ao 1997, primero con algunos encuentros, apoyados por diversas instituciones, que reconocieron la existencia de valiosas experiencias en las que, junto con autoridades y la sociedad civil local, implementaban nuevos proyectos de gestin municipal. Y en segundo lugar, tomando conciencia de la importancia de romper el cerco del aislamiento que la geografa les impona, para la construccin colectiva de una organizacin sin centro que potencie sus capacidades, para que estas experiencias no se pierdan en el tiempo sin que se recojan sus aportes, aportes que posibilitarn mejorar la situacin de los municipios rurales que, paradjicamente, son la mayora en el Per. Estas iniciativas se concretan con la creacin de la REMURPE el 18 de enero del 2000, a partir de un grupo de municipalidades alternativas, con el apoyo de la Confederacin Campesina del Per (CCP) y organizaciones como el Centro Internacional de Cooperacin para el desarrollo Agrcola (CICDA), CEPES, Servicios Educativos Rurales (SER), etctera. Este proceso se da en un contexto difcil y convulsionado, que marcara el fin del rgimen autoritario y el inicio de la transicin democrtica. Es en esos momentos en que la REMURPE comienza un intenso trajinar para lograr la recuperacin de estas experiencias de gestin alternativa de los proyectos polticos de democratizacin en los espacios o escenarios locales que se venan desarrollando en los Andes.
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Para el ao 2002, OXFAM GB aprob un Proyecto de Apoyo a la Red de Municipalidades, considerndose acciones de incidencia, ya que se entraba a una etapa de elaboracin de diversas normas, desencadenada por el proceso de descentralizacin en curso, que marcara las nuevas relaciones entre el Estado y los ciudadanos. La recuperacin de estas experiencias permitira visibilizar, en el nivel local, cmo se haban estructurado estas nuevas relaciones. Inicialmente se pens en una breve sistematizacin que arrojara como producto un documento pequeo para ser publicado. Sin embargo, la riqueza de los aprendizajes extrados de cada una de estas experiencias, y el contexto de transicin democrtica que la REMURPE apuesta a consolidar desde los espacios locales, nos oblig a redimensionar esta meta. As, con el auspicio de OXFAM GB, establecimos contacto con el proyecto Elecciones y Gobernabilidad (ELGOL) del Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID), que se interes en apoyar la publicacin del documento. Para la sistematizacin se seleccionaron, de las diversas experiencias de gestin de municipalidades rurales integrantes de la REMURPE, cuatro de ellas que reflejaran la diversidad de sus territorios, la particularidad de sus propuestas y la riqueza de sus enseanzas, as como las debilidades de los procesos. Este texto narra la experiencia de Limatambo, de la cual mucho se habl pero que no haba sido recogida en un documento, experiencia que nos presenta el proceso que se desarrolla a partir de un conflicto con el poder gamonal, poder que se resisti a dejar su ltimo bastin en este pequeo distrito. La herencia colonial, como seala Enrique Quedena, recordando a Julio Cotler en su obra Estado, clase y nacin en el Per. La riqueza de Limatambo reside, tal vez, en el rescate de los valores de la tradicin y cultura andina del trabajo cooperativo, de la solidaridad, etctera. Un esfuerzo realizado por quechuahablantes, en su gran mayora analfabetos, que al cabo de varios aos transformaron el perfil de lo que era Limatambo. Se recoge la experiencia de Santo Domingo, distrito de Morropn, Piura, proyecto liderado por un conocido dirigente campesino de la desaparecida FRADET y ex secretario general colegiado la Confederacin Campesina del Per (CCP), Carlos Lpez Jimnez, quien con el apoyo de los campesinos de

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su distrito llega a cambiar las relaciones entre la municipalidad y los campesinos, relaciones que pugnaban por ser reconocidas, en la medida que en este distrito, desde el movimiento campesino uno de los ms importantes en la histrica y rica tradicin de movilizacin campesina del departamento de Piura, se haban difundido, desde varios aos atrs, prcticas democrticas en los caseros, las rondas, los comits de desarrollo, etctera. Encontraremos la experiencia de Haquira, un distrito apurimeo, que nos recuerda aquellas narraciones de Jos Mara Arguedas de pequeos poblados perdidos en el tiempo y aislados por la distancia que erige nuestra abrupta geografa, con un lder como William Gonzales, sobreviviente de una matanza perpetrada por Sendero Luminoso en 1988 en su distrito. Desde 1999 asume la funcin de alcalde, iniciando un proyecto nuevo en la zona que combina la implementacin de mecanismos de participacin con la construccin de una propuesta de asociativismo para planificar el desarrollo del territorio, a partir de las dinmicas que se constituyen en la cuenca del ro Santo Toms entre Chumbivilcas y Cotabambas. Por ltimo, conoceremos la experiencia de Castrovirreyna, provincia minera de Huancavelica. La crisis de la minera releg a esta provincia a niveles de pobreza extrema, la violencia poltica agudiz sus problemas, al extremo de que la Municipalidad Provincial operaba desde la provincia de Chincha, en el departamento de Ica. Con estos problemas, scar Garay, un ex trabajador del Estado, regresa a su provincia a construir este proyecto, a desarrollar procesos participativos en una zona con problemas de naturaleza estructural. La importancia de la segunda edicin reside en que, como lo sealara Enrique Quedena en la introduccin, la Nueva Ley Orgnica de Municipalidades no recoge en su riqueza y profundidad todos los aportes de las diversas experiencias de democratizacin en los escenarios locales y queda por debajo de las experiencias desarrolladas. Esto sucede como producto de que nuestros legisladores no quieren ver estas experiencias y se asume la existencia de una sola forma de democracia, la democracia representativa. En el actual contexto se debatirn normas y temas complementarios ligados a la participacin ciudadana en la gestin pblica. De ah la importancia de esta segunda edicin, que es un reconocimiento de la necesidad de articular la democracia representativa y la participativa, as como de establecer el vnculo entre los gobiernos locales y regionales hacia una apuesta descentralista.
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Creemos que con esta sistematizacin cumplimos con uno de nuestros primeros objetivos objetivos que se impusieron a s mismos nuestros alcaldes, alternativos y visionarios, que consiste en que lo construido en las diversas localidades rurales del Per no se pierda y permita a los decisores de polticas entender la riqueza, la diversidad y las necesidades que tienen las poblaciones rurales del Per, que se visibilicen alternativas creativas que vienen desde los espacios locales, que la apuesta por la descentralizacin signifique consolidar un gobierno local con participacin ciudadana en las decisiones pblicas. Nuestro reconocimiento y agradecimiento a los hombres y las mujeres de las zonas rurales que hicieron posible el desarrollo de estas gestiones municipales; a Enrique Quedena, por su voluntad y compromiso con el desarrollo de esta sistematizacin; y a los alcaldes de las zonas rurales, que apuestan por una gestin democrtica, participativa y transparente. Lima, marzo del 2004.

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Introduccin

En momentos en que el Per se encuentra retomando su proceso de descentralizacin poltica a travs del fortalecimiento de sus gobiernos regionales y locales, consideramos oportuno presentar la sistematizacin de cuatro experiencias paradigmticas de gestin del desarrollo local que, a pesar de sus diferencias, son todas portadoras de un mensaje de afirmacin de la participacin ciudadana como componente esencial de una nueva poltica de desarrollo local. Los casos examinados confirman que los gobiernos locales actan como escuelas de democracia y constituyen un espacio apropiado para discutir con la poblacin la pertinencia de las polticas pblicas. Son, tambin, la instancia ms adecuada para lograr acuerdos sobre la base de consensos generales y para fijar con detalle los temas de agenda que es necesario discutir. As mismo, el empleo de mecanismos de gestin democrticos constituye un estmulo para la renovacin de la prctica poltica y fija nuevos trminos de las relaciones entre gobernantes y ciudadanos, situacin que se aprecia en la aparicin de una nueva generacin de lderes ms respetuosos de los principios democrticos y con ms confianza en la capacidad de los pueblos por modestos que a veces parezcan, para autodeterminarse y promover justicia y equidad.

El contexto poltico
Las experiencias analizadas en esta publicacin surgieron y se desarrollaron entre los aos 1993 y 2002, en un ambiente poltico particularmente difcil. El proceso de descentralizacin haba sido paralizado por el gobierno central, y las instituciones regionales como los Consejos Transitorios de Administracin Regional actuaban respondiendo a directivas establecidas por un Poder Ejecutivo opuesto a toda forma de gobierno local autnomo o con un proyecto propio.
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El contexto de violencia poltica generalizada tampoco facilitaba la construccin de modelos democratizadores ni la participacin ciudadana, pues el clima represivo dominaba la escena. Dos de las experiencias analizadas se generaron, justamente, en lugares afectados por el conflicto armado interno, mientras que en las otras dos se tomaron medidas para evitar su infiltracin y desarrollo. No exista un marco legal que protegiera estas acciones democratizadoras de mbito municipal. La ley vigente en ese entonces no entenda la participacin en trminos tan amplios como se estaba dando en estas experiencias concretas. Tampoco garantizaba la continuidad de los planes elaborados ni la de los mecanismos participativos de decisin y de fiscalizacin all creados. En el plano estrictamente local, en tres casos se alude directamente a los efectos de la persistente herencia colonial que sobrevivi a travs del rgimen de haciendas, y que dividi a las sociedades locales en razn del acceso a la propiedad de la tierra y a servicios bsicos como la educacin, desigualdades que ni la Reforma Agraria ni las polticas posteriores han podido solucionar. Por el contrario, la cultura poltica estaba estructurada en funcin del cuidado de los intereses econmicos de un pequeo sector que encontr en las relaciones clientelares un mecanismo de reproduccin de estas condiciones. En los cuatro casos sistematizados asumen el protagonismo sectores histricamente marginados de la poltica y de los beneficios econmicos.

Acciones por la equidad social


No es casual que en todas estas experiencias la preocupacin fundamental sea enfrentar los desequilibrios sociales. En cada lder se observa con nitidez, desde un inicio, que posee un enfoque de desarrollo que se expresa en sus propuestas de gobierno tanto como se deduce de su trayectoria de vida. Las opciones de gobierno basadas en la generacin de condiciones para lograr la justicia social significan un cambio radical frente al modelo de gestin local comn en el pas, sustentado en el intercambio de favores y contraprestaciones polticas. Por ello, estas experiencias constituyen un punto de quiebre en la concepcin de las relaciones ciudadanas, y un aporte sustancial al enriquecimiento de la cultura poltica peruana. As mismo, implican un mejor acercamiento a los problemas locales, pues resulta ms consistente hablar de desarrollo humano con autoridades que comparten estos valores que hacerlo con quienes siguen actuando bajo los parmetros tradi-

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cionales. Es ms fcil discutir sobre la sostenibilidad de una poltica con este nuevo tipo de autoridades que hacerlo con quienes, apelando a criterios tradicionales, privilegian el corto plazo y las rentas inmediatas, admitiendo la posibilidad de mantener situaciones discriminatorias e injustas. En los casos estudiados es evidente la preocupacin por enfrentar la pobreza, entendiendo que no puede haber desarrollo si se mantiene esa situacin. Los casos presentados no admiten la existencia de un modelo de desarrollo que implique un costo social o que suponga la marginacin de determinado sector de la poblacin. La superacin de la pobreza como prerrequisito para el desarrollo local es un elemento sustancial de este nuevo paradigma. Lo anterior explica la necesidad de informar, sensibilizar y adiestrar en el uso de instrumentos de gestin pblica a poblaciones que no haban tenido antes la oportunidad de participar en estas prcticas democrticas. Los procesos participativos analizados privilegian por ello el componente educativo, que demanda una gran cantidad de tiempo e insumos. Aun as, en los relatos se ve que esta intensa actividad pedaggica estuvo encabezada en todo momento por los respectivos alcaldes y lderes, y secundada por los funcionarios y promotores municipales. Gran parte del xito de estas experiencias descansa, sin lugar a dudas, en el elemento formativo. Podemos asegurar, con total convencimiento, que las acciones encaminadas a informar, educar, ensayar, practicar y evaluar aprendizajes y saberes populares es un factor estratgico indispensable, imprescindible en este tipo de prcticas. De aqu se deducen importantes lecciones; por ejemplo, lo trascendente que resulta trabajar respetando y valorando la lengua materna, o considerando las formas de organizacin social preexistentes, dotndolas de elementos adicionales que, sin distorsionar su sentido, les inyecten actualidad y energa, tal como ocurre con la incorporacin de las mujeres y los jvenes en las asambleas y en la designacin de representantes.

Nuevas orientaciones
Las experiencias expuestas demuestran que la municipalidad rural no puede ser concebida como una entidad prestadora de servicios que se relaciona con vecinos que, a su vez, actan como clientes, esperando pasivamente un buen trato. Debido a la naturaleza de los problemas y a la dimensin de
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los retos de las poblaciones rurales, lo que se espera de un gobierno local es que acte como un asociado. Esto contribuye a renovar las formas de hacer la poltica: el discurso deja de ser extrao y se centra en la concrecin de las propuestas, as como en la materializacin de los compromisos. En este campo se producen situaciones de particular importancia. En primer lugar en unos casos ms que en otros, las relaciones entre las autoridades y la ciudadana no se han construido sobre una coleccin de ofrecimientos, sino sobre un conjunto de acuerdos discutidos y compartidos. En segundo lugar, se avanza en la elaboracin de mecanismos que incorporan la participacin vecinal en los aspectos ms rutinarios de ejecucin y seguimiento, mediante formas de trabajo mixtas. En tercer lugar, se incorporan elementos objetivos para evaluar los resultados, aun cuando no se hubieran explicitado indicadores. En la medida en que se responde a los requerimientos o se cumplen las metas, los participantes evalan los resultados y ganan experiencia en este campo, lo que luego les permite controlar mejor los procesos, construyendo entonces s indicadores para tomar en sus manos factores como la calificacin tcnica, la calidad de una propuesta, el manejo de los costos y el tiempo, el cambio de las conductas sociales y las percepciones, etctera. De otra parte, estas experiencias muestran la valenta de sus actores y el xito obtenido con ella frente a un gobierno central entonces dominado por un grupo mafioso y autcrata. Las municipalidades rurales son altamente dependientes de esa instancia de gobierno porque subsisten bsicamente de las transferencias de fondos procedentes de este nivel. La falta de recursos propios, la insolvencia para afrontar los compromisos inmediatos, as como la imposibilidad de captar recursos por va de las contribuciones o impuestos, en localidades en donde el comn denominador es la pobreza, acrecienta la dependencia hacia los fondos que maneja el Ejecutivo. Conocedores de esta situacin, los funcionarios del gobierno presidido por el ingeniero Alberto Fujimori condicionaron el apoyo del Estado a la sumisin de los poderes locales frente al poder central. Lograr esto significaba, en muchos casos, vivir a la sombra de las polticas gubernamentales. Se trataba, en suma, de seguir las directivas, no discutirlas, bajar el perfil y no disputar el protagonismo que quera mantener el gobierno central en cada localidad. Las experiencias estudiadas muestran, en cambio, municipios libres, contestatarios y protagonicos, aun a riesgo de sufrir boicot o persecucin poltica, como de hecho ocurri en estas localidades: en ciertos casos no recibieron ayuda econmica ni crediticia por parte del gobierno central, be-

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neficios de los que s gozaron otros municipios que mostraban su aquiescencia; en otros, el gobierno autoritario recurri a acusaciones de terrorismo para amedrentar a los lderes locales, incluyendo a las autoridades de origen campesino. El gobierno de Fujimori logr incluso romper la mancomunidad de municipalidades, al formar un bloque de autoridades adscritas al rgimen. Las experiencias de planificacin y concertacin influyeron en la estructura del aparato municipal; por ello, fue necesario hacer ajustes y modificaciones significativas. La municipalidad se caracteriza por tener una estructura cerrada en s misma: all se discutan los problemas de la localidad, se establecan las prioridades, se decida la forma de ejecucin de los acuerdos, se asignaban los recursos y se fiscalizaba. En los procesos analizados, en cambio, el municipio abri a la sociedad gran parte de estas funciones y comparti con sta buena medida de sus responsabilidades y atribuciones especficas, sin que ello interfiriera con las atribuciones que son exclusivas del fuero municipal. Por ello, no se ver a los vecinos obstaculizando las funciones burocrticas ni las propiamente administrativas; mientras que, en cambio, se mostrarn muy activos en la bsqueda de informacin, as como en la expresin de sus pareceres cuando son consultados. El aparato municipal ha aprendido a convivir con instancias participativas que, respetando su autoridad, han sabido ganar espacios que les permiten actuar en condiciones de igualdad para analizar la realidad y discutir las posibles soluciones. En ciertas ocasiones el protagonismo se traslada totalmente a la sociedad por ejemplo, en asambleas generales y otras circunstancias similares, en cuyo caso la municipalidad asume un rol promotor y de acompaamiento. Son, sin duda, momentos culminantes de la democracia participativa, pues permiten a la ciudadana asumir sus responsabilidades y a la autoridad compartir su poder. Estas situaciones de empoderamiento social y de generacin de acuerdos compartidos por todos los actores son la culminacin de un gran esfuerzo previo, y aseguran en gran parte el cumplimiento de los compromisos, as como la elevacin de las responsabilidades asumidas por los distintos participantes. Bajo los nuevos paradigmas, estos actos refuerzan y legitiman las posteriores acciones de los trabajadores municipales, mientras que la autoridad local goza de un amplio respaldo, acorde con la autenticidad de su compromiso. Paradjicamente, para los polticos y funcionarios tradicionales, compartir con la poblacin la toma de decisiones resulta perturbador y peligroLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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so; por esta razn tratan de evitar a como d lugar estas situaciones y obtienen a cambio respuestas sociales bastante modestas. Los casos estudiados demuestran que all donde se apuesta por la participacin ciudadana hay una mejor respuesta de las personas. Y en ningn caso esto ha puesto en peligro el orden social, situacin que s se plantea en sistemas ms cerrados o autoritarios, en los cuales la falta de respeto a la autoridad se expresa incluso en protestas abiertas. El argumento de que se necesitan sociedades educadas y cvicamente avanzadas para llevar adelante estos procesos ha resultado desmentido por las experiencias examinadas. Con poblaciones fundamentalmente pobres y con un gran porcentaje de personas analfabetas y quechuahablantes, estos gobiernos locales han obtenido logros en tiempos ms breves de lo que habra que esperar con las gestiones no participativas. Desde un punto de vista conceptual y metodolgico, las cuatro experiencias emplearon metodologas muy similares, diferenciadas en su adaptacin al respectivo medio social. As mismo, todas tenan un proyecto bien definido, que difera solamente en su modo de construccin; es decir, si la propuesta responda a las ideas centrales de un grupo de lderes, si se acercaba ms a una construccin colectiva o si lograba integrar ambas visiones. En algunas experiencias, la visin de futuro refleja el sentir y las aspiraciones de una colectividad, con una formulacin sencilla y logrando una rpida empata entre todos los participantes. La claridad de la visin es fundamental para facilitar el planteamiento de las estrategias y las acciones necesarias para alcanzar los propsitos trazados. La confusin no es buena compaera de los procesos participativos; la simplicidad y la transparencia de los mensajes favorecen la comprensin de las situaciones y aclaran los roles que se espera que cumplan los actores sociales participantes. En todos los casos estudiados hay un orden metodolgico evidente, aunque en uno de ellos no resulte explcito. En el razonamiento de los conductores es posible identificar nuevas formas de interpretacin de la realidad, menos dogmticas y ms estratgicas, que les permiten tejer alianzas, priorizar acciones, definir fases claves para el proceso, etctera. Por ello, bajo diversas denominaciones, es posible identificar, por ejemplo, estrategias basadas en potencialidades reales, mecanismos de colaboracin que producen sinergias entre los actores, apoyo a cadenas productivas y co-

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rredores econmicos, y manejo de las implicancias de la globalizacin sobre las realidades locales. En cuanto a los recursos econmicos para desarrollar las propuestas, se verifica que, aun cuando la obtencin de fondos adicionales es obviamente valorada, no se gener una dependencia de la cooperacin internacional ni de fondos especiales del Estado. Esto es evidente en Santo Domingo y Limatambo. Tal situacin favorece la sostenibilidad de los procesos, pues su marcha descansa en fondos seguros. Anloga es la relacin establecida con las organizaciones no gubernamentales de desarrollo: hubo un excelente trato sin generar dependencia. Sobre la institucionalizacin de las prcticas democratizadoras, cabe decir que si bien se establecieron con frecuencia instancias de encuentro entre la sociedad civil y las autoridades locales, en muchos casos dependa de la voluntad de estas ltimas, ya que la legislacin no se caracterizaba precisamente por promover este tipo de polticas. Por el contrario: si contextualizamos las experiencias aqu compiladas, encontraremos que no haba un marco normativo que las acogiera. Se limitaban, en cambio, los cabildos abiertos; no se consideraba la posibilidad de elaborar presupuestos participativos ni se deca palabra alguna sobre la planificacin participativa (entre tantos otros vacos). La nueva Ley Orgnica de Municipalidades no ha sistematizado las mejores prcticas de gestin democrtica existentes en distintas localidades del pas. Por esta razn, las normas en materia de participacin ciudadana se encuentran muy por debajo de lo avanzado por sociedades locales como las que presentamos en este trabajo. Las experiencias participativas de desarrollo local tienen una filosofa comn, pero no una nica forma de hacer las cosas; all radica su riqueza. La nueva ley busca encasillar la enorme variedad de acciones en una sola frmula, optando por una visin tradicional unvoca y reglamentarista, y renunciando a una orientacin ms promotora.

Algunas limitaciones
Los procesos participativos tienen, entre muchas bondades, una que destaca al interior de la sociedad: la oportunidad de que las personas participen a ttulo individual. Esto permite contar, casi de inmediato, con activistas voluntarios deseosos de aportar al desarrollo de la localidad. La presencia de jvenes est asegurada cada vez que se producen convocatorias a procesos
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de gestin participativa. Estos procesos constituyen una excelente oportunidad para integrar a estudiantes y jvenes profesionales. En algunos casos, esta situacin no fue apreciada a tiempo y constituy un factor de distanciamiento generacional con un proyecto poltico que, aunque participativo, se senta como dirigido hacia los mayores. No obstante, es importante que al final los lderes hayan tomado conciencia de lo sucedido. Es fundamental para profundizar los cambios que requieren estos procesos en aspectos conceptuales bsicos. La importancia del factor generacional es un hallazgo de los propios lderes, que refleja un interesante nivel de reflexin y maduracin de la propuesta de gestin participativa, tan importante como el factor gnero, incorporado desde el inicio en todos los casos aunque desarrollado ciertamente de manera desigual. Pero los diferentes casos tratados en este estudio tambin nos plantean un conjunto de situaciones que toda experiencia de gestin local participativa debera considerar al momento de precisar sus etapas y cronogramas de trabajo. Se trata de hechos cclicos que influyen sobre la gestin: Ciclo electoral. Se produce un trabajo de proselitismo poltico que suele mezclarse indebidamente con las funciones y el uso de recursos municipales. En estos meses hace falta una mayor transparencia para evitar esos vicios y para protegerse de las campaas dirigidas a desacreditar al alcalde y sus regidores, y a destruir la imagen ganada por el proceso de planificacin participativa y los procesos de concertacin. Ciclo de aprendizaje. Proceso de conocimiento del aparato municipal y de las funciones de gobierno, que insume una gran cantidad de tiempo. La accin social de la nueva autoridad que atraviesa por esta situacin es poco significativa, salvo contadas excepciones como los casos que compilamos. Ciclo de recomposicin econmica. Bajo los ineficientes marcos normativos existentes, los cambios de gobierno suelen significar la entrega de una institucin insolvente o en crisis econmica, situacin que puede provocar una parlisis total. Difcilmente una propuesta participativa puede llevarse adelante en tales condiciones. Ser necesario esperar muchos meses para reconstituir las capacidades, y este lapso jugar en contra del proceso participativo.

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Ciclo de agudizacin de las demandas sociales. Un proceso de planificacin participativa debe tener en cuenta que durante el desarrollo de la experiencia se presentar un momento de agudizacin de las exigencias sociales, y deber responder a ellas. Si bien estos procesos se orientan a transformaciones de largo plazo, deben considerar tambin resultados de corto plazo que respondan a requerimientos urgentes. Se trata de resultados parciales que contribuyen a generar credibilidad en el proceso. Ciclo productivo. Las localidades rurales giran por lo general en torno a un sistema productivo dominante. Las experiencias participativas deben lograr una adecuada simbiosis con ste. Concordando las actividades con el calendario agrcola y tomando en cuenta los eventos especiales es posible lograr acciones sinrgicas como, por ejemplo, difundir los avances logrados en la planificacin participativa en una semana festiva, en la que se congrega gran parte de la poblacin.

Para terminar, es necesario tener en cuenta que pasados tres o cuatro aos de trabajos de concertacin y participacin ciudadana es probablemente el momento de recoger los primeros frutos de la planificacin. Sin embargo, en los casos analizados, debido a situaciones de extrema pobreza y grave inequidad social, los plazos se extienden un poco ms. Y es que en verdad en estos casos se comienza de muy atrs. Los gobiernos locales y las poblaciones involucradas en estas cuatro experiencias tuvieron, primero, la necesidad de impulsar una reforma social para crear condiciones que permitieran que todos los habitantes de sus respectivas localidades pudieran acceder a una oportunidad. Estas acciones de impulso de la participacin fueron acompaadas por otras no menos importantes como romper el aislamiento fsico, dotar de condiciones mnimas de vida agua, electricidad, salud, etctera y, paralelamente, recuperar la autoestima de actores hasta entonces descartados de los procesos de toma de decisiones polticas. Gran parte de las municipalidades rurales del Per deben an cruzar este umbral. En ese trance, esperamos que las cuatro experiencias presentadas les sirvan de inspiracin. En cuanto a ellas, una nueva etapa est definiendo su futuro inmediato. El desafo reside en saber responder a los retos del desarrollo econmico sin olvidar la dimensin del desarrollo humano sostenible. Estaremos pendientes de sus esfuerzos y esperanzados en sus avances.
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Para terminar, agradecemos la colaboracin de la licenciada Paola Robles Velarde, quien actu como nuestra asistente. A ella se debe buena parte de las entrevistas y los reconocimientos de campo. Igualmente, agradecemos al socilogo Eduardo Barzola, coordinador ejecutivo de la REMURPE. Y, por supuesto, a los comuneros y lderes locales, mujeres y hombres que han compartido con nosotros sus vivencias, sus sueos y preocupaciones, plasmados en experiencias que esperamos sean de utilidad para quienes, como ellos, siguen apostando, con sus propias vidas, por el desarrollo local y el del pas. Mujeres y hombres que, superando todas las limitaciones, constituyen un vivo ejemplo de lo que podemos hacer como sociedad. Enrique Quedena Zambrano

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CAPTULO 1

Limatambo: de la exclusin al gobierno Los logros de una democracia participativa

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APUNTES ||| El respeto por los derechos humanos contribuye al buen gobierno
Hace slo diez aos, una gran parte de la poblacin campesina de Limatambo viva en condiciones extremadamente duras. Sumidos en la pobreza, el aislamiento fsico y el trato degradante, estos pobladores carecan de medios para alterar su patrn de existencia. Los campesinos recuerdan an cmo se establecan los tratos con la autoridad municipal. Sus solicitudes podan seguir cualquier curso ser atendidas u olvidadas, pero no generaban obligaciones para la alcalda. Si se trataba de pedidos de mejora fsica, stos siempre resultaban condicionados a alguna contraprestacin, sistema que, por lo dems, dominaba el terreno de las relaciones con las autoridades locales. En el campo no haba servicios bsicos. Aun as, era tal la desigualdad que sus pobladores se vean obligados a prestar servicios en la zona urbana. Las calles, por ejemplo, eran limpiadas por las comunidades campesinas siguiendo un sistema de turnos. Lo mismo ocurra cuando haba que cavar zanjas o servir de mano de obra en festividades que disfrutaran los detentadores del poder poltico y econmico. Pese a los cambios en la tenencia de la tierra a partir de la Reforma Agraria, los antiguos hacendados lograron mantener las relaciones feudales empleando, entre otros mecanismos, la propia institucin municipal. Hasta haLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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ce unos aos era posible constatar desigualdades tan evidentes como simblicas: los comuneros tenan prohibido transitar por las calles en las que vivan los antiguos hacendados. Wilbert Rozas, alcalde de Limatambo de 1993 al 2002, recuerda que en cierta zona se alzaban dos puentes: uno para el paso de los antiguos hacendados que permanecieron en el pueblo y el otro para los indios, trmino que se usaba en forma despectiva. Una de las primeras medidas de su gobierno municipal fue, precisamente, acabar con esa diferencia: como quien dice, esos dos puentes dejaron de existir. Cuando se pregunta a los comuneros acerca de los principales logros obtenidos con el gobierno local participativo que se inici en 1993, ellos enumeran una larga lista. Muchos precisan, sin embargo, en coherencia con la preocupacin expresada por Rozas, que el ms importante es haber recibido un buen trato. Durante dcadas, para los gobernantes locales los comuneros de Limatambo fueron slo un medio que les permita reproducir sus formas de dominacin. Establecan relaciones paternalistas al realizar alguna obra a cambio de cierta contraprestacin, haciendo favores o entregando ddivas, e incluso castigando fsicamente a quienes desafiaran su autoridad. Con el ascenso del nuevo gobierno local, los campesinos pasaron a sesionar en el edificio municipal, otrora signo irrecusable del poder de los terratenientes. El alcalde empez a recibir a los comuneros y a trabajar con ellos dentro de la municipalidad. Un aspecto resaltante de la experiencia vivida con el nuevo sistema de gobierno ha sido el papel pedaggico desempeado por el alcalde, los regidores y los funcionarios municipales. Empezaron a informar a una poblacin que jams haba recibido noticias sobre el estado del municipio ni sobre sus finanzas, que no haba intervenido en los procesos de decisin sobre las obras por ejecutar ni discutido sobre las necesidades que deban atenderse prioritariamente. Pero adems de informar y explicar, era necesario facilitar la participacin de los pobladores en el gobierno local. Para ello, se requera que todos fueran aprendiendo sobre la marcha, respetando las vivencias y los diferentes puntos de vista frente a los problemas.

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En el Limatambo de hoy ya no extraa que cualquier campesino, por humilde que sea, reciba un trato digno, ni la notoria presencia de las mujeres en la vida poltica y social del distrito. Se ha puesto de manifiesto la importancia que debe tener, para cualquier gobierno, cuidar la estima personal y colectiva, as como respetar los derechos fundamentales de las personas. Algo que en el lenguaje de los lugareos se resume en una sencilla frase: el buen trato.

Introduccin
El gobierno municipal instalado en 1993 al que en adelante denominaremos nuevo proyecto municipal, que comprende las gestiones 1993-1995, 1996-1998 y 1999-2002 marc un cambio sustancial en Limatambo, a partir de un proceso poltico muy abierto a la participacin social, sobre todo la de un amplio sector campesino histricamente marginado de toda forma de acceso al poder estatal. Este gobierno se distingui ntidamente de los anteriores por su labor de devolucin de derechos ciudadanos a un gran porcentaje de la poblacin que viva sin ejercerlos e incluso sin conocerlos. El despotismo de los gobernantes anteriores con la sola excepcin de un religioso que accedi al gobierno municipal agudiz los problemas derivados de la pobreza, especialmente entre la poblacin campesina, al imponer distancias ideolgicas y culturales e incluso haciendo uso de la fuerza fsica que derivaba de su poder. El nuevo proyecto municipal gener acciones que le fueron otorgando una identidad muy propia: termin de suprimir las relaciones sociales de corte feudal que sobrevivan en la sociedad de Limatambo; la libertad de actuacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos domin la escena poltica local de principio a fin; y alcanz metas en un perodo relativamente breve, gracias a la recuperacin de los valores del sistema de colaboracin social andino, entre otros aspectos. Esta nueva fisonoma del gobierno local permiti instaurar un ambiente de confianza y colaboracin social que se transmiti luego a otras autoridades y funcionarios estatales, posibilitando la creacin de un entorno propicio para una amplia concertacin. En esta sistematizacin se mostrarn los avances en la planificacin del desarrollo local, un proceso que, con categoras y lenguaje propios, conjuga
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las formas de reflexin y de organizacin tradicionales andinas con mecanismos de democracia directa, dando como resultado una amplia gama de prcticas que colocan a esta experiencia como una de las ms avanzadas de nuestro pas. En Limatambo encontramos una planificacin de corte estratgico, con aplicaciones operativas anuales. Tambin formas avanzadas de intercambio de funciones y colaboracin institucionalizada entre una organizacin no estatal el Consejo Comunal y Vecinal (CCV) y la municipalidad distrital, junto con las dems instituciones pblicas. Hallamos tambin mecanismos no burocratizados de control de cuentas pblicas, as como prcticas de gestin del presupuesto municipal contemporneas a los procesos que se daban en Porto Alegre, Brasil, aunque con metodologas distintas.1 La experiencia de gobierno participativo de Limatambo viene inspirando muchos procesos de desarrollo local en Apurmac y el Cusco. Esperamos que, en efecto, sirva a toda persona que tenga la posibilidad de influir en los procesos de desarrollo de su localidad; pero tambin consideramos importante que llegue a quienes tienen la responsabilidad de establecer una legislacin que responda mejor a aquellas prcticas sociales que como la presentada en este texto saben encontrar respuestas all donde otros slo ven problemas.

1. Condiciones generales
Limatambo, distrito de la provincia de Anta, en el departamento del Cusco, en la sierra sur del Per, es una antigua localidad a la que se le atribuye la funcin de posada de los viajeros que transitaban por el camino inca. Posee un territorio de 428 kilmetros cuadrados, con una geografa que comprende valles ubicados a una altitud de 2.300 a 4.200 metros, integrados a la cuenca del ro Apurmac. El distrito est conformado por 33 comunidades campesinas: 8 en la parte alta, 14 en la zona intermedia y 11 en la parte baja. Segn el censo oficial de 1993, stas albergaban a 7.552 habitantes (90% del total de la pobla-

1 En Porto Alegre nacieron los "presupuestos participativos", que permitieron a los ciudadanos decidir sobre el destino que deba darse a los fondos pblicos locales. Es una notable coincidencia que procesos de naturaleza similar se hayan dado en esta localidad de los Andes peruanos.

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cin). Hay tambin un pequeo centro urbano que acta como capital del distrito, con una poblacin de 861 habitantes; es decir, 10% de poblacin, lo que establece una clarsima diferencia urbano-rural. La poblacin electoral est compuesta por 3.970 personas. Hasta 1993, las condiciones sociales del distrito aportaban una serie de datos crticos que debieron tomarse en consideracin: A la fecha del censo, del total de la poblacin (8.413 habitantes), 60% eran nios y jvenes menores de 29 aos; es decir, unos 5.041 habitantes pertenecan a este grupo etario. El censo determin una poblacin econmicamente activa (PEA) de 2.326 personas. De ellas, 2.036 se dedicaban a actividades agropecuarias y apenas 63 efectuaban labores comerciales. Otro tipo de actividades eran realizadas por 227 personas. Del total de la PEA, slo 1.573 personas reciban una remuneracin en dinero. Muchas actividades realizadas por las mujeres no se registraron en el censo nacional como actividades econmicas. A menudo se consider a las campesinas un componente clave de la economa familiar como amas de casa. Limatambo no cuenta con una produccin agrcola especializada. Sus excedentes van al mercado cusqueo en un 80%. El autoconsumo especialmente de trigo, maz y papa es muy significativo. El quechua es el idioma dominante, en correspondencia con la realidad provincial 38.000 quechuahablantes, de un total de 48.000 habitantes. El analfabetismo es elevado: 4 de cada 10 personas son analfabetas. Entre los alfabetos tambin hay serios problemas: gran parte de los mayores de 19 aos llegaron nicamente hasta el nivel primario, contaron con un solo profesor, no tuvieron textos escolares ni se vieron favorecidos por la educacin bilinge. As, pues, la mayora no domina la lectura, la escritura ni las operaciones matemticas bsicas (Castillo 1995: 10). La situacin de los servicios bsicos tambin era crtica. De un total de 1.742 viviendas, 1.172 tenan como fuentes de agua para su consumo los ros o las acequias, 1.639 carecan de servicios higinicos y 1.539 no contaban con alumbrado elctrico domiciliario. Una situacin similar se daba en la zona urbana: 65% de la poblacin no contaba con agua
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potable ni desage; careca de mercado dominical, instalaciones de salud, centros educativos, reas de recreacin, canalizacin de aguas y disposicin de la basura. La capital necesitaba un plan que regulara los usos del suelo y controlara su crecimiento, as como medidas que orientaran sus actividades principales y potenciales (como el turismo).

2. El sistema de haciendas como antecedente inmediato


Se afirma que antes de la aplicacin de la Reforma Agraria existan 31 haciendas; y aunque en el estudio de Castillo se consignan slo 18 (vase el cuadro 1), lo importante es que el rea se encontraba dominada por un sistema de haciendas basado en el mantenimiento de relaciones de servidumbre. El hacendado, aprovechando su ventajosa situacin de propietario de las tierras, dispona los usos de sus parcelas y determinaba las condiciones de acceso a ellas, que consideraban la entrega de productos e incluan prestaciones no dinerarias que facilitaban la extraccin de importantes excedentes campesinos a su favor. Pese al dominio ejercido por las haciendas en Limatambo, las comunidades campesinas mantuvieron constantes luchas contra ellas, pues nunca aceptaron las formas a travs de las cuales fueron despojadas de sus tierras, muchos aos atrs, mediante argucias judiciales y recursos polticos de toda ndole. Patallacta, Chonta, Pampaconga y Mollepata figuran desde 1572 como reducciones instauradas por el virrey Francisco de Toledo. Registros de 1698 describen las protestas de los indios de Patallacta ante el corregidor del Cusco contra el propietario espaol Pablo de Esquibias, quien se apropiaba de tierras y ganado; en esa poca, a las reducciones mencionadas se sum la de Pivil. Durante la etapa republicana, las comunidades se vieron an ms asediadas por las haciendas. Hubo entonces constantes reclamos, tomas de tierras y la consecuente represin. La comunidad de Chonta fue la primera en recuperar sus legtimos ttulos, en 1946; la siguieron la comunidad de Choquemarca, en 1957; y Pampaconga, en 1962 (Gary 1983 y Huamn 1985, citados en Castillo 1995: 16). Con el advenimiento de un nuevo orden a partir de la Reforma Agraria aplicada en Limatambo en 1973, algunas propiedades se convirtieron en comunidades y otras fueron transformadas en modelos asociativos no tradicionales, como las cooperativas agrarias de produccin (CAP) CAP Ta-

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Cuadro 1 Haciendas y reas de afectacin


Nombre de la hacienda Qoyllor Miskiyacu Ccollpacca Tomacaya Mamaco Sondorf Chinchayba Pampaconga Choquemarca Florida Andenes Rioja Tarahuasi Ayavir-Ninamachi Uratari Pampahuaylla Chonta Pivil-Huancarire Uraca Total rea afectada (hectreas) 8.674 2.780 1.026 1.848 297 7.727 338 1.908 394 210 364 498 1.049 1.745 1.310 7.500 9.745 997 48.210

Fuente: Marlene Castillo, Limatambo: una municipalidad para todos, Concejo Municipal de Limatambo-Centro Andino de Educacin y Promocin. Jos Mara Arguedas (CADEP), documento mecanografiado.

huantinsuyo y Salkantay. Los pobres resultados obtenidos llevaron a estas cooperativas a procesos de parcelacin y liquidacin. Finalmente, recurrieron a la organizacin comunal tradicional: conviven con las nuevas comunidades en pequeos grupos campesinos ubicados, por lo general, en lugares muy prximos al centro urbano (vase el cuadro 2). Pese a la Reforma Agraria, algunos antiguos hacendados permanecieron en el lugar debido a las bondades del valle, pues Limatambo tiene buen clima todo el ao, libre de heladas, lo que favorece la produccin agropecuaria
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para fines comerciales. Los antiguos hacendados mantuvieron las prcticas sociales de abuso, racismo y discriminacin contra los comuneros. Los cargos pblicos quedaron tambin bajo su dominio y, cuando no los detentaban directamente, se cuidaban de mantener el poder necesario para influenciar sobre las autoridades. Esto ocurra con los funcionarios de educacin, salud, administracin de justicia y policia, que formaban parte de un crculo temido por los campesinos, con el cual preferan no establecer mayor contacto. Sin embargo, aunque en un medio adverso, un sector de campesinos avanzaba en la creacin y el fortalecimiento de una organizacin propia. En 1979 se cre la Federacin Distrital de Campesinos de Limatambo, base de la Federacin Provincial. En ese mismo ao se form tambin el Comit de Pequeos Productores de Tomate de Limatambo. Coincidentemente, se trat del perodo durante el cual, gracias a los cambios introducidos en las disposiciones constitucionales, se reconoci el derecho a voto de los analfabetos y se estableci que la condicin ciudadana se adquira a los 18 aos. As. miles de campesinos de Limatambo tuvieron la oportunidad de iniciarse en la vida poltica local. Los antecedentes referidos al comportamiento poltico-social de los antiguos gobernantes locales ofrecen indicadores que permiten medir los avances logrados con posterioridad. Como rasgos relevantes, ntimamente vinculados al rgimen anterior, tenemos: No haba disposicin de trabajar para las comunidades campesinas. La accin estaba concentrada a tal punto en la zona urbana que programas como el Vaso de Leche creados para atender a la poblacin pobre no llegaban a un nmero importante de nios campesinos y sus beneficios se distribuan a voluntad de las autoridades. En el campo, gran parte de la poblacin desconoca la existencia de este programa de asistencia alimentaria. La poblacin no conoca los recursos econmicos de la municipalidad. Menos an saba en qu se empleaban. Las relaciones entre la poblacin y la autoridad local estaban barnizadas con distintos tonos de paternalismo y clientelaje. Cargar cajas de cerveza durante las celebraciones de las fiestas patronales o entregar una cuota de licor era parte de las tratativas establecidas por quienes detentaban el poder, as como era normal entregar trabajo gratuito. Las reglas de gobierno suponan siempre una contraprestacin; toda

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Cuadro 2 Comunidades y grupos campesinos


Comunidades y grupos campesinos Ccoyllor Centro poblado (CP) Ccoyllor CP Choquetire Miskiyacu CP Miskiyacu CP Aguaqata Ccollpaccata CP Ccollpaccata CP Huayroncca Productores privados Sauceda Tomacaya CP Tomacaya Mamaco CP Mamaco CP Parcco Sondorf CP Sondorf CP Mollecunca CP Chaqui CP Puytoc CP Molinopata CP Tunaspampa CP Pumaoroco CP Quehuincha CP Quellhuaccocha CP Lechera CP Usutacancha Chinchaybamba CP Chinchaybamba CP Retamayoc CP Caldera CP Huascarpata Pampaconga CP Pampaconga CP Cardonpata CP Churucana Chacllancca CP Chacllancca Huertahuaycco CP Huertahuaycco Habitantes segn el censo de 1981 74 53 21 150 97 53 287 220 67 92 382 176 153 23 605 37 5 22 33 18 113 224 153 Comunidades y grupos campesinos Chinllahuacho CP Chinllahuacho Choquemarca CP Choquemarca Florida CP Florida CP Mollemarca CP Paccopata Llamatay CP Llamatay CP Jatun Pampa Rioja-Andenes CP Rioja CP Puncuchacra CP Pilcopuquio Tarahuasi CP Tarahuasi Ayaviri-Ninamanchi CP Ayaviri Ninamanchi CP Ninamanchi CP Challabamba CP Potrero Huaycco Uratari Churo CP Uratari Churo CP Churo Pampahuaylla CP Pampahuaylla Ichacc CP Ichacc Chonta CP Chonta Pivil Huancarire CP Pivil Huancarire CP Huancarire Uraca CP Uraca CP Higospampa CP Pichumarca Habitantes segn el censo de 1981 365

196 297 221 76 115

221 132 42 47 155 212 246 174 51 21 384 136 259

165 90 17 4 54 452 297 146 9 340 265

498 200 205 226 37 13 48

Fuente: Marlene Castillo, ob. cit.


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obra generaba obligaciones que la comunidad deba cumplir en favor de la autoridad. Al asumir el cargo de alcalde el ingeniero Wilbert Rozas, en 1993, encontr la maquinaria para trabajar en carreteras prcticamente inservible, desmantelada y abandonada en diferentes lugares del distrito. El volquete, por ejemplo, estaba encima de unas piedras, en una carretera. El local municipal no tena tiles de oficina ni el equipamiento necesario para funcionar. Todo debi comenzar de cero. En este mbito, el alcalde anterior dej como herencia a su sucesor solamente una agenda de problemas.

3. Los campesinos acceden al gobierno local


La llegada del equipo portador de un nuevo proyecto municipal al gobierno local tuvo como principal consecuencia el acceso de los campesinos a una cuota importante del poder estatal, histricamente enfrentado a ellos. Esto supuso que tomaran conocimiento del verdadero perfil institucional del municipio, ms all de las imgenes que perciban hasta entonces, confundidas con la figura del alcalde paternalista. Los comuneros se acercaban a una institucin que les era extraa, pero que ahora estaba abierta al cambio. Juntos ellos y las autoridades debieron ir mejorando el funcionamiento de la organizacin municipal a medida que se familiarizaban con ella. Construan as un tipo de municipio desconocido en Limatambo, incluso para sus propios impulsores, pero lo hacan con propsitos claros: conseguir un gobierno que tomara en cuenta la voz de la poblacin; que imprimiera transparencia a los actos de gobierno y ordenara sus acciones; y que fuera capaz de perseguir un objetivo final comn a todos los actores. As se avanz sobre la base de una intencin bastante clara, aunque con cuidado, pues no exista una receta que se pudiera seguir. Era un proceso que no poda guiarse por un modelo, pero que sintetizaba una serie de pequeos avances obtenidos en distintos lugares del pas como Villa El Salvador, en Lima, entre otros, mientras se rescataban los valores propios y las relaciones culturales ms constructivas de la zona. Una serie de factores se conjugaron para lograr el xito posteriormente obtenido en las elecciones. La candidatura de Wilbert Rozas a la alcalda dis-

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trital fue determinante. Este joven promotor trabajaba con la Confederacin Campesina del Per y estaba ligado a una organizacin no gubernamental (ONG) promotora del desarrollo rural. Su candidatura no se apoyaba en un partido poltico especfico; ofreca la trayectoria profesional y comprometida de un conocido dirigente cristiano de izquierda que lideraba un movimiento independiente. Los partidos de izquierda se haban presentado tres veces a la alcalda distrital, sin lograr el triunfo en ninguna ocasin. El nuevo movimiento la Unidad Campesino Popular introdujo, desde sus comienzos, principios de organizacin y trabajo ms democrticos, y logr una pronta aceptacin. El grupo tom el compromiso poltico con mucha responsabilidad: Nos preocupamos de no fracasar, escuchamos todos los errores que cometieron los mayores y eso orient mucho el trabajo [...] nos propusimos hacer todo lo que los otros no hacan: los otros no rendan cuentas, nosotros rendiremos cuentas; los otros no nos dejaban participar, nosotros dejaremos participar a la gente; no dejaban que las mujeres ingresaran, las mujeres ingresarn ahora en el mismo nmero y en la misma forma que los varones; los otros nunca han planificado el gobierno, nosotros lo vamos a planificar de una manera ms sencilla, sin que sea una cosa que nadie lo pueda entender [...].2 Otro factor determinante para el triunfo electoral fueron las relaciones sociales vigentes en el distrito. A diferencia de lo que ocurra en otras localidades, en Limatambo an se mantenan obligaciones que derivaban del modelo de dominacin colonial cultivado por el sistema de haciendas. Las relaciones abiertamente desiguales entre los grupos sociales, as como el mantenimiento de compromisos serviles, deban alterarse: En la parte urbana, que era muy pequea, las comunidades limpiaban las acequias, hacan la limpieza de las calles, echaban la basura, hacan las faenas; todo eso lo cambiamos nosotros, no lo permitimos ms. Con eso cambiaron las relaciones de servicio y las relaciones laborales. El grupo de poder que estaba en la urbe perdi sus privilegios, porque las comunidades trabajaban para ellos. Ya no se les poda pegar, ya no se les poda explotar.3
2 Entrevista a Wilbert Rozas (marzo del 2003). 3 Ibdem. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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Un regidor recuerda que, al acceder al gobierno el nuevo proyecto municipal, los comuneros repitieron las costumbres consabidas; entre ellas, ir los domingos a buscar al nuevo alcalde para pedirle determinada obra para su comunidad. Por eso, una de las primeras acciones fue establecer nuevos trminos en las relaciones. Se les explic la inconveniencia de aquella forma de tratamiento de los problemas, y se los invit a discutir en asambleas, de manera participativa, la situacin de las comunidades campesinas. Por primera vez se presentaron las cifras del presupuesto municipal y se plante la idea de tomar decisiones conjuntamente.4 Este cambio poltico fue seguido de una serie de hechos simblicos que sirvieron para generar un nuevo imaginario social: de pronto, los marginados sesionaron regularmente con el alcalde en las oficinas de la municipalidad, lugar antes inaccesible y smbolo del despotismo poltico; los delegados de las comunidades campesinas hombres y mujeres del campo, empezaron a participar en las asambleas que se realizaban en el teatrn de la municipalidad, alternando con otras autoridades y con responsables sectoriales: el juez de paz, el comisario, los responsables de salud, etctera. As, pues, la municipalidad no deba ser tan temible ni tan ajena cuando los nios hijos de los campesinos que asistan a la reunin podan correr por los pasillos; o cuando en ese antiguo y ceremonioso lugar se poda cambiar los paales a los bebs. Adems algo que sin duda devolva la confianza a las personas, las sesiones se desarrollaban fundamentalmente en quechua. Los resultados han sido tan notables que la Confederacin Campesina del Per y la Federacin Departamental del Cusco han asumido como suyos los logros de Limatambo, y tratan de extender la aplicacin del modelo a otras zonas. Un factor fundamental es tener en cuenta la capacidad real de la institucin municipal para promover la transformacin de un orden social injusto. Si se asume el gobierno municipal ya no con la intencin de valerse del poder para afianzar determinados privilegios personales o de grupo, sino para promover el desarrollo de una localidad, es obvio que quien lo intente tendr que enfrentarse a duras reacciones. A la vez, tendr que ser consciente de que sus intentos de transformar la realidad se vern enfrentados a serias limitaciones. Las municipalidades rurales del Per se encuentran en una si-

4 Entrevista al regidor Zoilo Meza (marzo del 2003).

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tuacin muy precaria, y sus posibilidades de actuacin son limitadas, entre otras, por las siguientes razones: Son instituciones carentes de recursos econmicos suficientes para cumplir sus funciones. Adems, por lo general albergan a la poblacin ms pobre del pas. Es, por as decirlo, una institucin pobre para atender las necesidades de los ms pobres. Son instancias de gobierno que suelen carecer hasta de un local adecuado para trabajar. No poseen el personal necesario, y el que tienen no se encuentra actualizado. Tampoco cuentan con enseres, maquinaria ni equipos para atender las demandas ms elementales de sus poblaciones. Sin embargo, no pueden mantenerse indiferentes ante tales demandas, como ocurre, por ejemplo, cuando deben resolver necesidades de infraestructura. Una inadecuada legislacin les exige mantener una estructura administrativa pensada en realidades urbanas, propia de instituciones con una complejidad que este tipo de municipios no posee. Es una legislacin inadecuada e incompleta, ajena a la problemtica local, que no ofrece asesora tcnica ni apoyo financiero, y tampoco constituye fondos especiales. Las disposiciones sobre participacin ciudadana de las leyes orgnicas de municipalidades resultan inaplicables y hasta absurdas para la realidad rural. Por ejemplo, segn la ley de municipalidades vigente durante el periodo de la experiencia analizada, en Limatambo no poda realizarse un cabildo abierto.

En este contexto, una pregunta lgica es si una municipalidad puede actuar como un instrumento efectivo para promover el desarrollo local.

4. Con el Consejo Comunal y Vecinal (CCV) nace un nuevo modelo de gestin


Al inicio de la gestin, el nuevo proyecto municipal cre el Consejo Comunal, un mecanismo que deba permitir que la accin del gobierno recibiera el consentimiento popular. Este consejo se reuna en asamblea y sesionaba cada mes, para tomar acuerdos y asumir compromisos; luego se convoc cada dos meses, hasta que se determin la conveniencia de que fuese cada tres meses. En las asambleas del Consejo Comunal, el alcalde y los regidores deban sustentar sus posiciones y tratar de que los delegados comunales adhirieran a
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ellas. Los dems participantes tenan igual derecho a formular y sustentar sus propuestas. Este procedimiento, ms que cuestionar el poder de las autoridades elegidas, permita un profundo intercambio de opiniones, a la vez que creaba en la autoridad la necesidad de informar y educar para lograr resultados adecuados. La situacin no era propicia para actitudes retricas, pues se trabajaba sobre la base de necesidades concretas, y con acuerdos de supervisin de las acciones y los resultados. La laboriosidad de este mecanismo se vea compensada con beneficios difciles de obtener con otros procedimientos: permita actualizar la informacin y facilitaba el adiestramiento de los delegados; creaba un ambiente propicio para discutir los asuntos de inters colectivo; legitimaba socialmente los acuerdos, pues no eran disposiciones establecidas slo por la autoridad sino por toda la comunidad; y legitimaba a las autoridades por su comportamiento democrtico, pues, as como podan lograr acuerdos a su favor, tambin saban aceptar aquellos que recogan puntos de vista contrarios. Conforme avanzaba esta experiencia, una parte significativa de los pobladores del centro urbano tambin venci sus prejuicios iniciales se deca que el nuevo gobierno municipal slo era para los campesinos. Se integraron entonces al sistema de asambleas, de modo que el consejo pas a denominarse Consejo Comunal y Vecinal, conocido como el CCV. El CCV cuenta con tres atribuciones que lo distinguen de otros mecanismos meramente consultivos: puede planear, gestionar y fiscalizar. La facultad de planeacin requiri un largo proceso pedaggico para explicar la naturaleza de los problemas de la localidad y establecer un orden de importancia. Esto permiti determinar los ejes de desarrollo y elaborar los planes operativos anuales. La planeacin no era un ejercicio de formulacin de buenos deseos; era un mecanismo de anlisis de la realidad y de toma de decisiones sobre asuntos concretos, y un medio para definir polticas que trazaran la ruta por seguir en un plazo ms largo. Los delegados a las asambleas del CCV toman decisiones al acordar qu obras se ejecutarn durante el ao, as como al establecer los ejes promotores de un cambio sustancial de su realidad. La gestin, en cambio, plantea la posibilidad de intervenir en la concrecin de los acuerdos. Si bien el CCV no es propiamente una instancia ejecutora, se involucra mucho en este aspecto, pues las decisiones requieren ser muy

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pormenorizadas o deben definirse las modalidades de ejecucin. El CCV puede establecer un mandato que fije como titular de la gestin a la municipalidad; mecanismos mixtos, con participacin de delegados de la poblacin lo que genera formas de cogestin; o mandatos que delegan responsabilidades en las organizaciones de la sociedad civil, planteando as un marco para la autogestin (la definicin de una modalidad de gestin puede ser determinante para explicar los ndices de efectividad). Finalmente, en Limatambo, la fiscalizacin ha demostrado ser un excelente mecanismo para ejercitar los derechos ciudadanos. La poblacin reconoce la importancia de su intervencin para garantizar la transparencia de las autoridades en lo que concierne a los recursos econmicos. En cierta ocasin, antes que accediera al gobierno el nuevo proyecto municipal, un campesino, ante la falta de obras en su comunidad, pidi a un alcalde que explicara en qu empleaba los recursos municipales. La respuesta fue un fuerte castigo fsico y tratos degradantes que ni siquiera podan consignarse en una denuncia policial, ya que la estructura de poder establecida no lo permita. Hoy, en cambio, para los habitantes de Limatambo, la rendicin de cuentas es un mecanismo de trmite normal; e incluso se ha ido ms lejos en su contenido, pues se entiende que la fiscalizacin evala tambin la conducta de los funcionarios municipales y el cumplimiento en la ejecucin de las obras. El mecanismo de control es simple y se da sobre la marcha; no se plantea como una revisin al final de una actividad. Existe un sistema de tarjetas que permite controlar pblicamente cualquier gestin administrativa, como la ejecucin de una obra fsica. El registro se realiza en tres tarjetas: una de la comunidad involucrada en la obra, otra de la municipalidad y la tercera del CCV. De esta manera se garantiza la transparencia y se evita la adulteracin de los registros. La fiscalizacin ha instaurado una mayor confianza respecto a la gestin de la autoridad local. La seguridad de que los recursos pblicos son bien empleados alienta a los ciudadanos a colaborar, al punto que, cuando falta dinero, la poblacin incluso est dispuesta a invertir para conseguir mejores resultados. El trmino fiscalizacin tambin se emplea para referirse al seguimiento de la ejecucin de las obras. Una vez que una obra ha sido seleccionada por una asamblea comunal, y aprobada despus por la asamblea del CCV, se nombra un comit de obras para cogestionarla. Para ello, sus integrantes
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recurren a las tarjetas que registran los pedidos, las compras y las salidas, y son los encargados de firmarlas como seal de conformidad. Cada tres meses, estos comits de obras rinden cuentas sobre su gestin al CCV. La gestin de Wilbert Rozas ofreci transparencia desde el primer momento. Cuando la asamblea del CCV decidi comprar maquinaria para reemplazar la que se haba perdido, se form una comisin presidida por el prroco y la jueza de paz; las comunidades eligieron dos delegados varones y dos mujeres, y la municipalidad estuvo representada por su regidor de obras. As se garantiz la claridad en el procedimiento de la compra, y al mismo tiempo se inaugur una nueva forma de gestin. Para efectivizar las tres atribuciones mencionadas planeacin, gestin y fiscalizacin deban generarse capacidades adecuadas entre los pobladores, de modo que los delegados participaran con criterios que convinieran a sus comunidades. El equipo municipal recorri cada comunidad para ensear la nueva metodologa e informar adecuadamente. Esto lo hizo el propio alcalde, y luego se convirti en el estilo de trabajo de los funcionarios municipales. Las asambleas se convirtieron en un medio pedaggico, pues servan para explicar las situaciones y reflexionar en torno a los buenos y malos resultados que se iban obteniendo.

5. Cmo se estructura el CCV


5.1 Participacin por asambleas Un argumento contra los mecanismos de participacin directa es que stos resultan inviables para las sociedades actuales, tan numerosas en trminos poblacionales. La objecin se traslada a las asambleas deliberativas, consideradas impracticables por quienes no gustan de la democracia participativa. Pero el sistema participativo implantado en Limatambo se basa justamente en las asambleas deliberativas; y stas han satisfecho las expectativas de la poblacin, al punto de resultar ahora irreemplazables, entre otros motivos, por ser la figura que mejor se acomoda a las formas culturales tradicionales de discusin y decisin. Hay que recordar, por otra parte, que la legislacin peruana de municipalidades es tan desconfiada de las asambleas y otros mecanismos consultivos pese a constituir parte de nuestro patrimonio cultural-, que incluso trata de evitar los cabildos abiertos, instancias ms bien alentadas y protegidas en pases vecinos.

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Como para reforzar la idea de que la asamblea resulta un mecanismo muy funcional a la cultura andina, los comuneros de Miskiyacu relatan que el modelo ha influido tambin en su localidad. La asamblea comunal ha ganado peso, y el presidente de la comunidad campesina ha variado su estilo: acta ahora de manera parecida al alcalde; es decir, consultando con la comunidad los asuntos de inters colectivo, y procediendo como un ejecutor de los acuerdos sociales.5 Al comienzo, las asambleas del CCV eran tan numerosas que el local se abarrotaba; pero igual congregaban a representantes de organismos del Estado como el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), la posta mdica, etctera. Los representantes de cada comunidad llevaban sus demandas y propuestas a estas reuniones, y surgan listas de pedidos bastante largas. El proceso establecido para las sesiones centrales del CCV exiga que en cada comunidad se realizara una asamblea previa. En ellas, los comuneros deban debatir sobre sus necesidades y sealar la obra que consideraban prioritaria, para su ejecucin durante el siguiente ao. Treinta y tres asambleas en el campo precedan la reunin central del CCV, y se movilizaban centenares de personas. Presentadas las listas de obras, se haca un estudio de necesidades y se asignaban los recursos, de acuerdo con un presupuesto base, con el objetivo de que el dinero alcanzara (era potestad de la asamblea considerar algunos ajustes). Sin embargo, para que una propuesta fuese considerada como tal, deba responder a algn eje de desarrollo establecido previamente por el CCV. Esto actuaba como un filtro para el mejor uso de los escasos recursos disponibles. Si alguien propona la construccin de una losa deportiva o la remodelacin de una plaza pblica, la primera pregunta que se planteaba era: "A qu eje de desarrollo responde la propuesta?". Si coincida con alguno, era considerada en la agenda de discusin; si no, se desechaba. En las asambleas previas, las comunidades elegan seis delegados, tres varones y tres mujeres, para que participaran en la reunin del CCV con derecho a voz y voto. La eleccin de mujeres ha sido muy importante para reformar las relaciones sociales y revalorar su papel en el mundo andino. Antes, la marginacin se evidenciaba incluso en las asambleas comunales, espacios

5 Entrevista con comuneros de Miskiyacu (marzo del 2003). La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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reservados slo a los varones. Cuando se introdujeron los cambios, hubo quienes protestaron: Antes alguna gente se enojaba, decan qu tienen que hacer las mujeres ac?. Eso slo ha cambiado desde la poca de Wilbert.6 La participacin equitativa de hombres y mujeres se ha reflejado en la revitalizacin social de Limatambo. El respeto hacia la mujer ha permitido contar con una jueza de paz proveniente de una comunidad; as mismo, ha suscitado el aumento del nmero de organizaciones femeninas, y el respeto a su proceso de crecimiento y empoderamiento social: Muchas veces se interrumpa lo que las mujeres hablan; ahora se habla, aunque hablen bien o mal. Ahora dicen "estn adelantadas estas mujeres" [...] Yo he tenido que perder el miedo de hablar en la Federacin y en la Casa Campesina [...] Ahora tenemos nuestras propias organizaciones. Adems, hoy hay 43 comits de mujeres porque en las comunidades grandes, donde existen muchas distancias, se crean ms comits.7 5.2 Organizacin interna y propsito de la accin El Concejo Municipal es la mxima instancia de gobierno municipal. Est integrado por el alcalde y cinco regidores. Cuenta, adems, con comisiones de regidores que cumplen las funciones de fiscalizacin y apoyo legislativo. La Mesa Directiva del CCV es la instancia encargada de dirigir las asambleas y hacer el seguimiento de los acuerdos hasta la instalacin de la nueva asamblea. La integran un presidente, un secretario y tres relatores. Todos los cargos se renuevan cada tres meses, y la directiva saliente debe rendir un informe sobre su trabajo. La Asamblea del CCV se forma con seis delegados de cada comunidad, los representantes de las organizaciones gremiales y sociales del distrito, las autoridades municipales y otras autoridades locales. Estas ltimas conforman una entidad conocida como la Coordinadora de Autoridades. La Coordinadora de Autoridades es una instancia de enlace interinstitucional que naci por su propia iniciativa. Participan el juez de paz, el represen6 Entrevista con la seora Elmina Huacho Tito (marzo del 2003). 7 Entrevista a la ex presidenta del Comit de Mujeres de Limatambo (marzo del 2003).

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tante de la polica y el de los organismos pblicos descentralizados, as como otras personas importantes del mbito local, como el prroco. En momentos en que la cultura poltica del pas era la opuesta el poder no se comparta y la informacin se ocultaba, las autoridades comprendieron la naturaleza sui gneris del nuevo proceso y se adaptaron paulatinamente a l, aunque para algunos fue un tanto difcil aceptarlo: [...] en las primeras reuniones del CCV, las distintas autoridades polticas y policiales como el gobernador y el juez participaron y luego no queran continuar. As que poco a poco se han ido acostumbrando a estas nuevas formas de trabajo, donde los actos de gobierno son transparentes y las acciones son compartidas o concertadas.8 La experiencia puso de manifiesto la imperiosa necesidad de aumentar la capacidad de gestin del aparato municipal para responder al proyecto poltico y social que se estaba generando. La voluntad de los actores, los acuerdos logrados y la concrecin de las propuestas iban ms rpido de lo que la municipalidad distrital poda responder. El asunto se resolvi, en parte, con la contratacin de un muy reducido pero competente cuerpo tcnico, que sigui la dinmica impuesta por el CCV.9 Este equipo busc orientar y fortalecer los conocimientos de las personas que tomaban las decisiones, en vez de tratar de reemplazarlas imponiendo sus puntos de vista. Por otro lado, las autoridades municipales reconocieron que una parte sustancial de la capacidad de transformacin no radicaba en el aparato municipal, sino en la dinmica social: "Cuando han existido problemas de participacin, entonces all se producen retrasos en las obras planteadas desde el CCV". Ms que un dato, era la constatacin de que una propuesta de desarrollo deba servirse del aparato municipal, pero no limitarse a l. La participacin poda entenderse, entonces, como un indicador de efectividad; un aviso sobre el estado de la dinmica alentada desde una gestin determinada. Limatambo muestra la importancia que puede tener un gobierno municipal para conseguir objetivos aparentemente contradictorios: revalorizar instituciones ancestrales, al tiempo que, en el contexto de una convivencia contempornea, se las incorpora a instancias de gobierno que antes no logra8 Entrevista al arquitecto Carlos Miranda (marzo del 2003). 9 Entrevista a la seora Elmina Huacho Tito (marzo del 2003). La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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ban una empata con esos patrones culturales, tales como la propia institucin municipal. Hay que recordar que, hasta los aos setenta en unos casos y ochenta en otros, en muchos lugares del pas las autoridades ediles formaron parte del aparato de dominacin y opresin de los pueblos indgenas. En Limatambo, este patrn social se mantuvo hasta los aos noventa. El nuevo proyecto municipal apost por el fortalecimiento de las capacidades humanas, para generar energas suficientes y transformar la realidad local. Hasta ahora, los resultados le han dado la razn. La institucin municipal ha servido, en esta perspectiva, para propiciar el empoderamiento de las organizaciones sociales y acelerar sus procesos internos de crecimiento y democratizacin. Esto nos habla del enorme potencial de los municipios para estimular el cambio, cuando saben recuperar las prcticas culturales e integrarlas a los mecanismos de gestin poltica, permitiendo la sinergia entre los actores. De esta manera, adems, queda en evidencia que el gobierno municipal no debe ser asumido como un fin en s mismo, sino como un medio que puede promover cambios hacia el progreso. Y que, por lo tanto, no est para que algunos se sirvan de l, sino para que como institucin sirva a todos. Gobernar con el pueblo requiere, sin embargo, tomar ciertas precauciones. No porque existan posibilidades de descontrol propias ms bien de la cada de los regmenes autoritarios, no de los procesos participativos, sino para evitar la eventual expoliacin de los recursos de las poblaciones participantes. Una participacin ciudadana bien intencionada puede terminar siendo utilizada para propsitos exclusivamente personales: [...] las comunidades desde siempre estn acostumbradas a trabajar organizadas en faenas. Lo novedoso es que la municipalidad no se aprovecha en su beneficio o en beneficio de un sector social. La mano de obra se da porque hay confianza. Si no existiera eso, no iramos a trabajar; pero como sabemos para qu es, todo lo hacemos con mucho cario, con mucha voluntad.10 Cmo se garantiza, entonces, que la participacin contribuya al buen gobierno y no a lograr ventajas personales o de grupo?

10 Entrevista al regidor Zoilo Meza (marzo del 2003).

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Grfico 1 Estructura de la gestin del desarrollo local participativo en Limatambo


Comit comunal y vecinal Asamblea del CCV Municipalidad distrital Concejo Municipal Comisiones sectoriales

Mesa Directiva CCV Representantes de organizaciones de base

Coordinadora de autoridades

Federacin Distrital Campesina de Limatambo (FEDICAL) Comit Comunal Asesora tcnica Comit de Mujeres Comit Central de Comit de obras Mujeres de cada Organizacin del Vaso comunidad de Leche Asociaciones de padres de familia Planificacin de Asociacin de acciones y ejecucin Comerciantes de presupuestos Asociaciones vecinales Asociaciones gremiales Clubes de madres

Representantes de instituciones pblicas y privadas Ministerio de Salud Ministerio de Agricultura Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas (PRONAMACHS) Ministerio de Educacin Iglesia (prroco) Polica Nacional del Per (comisara) Gobernacin Cooperacin internacional ONG CADEP Proyecto especial PLAN MERISS INKA FONCODES Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte (PROVIAS)

La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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Los hacendados supieron mantener ciertas instituciones adaptadas de la mita y la minka, que les permitan conservar una situacin de privilegio y dominacin encubierta bajo un manto de servicio a la colectividad. Tal es, por ejemplo, el caso de los turnos. Empleando este rtulo, los antiguos dueos de las tierras lograban que la poblacin campesina entregara gratuitamente su trabajo en supuesto beneficio de la comunidad, aunque en realidad generaban un privilegio del que disfrutaban slo ellos. En trminos culturales, el turno era totalmente aceptado como concepto, aunque en el caso descrito ocurra una adaptacin artera. Los comuneros deban esperar, a travs de este mecanismo, el momento de "servir a su comunidad" prestando sus servicios gratuitamente (Alberti y Mayer 1974: 25). El comunero que actuaba de este modo no tena que esperar una contraprestacin directa, pero tena la oportunidad de mostrar una "buena conducta", elemento indispensable para el mantenimiento de las relaciones con la autoridad municipal. Estas contraprestaciones asimtricas, caractersticas del sistema de turnos, estaban institucionalizadas desde la municipalidad y constituan una grosera distorsin del principio de reciprocidad. Adems de mantener los privilegios, servan para extraer trabajo a los comuneros y constituan un smbolo que recordaba un estado de sumisin. El turno esconda, pues, una descarnada forma de explotacin y humillacin. Lo mismo ocurra con la minka, a la que se le incorporaban modificaciones que beneficiaban a una sola de las partes. Csar Fonseca lo sintetiza de este modo: As como la minka es utilizada en el intercambio de bienes y servicios en ocasiones de fiestas patronales y familiares, o bajo el ideal de "progreso" es llevada a cabo en obras de infraestructura de la comunidad, tambin es manipulada por sectores de mestizos y hacendados para crear mayores obligaciones serviles entre los campesinos. Es decir, la minka representa la extraccin de excedentes de los comuneros en beneficio de la comunidad: pero, tambin, en otros contextos, representa verdaderamente la extraccin de excedentes de los comuneros ms pobres en beneficio de los ms pudientes y aun de los mestizos (Fonseca 1974: 108). En este esquema, la figura del alcalde constitua el medio ms indicado para mantener las diferencias sociales. Aunque limitado para la atencin de

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las demandas sociales, su poder era lo bastante grande para afianzar su dominio personal y sostener este sistema de desigualdades que tambin lo beneficiaba. El nuevo proyecto municipal represent una oportunidad para revertir este escenario, y dio lugar a situaciones difcilmente comprensibles de no ser vistas a la luz del mundo cultural andino. Ya instauradas las asambleas del CCV, por ejemplo, cuando la poblacin deba definir la prioridad en la ejecucin de las obras, hubo valiosas muestras de desprendimiento de parte de algunas comunidades campesinas obviamente necesitadas, en beneficio de otras a las que consideraban en situacin ms crtica. Estaba operando la solidaridad y tambin una confiada reciprocidad, valor que permite manejar las urgencias y establecer un orden de atencin consensuado y ciertamente ms justo. Lo anterior es una muestra del rescate de las instituciones culturales que logr el gobierno municipal al devolver a la poblacin la posibilidad de decidir sobre los asuntos pblicos, trasladando a este espacio de gobierno los principios de la reciprocidad andina. Esto hizo que los comuneros prestaran su decidida colaboracin a la gestin municipal, sabiendo que seran correspondidos con lealtad, lo que le permiti ir ms lejos de lo que cualquier anlisis optimista hubiera esperado. Muchos aportes comunales consisten en recursos naturales como madera o piedras; sin embargo, el ms importante es el trabajo. Lamentablemente, se siguen empleando trminos que no reportan de manera conveniente esta ltima contribucin, como la referencia a la mano de obra. Si se trata de recuperar las relaciones simtricas en la minka, no slo debiera hablarse de trabajo entregado; habra que avanzar en su valoracin econmica. Para los proyectos, podra fcilmente registrarse bajo un valor monetario, de modo que la poblacin tomara conciencia de los miles de soles con los que coopera en la gestin pblica. El rescate de los valores culturales y el nuevo enfoque de cooperacin entre la municipalidad y la sociedad, representadas ambas en el CCV, explican el sentido de las primeras normas dictadas por el nuevo proyecto municipal. La Resolucin Municipal 03-MDLA-1995, de febrero de 1995, decide, al respecto lo siguiente: Artculo 10.. Declarar prohibida la colaboracin fsica o monetaria de las comunidades y grupos campesinos para beneficio privado o pbliLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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co que no sea de su beneficio directo o no haya sido concertado mediante acta firmada por las partes comprometidas, de conformidad con los derechos y deberes ciudadanos consignados en la Constitucin Poltica del Per. 5.3 Planificando el desarrollo de Limatambo Hasta hace una dcada, en Limatambo no se conoca una labor propiamente orientada al desarrollo. Las acciones de los gobernantes locales se limitaban a atender los problemas que, segn su criterio, podan ser resueltos. Esta suerte de administracin de las dificultades, sin buscar soluciones definitivas, se corresponda con las reglas sociales establecidas por el rgimen de haciendas: El alcalde tena que dar la obra segn su criterio de l; no es, en este caso, que la poblacin peda la obra al alcalde [...] a nosotros venan los alcaldes anteriores a imponernos la obra que ellos queran (si queran). A veces ni tampoco las obras: a veces nos daban, por su campaa, unas bolsas de cemento y una carretilla, una pala, un pico y nada ms, como una obra insignificante.11 La situacin ha cambiado para los lugareos, pues ahora saben que se ejecuta la obra que ellos mismos han propuesto.12 Esto no es sencillo, ya que previamente se han fijado los criterios de prioridad, se han debatido diversos temas, se ha seleccionado una propuesta entre tantas otras y, finalmente, se ha estudiado el impacto y los costos de la obra elegida. Al inicio de la experiencia, la prioridad se estableca a partir nicamente del listado de obras propuesto por los delegados de las comunidades en la asamblea del CCV. A partir de marzo de 1994, las obras consideradas prioritarias por el CCV empezaron a ser acompaadas por un presupuesto referencial que permita evaluar la dimensin del compromiso asumido. En la actualidad, cada propuesta debe ser evaluada conociendo las estimaciones presupuestales hechas por el equipo de asesora tcnica municipal. El voluntarismo, evidenciado en el afn de hacerlo todo en un tiempo breve, hizo que el primer ao fuese particularmente difcil. Hoy la metodologa est bien definida. La Oficina de Obras de la municipalidad estima el

11 Entrevista a comuneros de Miskiyacu (marzo del 2003). 12 Ibdem.

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costo de un proyecto e informa sobre la suma que la municipalidad puede invertir. Sigue luego un intercambio de pareceres; y si no se logra un acuerdo, se solicita la opinin de la asamblea del CCV y hasta se puede someter a votacin. Este procedimiento permite que las comunidades sean ms realistas respecto a sus demandas. Adems, brinda elementos para prever las posibilidades de inversin propia, de carcter complementario. La contribucin con trabajo (mano de obra), por ejemplo, sirve para ahorrar recursos del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) en este rubro e invertir en otros.13 De acuerdo con la anterior estructura de gastos del FONCOMUN, 30% de los recursos asignados se destinaban a los gastos corrientes. Sin embargo, el nuevo gobierno de Limatambo ahorr y dispuso de un 10% ms para incrementar el fondo destinado a obras, junto con los aportes de las comunidades. Cabe sealar que parte de ese ahorro provena de la reprogramacin de gastos previstos pero no realizados debido a situaciones de fuerza mayor, como la llegada de la estacin de lluvias. Entre noviembre y diciembre de cada ao, el CCV elaboraba el cronograma de obras del ao siguiente. En primer lugar se consideran las pendientes del ao anterior, buscando que lo comprometido se cumpla cabalmente: no puede haber una comunidad que diga que de lo presupuestado le han dado la mitad o menos del total comprometido.14 Esto debe respetarse aun cuando pueda haber demoras, como lo explican los propios comuneros: En la comunidad de Chonta se trae agua para riego desde 11 kilmetros. Esto se ha hecho en tres aos, poco a poco; cada ao se daba 20.000 soles. Si se les daba ms se afectaba a otras comunidades, porque el dinero disponible era escaso.15 El proceso generado y las nuevas instituciones, como el CCV demuestra que la planificacin participativa funciona bien en Limatambo. Es conveniente prestar atencin a ciertos factores que han contribuido a obtener este resultado:

13 Sin embargo, como se observ antes, a pesar de que la contribucin en "mano de obra" no es invisible, sta an no aparece en trminos contables. 14 Entrevista al regidor Zoilo Meza (marzo del 2003). 15 Entrevista a comuneros de Miskiyacu (marzo del 2003). La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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Grfico 2 Planificacin participativa del desarrollo de Limatambo

Modificacin de ejes Renovacin de objetivos estratgicos Ajustes Evaluacin de resultados en el CCV

Control trimestral en el CCV

Ejecucin con apoyo municipal

Determinacin de prioridades por el CCV y asignacin presupuestal

Determinacin de prioridades por comunidades

Ejes de desarrollo

Infraestructura

Servicios

Vial

Turismo

Productivo

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En primer lugar, al hablar del plan de desarrollo de Limatambo estamos refirindonos a un plan "no escrito". La municipalidad no ha publicado ningn documento de divulgacin sobre el plan. Sin embargo, los contenidos de la propuesta se conocen mejor que en otros lugares incluso urbanos con experiencias similares. Los actores han recurrido, otra vez, a mecanismos culturales que han permitido una mejor transmisin de ideas y compromisos. La cultura andina es eminentemente oral, y por ello no debe extraar que el medio privilegiado sean las comunicaciones habladas. Esto ha implicado un trabajo de divulgacin directa con la poblacin explicando y capacitando, peculiaridad que, como se seal, caracteriza a la metodologa empleada por las autoridades y los funcionarios ediles.

Lo anterior se relaciona con otro factor fundamental: el trabajo de divulgacin se hace sobre todo en la lengua materna de los habitantes del distrito, el quechua. Adems, en las asambleas comunales y en gran parte de la asamblea del CCV tambin se habla en quechua. Esto ha permitido que los habitantes conciban el proceso como un producto muy propio, que valora sus elementos culturales y eleva su autoestima. Trabajando de esta manera se han superado prejuicios y vencido mitos respecto a la participacin de los pobladores. En Limatambo se dice que nunca antes se haba hecho tanta obra en tan poco tiempo. Una simple comparacin de los resultados previos y posteriores a esta experiencia de Limatambo deja sin argumentos a las personas que niegan la posibilidad de autodeterminacin de las comunidades, que consideran que los pobladores no se encuentran adecuadamente educados ni capacitados para atender los asuntos pblicos, y que han gobernado localidades similares a Limatambo o las gobiernan an rodendose de personas que, segn su criterio, s renen esas exigencias. Quienes poseen este tipo de prejuicios deben anotar, adems, otro dato sobre el caso Limatambo: buena parte de los participantes son analfabetos.

El Concejo Municipal apoy tambin el proceso participativo asumiendo las problemticas sectoriales a partir de las comisiones municipales. Su orientacin y su forma de trabajo se resumen en la Resolucin Municipal 03-MDL.A-1995:
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Artculo 5.. [...] las comisiones municipales de concertacin se constituirn alrededor de las principales problemticas distritales que se prioricen (salud y bienestar social, educacin y cultura, produccin agraria u otro). Estarn presididas por el regidor designado por el Concejo Municipal y tendrn como atribuciones principales: elaborar, ejecutar y evaluar el Plan anual de trabajo sectorial en el que se comprometen los esfuerzos, acciones y recursos institucionales, organizativos y municipales; presentar al Consejo Comunal-Vecinal el Plan de trabajo anual aprobado por la comisin y el informe de lo ejecutado como de los resultados obtenidos anualmente. Las solicitudes sectoriales dirigidas al Concejo Municipal, salvo casos de emergencia, sern tratadas en la comisin municipal respectiva. Son miembros de las comisiones en mencin las autoridades, los representantes de las instituciones y organizaciones que intervengan en la problemtica sectorial en cuestin. El plan de desarrollo contiene los elementos que aseguran su rigurosidad, expresados con una construccin y un lenguaje propios. La planificacin distrital posee los componentes de un plan de desarrollo estratgico, aunque ste no se haya estructurado de la manera convencional. No se expresa literalmente una visin de futuro, pero es indudable que existe; all estn los objetivos estratgicos, aunque no denominados de esa manera; el proceso para determinar los ejes de desarrollo apuntan a un razonamiento aunque esta palabra no se mencione; y, finalmente, existen tambin mecanismos de ajuste de las acciones, que favorecen una adecuada implantacin.

Reconstruyendo ex post el orden de objetivos generado y los resultados obtenidos, es posible hacer la siguiente sntesis: Eje Vial Objetivo Lograr una adecuada integracin vial de las comunidades con el centro urbano, con la finalidad de facilitar los procesos de integracin social y econmica en el distrito.

Resultados Metas cumplidas y superadas. No slo se logr la conexin de las comunidades con la capital del distrito, sino que adems se construyeron carreteras de conexin intercomunal. Se ampli la red de carreteras a tal punto que los opositores al gobierno municipal decan, en tono despectivo, "han hecho ca-

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rreteras como si fueran tripas". Paradjicamente, esta expresin grfica la intensa labor realizada en este rubro. Slo 8 de las 33 comunidades contaban con carreteras de acceso. Hoy, las 25 restantes las han conseguido, y cuentan adems con anillos viales internos. La meta se ha superado en ms de 100%. Las obras viales fueron consideradas prioritarias en 1994. Objetivo Acceso de la poblacin en general a los servicios bsicos que mejoren sus condiciones de vida.

Eje Servicios bsicos

Resultados La situacin de los servicios de agua potable y desage era muy crtica: 67% de la poblacin recurra a ros o acequias para proveerse de agua, pues no haba un sistema de tuberas. Esto afectaba tambin a la zona urbana, en donde el dficit comprometa a 65%. Mientras tanto, 94% de las viviendas del distrito no contaban con servicios higinicos domiciliarios. En 1994 fue aprobado por unanimidad en el CCV priorizar las obras de agua potable para las comunidades campesinas. Ahora todas las comunidades cuentan con agua entubada y se ha creado un sistema de tratamiento del agua servida, para infiltrarla en el suelo y evitar la descarga directa sobre los ros (se est avanzando en esto). En cuanto a la energa elctrica, 88% de la poblacin no contaba con este servicio en sus domicilios. Ahora existe una red de alta tensin interconectada a la central elctrica de Machu Picchu, gestionada desde la municipalidad con ELECTROSURESTE, en 1994. Por otra parte, la red de baja tensin del proyecto de electrificacin Limatambo-Mollepata fue gestionada ante FONCODES, tras un acuerdo entre ambos alcaldes distritales. El proyecto beneficia a 22 comunidades de Limatambo y 8 de Mollepata. Eje Objetivo InfraSe ha concentrado en atender las necesidades de infraestructuestructura ra educativa y de salud, as como en habilitar el equipamiento en la capital para servir a todo el mbito distrital.
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Resultados Reparacin de la maquinaria que estaba en abandono y creacin de la maestranza municipal. Infraestructura educativa. La municipalidad realiz obras de mejoramiento de las condiciones fsicas de las escuelas en la capital y gestion, junto con la poblacin, la construccin de un centro educativo en la comunidad de Sondorf y otro en la zona urbana. El apoyo al programa de alfabetizacin bilinge quechua-castellano, promovido por el CADEP, que logr un convenio de participacin con la Unidad de Servicios Educativos y la Federacin Provincial de Mujeres Campesinas de Anta, fue otra accin importante reseada en los informes sobre esta rea, a pesar de no referirse estrictamente a la infraestructura. Salud: concertacin sectorial promovida por el gobierno municipal entre los responsables del centro de salud, la municipalidad, el Comit Central de Mujeres, el Comit Distrital de Promotores de Salud y CADEP. El centro urbano que acta como capital distrital no contaba con equipamiento elemental: mercado dominical e instalaciones de salud, adems de haber problemas de infraestructura escolar, dficit de reas de recreacin, etctera, aspectos en los que la nueva gestin avanz. Se ha construido un complejo agromolinero, que otorga nuevas funciones al rea urbana en relacin con el entorno rural. Eje Turismo Objetivo Se impulsa el turismo social y de aventura en el distrito. Se explora la mejor utilizacin del turismo cusqueo.

Resultados Remodelacin y saneamiento ambiental de la Plaza de Armas. Se ha recibido a turistas de otros pases por ejemplo de Suecia que conviven con los comuneros en el campo: Se ha generado algo que se llama el turismo social; se sabe compartir con el traductor o con un gua y recibir gente con otras culturas, y eso produce una nueva forma de convivencia. Eso produce una alegra y adems sienten que valoran su cultura propia.16

16 Entrevista a la seora Elmina Huacho Tito (marzo del 2003).

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Se apoy el trabajo de tesistas de la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco (UNSAAC) con la finalidad de elaborar el plan de ordenamiento urbano, contribuir a determinar los usos del suelo y potenciar su uso. Construccin de instalaciones recreativas como la piscina municipal.

Eje Objetivo Desarrollo Mejorar las condiciones de la infraestructura de produccin agrcola y, en perspectiva, afrontar otros aspectos ms compleproductivo jos de la problemtica misma, de una manera ms integral. Resultados Se apoya en el mejoramiento de canales de riego, reservorios y canaletas, y en el mbito agropecuario. Hay un convenio con el Instituto Nacional de Investigacin Agraria (INIA) para construir reservorios plastiticados que minimizan costos y optimizan el empleo de los recursos. Se ha avanzado en la construccin de cinco de estos reservorios. Se reconoce que es el eje que ha contado con menor desarrollo durante la gestin. De acuerdo con el avance de los otros ejes, en la actualidad es una de las reas que deben ser priorizadas.

Los ejes se definieron luego de elaborar los diagnsticos y realizar las consultas con la poblacin. No se cambiaron durante los diez aos de la experiencia, pues se pensaba hacerlo conforme se alcanzaran las metas, lo que deba ocurrir primero con el eje vial, pues los objetivos trazados en este terreno ya haban sido conseguidos. La organizacin de las acciones en torno a los ejes ha permitido crear una idea de desarrollo; es decir, de lo que se puede lograr a partir de un proceso progresivo que requiere la unidad permanente de los actores. La imagen del progreso posible es un logro significativo en un medio antes abatido por la pobreza y la dominacin social. Como indican los propios actores: [...] hoy cada comunidad tiene su carretera, tiene su agua entubada tienen o se vienen construyendo su reservorio; as se va avanzando. Lo mismo con la electricidad.17

17 Entrevista a comuneros de Miskiyacu (marzo del 2003). La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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Un gobierno con acciones planificadas otorg a la municipalidad de Limatambo un orden que antes no exista, y sus resultados se apreciaron de inmediato. Al iniciarse la nueva gestin, en 1993, se logr que 68% del presupuesto municipal se invirtiera en obras. De este presupuesto, 91% era producto de la transferencia del gobierno central, a travs del FONCOMUN. El CCV afront la solucin de problemas centrales y los convirti en objetivos; pero en el camino debi tomar decisiones que promovieran la equidad. En 1994 se acord que, en adelante, se programaran obras de inters general, en beneficio del campo, para equilibrar lo invertido hasta entonces en la zona urbana. Ese mismo ao se decidi que no se realizaran obras de provecho slo para la capital la culminacin de la piscina fue la ltima de ese tipo, acuerdo que obtuvo un gran respaldo de la poblacin.

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APUNTES

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En momentos de dictadura, hicimos democracia

Wilbert rozas, ex alcalde de Limatambo


Los inicios de la gestin Los tres primeros aos fueron muy duros porque los gamonales se presentaban a nuestras asambleas y en cada asamblea ellos venan con el propsito de hacernos fracasar. Llegado el segundo perodo, en que les ganamos por muchsimo ms, se retiraron los que tenan malas intenciones y se quedaron otros que decan "estos indios saben ms que nosotros". Se quedaron los que dijeron "con estos estamos mejor que con nosotros mismos". Y empezamos a delinear las cosas, a hacer un esquema que ahora ya todo el mundo lo conoce, porque desde Limatambo logramos demostrar que era posible cambiar las cosas. Logramos tres derechos: uno era el derecho a decidir. Decidimos qu vamos a hacer, cmo es nuestro plan de desarrollo. Un pequeo esquema; no era un gran libro, como vea en otros alcaldes, que luego no lo entendan ms. Lo hicimos en un esquema de unas tres hojas, con esquemas muy claros. Yo creo que si hubiramos continuado en el gobierno tendramos que haber cambiado ya los ejes de desarrollo iniciales, porque ahora hay otras cosas que son ms importantes. Por ejemplo, el eje agrcola sera muy importante.

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Otro derecho que se gan fue el derecho a gestionar. Eso lo hemos ido sistematizando poco a poco. Para eso ayudaron las visitas que recibamos, porque al explicar lo que hacamos, eso nos permita visualizar mejor nuestras acciones; era como realizar un esquema. La fiscalizacin fue otra gran cosa. Aprendimos a fiscalizar, a organizar las cuestiones econmicas, a rendir cuentas. Es algo que se valora mucho por parte de la gente. Hicimos unas encuestas en la primera etapa y cremos que lo ms importante haban sido las obras. Y cuando se le preguntaba a la gente cul creen que es la principal obra del gobierno municipal, la respuesta era "el buen trato". Se sienten personas ahora, y esto es una cosa que est bien. Quedamos muy contentos despus de esa encuesta. Yo creo que cuando uno rinde cuentas deja confianza; y que la confianza crea desarrollo, porque la gente, con su pequea economa, tambin colabora lo que es para ellos un gran esfuerzo. Y otra cuestin que ayuda es cuando t muestras que no hay robo, aunque no todo el mundo lo va a creer porque en este pas se piensa que alcalde es igual a ratero. Un gobierno democrtico y de paz El grupo de poder que estaba en la pequea urbe, que eran sanitarios, maestros llamado urbanito, estaba contra las comunidades; eran unos mantenidos de las comunidades. Cuando empezamos a luchar contra el alcoholismo y venan a cambiar una botella de trago por dos arrobas de papa, se les deca que no; ahora lo justo era lo justo. Tambin cambi porque los campesinos no tenan que temer porque ahora eran gobierno. Tambin tenan quin se preocupe por ellos, y ese grupo del pueblo empez a decir que esto era subversivo. Y para nuestra mala suerte era la poca del autoritarismo y las acusaciones de terrorismo. A m me denunciaron cuatro veces por terrorismo y tena que estar, durante el primer gobierno, en la puerta de la Direccin Nacional contra el Terrorismo (DINCOTE) ms que en la de la municipalidad. No fue tan fcil. A m me denunciaron, que el CCV era escuela popular de Sendero Luminoso, y tuve que atender hasta 18 procesos judiciales. Eso era
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un atentado contra los derechos humanos, pero nada poda hacerse. Se allanaron los hogares, se destruyeron los techos y las cosas, se detuvo a muchas personas. Fue un triunfo temporal para ellos, porque al da siguiente sali en los peridicos: Alcalde de Limatambo detenido por terrorista, con un grupo de cuarenta y tantos subversivos ms. Pero si Sendero no entr a Limatambo ni pas por la zona fue porque tenamos una organizacin frrea y Sendero nunca pudo entrar en nuestra zona. Eso se debe a nosotros. Pero en vez de que nos dieran un diploma por haber parado al senderismo, al contrario: nos detenan y nos acusaban. Pero todo eso nos fortaleci; nos cohesionaron ms y pudimos vencer esos momentos difciles. Nosotros, en momentos de dictadura, hicimos democracia. En tiempos de violencia, hicimos un gobierno de paz.

6. Apuntes finales
El nuevo proyecto municipal de Limatambo alter un patrn de relaciones sociales que mantuvo a los campesinos marginados durante dcadas. Al mismo tiempo, inaugur un modelo de gestin participativa que recuper una tradicin cultural propia de la localidad. La propuesta de gobierno participativo no tuvo una pretensin terica o ideolgica, ni antes ni durante ni despus de la gestin. La preocupacin fue prctica, aunque ello no eximi a los conductores del proceso de una reflexin interesante. El nuevo proyecto deba ser fcilmente comprendido por las personas y la participacin ciudadana deba actuar como un auxiliar del gobierno. Esto explica la necesidad de incorporar elementos culturales preexistentes formas colectivas de toma de decisiones y valores como la solidaridad y la reciprocidad y algunos principios de la nueva democracia la equidad de gnero y la representacin poltica. Los tres principios descritos en forma sencilla por el ex alcalde Wilbert Rozas constituyen factores de muy difcil incorporacin en los sistemas polticos tradicionales, que se caracterizan por no permitir que los ciudadanos en su condicin de usuarios, beneficiarios, demandantes, proponentes u otra tomen decisiones, menos an sobre los asuntos ms importantes; tampoco permiten su participacin en la gestin ni aceptan ser fiscalizados.

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Por ello, las personas que tomaron las riendas del gobierno local no slo afrontaron los graves problemas propios de la pobreza del distrito; tambin debieron soportar hasta reacciones verdaderamente delincuenciales.18 As mismo, el gobierno de Limatambo tuvo que resistir el boicot de las organizaciones pblicas que respondan al gobierno autoritario de la poca, presidido por Alberto Fujimori. FONCODES, por ejemplo, no apoy al gobierno local ni hizo inversiones especiales en la zona. El municipio tuvo que salir adelante usando slo sus fuentes bsicas y buscando optimizar su empleo. Esta experiencia avanz en medio de la austeridad, sin recursos econmicos suficientes, sin el sostn de programas estatales especiales, sin mayor apoyo de la cooperacin internacional pues se trataba de una zona asistida parcialmente, es decir slo en cuestiones agrcolas, por una sola ONG; pero adems, sus dirigentes tuvieron que hacer frente a la reaccin de los antiguos grupos de poder interno y a acusaciones de vinculacin con movimientos subversivos.19 Sin embargo, incluso en ese contexto tan adverso, el gobierno local avanz. Limatambo debi superar problemas sociales de carcter estructural, equilibrar las condiciones de vida de la poblacin rural y acabar con la exclusin social. Diez aos de esfuerzo que sustentan los avances logrados. Entre las tantas lecciones de esta experiencia, para los gobernantes locales es fundamental la democracia participativa. Este gobierno local ech por tierra el temor a la libre actuacin ciudadana, al contrario de lo que aconteca con el gobierno dictatorial contemporneo al proceso de Limatambo. El presidente de la Repblica concentr el poder, se volvi cada vez ms corrupto y esto lo hizo vulnerable a las demandas sociales y las exigencias polticas. En el caso reseado, una vez establecidos los acuerdos sociales, el alcalde retomaba su funcin ejecutiva con mayor claridad que antes, pues sus mandatos eran ms precisos, sin que dejara de respetarse su margen de autonoma y maniobra para la ejecucin. As mismo, contaba con la aquiescencia de los pobladores, y haba comits de comuneros y vecinos dispuestos a colaborar en cada aspecto de su trabajo.

18 El ex alcalde Rozas fue objeto de maltratos fsicos al inicio de su gestin, pero fue rpidamente redimido por los comuneros. 19 Acusaciones como sta, sin consignar pruebas, enviaron injustamente a prisin a cientos de personas. Esto da una idea de la seriedad del riesgo que corran los integrantes del gobierno local. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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Lo mismo puede decirse de los regidores, quienes tenan ms clara su agenda de trabajo para el corto plazo los siguientes tres meses y para el mediano plazo los posteriores cuatro aos. Adems, desempeaban sus funciones legislativas y de fiscalizacin acompaados por una apreciable cantidad de personas dispuestas a colaborar con ellos. El sistema social de Limatambo, con un CCV ampliamente participativo, no slo no constitua un riesgo para el gobernante. Bien comprendido, era una forma de ejercicio del poder que se legitimaba a cada paso. Las funciones del Concejo Municipal terminaban fortalecidas, pues sus debates haban trascendido los muros del local municipal y terminaban siendo compartidos por las personas directamente interesadas en sus resoluciones. La municipalidad no estaba por encima de la sociedad civil; ni al revs, ya que la sociedad no haca ni deshaca en la municipalidad. Tomar acuerdos, controlar y colaborar en la gestin no alteraba las funciones administrativas. No significaba intervenir en la implementacin de las acciones, invadir el local municipal, reemplazar al personal, alterar procedimientos administrativos ni eximir de sus responsabilidades funcionales a las autoridades locales. En otras palabras, participacin no era sinnimo de caos sino de colaboracin; no era sinnimo de desorden sino de control y transparencia; no era sinnimo de intromisin sino de colaboracin en aspectos especficos y definidos. El miedo a la participacin no es ms que el miedo a la libertad de los ciudadanos o, peor aun, el miedo a la transparencia. En Limatambo, el gobierno municipal y la sociedad civil estn en el mismo nivel; ambos son necesarios y complementarios, y cada cual es dueo de su autonoma y de sus responsabilidades. All radica gran parte de lo indito de esta experiencia, pues el plano de la igualdad es un requisito para el buen gobierno, y esto requiere considerar a todas las personas con igual derecho a participar, al margen de su condicin social, educativa, religiosa u otra que se quiera invocar para limitarlas. Desde un punto de vista poltico, la atribucin de decidir sobre los asuntos trascendentes para el desarrollo de la colectividad fue trasladada a la sociedad. El gobierno municipal se traslad a un foro ciudadano para compartir y sustentar sus puntos de vista y confrontarlos con los de los vecinos. Es un aspecto trascendente, pues ha significado encontrar un mecanismo democrtico que vincula a una poblacin con las particularidades y de la esca-

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la que hemos indicado con sus gobernantes para llegar a acuerdos, y para vigilar y evaluar su cumplimiento. Como toda experiencia innovadora, sta tambin tuvo algunas limitaciones; pero el mrito de lo avanzado compensa largamente las debilidades. Es til sealarlas, para asumirlas como lecciones que sirvan a experiencias de la misma naturaleza.
Se descuid un aspecto poltico importante: la continuidad de la experiencia

El proyecto de gobierno municipal de Limatambo pas muy pronto de ser una propuesta a convertirse en una realidad. Pero sus logros estn an en proceso de consolidacin. Diez aos demand lograr cierta equidad social y mejorar sustancialmente las condiciones de vida en el distrito, con nfasis en el sector campesino, en evidente situacin de descuido. Sin embargo, al no tener el pas un marco jurdico apropiado, la situacin institucional puede tornarse frgil si, tras un cambio de gobierno, el grupo que accede al poder desconoce lo avanzado. Frente a esta posibilidad, se debi pensar en la incorporacin de mecanismos que salvaguardaran los aspectos ms importantes del proceso. Inicialmente, el nuevo alcalde distrital elegido para el perodo 20032006, intent desconocer los logros y procedimientos anteriores, lo que motiv la inmediata reaccin de los comuneros. Finalmente, ellos han logrado que se respete el CCV como espacio de gobierno concertado. sta es una buena noticia y un dato importante. Es posible que la sostenibilidad de la propuesta radique ahora en la conciencia de los ciudadanos y en su capacidad para avanzar haciendo valer sus derechos. Por otra parte, dado que el ex alcalde distrital Wilbert Rozas es ahora el alcalde provincial de Anta, la expansin de esta propuesta de gobierno participativo es una posibilidad que habr que evaluar. Adems, desde all podr contribuir, seguramente, al fortalecimiento de esta experiencia local.
El componente juvenil tambin es estratgico

El segundo aspecto al que no se le prest gran atencin est relacionado con la necesidad de incorporar a la juventud en los procesos participativos. Faltaron mecanismos para involucrar a los jvenes con la gestin local, pese a constituir el grupo poblacional ms numeroso del distrito.
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El nuevo proyecto municipal tuvo muchos desafos durante su gestin: generar y mantener nuevos procesos polticos, asegurar la concrecin de resultados, etctera. En ese contexto, es verdad, ms no se poda hacer. Pero la falta de polticas expresamente dirigidas a los jvenes parece haber causado un cierto distanciamiento generacional respecto a lo que aconteca. Esto se vio reflejado en el hecho de que, en las ltimas elecciones municipales, esos jvenes, que tras cumplir los 18 aos pasaron a componer una parte sustancial del cuerpo electoral del distrito, no se involucraron con las propuestas renovadoras. Se desprende como leccin, pues, la necesidad de sumar acciones especficas dirigidas a los jvenes, y convertir a este sector siempre emergente en una variable fundamental de la estrategia de desarrollo local. Incorporar la dimensin generacional como eje transversal de la gestin permitir descubrir nuevos ngulos de los problemas y, sobre todo, soluciones innovadoras. Baste sealar, a modo de ilustracin, dos aspectos en los que estn llamados a involucrarse: la adecuacin del sistema educativo al patrn cultural existente en la localidad, y la renovacin del sistema productivo local.
No se plante una propuesta de desarrollo econmico-productivo

La obra de infraestructura productiva agrcola que se ha construido tiene una innegable importancia para los productores, pero no responde todava a una estrategia productiva explcita, sea de reforzamiento de la seguridad alimentaria o para la conquista de mercados. As, pues, no se logr definir una propuesta productiva para la localidad. ste es un asunto central que habra sido casi imposible de plantear bajo las condiciones existentes al iniciarse el nuevo gobierno municipal. Con poblaciones incomunicadas, sin servicios, explotadas y sin apoyo estatal, era poco lo que se poda hacer en esta materia. En los ltimos aos, sin embargo, lo avanzado ha hecho que ste sea un tema recurrente. La naturaleza de los acontecimientos exige, ahora, que se convierta en eje vertebrador de una nueva propuesta de gobierno. El nuevo proyecto municipal liderado por Rozas se interrumpi justamente cuando deba encontrarse una adecuada definicin y respuestas colectivas a este asunto emergente. Constituye, tal vez, la mayor deuda que nos deja la experiencia de Limatambo; pero es tambin un mbito que plantea expectativas respecto al futuro, porque, sin duda, la dinmica del desarrollo participativo de Limatambo no se detendr.

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Referencias bibliogrficas
Alberti, Giorgio y Enrique Mayer 1974 Reciprocidad andina: ayer y hoy, en Reciprocidad e intercambio en los Andes peruanos, Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Lima. Castillo Fernndez, Marlene 1995 Limatambo: una municipalidad para todos, Concejo Municipal de Limatambo-Centro Andino de Educacin y Promocin Jos Mara Arguedas (CADEP), documento mecanografiado. Fonseca, Csar 1974 "Modalidades de la minka", en Reciprocidad e intercambio en los Andes peruanos, IEP, Lima. Gary, Christian 1983 Aproximacin de los sistemas de produccin del valle de Limatambo, Instituto Nacional de Agronoma, Pars. Huamn, Emilio 1985 El proceso histrico de la formacin de las haciendas en el valle de Limatambo, citado en Castillo 1995.

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CAPTULO 2

Camino al desarrollo
El sistema de planificacin y gestin municipal concertado de Santo Domingo

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APUNTES ||| La tarea del desarrollo, una oportunidad para hacer justicia Primera parte Adaptacin de una entrevista con el alcalde Carlos Lpez Una experiencia basada en valores firmes y en una metodologa abierta
A fines de 1998, tres instituciones firmaron un convenio para realizar un diagnstico participativo en el distrito de Santo Domingo, en el departamento de Piura: la organizacin no gubernamental Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA), la agencia de cooperacin alemana Deutsche Geselischaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) y la municipalidad distrital. Una ardua labor esperaba a los asociados. El distrito estaba desarticulado y exista poca informacin sistematizada sobre aspectos fsicos y ambientales, aunque s haba datos censales sobre condiciones de vida y vivienda. Adems, la localidad tiene ambientes geogrficos radicalmente distintos. Haba que trabajar, por ejemplo, en zonas de bosques secos y en los denominados bosques verdes, con las consecuentes diferencias en cuanto a las posibilidades de produccin. Desde un comienzo se busc que el diagnstico para elaborar el Plan de Desarrollo cubriera la dimensin de la microcuenca y la de la regin. Es decir, que sus resultados contribuyeran a elaborar un programa de accin conjunLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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ta para los actores comprometidos en la unidad geogrfica y social, as como para los renacientes gobiernos regionales. Por este motivo se plante partir de la unidad ms elemental los caseros, pasar por lo local y ascender hasta la descripcin de cada zona. En los caseros, las acciones de promocin se realizaron con una gran cantidad de actores ms de lo esperado. Por razones prcticas, los caseros se fueron agrupando para concentrar las acciones. Se coincidi con una subcentral de Los Quinchayos, en la zona alta, debidamente articulada, que haba avanzado en la obtencin de algunos equipamientos bsicos. All naci la idea de precisar criterios para conformar zonas de trabajo y surgieron propuestas tendentes a buscar la articulacin ligada a los factores de produccin, como ocurra en la zona alta. Otro criterio fue considerar un nmero de pobladores de 100 a 110 personas por zona, por ejemplo. El trabajo se haca basndose en amplios lineamientos metodolgicos que servan para establecer una ruta general, de grandes etapas; pero en el camino haba que afinar las propuestas. En ningn momento se trat de aplicar una frmula preconcebida para todo el mbito. En cada caso concreto se emplearon las tcnicas de diagnstico y planificacin ms recomendadas; el FODA (matriz de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas), por ejemplo, sirvi para facilitar la presentacin de los resultados del diagnstico, y simplific la visualizacin de los propsitos de las distintas acciones. De igual modo, el empleo de las metodologas de planificacin comunitaria participativa y de los sondeos rurales facilit las acciones en las comunidades y los caseros. Como producto de todo esto, la poblacin comenz a mirarse a s misma. Era como verse en un espejo que mostraba su realidad y la explicaba, que planteaba alternativas para el trabajo y ciertos derroteros. As se construyeron los planes zonales, el primer gran producto del accionar colectivo. Sobre la base de los planes zonales fue tomando forma la complejidad de la realidad de Santo Domingo en su conjunto, con unas reas muy prometedoras y otras en permanente pobreza, lugares olvidados por la inversin pblica y con gastos muy modestos para la promocin de conocimientos, habilidades y valores. Apareci el distrito que haba que desarrollar. Mientras los aspectos ms especficos de la metodologa se iban creando o ajustando un camino de comprobado aprendizaje y descubrimientos pa-

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ra todos, permanecan firmes los criterios y valores que guiaban todo el proceso: siempre se buscaba actuar de manera democrtica, participativa, transparente y concertada, evaluando el riesgo y con una visin integral. Se requera una frrea voluntad poltica para mantener la propuesta hasta el final, as como la presencia de instituciones asociadas a la propuesta general y una visin tcnica clara. Adems, era necesario articular el tejido social disperso y constituirlo en un motor del proceso en general, para lo cual debi alterarse el estilo de gestin edil y construir una nueva imagen institucional ms cercana al pueblo. Finalmente, se necesitaba la base metodolgica reseada y la creacin de un equipo tcnico local capacitado, que acompaaba cada paso del proceso de planificacin participativa. As, con todos estos elementos, la elaboracin del plan demor cerca de dos aos. Sin embargo, demostrando que se trata de un proceso abierto y en permanente evolucin, cada cierto tiempo se agregan elementos que refuerzan el sistema construido. As, por ejemplo, pese a todas las previsiones y a la importancia asignada a las zonas, todava entonces falt la idea de tener comits de desarrollo zonal que permitieran sostener la propuesta durante todo el tiempo; y como nunca es tarde para mejorar, se crearon, a partir del ao pasado, los comits de desarrollo zonal (que denominamos CODEZO), una buena idea que ha servido incluso para mejorar la gestin en municipios vecinos. El plan de accin zonal necesitaba una organizacin que lo sostuviera, y eso fueron los CODEZO. Este mejoramiento en la estructura de la gestin fue muy beneficioso para las acciones de planeamiento, y tambin se vio su enorme utilidad en el momento de elaborar el presupuesto participativo.

Reforzando el capital social


Al inicio de la experiencia, las organizaciones sociales del distrito eran muy dbiles, sobre todo las econmicas, o se enfrentaban entre s permanentemente como ocurra con los clubes de madres por los recursos que distribua el gobierno central. Otras, como los clubes deportivos, se creaban y desaparecan con suma facilidad, sin influir significativamente en la mejora de la localidad. Los actores ms activos eran los maestros, los ronderos y las autoridades comunales, quienes sostenan las relaciones sociales ms trascendentes. La Iglesia catlica tambin tena una gran participacin. A stos, los actores ms fuertes, se sumaban los tcnicos, especialmente los agropecuarios.
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En esta experiencia se ha avanzado porque ahora se cuenta con una federacin de mujeres del distrito. As mismo, se han creado mejores asociaciones productivas que innovan en lneas de produccin como el caf orgnico. Los ganaderos han reforzado sus acciones conjuntas y ha comenzado la produccin de menestras y nuevos productos como la granadilla, aunque es cierto que todo esto es muy lento porque implica conocimientos, tecnologa y cambios de comportamiento. Algo similar ha sucedido con la organizacin de la feria, que se realiza dos veces al mes; no slo ha facilitado la comercializacin y el intercambio, sino que cumple fines tcnicos como el mejoramiento progresivo de las razas de ganado. Esto contribuye a examinar la posibilidad de alcanzar mejores mercados. Otra potencialidad es el cultivo del caf, que por ahora circula en un mercado solidario pero que puede entrar en un prometedor mercado comercial abierto si logra articularse a los cultivos de Jan y San Ignacio, provincias cercanas de Cajamarca. Todo esto ha producido un cambio en las mentalidades. Hoy los jvenes se sienten motivados por las ideas de gestin de negocios, y desde el Plan de Desarrollo se trata de apoyar sus iniciativas. Por eso se est promoviendo la creacin de un fondo especial para fortalecer las propuestas en curso y facilitar otras nuevas, especialmente las promovidas por jvenes. Se tratara, en principio, de iniciativas de pequeos negocios rurales.

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Introduccin

Los distritos rurales han estado de tal manera abandonados que, al realizar un recuento de hechos, encontramos, por lo general, cifras alarmantes que constituyen serios retos para la viabilidad de los gobiernos locales, que aparecen ante la poblacin como los directamente llamados a atenderlos. Si los municipios rurales agregan a la consabida carencia de recursos econmicos la falta de fuentes especiales y una pobre capacidad operativa, parte del problema se traslada entonces al terreno de la creatividad, de la confianza que generen en la sociedad y de la capacidad de gestin que demuestren. Santo Domingo es un ejemplo exitoso, en la medida en que ha sabido conjugar estos elementos para enfrentar una compleja realidad dominada por factores adversos. Ha sabido sobreponerse a esos factores recurriendo a la confianza en la capacidad de gestin y a la colaboracin de las organizaciones sociales, que han acompaado y liderado buena parte del proceso de planeamiento participativo, hasta la fase de implantacin de las propuestas. Otro aspecto llamativo en la gestin de Santo Domingo ha sido la dinmica impuesta al proceso social e institucional, una variable esencial para alcanzar resultados en perodos relativamente breves. Consideramos que el tiempo es un factor fundamental en este tipo de prcticas: en muchos casos la gestin local transcurre a un ritmo lento, la actividad parece detenerse y no se perciben las revoluciones incesantes y los cambios veloces del mundo globalizado, lo cual atenta contra la propia viabilidad de sus proyectos. El gobierno concertado de Santo Domingo obtuvo resultados importantes en una primera etapa de gobierno y sus logros le han permitido asegurar su continuidad. Estos resultados se expresan en tres aspectos fundamentales: la generacin de una estructura de gestin basada en la concertacin entre la municipalidad y la sociedad civil; el manejo flexible de una metodologa de orientacin del proceso participativo; y el mantenimiento de una voluntad poltica renovadora, plena de valores compartidos con la sociedad.
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1. Condiciones generales y organizacin social en Santo Domingo


Santo Domingo est en la provincia de Morropn, en la sierra del departamento de Piura. Fue creado como distrito por Andrs Avelino Cceres en noviembre de 1887, en el mbito geogrfico de la provincia de Ayabaca; pero el 21 de enero de 1936, durante el gobierno de scar R. Benavides, se incorpor a la provincia de Morropn. En noviembre de 1942, la capital distrital fue elevada a la categora de villa. El distrito de Santo Domingo se ubica entre las subcuencas de los ros La Gallega y San Jorge, y tiene 187,32 kilmetros cuadrados. Su altitud vara entre los 300 y los 3.000 metros. Su capital se ubica a 1.450 metros de altitud y est a 130 kilmetros de la ciudad de Piura. El distrito se encuentra conformado por ocho zonas que incluyen 39 caseros, distribuidos como se muestra en el cuadro 1. En 1999 la poblacin aplic un autocenso, como parte del Diagnstico Rural Participativo. Sus datos indicaron un incremento de la poblacin, en trminos generales, con particularidades en el mbito de los caseros. En el cuadro 1 se observan, justamente, importantes cambios en algunas zonas y caseros. Son notorios, por ejemplo, el incremento de la poblacin en Chungayos y la disminucin en Quinchayos y oma. La poblacin es sobre todo rural: 89%, es decir, aproximadamente 8.283 habitantes. La poblacin urbana alcanza slo 11%, alrededor de 1.027 habitantes. El censo de 1993 calcul la poblacin econmicamente activa (PEA) en 3.039 personas, 33% del total de habitantes. Cabe sealar, s, que segn el Plan de Desarrollo del distrito, 4% de la PEA estaba conformada por menores de entre 6 y 14 aos de edad. En cuanto a las actividades principales, la agricultura ocupa el primer lugar (76%), seguida del sector servicios (12%) y el industrial (7%); el rubro "otros" representa slo 1%. La produccin agrcola es principalmente para el autoconsumo; los pocos excedentes se dirigen al mercado local. La actividad ganadera es una fuente de ingreso familiar, a travs de la venta de animales y productos derivados como la leche y el queso. En la actualidad se promueve la agricultura ecolgica de caf y frutas nativas como la granadilla y la lcuma, productos con un buen mercado potencial, aprovechando adems las excelentes condiciones ambientales que permiten una produccin orgnica, es decir, sin el empleo de fertilizantes ni pesticidas.

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Cuadro 1 Zonificacin del distrito de Santo Domingo

Zonas

Caseros

Poblacin (censo INEI 1993) 2.708

Poblacin (autodiagnstico 1999) 2.782

SANTO DOMINGO San Agustn, Santo Domingo, 7 caseros incluyendo Chacayo, Palo Santo, Yumbe, la capital Batanes, San Francisco, Santa Fe del Portachuelo OMA 5 caseros QUINCHAYOS 6 caseros San Miguel, oma, Palto Bajo, Palto Alto, Jaguay Quinchayo Grande, Quinchayo Chico, Quinchayo Alto, Alto Chachacomal, Tiarumbe y El Centenario Santa Rosa, Virgen de la Puerta, Chungayo, San Jos de Chungayo, Tayln, Tuali, El Bronce Faical, Caracucho

1.604

1.420

1.606

1.562

CHUNGAYOS 7 caseros

950

1.370

CARACUCHO 2 caseros JACANACAS 4 caseros BOTIJAS 2 caseros SIMIRS 6 caseros TOTAL (8 zonas)

391

373

Faique, El Checo, Nueva Esperanza, Jacanacas Guayacanal, Botijas

518

558

458

672

Tasajeras. Huacas, San Jacinto, Quirpn, La Cruz, Simirs 39 caseros y la capital

1.075

1.258

9,310

9.995

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En el diagnstico de Santo Domingo se ha estimado que, durante los ltimos cinco aos, de las 5.702 hectreas cultivables de la localidad, 2.200 han sido dedicadas al cultivo de pastos, 1.850 al de maz amilceo y 480 al de trigo. Tambin se aprecia que los productores vienen estimulando la ganadera. Los productos como el trigo y el maz amilceo se comercian directamente en los mercados locales de Santo Domingo, Pambarumbe, Paltsahaco, Morropn y Chalaco. La produccin de leche fresca es adquirida por la municipalidad, a travs del Programa del Vaso de Leche (10.000 litros mensuales como promedio). De los servicios sociales, el ms extendido corresponde al sector Educacin. El distrito cuenta con cuatro niveles educativos inicial, primaria, secundaria y superior, con predominio de la educacin primaria. En el nivel superior, el Instituto Tecnolgico Santo Domingo de Guzmn ofrece a los jvenes dominicanos formacin tcnica en las especialidades agropecuaria y enfermera tcnica. El destacable rol de este instituto para el desarrollo de la zona ha llevado a que la poblacin lo considere como su principal fortaleza. En el casero El Yumbe, el centro Villa la Buena Nueva, perteneciente a la dicesis de Chulucanas, brinda formacin cristiana a los jvenes aspirantes al sacerdocio. No obstante, el atraso en el mbito educativo es tan alto que tales esfuerzos no alcanzan a solucionar los graves problemas existentes (vase el cuadro 2). La salud de la poblacin es atendida por el sistema de puestos de salud por zonas. En los caseros hay slo promotores de salud capacitados por la Iglesia, por organismos no gubernamentales o por la municipalidad. Los males ms comunes son las infecciones respiratorias agudas (IRA), las enfermedades diarreicas agudas (EDA), las parasitarias y otras que afectan la piel. Esta situacin est muy relacionada con las condiciones de vida de la poblacin, en general bastante precarias (vase el cuadro 3). Los caseros y la capital distrital cuentan con servicio de agua domiciliaria; sin embargo, el agua es tomada de quebradas o manantiales y es probable que llegue contaminada a los domicilios, pues recibe poco tratamiento. Por otro lado, slo la capital distrital tiene alrededor de 60% de viviendas con alcantarillado, pero el 40% restante inevitablemente contamina el ro La Gallega. Las condiciones sanitarias de los caseros son preocupantes: no cuentan con alcantarillado y tampoco se ha generalizado la construccin de letrinas.

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Cuadro 2 La situacin educativa en Santo Domingo


Tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 a ms aos Tasa de analfabetismo de las mujeres de 15 a ms aos Porcentaje de la poblacin de 15 a ms aos con primaria incompleta o menos Porcentaje de la poblacin de 15 a ms aos femenina con secundaria completa Promedio de aos de estudio aprobados por la poblacin de 15 a ms aos Porcentaje de nios de 6 a 12 aos que no asisten a la escuela Porcentaje de nios de 13 a 17 aos que no asisten a la escuela Porcentaje de nios de 9 a 15 aos con atraso escolar Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), Mapa de Necesidades Bsicas Insatisfechas, INEI, Lima, 1994. 21,3 28,1 50,1 12,4 4,8 9,1 32,0 18,0

El distrito, como muchos otros de carcter rural, sufre las consecuencias de tener una infraestructura vial o carrozable en muy mal estado, adems de psimos caminos de herradura que en poca de lluvia son intransitables. La principal va de comunicacin es la carretera Morropn-San Miguel-Santo Domingo, de muy difcil acceso cuando llueve. La zona tiene races tnicas ancestrales. Se afirma que su nombre originario era Sanku, voz quechua vinculada al sango, una masa de maz o trigo tostado molido y hervido. Los sankus formaron parte del aillu de los ayahuancas, que domin esta extensin andina hasta la llegada del inca Tpac Yupanqui, impulsor de la expansin del Chinchaysuyo. La construccin del templo de Santo Toms de Guzmn y la efigie esculpida en honor de este santo dieron a la zona su nombre definitivo, alrededor de 1784, durante el virreinato. Hoy Santo Domingo es una zona eminentemente agrcola que, como toda localidad de ese tipo en el pas, ha ido empobrecindose de manera paulatina.
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Cuadro 3 Situacin de los servicios en el distrito


Porcentaje de hogares sin agua, desage ni energa elctrica Porcentaje de hogares sin desage Porcentaje de hogares sin agua tratada Porcentaje de hogares sin alumbrado elctrico Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), Mapa de Necesidades Bsicas Insatisfechas, INEI, Lima, 1994. 75,2 85,7 84,5 91,5

Por ello mantiene tasas de migracin bastante altas, que se concentran sobre todo en Jacanacas (42,4%) y Chungayo (35%) (Lpez 2002: 5). Las organizaciones sociales que actan en Santo Domingo han sido clasificadas, en el Plan de Desarrollo, en siete categoras que sirven de base para hacer las convocatorias y promover las distintas formas de participacin social instauradas: organizaciones productivas, de servicios de produccin, de servicios sociales, religiosas, deportivas, administrativas y de control, y de gestin del desarrollo (vase el cuadro 4). Entre estas organizaciones, la conformada por los delegados de agua y las rondas campesinas son consideradas las de mayor potencial integrador para las acciones de desarrollo, en cuanto a produccin y fortalecimiento de otras organizaciones sociales y productivas. Esto pese a que el sistema de riego recin se est reconstruyendo por iniciativa del gobierno local: el rea de riego comprende slo 3.445 hectreas, y el resto del sistema es de construccin rudimentaria. Las organizaciones de base con mayor actividad son los comits zonales parroquiales y los clubes deportivos con notable presencia juvenil, as como los comits del Vaso de Leche, la Asociacin de Mujeres y las asociaciones de padres de familia de los centros educativos.

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2. Un plan estratgico para impulsar el desarrollo local


El gobierno municipal del perodo 1999-2002 encabezado por el alcalde Carlos Lpez, plante desde el primer momento la necesidad de elaborar un plan estratgico que guiara la gestin local. Para ello, consigui un acuerdo de cooperacin entre el CIPCA y el Proyecto Recuperacin y Prevencin ante Catstrofes Naturales PAEN-GTZ-CTAR Piura (Consejo Transitorio de Administracin Regional, ahora Gobierno Regional de Piura), bajo la de-

Cuadro 4 Las organizaciones y sus componentes


Organizaciones Productivas Componentes Comit de Cafetaleros, Comit de Frejol, Asociacin Agraria, de Caf, de Ganaderos, Comit de Regantes. Delegados de agua.

De servicios de produccin De servicios sociales

Comits del Programa Vaso de Leche en los caseros, clubes de madres, juntas administradoras de agua, asociaciones de padres de familia (APAFA), Asociacin Distrital de Mujeres (ADIMUSAD). Comit parroquial, comits zonales. Clubes deportivos. Teniente gobernador, agentes municipales, Subcentral de Rondas Campesinas. Plan Internacional, Instituto Agropecuario Andino (IAAP), Proyecto Integral para el Desarrollo del Caf (PIDECAFE), Ministerio de Agricultura (MINAG), Proyecto Recuperacin y Prevencin ante Catstrofes Naturales (PAEN), Central Peruana de Servicios (CEPESER), Coordinadora Rural, Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA) (como organizaciones no gubernamentales).

Religiosas Deportivas Administrativas y de control De gestin del desarrollo

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Grfico 1 Proceso de planificacin en Santo Domingo


Diagnsticos rurales particpativos y elaboracin de planes de accin zonal

Caracucho oma Chungayo

Botijas Los Quinchayos Santo Domingo

Jacanacas Simirs

Planeamiento estratgico distrital I. Taller de planeamiento estratgico II. Taller del Plan Operativo Concertado III. Taller de identificacin de proyectos y actividades Abril 2000 IV. Taller de presentacin del Plan de Desarrollo

Noviembre 1999

Marzo 2000

Agosto 2000

nominacin de "Proceso de planeamiento y gestin del desarrollo local", en el que participaron organizaciones sociales, autoridades locales e instituciones pblicas y privadas promotoras del desarrollo. La primera etapa del planeamiento consisti en la elaboracin de diagnsticos que mostraran la situacin de Santo Domingo. Se dividi el distrito en ocho zonas geogrficas: Caracucho, Botijas, Jacanacas, Chungayo, oma, Los Quinchayos, Simirs, y Santo Domingo rural y urbano, y en cada una se realizaron talleres zonales de diagnstico y de formulacin del Plan de Accin Zonal (PAZ). Los talleres culminaban con la elaboracin de una lista jerarquizada de actividades y proyectos por atender. Esta etapa estuvo organizada siguiendo la metodologa del diagnstico rural participativo (DRP), estructurada en dos partes: una de exploracin de la realidad para una identificacin adecuada de los problemas consideran-

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do a los actores sociales comprometidos en cada caso y otra para que la poblacin, con ayuda de facilitadores, analizara los problemas y formulara propuestas para su atencin o solucin. El segundo momento del planeamiento consisti en cuatro talleres distritales secuenciales. El primer taller de planeamiento estratgico se realiz en noviembre de 1999, y busc devolver o socializar los resultados obtenidos en los diagnsticos zonales en los que haba intervenido la poblacin, ordenndolos bajo el formato de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas. La cita sirvi tambin para construir la visin de desarrollo del distrito al 2010, los cinco ejes estratgicos y las Comisiones Municipales de Concertacin. El segundo taller del plan tuvo como propsito lograr el Plan Operativo Concertado. Se realiz en marzo del 2000 y sirvi para formular los objetivos de cada eje estratgico, as como las principales acciones que deban realizar concertadamente las instituciones y las organizaciones participantes. El tercer taller fue de identificacin de programas y proyectos que permitiran alcanzar la visin de desarrollo antes expresada. Se realiz en abril del 2000. Finalmente, el cuarto taller distrital fue de presentacin del Plan de Desarrollo. Se realiz en agosto del 2000 y sirvi para hacer conocer y aprobar, conjuntamente con la poblacin, la versin final del plan (vase grfico 1). El planeamiento estuvo apoyado desde el inicio por el Comit de Desarrollo Estratgico Distrital (CODEDI) y las Comisiones Municipales de Concertacin (COMUC). El planeamiento emprendido en este distrito piurano se define, en sus propios trminos, de la siguiente manera: La planificacin debe entenderse como un proceso, porque se trata de un conjunto de acciones y tareas que involucran a los actores locales en la bsqueda de luces respecto al quehacer, aplicando estrategias adecuadas para su perfeccionamiento. La Planificacin se constituye el marco conceptual que orienta la toma de decisiones encaminadas a implementar los cambios que sean necesarios para lograr el desarrollo de un pueblo.
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Debe tener las siguientes caractersticas: proyecto global consensuado; modelo lgico viable y prioritario; viable y legtimo para la poblacin; concertado con los niveles del estado y los actores sociales; posible de financiar, realista (Lpez 2002: 19-20). Siguiendo estas caractersticas, plantea un modelo de gestin y un sistema de objetivos que analizaremos en el acpite siguiente.

3. Creando una alianza estratgica entre la municipalidad y la sociedad local


3.1 Un nuevo sistema de planificacin y gestin municipal El "Sistema de planificacin y gestin municipal concertado" tiene como finalidad democratizar la gestin municipal, racionalizar y optimizar la asignacin y el uso de los recursos pblicos tanto del gobierno municipal como de las dependencias del gobierno central y hacer ms eficiente y transparente la intervencin de las autoridades municipales en la gestin integral del desarrollo del distrito. Para poder concretar un proyecto tan ambicioso, se lo dot de ciertos rganos de decisin y apoyo que, segn lo planteado por el gobierno municipal, deban integrarse a la estructura municipal. En la prctica, se institucionaliz una alianza entre la municipalidad y un conjunto de organizaciones sociales e instituciones pblicas y privadas. Estos rganos, que se complementan con los del aparato estatal, son tres: El Comit de Desarrollo y Lucha contra la Pobreza Las Comisiones Municipales de Concertacin La Secretara Tcnica Municipal.
a. El Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza de Santo Domingo

En 1999 se constituy el Comit de Desarrollo Estratgico Distrital (CODEDI). Posteriormente, cuando se cre la Mesa de Concertacin y Lucha contra la Pobreza (MCLCP), se decidi la fusin de ambas instancias bajo el nombre Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza de Santo Domingo. Este organismo asumi las funciones de ambas instituciones, como instancia de cogestin, y se integr al sistema de concertacin propuesto por el gobierno municipal liderado por Carlos Lpez. El Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza de Santo Domingo est reconocido por ordenanza municipal. Lo preside el prroco de

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la Iglesia catlica. Es una instancia del ms alto nivel para la coordinacin y concertacin interinstitucional de las polticas y prioridades del desarrollo del distrito, pero dentro de la estructura municipal se ubica como un rgano consultivo, con respeto a su autonoma. Sesiona cada seis meses en reuniones ordinarias, y extraordinarias cuando lo solicitan sus miembros a travs del presidente o del vicepresidente. En el Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha Contra la Pobreza de Santo Domingo se distinguen cinco objetivos principales y cuatro atribuciones de carcter estratgico (vase el cuadro 5). Cuenta con dos niveles de gestin: una Asamblea General, con una composicin bastante compleja pero que ha resultado funcional, y un Consejo Directivo (vase el grfico 2).

Cuadro 5 Comit de desarrollo estratgico y lucha contra la pobreza


Objetivos 1. 2. 3. 4. Implementar mecanismos de concertacin interinstitucional para el desarrollo integral y sostenible del distrito. Fortalecer la capacidad de gestin institucional del gobierno local, en funcin del proceso de planificacin y gestin concertada del desarrollo. Promover y consolidar el tejido social y la capacidad de gestin de las organizaciones de base. Promover la participacin ciudadana y la concertacin interinstitucional en los procesos de planificacin estratgica del desarrollo, formulacin participativa del presupuesto municipal y gestin pblica del gobierno local. Promover el desarrollo humano y orientar los esfuerzos interinstitucionales para mejorar las condiciones de vida de la poblacin y buscar la superacin progresiva de la pobreza del distrito.

5.

Atribuciones estratgicas 1. 2. 3. 4. Monitorear, evaluar y fiscalizar el cumplimiento del plan estratgico y el proceso de planificacin y gestin concertada del desarrollo local. Aprobar y evaluar los planes operativos de las Comisiones Municipales de Concertacin por eje estratgico del Plan de Desarrollo. Aprobar la propuesta del plan de inversin municipal de cada ao fiscal. Convocar en forma concertada con la municipalidad a asamblea pblica para la rendicin de cuentas sobre la gestin municipal, en forma semestral y anual.

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Grfico 2 Niveles de gestin del Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha Contra la Pobreza de Santo Domingo

Atribuciones Las atribuciones de la Asamblea General son: Aprobar el Plan de Inversin Municipal, mediante el presupuesto participativo y el plan operativo anual. Evaluar semestralmente el proceso de planificacin y gestin municipal. Constituirse en una instancia de consulta para asuntos de polticas de desarrollo y prioridades presupuestales. Establecer y aprobar mecanismos que promuevan la participacin ciudadana. Elegir a los miembros del Comit Directivo. Aprobar los informes y la memoria del Comit y de las Comisiones Municipales de Concertacin. Convocar en forma concertada a asamblea pblica para la rendicin de cuentas. Aprobar y evaluar los planes operativos de las Comisiones Municipales de Concertacin y de cada eje estratgico del Plan de Desarrollo Distrital. Asamblea General

Participantes Municipalidad Distrital Comisiones Municipales de Concertacin Iglesias Agencia Agraria Santo Domingo Coordinadora Educativa Centro de Salud Comunidad Local de Administracin de Salud (CLAS) Instituto Superior Tecnolgico Asociacin Agraria de Santo Domingo: productores de caf y caa, Asociacin de Productores de Menestras Comits de Desarrollo Zonal Asociaciones de ganaderos Gobernacin poltica distrital Comisara Distrital de la Polica Nacional del Per(PNP) Juzgado de Paz No Letrado Asamblea de agentes municipales (un representante) Movimientos y partidos polticos Central de Rondas Campesinas Asociacin Distrital de Mujeres Comit Distrital del Vaso de Leche Asociacin de Licenciados Frente de Defensa de los Intereses de Santo Domingo Asociacin de Regantes de Santo Domingo Alto, La Gallega Central de Comunidades Campesinas (Simirs y Jacanacas-Caracucho) Asociacin Andina para la Integracin para el Desarrollo de Santo Domingo Organizaciones no gubernamentales Presidente Vicepresidente Secretario Tesorero Tres vocales

El presidente del Comit de Desarrollo y Lucha contra la Pobreza es elegido democrticamente por la asamblea. La vicepresidencia corresponde al alcalde distrital. El cargo de presidente debe recaer en un representante de la sociedad civil.

Consejo Directivo

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b. Comisiones Municipales de Concertacin (COMUC)

Las Comisiones Municipales de Concertacin han sido concebidas como rganos consultivos y de fiscalizacin del gobierno municipal, y actan tambin como instancias de concertacin institucional. Pueden proponer estrategias y prioridades de desarrollo. Igualmente, ejecutan, evalan y fiscalizan las actividades y los proyectos del eje estratgico de su competencia. Las Comisiones Municipales se forman respondiendo a cada eje estratgico de desarrollo (vase el cuadro 6), a partir del acuerdo de la Asamblea General del respectivo Comit de Desarrollo Estratgico. Promueven la participacin de la juventud y se encuentran integradas por: Un regidor, designado por el concejo municipal, con preocupaciones afines al rol de la comisin. Es quien la preside. Un representante de cada institucin pblica o privada relacionada con el eje estratgico materia de trabajo de la comisin. Un representante de cada organizacin social de base que desarrolla actividades afines a la comisin. Un representante de las organizaciones gremiales y productivas. Un representante de las autoridades polticas.

Las competencias de las Comisiones Municipales de Concertacin se resean en el cuadro 7. Las Comisiones Municipales de Concertacin se renen cada dos meses en sesin ordinaria, y en sesin extraordinaria cuando lo estiman conveniente. Sus acuerdos se toman en una primera citacin por mayora simple de la totalidad de sus integrantes; y en segunda citacin, por mayora simple de los asistentes, dejando constancia de ello en un libro de actas legalizado por un juez de paz.

Cuadro 6 Comisiones Municipales de Concertacin


Objetivos 1 Infraestructura social y desarrollo urbano-rural 2 Desarrollo agropecuario 3 Educacin, cultura y deporte 4 Salud y saneamiento ambiental 5 Fortalecimiento institucional

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Cuadro 7 Comisiones Municipales de Concertacin


Atribuciones 1. Programar, formular y sustentar las propuestas del Plan de Inversin Municipal (PIM) y el Plan Operativo Anual (POA) ante el Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza de Santo Domingo. 2. Priorizar proyectos de desarrollo local para el banco de proyectos. 3. Canalizar, deliberar y presentar las demandas e iniciativas del respectivo eje estratgico. 4. Supervisar y fiscalizar la ejecucin de actividades, programas y proyectos de su respectiva comisin. 5. Elaborar y sustentar actividades, programas y proyectos que fortalezcan el objetivo estratgico de su comisin. 6. Gestionar el financiamiento para la ejecucin de sus proyectos y actividades. 7. Promover talleres de capacitacin para fortalecer su comisin. 8. Proponer normas de carcter municipal que regulen y promuevan el desarrollo local del sector o eje que corresponda. 9. Otras que la ley, el concejo o el comit de desarrollo le deleguen.

c. La Secretara Tcnica Municipal

Es el rgano de asesora del Sistema de Planificacin y Gestin Municipal Concertado. Acta como responsable de la implementacin, el monitoreo y la difusin del sistema, en concordancia con la poltica institucional planteada por el gobierno local y el Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza, y de conformidad con la normatividad vigente (vase el grfico 3). 3.2 La jerarqua de los objetivos en la propuesta del sistema El sistema de planificacin para Santo Domingo estructura una jerarqua de objetivos que agrega a la visin de desarrollo un elemento adicional, el llamado desafo central. Este enunciado trata de resaltar dos elementos principales: el mejoramiento agropecuario y la integracin vial, una especie de prerrequisitos para conseguir el resultado final esperado. Luego se plantean los cinco objetivos o ejes estratgicos as llamados indistintamente en el plan, que [...] se constituyen en las lneas maestras de intervencin sistemtica, para operativizar el desafo central del desarrollo. Los ejes estratgicos permiten viabilizar los xitos del desarrollo y neutralizar los fraca-

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sos a que est expuesto. Los ejes estratgicos, sealan los caminos a seguir en cada rea estratgica, para responder a las exigencias del entorno y ubicar al distrito en una relacin ventajosa para el futuro (Lpez 2002: 26). En el grfico 4 se explicitan los enunciados de los objetivos centrales planteados en el plan.

Grfico 3 El sistema de planificacin y gestin en la estructura municipal

Concejo municipal de Santo Domingo

Asamblea del Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha Contra la Pobreza

Secretara tcnica

Comisiones Municipales de Concertacin

Alcaldia

Consejo directivo COMUC Salud y Saneamiento Ambiental COMUC Infraestructura Social y Desarrollo COMUC Desarrollo Agrario COMUC Educacin y Cultura COMUC Fortalecimiento Institucional

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Grfico 4 Estructura del Plan de Desarrollo Distrital


Visin de desarrollo 2000 2010 La poblacin de Santo Domingo al 2010 ha mejorado su calidad de vida basada en su produccin agropecuaria competitiva y ecolgica, con una infraestructura vial sostenible, con servicios bsicos, educacin y salud eficientes, y su gobierno local, instituciones y organizaciones de base fortalecidas. La poblacin de Santo Domingo une esfuerzos con su municipalidad e instituciones para poner en prctica el mejoramiento agropecuario con variedades agrcolas, pastos y razas mejoradas, y lograr su integracin vial. 1. Desarrollo agropecuario Los productores de Santo Domingo han mejorado su produccin y productividad agropecuaria, aplicando tcnicas agroecolgicas y de manejo empresarial que contribuyen a mejorar la calidad de vida. 2. Educacin, cultura, deporte y recreacin Promover una educacin de calidad en ambientes adecuados, orientada a la formacin humanstica y espiritual, y al desarrollo de las capacidades tcnicas productivas, basada en un currculum diversificado local que permita insertarnos adecuadamente en los procesos de desarrollo regional y nacional. 3. Salud y saneamiento ambiental La poblacin del distrito de Santo Domingo es saludable; est apoyada en un servicio de salud integral concertado, accesible y eficiente. 4. Infraestructura social y desarrollo urbano y comunal Contar con una infraestructura vial sostenible que integre el distrito, y un adecuado servicio energtico, transporte, comunicaciones e infraestructura multisectorial. 5. Fortalecimiento institucional Las instituciones y organizaciones de base, con la participacin de la poblacin, promueven y conducen en forma concertada el desarrollo del distrito de Santo Domingo. Programas y proyectos prioritario Actividades por ejes de desarrollo

Desafo central

Ejes estratgicos

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3.3 Principales resultados En Santo Domingo, la gestin participativa ha obtenido muy buenos resultados. Esta afirmacin considera tres factores principales: en primer lugar, es la primera gestin del gobierno municipal liderado por Carlos Lpez; en segundo lugar, el sistema de planificacin por el que se ha optado ha sido muy complejo e insume mucho tiempo, pues parte de los trabajos comuna-

Cuadro 8 Avances por ejes estratgicos


Eje estratgico Desarrollo agropecuario Acciones comprometidas Mejoramiento de los sistemas de riego. Mejoramiento de la produccin y productividad de los cultivos de mayor importancia socioeconmica. Promocin de cultivos y crianza alternativos, con potencial de desarrollo en el distrito. Desarrollo de la ganadera vacuna. Recuperacin y conservacin de los recursos naturales: agua, suelo y bosque. Construccin, mejoramiento y rehabilitacin de la infraestructura educativa. Fortalecimiento de la relacin alumnos-docente-escuela y comunidad. Promocin del deporte y la cultura. Eliminacin y tratamiento de residuos slidos. Mejoramiento de la infraestructura y servicio de agua para el consumo humano. Infraestructura y equipamiento de salud. Educacin sanitaria. Desarrollo vial distrital. Desarrollo energtico y comunicaciones. Plan de ordenamiento territorial. Desarrollo de capacidades en las organizaciones sociales: escuela de lderes.

Educacin, cultura y deporte Salud y saneamiento ambiental Infraestructura social y desarrollo urbano y rural Fortalecimiento institucional

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les y asciende hasta la dimensin local; y en tercer lugar, la velocidad del proceso le ha permitido a Santo Domingo contar con una estructura de gestin y elaborar el presupuesto participativo, que permite justamente iniciar la implementacin del plan estratgico de desarrollo. En los cuadros 8, 9 y 10 se presentan los avances en forma ms especfica. 3.4 El presupuesto participativo En 1999, el Concejo Municipal de Santo Domingo tom la decisin de emplear el presupuesto edil, en su integridad, bajo la modalidad participativa, poniendo en prctica los principios expresados por la Red de Municipalidades Rurales del Per. Esto ha creado un clima de gran confianza de la poblacin hacia sus autoridades. La posibilidad de decidir sobre el ciento por ciento de los recursos municipales que, adems, se daban a conocer por vez primera produjo una mezcla de asombro y creciente expectativa que hizo necesario un progresivo proceso de establecimiento de reglas para su mejor utilizacin. Haba que responder a los requerimientos de los ms urgidos, sin descuidar las necesidades de quienes generaban la riqueza de la localidad; haba que dar a los diferentes sectores y a los actores sociales en general la posibilidad de intervenir. Para la elaboracin de un presupuesto participativo es preciso cumplir dos requisitos: la poblacin, las autoridades y los representantes de organizaciones pblicas y privadas deben conocer los ingresos mensuales y las fuentes de financiamiento con que cuenta la municipalidad; y la Comisin de Economa y Presupuesto debe publicar en un lugar visible del local municipal correspondiente los ingresos municipales por mes. En Santo Domingo, el proceso fue un aprendizaje para todos los participantes: autoridades, funcionarios, asesores y pobladores. Finalmente, se establecieron los criterios de decisin generales (vase el cuadro 11), que sirvieron para afinar las fases que deba tener el proceso en su conjunto, aunque luego se han ido agregado nuevas etapas. En esta sistematizacin identificamos siete fases (vase el cuadro 12). El sistema de planificacin seala insistentemente que el proceso de discusin del presupuesto se gua por seis principios: participacin, democracia, transparencia, concertacin, visin integradora y gestin del riesgo. Un amplio ejemplo de aplicacin se puede ver en el Plan de Inversin Municipal del 2002, reseado en los cuadros 13 (por zonas) y 14 (por comisiones). En el cuadro 15 se detalla el presupuesto de la Comisin de Salud y Sa-

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Cuadro 9 Asamblea de alcaldes distritales: avances


Concerta las prioridades de desarrollo provincial. Participan 10 distritos (163.000 habitantes; la capital tiene 63.000) 20% del FONCOMUN es priorizado y ejecutado por los distritos. Realiza el seguimiento y la evaluacin de acuerdos estratgicos para el espacio provincial. Promueve la capacitacin de los funcionarios de sus municipalidades. Promueve inversiones interdistritales.

Cuadro 10 Avances institucionales


Se fortalece el tejido organizacional sectorial y por zonas. Los regidores asumen funciones ms claras a partir de las COMUC. Se cuenta con un equipo asesor permanente, que es el equipo tcnico municipal. La poblacin valora la recopilacin y sistematizacin de la informacin a travs de los diagnsticos y la toma de decisiones. La transparencia en la gestin pblica y el ejercicio de la fiscalizacin son incorporados a la cultura poltica de la poblacin. Realizacin de presupuestos participativos bajo metodologa propia. Existe una metodologa para realizar o actualizar los diagnsticos y el planeamiento.

Cuadro 11 Plan Participativo de Inversin (PIM). Criterios para la toma de decisin


La inversin debe ser transversal, considerando el mbito geogrfico. Debe beneficiar a la mayor cantidad de la poblacin. Debe complementar obras no terminadas de aos o gestiones anteriores. Debe respetar los techos o lmites presupuestales. Debe atender caseros o zonas que no han sido favorecidos con inversiones anteriores. Debe permitir tomar decisiones con los vecinos, sobre la base de las prioridades contenidas en el Plan de Desarrollo. Debe tomar en cuenta la gestin de riesgos, atender emergencias y contar con un plan de contingencias.

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neamiento Ambiental, a modo de ilustracin. As mismo, existe una adecuada identificacin de prioridades en la determinacin de los proyectos de inversin por zonas. Como ejemplo, en los cuadros 16 y 17 puede apreciarse el detalle de la inversin en las zonas de Botijas y Simirs, respectivamente. Por ltimo, el grfico 5 muestra la evolucin del Plan de Inversin Municipal del ao 2000 al 2002.

Cuadro 12 Plan Participativo de Inversin (PIM). Fases de elaboracin


1. 2. 3. 4. 5. Definicin de los techos presupuestales para la zona urbana y zonas rurales. Definicin de los techos presupustales por eje estratgico. Identificacin y priorizacin de los proyectos de inversin por zonas, tomando en cuenta los planes de accin zonal (PAZ). Formulacin de fichas tcnicas para la valoracin de los proyectos. Ajuste y aprobacin del plan de inversin municipal (PIM) a nivel del Comit de Desarrollo Estratgico y Lucha contra la Pobreza de Santo Domingo (primera quincena de noviembre o inicios de diciembre del 2002). Aprobacin del PIM por el Concejo Municipal (primera quincena de diciembre del 2002). Monitoreo y evaluacin: informacin mensual en sesiones de concejo descentralizadas en cada zona; informe semestral a la poblacin en general y realizacin anual de una conferencia de prensa regional.

6. 7.

Cuadro 13 Plan Participativo de Inversin 2002. Inversin por zonas


Zonas Zona urbana Zona rural Botijas Caracucho Chungayo Quinchayo Jacanacas Simirs oma Total del gasto de inversin Montos (S/.) 100.000 50.000 33.334 17.567 42.359 53.904 36.012 30.366 53.818 417.360 % 24,0 12,0 8,0 4,2 10,1 12,9 8,6 7,3 12,9 100

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Cuadro 14 Plan Participativo de Inversin 2002. Inversin por comisiones


Comisiones Fortalecimiento institucional Educacin, cultura y deporte Infraestructura social y desarrollo urbano Salud y saneamiento ambiental Desarrollo agropecuario Total del gasto de inversin Montos (S/.) 25.914 155.208 165.208 103.472 93.472 543,274 % 4,8 28,6 30,4 19,0 17,2 100

Cuadro 15 Plan Participativo de Inversin 2002. Comisin de Salud y Saneamiento Ambiental


Proyectos Cambio de red de agua en Comercio Alto Ampliacin de agua potable de San Agustn Ampliacin de agua potable en Botijas Letrinizacin en Jaguay Agua potable en Chachacomal Alto Instalacin de letrinas en Jacanacas Instalacin de letrinas en Caracucho Faical Botiqun humano Total del gasto de inversin Montos (S/.) 23.292 3.500 6.834.5 22.000 22.000 17.278.50 7.567 1.000 103.472

Cuadro 16 Plan Participativo de Inversin 2002. Botijas


Proyectos Culminacin de aulas Construccin de servicios higinicos (EPM) Botiqun veterinario Mejoramiento del agua potable Botiqun humano Total del gasto de inversin Montos (S/.) 15.000 10.000 500 6.834,50 1.000 33.334,50

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Cuadro 17 Plan de Inversin Participativa 2002. Simirs


Proyectos Construccin de ambientes en el Centro Educativo San Jacinto Mejoramiento de canales de riego Cultivos asociados Total del gasto de inversin Montos (s/.) 12.000 10.366 8.000 30.366

Grfico 5 Evolucin del Plan de Inversin Municipal, 2000-2002


2000 Infraestructura social y desarrollo urbano Educacin, cultura y deporte Salud y saneamiento ambiental Desarrollo agropecuario Fortalecimiento institucional 23% 16% 19% 28% 15% 2001 30% 30% 15% 15% 10% 2002 30,4% 28,6% 19% 17,2% 4,8%

4. Una experiencia en perspectiva


La experiencia de gobierno municipal en Santo Domingo plantea muchas expectativas. La claridad de la propuesta poltica y el orden con el que se desarrollan los procesos ofrecen una garanta decisiva para la segunda fase del gobierno edil, durante la cual los asuntos ligados a la produccin tendrn ms relevancia. Experiencias similares han demorado ms en atender esta rea fundamental para el desarrollo de sus localidades, pero en Santo Domingo el punto de encuentro es inminente. A primera vista puede sorprender la madurez de la sociedad local para adecuarse a cambios tan significativos de la estructura municipal y para establecer nuevas formas de relacionarse. Sin embargo, esto se apoya en una antigua tradicin de organizaciones de base y luchas campesinas, que ha encontrado un cauce para su manifestacin creativa y propositiva, as como para mostrar su capacidad de responder con rapidez a situaciones graves y cam-

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Cuadro 18 Lecciones aprendidas


1. 2. 3. 4. 5. 6. Es preciso tener claridad entre la combinacin del componente tcnico y la propuesta poltica del gobierno local. La informacin clara y permanente de los logros del proceso permite que se genere una mayor confianza de la poblacin. El proceso metodolgico, cuando es claro, ayuda a mejorar la toma de decisiones. La priorizacin zonal y descentralizada posibilita una mayor participacin, representatividad e identificacin de la poblacin con el plan estratgico. La poblacin tiene conocimiento de los fondos asignados al gobierno local. Esto permite ejercer el control ciudadano, definir el aporte comunal y realizar una priorizacin realista. Es importante diferenciar las escalas de los proyectos que se van a priorizar: los de gestin, los del nivel interdistrital (subcuenca), los de nivel distrital, los de nivel zonal y los de nivel local Definir los techos presupuestales por eje estratgico ayuda a ordenar la priorizacin presupuestal. El control de la programacin mensual del gasto hace posible la ejecucin ordenada y oportuna del presupuesto. La participacin activa del sector Educacin en la formulacin y ejecucin del plan estratgico permite reforzar el proceso de difusin. Es preciso propiciar espacios de concertacin entre los actores externos que realizan inversiones en el espacio distrital Se necesita realizar evaluaciones conjuntas entre los actores externos para cruzar informacin sobre las actividades y evitar la dispersin de esfuerzos

7. 8. 9. 10. 11.

biantes entre las que estn la crisis econmica, la violencia poltica y la transicin democrtica. Una antigua inversin en capital social est dando sus frutos en un contexto de amplia participacin democrtica, en un notorio proceso de empoderamiento social que, una vez ms, sirve para erradicar los temores sobre la democracia participativa: no hay excesos y predomina un claro orden, se ha erradicado la improvisacin, hay cada vez menos margen para cultivar relaciones de clientelismo y se ha reforzado la cultura poltica de la poblacin. Sin dejar de lado los errores cometidos y recogiendo los hallazgos de la experiencia de Santo Domingo, la municipalidad ha elaborado una valiosa sntesis de lecciones aprendidas. En el cuadro 18 se recogen 11, con la seguLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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ridad de que servirn para continuar avanzando en este distrito y en otras localidades empeadas en esfuerzos como ste. Santo Domingo ha probado la eficiencia de su modelo de gestin poltica y social. Est revalorando su cultura y trabajando para lograr una educacin que vaya acercndose cada vez ms a lo deseable. El perodo que corre ser una oportunidad para poner a prueba la viabilidad econmica y para mejorar la calidad educativa, retos que creemos no deben quedar como un esfuerzo slo de ellos. Esperemos que el proceso de regionalizacin y la recuperacin de las atribuciones municipales sirvan para lograr tales cometidos.

|||

APUNTES ||| La tarea del desarrollo, una oportunidad para hacer justicia Segunda parte Adaptacin de una entrevista con el alcalde Carlos Lpez La importancia de institucionalizar los procesos
Un antecedente de esta experiencia es el funcionamiento de asambleas multisectoriales para tratar asuntos de inters social y estatal. Sin embargo, stas se reunan slo una o dos veces al ao y eran muy poco efectivas. En esta oportunidad se consider la idea de crear algo ms permanente y que contribuyera a la gestin. As naci el Comit de Desarrollo Estratgico, presidido inicialmente por el alcalde, aunque luego se cambi. A la creacin de este Comit de Desarrollo se sum la de la Mesa de Lucha contra la Pobreza, promovida durante el gobierno del presidente Valentn Paniagua. Las ideas de dilogo social y poltico, y las acciones de concertacin, ganaron mucha fuerza; esto contribuy a crear un ambiente favorable al posterior Sistema de Planificacin y Gestin Municipal Concertado, que unific todos estos esfuerzos y que incluso ya tiene un reglamento de organizacin y funciones, aprobado en octubre del 2002. Por otra parte, la innovacin de las Comisiones Municipales sirvi para cambiar radicalmente el papel desempeado por los regidores. Antes slo eran importantes algunos de ellos, debido a sus funciones; por ejemplo, el regidor de obras. Ahora, en cambio, todos son considerados como muy valiosos por los diferentes sectores sociales.

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Democracia participativa en los Andes

La necesidad de definir criterios para promover el desarrollo actuando con equidad


La sorpresa predomin en la poblacin cuando el gobierno municipal dio a conocer las cifras de los recursos administrados para el distrito. Y es que hasta entonces nadie tena una idea del monto ni de las partidas que lo constituan, y menos de la forma en que se gastaba. En diciembre de 1999, en un taller multitudinario, se hizo una exposicin para presentar los recursos disponibles. Era como mostrar una gran torta de la que haba que esperar un pedazo, pero aprendimos que no se trataba de eso. Tambin se pens que haba mucho dinero: cuando se supo que haba ms de un milln de soles en la municipalidad, la idea de los primeros delegados fue llevar fondos para sus lugares, pero se les demostr que se no era el mejor proceder. El taller fue un gran momento de aprendizaje colectivo, que pas aprobatoriamente la prueba. Hoy las personas interesadas saben cmo camina la transferencia de recursos; y, por otro lado, saben con qu se puede contar para trabajar el siguiente ao. Pero adems de eso, la poblacin ha participado por primera vez en asambleas y talleres para discutir asuntos de importancia capital: cmo cubrir mejor sus necesidades, cmo actuar con justicia, cmo ser solidario, cmo obtener mejores resultados, etctera. Toda nueva idea era, entonces, bienvenida; toda pregunta era aceptada. A partir de esto se acord con la poblacin dedicar 60% de los recursos a las zonas rurales y 40% a la zona urbana. Sin embargo, esto no era suficiente para actuar con justicia; por ello hubo que determinar ciertos topes, denominados techos presupuestarios, que deban permitir que cada eje estratgico avanzara en un marco de prioridades socialmente determinadas. Aqu tambin se aprendi, pues primero los techos se hicieron por eje, pero ms tarde se vio la necesidad de considerar tambin las zonas, quedando stas finalmente como un criterio de mayor importancia. Esto permiti redistribuir mejor los recursos, y generar ms equidad y comprensin de los problemas en una dimensin sistmica e integrada. Por supuesto, todo esto expresado en un lenguaje sencillo. Algo paradjico es que para la elaboracin del primer presupuesto participativo o Programa de Inversin Municipal Concertado, no se contaba con
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un plan de desarrollo distrital ya elaborado, y en cambio se contaba con todos los planes zonales. Esa circunstancia fue un nuevo hallazgo, pues se pudo comprobar desde entonces que sobre la base de las problemticas y propuestas zonales se estructura mejor el presupuesto local. No se tena en ese momento el plan general, pero ya existan los criterios para tomar decisiones colectivas. En realidad, se tenan varios planes. Se demostr, entonces, que si no hay un plan o un conjunto de ellos, no pueden haber criterios para tomar decisiones sobre las inversiones y los gastos. En ese caso, lo nico que queda es el criterio del alcalde y del grupo de regidores. Hacerlo de manera participativa ha dado grandes frutos: hay una mejor distribucin de los recursos, existe la sensacin de que se acta con justicia, se contribuye al desarrollo de las localidades ms afectadas por la pobreza y se fortalece el sistema social, que finalmente prima en la toma de decisiones. Elaborar el presupuesto participativo llev alrededor de tres meses, pero esto no fue asumido como un problema un presupuesto, si no es participativo, se puede hacer en un solo da sino como un lapso importante para el reconocimiento, conocimiento y ejercicio de los derechos ciudadanos.

Referencias bibliogrficas
LPEZ, Carlos 2000 Plan Estratgico de Desarrollo del distrito de Santo Domingo. Municipalidad de Santo Domingo, CIPCA, PAEN GTZ (mecanografiado). Municipalidad de Santo Domingo, Coordinadora Rural del Per, CIPCA, PAEN GTZ CTAR Piura 2002 Presupuesto Participativo de Inversin Municipal del Distrito de Santo Domingo. Coordinadora Rural del Per, CIPCA, PAEN GTZ, CTAR Piura.

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CAPTULO 3

Tres herramientas para el desarrollo de Haquira:


Participacin, acuerdos y organicidad
|||

APUNTES ||| Cuando el lder ya no es un Ilacta Taita Importancia del liderazgo1


Antiguamente, pues, los lderes eran los llacta taitas noms; claro, los llacta taitas, por ejemplo, hablando de Haquira, el seor Alberto Arredondo era lder. Cuando era pequea, tena la nocin de que l manejaba, era el todopoderoso, tena la mxima ley en sus manos, era la mxima autoridad, su palabra era ley y me imagino que l era un hombre lder, pero a su manera. Era abusivo, yo le he visto cmo abusaban a la gente, les pegaban, obligaban para que trabajen ellos. Desde ese punto era lder y todava hay ese tipo de lderes, como que les choca todava que el campesino haya salido a liderar, ocupar cargos importantes; les choca, les choca saludar, por ejemplo, a un gobernador netamente campesino. Ahora en Haquira, se sienten muy incmodos para decir seor gobernador. Por ejemplo el profesor Mlaga, que en la exposicin que tuvieron el sbado pasado, para formar un comit de investigacin para los carros, en el cual propusieron al gobernador para integrar esa comisin, ese profesor se levant y dijo: no puede ser, tiene que ser conformado por gente capaz. Prcticamente l, en ese momento, al gobernador lo ha menosprecia-

1 Entrevista con Norberta Mendoza, presidenta del Club de Madres de Haquira, por ADEAS Qullana, (20 de octubre del 2002). La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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do, pero todo porque l viene de una familia muy adinerada, muy abusiva. Su padre, su madre, ellos han sido unos gamonales. Ahora s l quisiera ocupar, digamos, cargos importantes, y pues como no le hemos damos opcin, porque ya pas de moda esa tirana que haba antes, les choca todava que a mi persona, por ejemplo, bueno, yo modestamente no me considero lideresa, pero ac me dicen as, y sobre todo a los apellidos que eran respetables antes, los Arredondo, ellos sobre todo tratan de humillarme de alguna manera. Pero gracias a las capacitaciones que he recibido yo, as como mis otras compaeras, me defiendo, ya no me dejo como antes, ya no ya, as es.

Los nuevos lderes


Bueno, ac hablando del distrito de Haquira, creo que nosotros nos honramos de tener buenos lideres, comenzando de nuestro actual alcalde, que es William Gonzales Nez, es uno de los primeros lderes ac en el distrito. En cuanto a varones, tambin tenemos, por ejemplo, al seor Valentn Roque, que actualmente est ocupando un cargo a nivel departamental del Cusco, de la Federacin Campesina, es secretario de Organizacin de la Federacin Departamental de Campesinos del Cusco, y as, a titulo personal, ha obtenido ese cargo all; l solito ha ido representando como presidente de una comunidad, es uno de los buenos lderes que tenemos ac. Y tambin tenemos al secretario general de la Federacin Distrital de Campesinos de Haquira, el seor Enrique Cruz Sarmiento. Y as, hay bastantes lderes ac. Ahora, hablando de mujeres, tenemos a la seora Virginia Pinares Ochoa, que es actual candidata a la regidura del Frente Popular de Llapanchis, y ella es una de las lideresas de ac. Despus tenemos a la seora Laura Gallegos, ella ocupa un cargo en su barrio. Y as tenemos tambin a la seora Hilda Layme, que es vicepresidenta de la organizacin de mujeres; despus a la seorita Guadalupe Alfaro, que es la presidenta de la organizacin de mujeres de Haquira a nivel distrital. Y as hay buenas lideresas ac dentro de nuestro distrito. Est tambin la seorita Edith Mendoza, ella estaba ocupando el cargo de presidenta del Programa Nacional Alimentario (PRONAA); el cargo ahora ha tenido que dejar porque es candidata a una regidura en una de las listas. As es, entonces, es mucho para nombrar. Tenemos buenas lderes ac en nuestro distrito, bueno, como que ac la institucin CADEP Jos Mara Arguedas nos ha apoyado bastante para poder despertarnos, nos ha hecho conocer prcticamente cules son nuestros derechos, nuestros deberes, nuestras obligaciones, pero algunas hemos captado bien, algunas no, algunas como que tratamos de

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desvirtuar. As, en trminos generales, algunas hemos captado bien ser una lder, cmo debe ser una lder, qu requisitos debe cumplir; pero algunos no han captado, entonces ellas se comportan a su manera, como que pueden criticar o alabarse a s mismas: yo soy una lder, yo soy tal, yo soy cual. As, un poco que todava nos falta ms capacitaciones para profundizar ms sobre liderazgo.

Ser dirigente es para personas que quieran trabajar2


Antiguamente, se nombraba a los dirigentes como una forma de castigo, por no comprometerse con el trabajo comunitario, "ahora ya no lo hacemos por castigo, por lo que tiene que ser un dirigente. Antes se deca 'este seor nunca ha participado, nunca ha hecho nada, entonces que sea dirigente', era como un castigo, pero en esta vez tenemos que poner a personas que sean idneas, a personas que quieran trabajar y por consenso mayoritario, bueno, en una asamblea, ya no hay que imponer, hay que ver, porque entonces ya la Mesa de Concertacin, con todas esas reuniones, estamos algo mejor". Las comunidades campesinas estn mejorando cada vez, mejoran las organizaciones, tenemos buenos lderes en diferentes comunidades, tanto como lideresas y tambin instituciones que nos ayudan. En capacitacin, por ejemplo, CADEP es una institucin que est en la Mesa de Concertacin, toma una parte muy importante en preparacin institucional, nos ayudan bien, de ah salen lideresas y buenos lderes tambin. Nuestras comunidades estn bien organizadas, trabajan en forma democrtica, participativa. Bueno, uno que otro no, todos tampoco, hay personas que siempre ponen tropiezos, y eso por desconocimiento, podemos decir, por ignorancia. Bueno como quiera que ellos no participan, hay todava gente que tiene una mentalidad arcaica, se creen que son gente dominante: por qu voy a estar juntndome con ellos. Entonces, y ah est el problema, a pesar de que nosotros siempre lo invitamos as, personalmente, pero, y ah est el fruto, hace poco hemos tenido varios eventos en nuestro pueblo de Haquira y desconocan lo que era la Mesa de Concertacin. Pero nuestras comunidades s, nuestros lderes saben, nuestros hermanos campesinos.

2 Texto basado en una entrevista con Daniel Arredondo, presidente del barrio Qayau, Haquira, hecho por ADEAS Qullana el 31 de octubre del 2002. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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Introduccin
La presente sistematizacin describe la experiencia de planificacin participativa en el distrito rural de Haquira, ubicado en la provincia de Cotabambas, departamento de Apurmac. Se trata, tambin, de ubicar un conjunto de temas de reflexin en torno a la particularidades que presenta este interesante caso. Se examinarn, as mismo, las respuestas sociales e institucionales que la experiencia ha provocado, as como las polticas y metodolgicas a las que ha dado lugar. En la medida en que se trata de una experiencia cuya primera etapa se ha cumplido, nos permite tambin recuperar las evaluaciones formuladas por distintos actores sociales que participaron en el proceso. Para ello, hemos integrado libremente sus resultados con el fin de presentar las dinmicas y los razonamientos empleados. Como en todos los otros casos examinados, buscamos extraer las lecciones que sirvan para otras experiencias en curso, as como para retroalimentar este mismo proceso poltico-social. Haquira plantea la posibilidad de eslabonar los procesos de gestin participativa, pues del plano de lo local el distrito, sus alcances se extienden al mbito de las coordinaciones de cuenca con la Asociacin de Municipalidades de la Cuenca del Ro Santo Toms (AMSAT), para posteriormente vincularse con acciones de carcter departamental y nacional, a partir de la apuesta por la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE). Esta experiencia tiene dos entregas interesantes: la primera consiste en la generacin del proceso participativo, cuyo punto ms elevado est constituido por las mesas temticas de concertacin; la segunda, en la propuesta de reforzar el sistema generado, sobre la base de una evaluacin. Sin embargo, el hecho de que actualmente su continuidad est en discusin, debido a los resultados electorales, nos da pie para tratar aspectos relacionados con la sostenibilidad de una propuesta de este tipo.

1. Condiciones generales
El distrito de Haquira (Cotabambas, Apurmac) limita con el departamento del Cusco, con el que la conexin es ms fcil. En la actualidad se encuentra conformado por 125 poblados rurales, agrupados en 9 comunidades cam-

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pesinas: Ccayau, Ccocha, Despensa, Huanca, Huista, Marcallac, Patahuasi, Patn y San Juan de Llachua. Observando algunos de los rasgos ms importantes de este distrito tenemos, en primer lugar, que la poblacin total, en el ao 1993 (INEI 1993), ascenda a 9.784 habitantes, 50,3% de varones y 49,7% de mujeres. Con relacin a la residencia, en el mismo ao, 81% (7.928 habitantes) vivan en el rea rural y el 19% restante (1.856 habitantes), en el rea urbana. Las porciones de las participaciones del rea rural estimada para 1999 son de 8.315 personas y para el rea urbana de 1.947 personas (CBC 2000: 57). Como se observa, se trata de una poblacin eminentemente rural; adems, las principales actividades econmicas giran en torno a la agricultura y la ganadera. Segn el Plan Estratgico (CBC 2000), en 1999, la poblacin mayoritaria (45,4%) es la comprendida entre los O y los 14 aos. En cambio, el segmento minoritario est constituido por las personas de 65 aos a ms (4,9%). El grupo entre 15 a 64 aos alcanza 49,8%, pero integra segmentos muy diferenciados de jvenes hasta los 29 aos y adultos. El Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de 1993 estableca que, en Haquira, 84,6% de la poblacin econmicamente activa (PEA) se dedicaba a actividades agrcolas, mientras que 7,2% a servicios y 4,6% eran asalariados. En cuanto a la educacin, las cifras son ms que alarmantes: la tasa de analfabetismo es de 42%, es decir, 42 de cada 100 haquireos mayores de 15 aos son analfabetos. Comparada con el promedio nacional (12,8%) la cifra es muy alta. Las diferencias de gnero del nivel educativo alcanzado son muy marcadas: 69,28% de las mujeres no han alcanzado ningn grado de instruccin, mientras que en el caso de los varones el porcentaje es 30,7%. La pobreza establece otra constante, pues afecta sistemticamente a grupos vulnerables como los menores de edad. La mortalidad infantil alcanza 10,9% por 1.000 nios nacidos vivos. Otro impactante indicador de la pobreza es el alto porcentaje de desnutricin crnica, que alcanza 79,3%, cuando el porcentaje nacional es de 48,3%. Finalmente, en esta escuetsima sntesis sealamos que la situacin de los servicios bsicos ofrecidos a la poblacin es muy lamentable, pues de acuerdo con el censo
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de 1993, slo 6,4% del total de viviendas contaban con conexin domiciliaria de agua, mientras que 92% de las mismas no tenan energa elctrica. Por otra parte, en 95% de las viviendas del distrito se realizan prcticas inadecuadas de eliminacin de excretas, cuyo destino final es el campo abierto. Con relacin a las condiciones de vivienda, 42,3% de stas tienen una sola habitacin y 32,8% cuentan con 2, lo que demuestra el alto ndice de hacinamiento dentro de los hogares.

2. Los antecedentes inmediatos del proceso participativo


Pese a su antigedad, los conflictos entre hacendados y comuneros han dejado su huella en la sociedad de Haquira hasta nuestros das. En los aos cuarenta, en esta zona existan siete haciendas que albergaban a una poblacin de apenas noventa personas, aproximadamente, de un total de 6.692 habitantes que tena la localidad. Esta poca, conocida como la del gamonalismo, estuvo marcada por la discriminacin de toda forma de expresin social y cultural proveniente de las comunidades campesinas, as como del acceso de sus miembros a la educacin. Adems, empleando muchas argucias legales e influencias polticas, los hacendados expoliaron las tierras que, histricamente, posean las comunidades campesinas. Esto motiv peridicos levantamientos campesinos que fueron respondidos con acciones de represin fsica en las que incluso murieron algunos lderes rurales. Durante la dcada de los setenta, el proceso de Reforma Agraria afect de manera diferente la propiedad de la tierra en el pas. En Haquira, al no existir un segmento de grandes propietarios, no se produjo una transmisin significativa de la propiedad de la tierra, pues no se trataba de propiedades de gran magnitud, sino que ms bien la importancia de las haciendas radicaba en su ubicacin, justamente en las zonas con caractersticas productivas ms significativas. A esta situacin de despojo de tierras y marginalidad de los espacios de poder poltico y de fuentes de riqueza, se sum, durante los aos ochenta, la violencia poltica. En 1987, el Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA) colaboraba en la elaboracin del diagnstico socioeconmico de Haquira y Mar, hasta que, en un ataque de Sendero Luminoso, murieron dos cooperantes franceses y varias autoridades municipales. Este crimen, que provoc la indignacin internacional, paraliz durante varios aos las acciones de promocin del desarrollo en el lugar. Las acciones de violencia se intensificaron, lo que produjo la desarticulacin de las organizaciones sociales, con su consecuente debilitamiento. A ello so-

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brevino una ola de muertes y desapariciones por toda la zona causadas por la accin de Sendero Luminoso, lo que provoc la migracin masiva de pobladores, especialmente de los ms jvenes, con destino a ciudades como Arequipa, Cusco y Lima. En ese contexto se instal en la localidad una base militar y desde all se promovi la conformacin de rondas campesinas. As, las personas que se quedaron a vivir en el lugar se vieron obligadas a autodefenderse del terrorismo. Sin embargo, la presencia del ejrcito en Haquira gener un clima de seguridad que la localidad no tena haca mucho tiempo. Esto se reflej indirectamente en la lucha contra el abigeato, pues las prcticas delincuenciales disminuyeron notablemente por miedo tanto a la represin militar como a Sendero Luminoso. Durante los aos anteriores, las comunidades campesinas se haban organizado contra el abigeato, pero con poco xito. Cuando en 1995 la base militar se retir de Haquira debido a la disminucin de las acciones terroristas, paralelamente resurgi en toda la zona el problema del abigeato. En la dcada de los noventa, al iniciarse los programas asistenciales, se establecieron nuevas relaciones en algunos casos, el vnculo se produca por primera vez entre el Estado y las organizaciones sociales. Cuando se iniciaron los programas de lucha contra la pobreza, el Estado empez a hacerse presente en los lugares ms alejados y olvidados del pas, y se logr consolidar vnculos entre las comunidades y organismos como el PRONAA, el Programa Nacional de Manejo de Cuencas (PRONAMACHS) y el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), entre otros. Este contacto ha servido para que, en la prctica, se reconozca a las comunidades como interlocutoras directas frente a las instancias estatales. Pero el distrito de hoy arrastra todava otros problemas del pasado, como su eterno aislamiento. Pese a la antigedad de Haquira su creacin poltica data de 1857, la localidad se mantuvo incomunicada de los centros de decisin econmica y poltica, lo que provoc su paulatino empobrecimiento. La articulacin de Haquira con otros departamentos se produjo recin a partir de la dcada de los setenta, con la construccin de la carretera HaquiraSanto Domingo-Yauri-Arequipa; en la dcada de los ochenta, se logr conectar con Cusco a travs de la carretera Haquira-Tambobamba-Cotabambas-Cusco. Sin embargo, la integracin fsica con Apurmac, su propio departamento poltico, sigue siendo crtica.
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3. Concretando el ideal del desarrollo participativo


En el desarrollo de la campaa electoral para las elecciones municipales realizadas a finales de 1998, el movimiento poltico liderado por William Gonzales elabor diez lineamientos generales o ejes orientadores que, en caso de triunfar en los comicios, regiran la gestin municipal (vase el cuadro 1). Cuando en 1999 este movimiento poltico gan las elecciones, el nuevo alcalde gestion de inmediato, ante las instituciones pblicas y privadas, el apoyo para la elaboracin de un plan estratgico para el desarrollo de Haquira que tomara como referencia inicial los diez lineamientos sealados. De esa manera, en marzo de ese ao se firm el convenio con el Centro Bartolom de Las Casas del Cusco (CBC-ORTAM) con la finalidad de elaborar el plan estratgico. A esta iniciativa se sumaron posteriormente otras instituciones como CADEP Jos Mara Arguedas, ADEAS Qullana, CARITAS Chuquibambilla, ANDIN, MERENASS, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educacin y los concejos delegados menores. La primera tarea consisti en elaborar un diagnstico de necesidades de las comunidades del distrito, tomando en consideracin las caractersticas de cada una de ellas, para, sobre esa base, establecer una metodologa de planificacin comn. As, se procedi a informar a la poblacin campesina cul sera la metodologa del trabajo, que se basaba en asegurar la participacin de todos los interesados. En esta etapa se lograron buenos resultados; similar fue la respuesta de las autoridades municipales. Todos los regidores y el alcalde se involucraban directamente en la organizacin de los eventos; en otros casos, por ejemplo, nos mandaban a una persona y nos dejaban a la deriva para ir a algunas comunidades. En el caso de Haquira, en realidad, lo que nos sorprendi fue la capacidad de organizacin de todos ellos y la movilizacin de todos los actores: era ver cmo los regidores delegaban a uno para la organizacin, pero todos estaban apoyando; nombraban a un responsable, pero todo funcionaba como un equipo. Posteriormente, se realiz un taller distrital con el fin de crear las condiciones para impulsar el proceso de manera ms general. En esta reunin, las

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principales autoridades y dirigentes comunales discutieron acerca de la importancia del plan estratgico, la metodologa y los compromisos que asumiran los actores de la localidad durante las diferentes etapas que comprendera la elaboracin y ejecucin del mencionado plan.

Cuadro 1 Lineamientos generales para un gobierno local participativo

1.

2.

3.

4.

5. 6.

7. 8. 9.

10.

Fomentar la organizacin y participacin de todos los sectores del pueblo, prioritariamente de las mujeres y los jvenes, capaces de convertirse en protagonistas de la toma de decisiones en el proceso de desarrollo en el contexto de una prctica democrtica y transparente. Lograr el desarrollo integral sostenido de Haquira mediante la accin concertada de las instituciones estatales, las ONG, la Iglesia, las autoridades y los sectores y organizaciones de base. Promover el surgimiento de organizaciones de base y las alianzas estratgicas con instituciones y municipalidades vecinas, orientadas a ampliar los espacios de gestin y negociacin de proyectos en el mbito regional, nacional e internacional. Planificar y orientar el desarrollo integral sostenido de Haquira a corto, mediano y largo plazo, sobre la base de un Plan Estratgico de Desarrollo Distrital que debe constituir un instrumento de gestin tanto para la municipalidad como para todos los actores locales del desarrollo. Durante el proceso de desarrollo, utilizar, de manera racional y prioritaria, nuestros recursos naturales, potenciando los conocimientos y la tecnologa propia Promover el folclor, las costumbres, las tradiciones, la biodiversidad, la medicina, el idioma, la vestimenta y otras manifestaciones orientadas a reafirmar nuestra identidad cultural andina, como una forma de dinamizar el proceso de desarrollo y organizacin de la poblacin. Promover diferentes disciplinas deportivas en los diferentes sectores de la poblacin. Promover la implementacin de proyectos productivos que permitan mejorar tanto los ingresos econmicos de la poblacin como los servicios bsicos del distrito. Convertir a Haquira en una zona turstica ubicada entre Arequipa, Cusco y Apurmac, con el fin de incrementar los ingresos econmicos de la poblacin y consolidar la identidad cultural andina. Promover una cultura de paz, amistad, confraternidad y cooperacin entre las comunidades, tanto dentro del mbito distrital como con los pueblos vecinos.

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Desde sus inicios, la planificacin fue eminentemente participativa. Las propuestas se elaboraron en diferentes mbitos: reuniones del Concejo Municipal, gabinetes multiprofesionales, debates interinstitucionales, talleres en comunidades campesinas y centros poblados. En cada una de estas actividades se utilizaron tcnicas metodolgicas acordes con las caractersticas de los asistentes. La poblacin, adems de asistir a las reuniones, se organiz para proporcionar los locales, el alojamiento y la alimentacin de los participantes. La elaboracin del plan de desarrollo estuvo a cargo de la Mesa de Concertacin para el Desarrollo Distrital. El proceso demand cerca de un ao y su costo total borde los 26 mil dlares: la municipalidad distrital asumi 20% y el CBC 80%. El plan estuvo listo en febrero del 2000. Al mes siguiente, en la ciudad del Cusco, se realiz la primera presentacin pblica de los resultados, que cont con la participacin de comentaristas del Consejo Transitorio de Administracin Regional, CTAR Apurmac, as como de representantes de la cooperacin internacional y de las organizaciones no gubernamentales (ONG). En agosto se realiz la segunda presentacin pblica, auspiciada por el CTAR Apurmac, que dict una resolucin en la que reconoce el Plan Estratgico de Haquira. Finalmente, con el fin de lograr una mayor difusin del plan, se entreg un resumen ejecutivo a todas las municipalidades delegadas, comunidades campesinas, barrios y organizaciones de base.

4. Mesas de concertacin para implementar el plan


En diciembre del 2002, durante la etapa de implementacin del plan, se realiz un taller en el que se constituyeron las primeras cuatro mesas temticas de concertacin: Mesa de Salud y Violencia Familiar, coordinada por el Ministerio de Salud. Mesa de Educacin, coordinada por el sector Educacin. Mesa Agropecuaria y de Medio Ambiente, coordinada por CARITAS parroquial Haquira. Mesa de Fortalecimiento Institucional, coordinada por la ONG CADEP Jos Mara Arguedas.

Desde hace meses, se viene examinando la posibilidad de constituir la Mesa de Turismo y Cultura. Este tema deber ser resuelto por la nueva gestin edil.

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Grfico 2 Objetivos generales de las mesas de concertacin

Mesa Salud y Violencia Familiar

Objetivo general Implementar una propuesta concertada para enfrentar y resolver adecuadamente la problemtica de la salud de los habitantes del distrito de Haquira. Canalizar esfuerzos y potencialidades de las instituciones, autoridades y organizaciones de la poblacin para contribuir a solucionar los problemas educativos y obtener una educacin de calidad. Canalizar las potencialidades de los sectores locales buscando una solucin conjunta de los problemas que enfrentan el agro y el medio ambiente, sobre la base de un enfoque humano e integral expresado en la bsqueda de mejores condiciones de vida. Orientar la implementacin de una propuesta concertada de fortalecimiento de las organizaciones de base, instituciones y autoridades locales del distrito de Haquira.

Educacin

Agropecuaria y de Medio Ambiente

Fortalecimiento Institucional y Organizativo

Las mesas de concertacin permitieron que las instituciones pblicas y privadas integraran sus acciones, concretndose acuerdos celebrados con la municipalidad distrital. Cada mesa cuenta con un importante grado de autonoma y es responsable de las decisiones que toma, as como de las propuestas que elabora. Sin embargo, en la primera etapa su accionar fue un poco lento, por lo que se resolvi descentralizarlas, estableciendo mesas dentro de algunas comunidades, como ha ocurrido en Huancasca, Patn, Yahuac y Cochac. En la estructura de mesas que se ha generado, los coordinadores ocupan un puesto fundamental, pues sobre la base de su trabajo se constituye la Mesa de Concertacin para el Desarrollo Distrital de Haquira (CDD Haquira), que acta como una entidad de fiscalizacin de la Federacin Campesina Distrital. Las atribuciones de las mesas temticas son principalmente dos: por un lado, constituyen el medio ms indicado para velar por la ejecucin del plan
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de desarrollo del distrito, y por otro se encargan de formular nuevas propuestas que contribuyan a mejorar el plan proyectado al 2010. Sus propuestas son transmitidas al CDD, que evala la conveniencia de su aprobacin.

Grfico 3 Estructura de implementacin de acciones

Plan Estratgico de Desarrollo

Aporta al plan Presidida por la municipalidad. Discute y aprueba Presentan propuestas Cada una acta con un coordinador Mesa de Salud Mesa de Educacin Mesa Agropecuaria y de Medio Ambiente Mesa de Fortalecimiento Institucional Directiva de la Mesa de Concertacin para el Desarrollo Distrital Federacin campesina distrital Fiscaliza

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Las mesas constituyen, de esta manera, los pilares sobre los que se basa la propuesta de concertacin de Haquira, como se explcita en la siguiente cita (Gonzlez 2001): Creemos que las mesas pueden ser no slo espacios de encuentro de las diferentes instituciones y organizaciones locales con el gobierno municipal, sino que, ms all de eso, podemos pensar en las mesas como rganos plenamente integrados al gobierno local; es decir, los rganos pensantes de la gestin municipal, en los que se cumpla una serie de funciones propias de una gestin de gobierno. All: Se condensan las demandas locales. Se idean las soluciones posibles y la forma de conseguirlas. Se discute el rol que la municipalidad y los diferentes actores cumplen en pro del desarrollo del distrito. Se generan propuestas a ser asumidas directamente por la Municipalidad y los actores locales. Se afinan las prioridades geogrficas y temticas que contiene el Plan Distrital. Se proponen las condiciones exigidas para que ciertos beneficios lleguen a las comunidades. Se hace el plan operativo que el gobierno municipal debe poner en marcha cada ao. Se toman decisiones presupuestales, etctera. As estaremos dando forma a un nuevo tipo de gobierno local, donde la propia poblacin participa de las decisiones de gobierno a travs del cual mostrar a nuestro pas la forma como pueden llevarse adelante gobiernos participativos a nivel local, con el fin de lograr una gestin sostenible de desarrollo local. Si bien es cierto que esta nueva forma de gestin tambin presenta dificultades, si se comparan con los logros, el balance es muy positivo. Sin embargo, en la medida en que es til sintetizar las principales limitaciones de la experiencia, las presentamos en el grfico 4. En Haquira, las mesas tienen un punto de partida comn: diciembre del 2000. Eso ha permitido un funcionamiento ms o menos homogneo, aunque existen diferencias en los productos logrados. El hecho de que las mesas hayan surgido en el mismo momento se refleja en el inters mostrado
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Grfico 4 Dificultades y lmites de las mesas de concertacin4

A las instituciones les resulta difcil adecuar sus horarios de actividad y de presencia en la zona a las necesidades de la concertacin. Hay un escaso hbito de relacin interinstitucional pues cada institucin est acostumbrada nicamente a acordar reuniones con sus beneficiarios directos. Los propios miembros de las mesas todava tienen dificultades para entender de qu se trata, concretamente, concertar. Estas indefiniciones influyen en el empeo que cada actor pone en el proceso: algunos, que no terminan de sopesar su verdadera importancia, dudan de invertir su tiempo en l, mientras que otros han respondido con mayor presencia, buscando aprender y comprometerse ms. En la relacin entre objetivos y actividades, generalmente no se ha seguido una secuencia que permita entender el proceso. As, no queda claro qu actividades permiten conseguir tales y cuales resultados, ni qu resultados se encaminan a la consecucin de tal o cual objetivo. Se han redactado tres listas separadas de objetivos, resultados y actividades. La comunicacin es el punto mas dbil del proceso. No ha habido una elaboracin y difusin oportuna de los avances de las mesas; la poblacin local est poco informada del desarrollo del proceso. En la medida en que los criterios para convocar proporcionalmente a los representantes de las organizaciones sociales no estaban bien definidos, algunas de las bases comunales no fueron convocadas adecuadamente. Es necesario corregir el hecho de que las actividades y los objetivos planteados en las mesas hayan sido pensados como acciones especficas por ejemplo, construccin de letrinas, equipamiento de bibliotecas, desarrollo de actividades culturales y recreativas, capacitacin a promotores agropecuarios. Debemos ubicarnos en las facultades de un espacio de concertacin: esta instancia sirve para comparar y evaluar avances, metodologas, logros: para pensar juntos, hacer propuestas, decidir juntos, orientar a los actores, generar iniciativas. Se trata, fundamentalmente, de espacios para disear planes es-

4 Datos extrados principalmente de Gonzales 2001.

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pecficos, polticas, ordenanzas, compromisos mutuos, mecanismos y estrategias de ejecucin y de trabajo colectivo orientados a alcanzar los objetivos del Plan Estratgico de Desarrollo (PED). Una de las decisiones que podra surgir de la concertacin es que la mesa se convierta en una instancia en la que tambin se ejecuten y se gestionen proyectos. Sin embargo, no es evidente que sta sea la primera tarea. Las mesas no cuentan con un aparato organizativo interno que les permita realizar actividades de ejecucin ni con un presupuesto propio para desarrollar las actividades.

Grfico 5 Precisando los indicadores de concertacin

Los indicadores permitirn realizar el seguimiento del proceso. El intento de lograr un gobierno participativo con liderazgo municipal constituir su referencia. Algunas ideas de indicadores son: Nmero de reuniones de concertacin por mesa y por ao Nmero de reuniones de la Mesa de Concertacin para el Desarrollo Distrital por ao Composicin del conjunto de participantes y qurum. Acuerdos colectivos asumidos institucionalmente por los miembros de las mesas y puestos en ejecucin. Experiencias evaluadas en las mesas. Experiencias seguidas por la mesa. Propuestas de intervencin elaboradas por la mesa. Edictos y ordenanzas propuestos por la mesa y asumidos por la municipalidad. Proyectos elaborados por mesa. Proyectos gestionados por mesa - Actividades de apoyo a proyectos propuestos por mesa. Presupuesto municipal (o parte de l) diseado por mesa. Proyectos ejecutados por mesa. Proyectos gestionados y ejecutados en forma interinstitucional. Grado de modificacin y adecuacin del trabajo de las instituciones locales a las decisiones de la mesa.

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por sus integrantes, en la regularidad de las reuniones y en una asistencia superior a la esperada inicialmente. La conduccin general del proceso est a cargo de la municipalidad, pero en cada mesa hay una institucin que destaca y anima a las dems. Sin embargo, como la misma municipalidad ha reconocido, se requiere afianzar ms la conduccin difundiendo mejor los alcances y mecanismos de la propuesta. Esto permitira que la poblacin se fortaleciera dando a conocer sus demandas, exigiendo, dialogando y proponiendo. Pero al parecer se ha generado un error en este punto, pues el hecho de que una institucin como por ejemplo el Ministerio de Salud, lidere una mesa, no significa que sta deba convertirse bsicamente en una herramienta de aqulla sino que se trata de un espacio para la ejecucin de iniciativas diversas. Sobre la base de su evaluacin, la municipalidad ha planteado un conjunto de recomendaciones tendentes a reforzar el sistema participativo de gestin local. Los siguientes grficos presentan, de manera sinttica, tanto los resultados de este trabajo como las conclusiones extradas de un conjunto de entrevistas realizadas en la zona.

Cuadro 6 Creacin de la Mesa de Concertacin de Turismo y Cultura

Con la finalidad de lograr un avance armonizado con el resto de distritos socios de la Asociacin de Municipalidades de la Cuenca del Ro Santo Toms (AMSAT). Si bien esta mesa comenzar a trabajar ms tarde, tendr la ventaja de seguir un camino ms preciso pues recoger la experiencia de las otras mesas. Pueden convocarse a formar parte de esta mesa a las siguientes autoridades e instituciones: municipalidad, concejos menores, sector Educacin, artesanos, representantes de los empresarios que brindan servicios de restaurante, alojamiento y transporte, ONG de apoyo, etctera.

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Cuadro 7 Plantear preguntas bsicas para la implementacin del Plan de Desarrollo Distrital de Haquira
Se plantea que cada mesa aplique preguntas referidas a su temtica concreta: salud, educacin, recursos naturales, fortalecimiento institucional Cules son nuestros criterios de intervencin? Proponer polticas y medidas para implementar. Comparar y evaluar avances, estrategias, metodologas, logros. Sacar conclusiones. Cules son y deben ser nuestros principios de accin? Analizar la lgica espacial de nuestra intervencin: dnde intervenimos? Qu relaciones interinstitucionales deberamos establecer? En qu aspectos, realistamente, podemos cooperar? Que poltica de accin debera implementarse? Qu necesita Haquira para su desarrollo? Precisar las necesidades prioritarias y las estrategias de cada comunidad. Mejorar y detallar nuestro PED y el diagnostico. Definir los proyectos prioritarios y estratgicos contemplados por el PED. En qu zo nas deben desarrollarse?, sobre qu temticas? Fijar metas e indicadores de desarrollo a los que cada actor debera llegar. Precisar el plan de desarrollo especfico que sera necesario aplicar en cada comunidad. Elaborar propuestas de proyectos. Cmo nos organizamos para poner en marcha nuestro plan distrital? Seleccionar los problemas, establecer cules debe tratar primero la mesa. Determinar qu compromisos asumir cada actor para cumplir los objetivos del plan; recoger estos acuerdos en actas firmadas. Plantear estrategias de accin coordinada: coejecucin, competencias, complementariedad, zonificacin. Qu comunidades estn menos atendidas? Cmo podemos llegar a ellas? Qu medios se necesitan? Se duplican las acciones? En qu aspectos?, por qu? Cmo solucionar este problema? Qu exigencias y compromisos debera cumplir la comunidad? Qu exigencias y compromisos debera cumplir cada uno de los actores? Cmo incentivar el desarrollo de capacidades complementarias entre nosotros? Cmo aprovechar, al mismo tiempo, las ventajas de una sana competencia entre las comunidades y el resto de actores locales? En qu tipo de circunstancias?, cmo deben asumir las tareas los distintos actores?
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Grfico 8 Reordenamiento de los objetivos

Los objetivos, resultados y actividades planteados en cada mesa deben tener, necesariamente, naturaleza interinstitucional; es decir, las mesas no plantearn acciones de ejecucin directa con los beneficiarios sino de concertacin propiamente dichas. Algunos resultados y actividades que no cumplan con este requisito fueron eliminados de la propuesta. Tambin se han identificado los puntos temticos de inters de cada mesa, que generalmente nacen del tratamiento de los problemas previamente identificados. Salvo el caso de la Mesa de Fortalecimiento, que no los especific, las otras sealaron lo siguiente: Mesas temticas Agropecuaria y de Medio Ambiente Sanidad animal y agrcola Mejora de la tecnologa productiva agropecuaria Manejo adecuado de los recursos naturales y de la contaminacin Diversificacin productiva agrcola Riego Alimentacin de los animales Capital gentico Infraestructura productiva Planta aromticas y medicinales Acceso limitado al crdito Canales de comercializacin inadecuados Organizacin para la produccin Tenencia de tierras Educacin Salud y Violencia Familiar Alcoholismo Violencia intrafamiliar Mortalidad materna y perinatal Enfermedades frecuentes Desnutricin infantil Prevencin de toda forma de violencia y de riesgo para la salud Medicina tradicional

Infraestructura educativa Analfabetismo Participacin de los padres y madres Bajo rendimiento escolar Educacin bilinge intercultural Educacin superior y ocupacional Ejercicio de derechos humanos y ciudadana Gestin educativa

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Grfico 9 Implementar mecanismos de comunicacin ms eficientes

Emplear trminos simples y si fuera necesario reemplazar los acadmicos o muy tcnicos para que el grueso de la poblacin comprenda cabalmente los mensajes. Los informes de las reuniones de la mesa deben incluir un cuadro resumen en el que figuren los temas abordados, las decisiones tomadas y los compromisos asumidos, as como las implicancias de stos para los actores correspondientes. Estos resmenes pueden difundirse masivamente. Emitir quincenalmente un boletn gil para difundir informacin pertinente acerca de la gestin municipal, al avance de las mesas y el compromiso que se espera por parte de los diferentes actores para cumplir las decisiones tomadas. De manera adicional, en momentos y lugares estratgicos, se pueden colocar carteles que generen que la poblacin revise y discuta colectivamente los temas relevantes. Definir al interior de cada mesa las tareas que se deben cumplir respecto a la elaboracin y la difusin de informes, sealando a los responsables. Definir las funciones de comunicacin que la Municipalidad debe cumplir en el proceso de concertacin. Invitar a la prensa local a una reunin informativa. Enviar a las emisoras locales y regionales notas de prensa que informen sobre los resultados de las reuniones y las implicancias de stos para los actores locales. Realizar cualquier otra accin comunicativa que se adapte al lenguaje y las necesidades de informacin de los diferentes tipos de actores locales.

La ventaja evidente de precisar los temas recurrentes en cada mesa temtica consiste en que esto facilita la concrecin de los objetivos, pues arroja rpidamente un listado de temas que representa la agenda real de trabajo. Ante esta agenda cabe plantear una serie de preguntas, la ms importante de las cuales es si, en torno a determinado tema, es conveniente continuar haciendo lo mismo o buscar nuevos factores que modifiquen la situacin. Un aspecto que debera estudiarse con ms detenimiento es si los problemas relacionados con la comunicacin y la difusin de los alcances y logros del Plan Concertado de Desarrollo se deben, en parte, a la intermediacin de los representantes de las organizaciones que participan en las mesas. Nos referimos a que, en algunos casos, los participantes en el proceso de concertacin tienen capacidad para tomar decisiones sin consultar previamente a
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sus bases; si bien este mecanismo otorga agilidad y velocidad a la gestin, resta a la poblacin las posibilidades de participar. Consideramos que, aun a costa de que el ritmo sea en apariencia ms lento, consultar con las bases es, probablemente, una forma ms segura de actuar. Otra pregunta es si se ha establecido algn mecanismo de informacin inmediata entre las personas que participan en las mesas y sus organizaciones de base. Si este mecanismo no existe o no funciona adecuadamente, se corre el riesgo de que la informacin no llegue a la poblacin en su conjunto o a algunos sectores de ella, como las mujeres, los jvenes o los adultos mayores. Si ste fuera el caso, la solucin no pasara por mejorar los mecanismos de difusin como los medios escritos o audiovisuales sino por perfeccionar el sistema de delegacin de los cargos.

Grfico 10 La municipalidad debe nombrar a un regidor o funcionario encargado del avance de cada mesa

Esta persona debe acompaar la coordinacin de la mesa junto con la institucin formalmente encargada de ello. No importa cul sea la institucin o autoridad que coordine formalmente el trabajo de la mesa: la municipalidad debe velar por el cumplimiento de sus objetivos y apoyar el proceso.

Papel del funcionario municipal Anima la participacin de las organizaciones, autoridades e instituciones que componen la mesa. Acopia y archiva en la municipalidad los documentos y materiales producidos por o para la mesa. Facilita el local y los materiales de trabajo para las reuniones de la mesa. Apoya las convocatorias para las diferentes reuniones y actividades de la mesa. Informa al concejo sobre los avances del trabajo de la mesa y sus implicancias para el gobierno municipal. Registra los avances de cada actividad de acuerdo con la tabla de indicadores.

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Grfico 11 Designar un facilitador del proceso en su conjunto

Con el propsito de que la municipalidad acte de manera ms comprometida con su rol de lder de la concertacin y del gobierno local.

Papel del funcionario facilitador Acompaar a los regidores o funcionarios designados, conformando un equipo de trabajo Apoyar la realizacin de las reuniones de la mesa, ofreciendo, junto con otros actores encargados, metodologas participativas que faciliten el trabajo. Coordinar con otras mesas y consejos de desarrollo provinciales o regionales. Motivar la participacin de los actores locales. Difundir los avances de las mesas. Documentar el proceso de concertacin. Servir como nexo de comunicacin entre las mesas, las instituciones y los actores locales participantes del proceso. Sistematizar el proceso de concertacin. Esto permitir una mejor presentacin de la propuesta frente a un eventual apoyo de la cooperacin internacional.

De proceder esta propuesta, se modificara parte de la estructura tradicional de las municipalidades rurales, en las cuales los regidores trabajan en torno a un tema especfico, pero dentro de la comisin municipal que cada uno de ellos dirige. En este caso, el papel cambia bastante, pues el regidor se convierte en un animador que concerta acuerdos con muchos otros actores; de esta manera, la comisin municipal se diluye orgnicamente al interior de la mesa, lo cual resulta bastante funcional en una estructura rural. Como es conocido, la municipalidad rural carece de un aparato logstico significativo; muchas veces, bajo el membrete de comisiones municipales se esconde, en realidad, el trabajo solitario de una persona. La mesa, en cambio, permite dotar de organicidad a este espacio municipal en el que las tareas del regidor pueden coincidir sin ningn problema: as por ejemplo, el regidor responsable de la Comisin de Educacin de la Municipalidad puede participar de manera natural en la Mesa de Educacin, pues por un lado su coLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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misin encuentra rpidamente un espacio social e institucional en el cual interactuar y, por otra parte, su presencia no impide el crecimiento de los otros actores sociales que participan en el tratamiento de esta temtica. El regidor puede, ms bien, convertirse en un factor de apoyo del empoderamiento de los actores de la sociedad civil. Al respecto, queremos recordar una observacin general: en ciertos momentos del proceso, es recomendable contar con un facilitador externo, a fin de asegurar la neutralidad y conservar cierta objetividad. Sin embargo, lo ms aconsejable en muchos casos es contar con un equipo promotor encargado de conducir y animar el proceso, equipo que puede ser reforzado, incluso, por animadores locales o de las ONG de apoyo. Conviene reflexionar en torno a si es ms aconsejable crear un grupo de apoyo en torno a cada accin o depender de una sola persona, que es finalmente una prctica en la que muchas veces se termina (Quedena 2002: 79). Los cambios propuestos alteran sustancialmente el esquema de gestin interna y las vinculaciones del municipio con la sociedad civil, El grfico 14 nos muestra la tradicional estructura de funcionamiento de las administraciones locales, en las cuales la sociedad no tiene mayor injerencia ni cuenta con canales autnomos de participacin. En este esquema, que corresponde claramente a un modelo de democracia local restringida, la intervencin social se encuentra siempre supeditada a la voluntad del gobernante. En cambio, el esquema que presentamos a continuacin muestra, por oposicin al anterior modelo, trminos de intercambio horizontales, en los que el Concejo Municipal y el CDD quedan en un plano de igualdad, sobre la base del cual se pueden construir mecanismos que perfeccionen la comunicacin y los flujos de intercambio. Con el fin de demostrar el cambio de funciones que el nuevo modelo plantea, en el grfico hemos agregado las comisiones municipales, cada una de las cuales constituye un elemento de articulacin con la sociedad, un conveniente vaso comunicante. Obsrvese tambin el incremento de funcionalidad que aportan las mesas, que permiten expandir la capacidad propositiva que inicialmente tiene la municipalidad. Represe, as mismo, en el hecho de que el modelo no altera ni conspira contra la estructura de gestin administrativa, que es propia de todo aparato estatal.

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Grfico 12 El CDD de Haquira debe definir claramente sus funciones


Algunas propuestas Realiza el seguimiento de cmo estn funcionando las mesas Promueve la sistematizacin del proceso Centraliza la informacin de los proyectos en ejecucin y en gestin Articula los medios de comunicacin Propone las acciones y medidas que debe asumir la municipalidad Publica la lista de dichos proyectos Elabora el plan operativo municipal Est compuesto por el coordinador de cada mesa, la municipalidad y la Federacin Campesina

Grfico 13 Tener un gobierno local participativo, que se refleje en la estructura

Una manera de dar organicidad a la participacin de las mesas en el gobierno local es otorgndole a ste un espacio formal dentro del organigrama municipal. La puesta en marcha del Plan de Desarrollo Distrital Concertado requiere que se modifique sustancialmente la estructura tradicional del aparato municipal, pues sta obedece a un esquema vertical de mando en el que slo existen algunos mecanismos consultivos que la autoridad edil promueve a su libre albedro.

Fuerzas de cambio Nuevas formas de organizacin social Nuevas formas de gestin social y de utilizacin de recursos Nuevas formas de aprobacin de los acuerdos Estructura municipal

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Finalmente, desde un punto de vista analtico, se puede afirmar que la municipalidad, como sistema poltico estatal, y el sistema mixto social-pblico sectorial que conforman el CDD y las mesas, se encuentran conectados entre s por dos interfaces: (i1) La interface de comunicacin poltica. En este caso, se trata de una relacin entre el Concejo Municipal y el CDD, que facilita la toma de decisiones ms importantes en el mbito local. (i2) La interface de comunicacin sectorial, de carcter operativo, que pone en contacto al Concejo Municipal a travs de sus regidores y funcionarios con las mesas temticas. Se trata de un medio que facilita la concrecin de las polticas y el monitoreo de las acciones. Una vez planteada la existencia de estos dos puntos de comunicacin, podramos preguntarnos qu pasara si las dos interfaces se cortaran: se detendra o se truncara el proceso de desarrollo? Consideramos que no necesariamente, pues las interfaces facilitan los mecanismos de informacin y retroalimentacin entre los dos sistemas, pero no anulan la vida propia de cada uno de ellos. Esto quiere decir que cuando ambos sistemas actan en colaboracin y no por separado, cada uno de ellos utiliza mejor los recursos y obtiene mejores resultados, lo que se conoce como mecanismo sinrgico. Pero la condicin para que esto se produzca es que cada uno de los sistemas, por s mismo, funcione bien. Si existen problemas de gestin municipal interna desorden, falta de liderazgo interno, corrupcin, etctera, esta situacin restar posibilidades al encuentro con la sociedad civil; por otra parte, si la sociedad es poco organizada, tiene conflictos internos, no hay comunicacin entre dirigentes y bases, etctera, las posibilidades de coordinar con la municipalidad tambin se vern limitadas. De ah que, para que la alianza funcione, es necesario invertir tambin en la otra parte, en el socio. As, a la sociedad civil le convendr que los funcionarios municipales sean competentes, que los tcnicos sean expertos en su campo profesional, que el gobernante est capacitado y acte con criterio; y, del mismo modo, a la municipalidad le convendr contar con una poblacin educada y plenamente consciente de sus derechos, trabajar con organizaciones fortalecidas y que tengan capacidad de hacer propuestas, contar con una sociedad vigilante de los recursos y que colabore en distintos aspectos de la

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Grfico 14 Organigrama estructural de la Municipalidad de Haquira

Concejo municipal

Comisiones de regidores

Economa, control patrimonial, abastecimiento y administracin Transportes y equipo mecnico y MYPES Obras pblicas, proyectos y desarrollo urbano Cultura, deportes, ornato, control de pesas y servicios Servicios sociales, asuntos femeninos, campesinos y apoyo social

Secretaria general

Alcalda

Personal Direccin (gerencia) municipal Rentas y tributacin

Almacn y abastecimiento Limpieza y ornato

Registro civil Transporte y equipo mecnico

Proyectos y obras

Tesorera y rentas

Servicios bsicos y comunales

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Grfico 15 Propuesta de nuevo organigrama de la Municipalidad de Haquira


(i1) Concejo municipal Secretara Alcalda Personal Tesorera Abastecimiento Director municipal Sistema polticomunicipal Planificacin y comunicacin Servicios sociales Servicios comunales Sistema mixto socialinstitucional (i2) Comisiones municipales Agro y Medio Ambiente Fortalecimiento Institucional CDD Mesas Salud temticas Educacin

gestin, etctera. Por eso, la poblacin debera alentar la formacin de los funcionarios y los cambios estructurales de la municipalidad, mientras que a sta le convendr invertir provechosamente en la generacin o fortalecimiento del capital social de la localidad. De esta manera, la independencia de cada sistema no representa ningn inconveniente. Por el contrario, es un requisito para su mayor funcionalidad y, adems, es la base sobre la que se construye la concertacin: cada actor, por su lado, puede trabajar como lo crea ms conveniente o puede realizar parte de sus tareas en colaboracin con otros, para lo cual ambos socios tendrn que ponerse de acuerdo en los aspectos fundamentales, precisando, en el camino, las particularidades y las mutuas concesiones. De esta manera, probablemente ambos obtendrn mucho mejores resultados.

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Grfico 16 Propuestas e ideas para la discusin5


Sobre la convocatoria Para el funcionamiento participativo de las mesas debemos fijar mecanismos de convocatoria que aseguren la participacin de los diferentes actores. Pero para que la convocatoria tenga el efecto esperado, las comunidades debern adems acreditar a sus diferentes representantes frente a cada una de las mesas. Se prev un problema: si convocamos a todos los promotores de salud o a todas las APAFAS tendremos ms de 50 miembros en las mesas de salud y educacin, lo que pone en riesgo el qurum y el avance del trabajo, entonces, ya que las comunidades estn representadas en cada mesa por un miembro designado por la Federacin, proponemos tomar a los representantes comunales uno por comunidad, como miembro invitado con voz y al resto de los participantes como miembros plenos con voz y voto. Es claro que esto generar situaciones que sern difciles de manejar a nivel metodolgico, de modo que cada mesa deber poder estar preparada para aplicar tcnicas de trabajo que recojan la iniciativa de los diferentes sectores y las confronten en plenaria. Otra propuesta es que a las comunidades se las convoque para algunas reuniones y para otras no, dependiendo del tema a tratar, ya que estn siendo representadas por la Federacin. Se sugiere adicionalmente que cada cierto tiempo se asegure reuniones donde se las convoque. Comit directivo de las mesas Dos de las mesas se han planteado contar con un comit directivo formado por el coordinador, el secretario y el delegado municipal. Creemos que esta estructura directiva podra dinamizarse ms si las funciones secretariales son otorgadas precisamente al delegado municipal. Pero an hace falta elaborar el reglamento interno de cada mesa. De ser as, la estructura del comit directivo podra variar asumiendo la siguiente composicin: el coordinador, secretario (un delegado municipal) y un vocal.

5. Activa participacin de las mujeres


El proceso de planeamiento estratgico consider la incorporacin de las mujeres en cada una de las acciones. Con este fin, se las motiv a participar en distintas reuniones, asambleas y mesas de concertacin que se organizaron. La municipalidad jug un rol fundamental para lograr la unin de las

5 Tomado textualmente de Gonzales 2001. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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mujeres en torno a la Federacin de Mujeres de Haquira que, finalmente, se logr constituir. Para realizar este trabajo, ha sido importante mantener programas de capacitacin dirigidos hacia ellas, que en el distrito estuvieron a cargo del CADEP Jos Mara Arguedas, ONG que ejecut el Programa de Formacin de Mujeres Lderes, que ha logrado que un significativo nmero de ellas conozcan sus derechos y deberes como ciudadanas, con la finalidad de que participen plenamente en el tratamiento de los asuntos pblicos y en la tarea de consolidar su nueva situacin al interior de la sociedad civil. Gracias al alcalde que nos ha apoyado bastante, que nos ha organizado, hoy ocupamos cargos que antes los varones solamente ocupaban. Ahora nosotras tambin ocupamos los cargos, ya que anteriormente no haba organizacin para las seoras. De este modo, llevbamos nuestros hogares en forma atrasada, pero hoy, mediante organizaciones que nos han incentivado, ya participamos y llevamos cargos.6 El trabajo realizado con las mujeres de Haquira ha servido para crear conciencia de la importancia estratgica de este sector en una propuesta de desarrollo sustentada en la equidad. Sin embargo, debemos sealar que resta mucho por recorrer, pues su grado de acercamiento al mundo pblico y poltico no les permite todava actuar con fluidez. Por eso yo deca al seor alcalde, le sugera que como no llega a la poblacin, falta ms concientizacin en trminos sencillos, en lenguaje que el pueblo pueda entender, no con trminos cientficos, cuntas veces les he dicho. Si hay trminos, palabras, que el pueblo no lo entiende, que ser por ejemplo la palabra concertacin, hasta yo no lo entiendo muy bien. Entonces, imagnese una compaera ma de ac del campo, que no sabe leer ni escribir, no escucha la radio; si a ella le pregunta qu es concertacin, qu ser le va a decir. Pero si a nosotros los encargados de la mesa de concertacin nos explicaran con claridad, en el lenguaje que pudiramos entender, yo creo que s entenderamos el significado de las mesas de concertacin.7

6 Entrevista con la seora Laura Gallegos Marco, presidenta de la APAFA, comunidad campesina de Callao (marzo del 2003). 7 Entrevista con la seora Norberta Mendoza, presidenta del Club de Madres de Haquira, por ADEAS Qullana (20 de octubre del 2002).

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Finalmente, resta avanzar en extender los procedimientos democrticos que permitan una manifestacin poltica y social ms cabal. sta es una carencia que perciben hasta los grupos ms recientes, como las organizaciones femeninas. Segn ellos dicen, en las sesiones cualquiera puede participar, pero no tiene voz ni voto. Puede tener voz, pero no tienen voto o para decidir cualquier obra ah dentro. Por ejemplo, yo puedo ir como presidenta de organizacin de mujeres, porque eso es lo que estoy ocupando actualmente de mi comunidad; entonces, yo puedo participar ah, pero puedo opinar, puedo sugerir, mas no puedo votar para que se llegue a un acuerdo. Eso es la limitacin que hay.8

6. Fortalecimiento de la organizacin campesina


Antes de la elaboracin del plan estratgico, la organizacin comunal de Haquira se encontraba dispersa. La poblacin slo se organizaba en torno a asuntos muy concretos, tal como se describe en el diagnstico situacional realizado antes de la ejecucin del plan de desarrollo (Centro Bartolom de las Casas-Municipalidad Distrital de Haquira 2000): La mayora de los comits de riego existentes en Haquira muestran un importante grado de desorganizacin, descoordinacion y conflicto en diferentes niveles. Como consecuencia de ello, su capacidad de presin es limitada y son mnimos los logros conseguidos. En contrapartida, los clubes de madres y los comits de vaso de leche, as como las rondas campesinas, muestran un mayor grado de cohesin y mayor eficacia en sus acciones [...] Los problemas de organizacin a nivel de las comunidades campesinas del distrito de Haquira tienen que ver con la desigual capacidad de influir en la toma final de decisiones. Es muy limitada la participacin de las mujeres, los jvenes y de los campesinos con menor nivel de instruccin y dominio del castellano, en las Asambleas Comunales. Como consecuencia de esto, la pluralidad de intereses demandas y expectativas de los diferentes actores sociales se recogen de manera limitada El proceso de planificacin ha servido para fortalecer la organizacin campesina, debido a que se lo ha considerado seriamente como un espacio de dis-

8 Ibdem. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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cusin de las problemticas rurales. Se ha establecido la relacin entre los representantes campesinos y los representantes de las instituciones estatales, reforzando el rol interlocutor de los primeros. Este fortalecimiento se produjo, principalmente, mediante la implementacin de las mesas temticas. Como parte del proceso de fortalecimiento institucional de las organizaciones campesinas ha surgido tambin la Federacin Campesina de Haquira, que ha contado con el pleno respaldo del gobierno municipal.

7. La concertacin como fundamento de la planificacin


En Haquira, el trmino concertacin se defini a partir de tres principios: participacin, acuerdo y organicidad. La participacin, como se plante desde un comienzo, alude a un trabajo de democratizacin consistente en dotar a los ciudadanos de mecanismos que les permitan intervenir en la toma de decisiones y de esta manera acabar con toda forma de exclusin social.

Grfico 17 Principios de la concertacin por el desarrollo de Haquira


Concertacin Participacin Mecanismos democrticos Voluntad poltica de concertar Inclusin de todos los sectores Tcnicas participativas Acuerdos Organicidad

Decisiones conjuntas Comunicacin permanente Plan local Dilogo Confrontacin de criterios Procedimiento Ordenamiento social Responsabilidades y compromisos Estructuras organizativas Ejecucin organizada de proyectos Compromisos mutuos Autoridad Procedimientos

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La organicidad, en cambio, se explica sobre todo en trminos de capacidades: para comunicar, ejecutar acciones, lograr compromisos y asentar una nueva forma de autoridad. En suma, se trata de establecer estructuras organizativas y de gobierno. Finalmente, los acuerdos aluden a la formalizacin de los compromisos, la institucionalizacin de las prcticas, el establecimiento de planes, reglas y procedimientos. La propuesta tiene la fuerza necesaria para persuadir a gran cantidad de personas que deciden apoyar un proceso poltico basado en tales principios. Por cierto, resulta muy sugerente para trabajar en ambientes sociales tan diversos como los que ofrece la realidad rural peruana. La concertacin encuentra en el plan de desarrollo el medio para canalizar las diversas energas sociales; as mismo, el plan constituye el punto de partida desde el cual la municipalidad apoya los procesos de fortalecimiento de la sociedad civil, que le permiten a esta ltima realizar una adecuada defensa de sus intereses. As se explica que la municipalidad haya promovido la constitucin de organizaciones de rango distrital como la Federacin Campesina, la Asociacin de Mujeres y la Asociacin de Jvenes.

8. La planificacin local y su estructura de objetivos


El Plan Estratgico de Desarrollo del Distrito de Haquira al 2010, nombre oficial del producto obtenido al cabo de un ao, ha sido estructurado en una larga secuencia de objetivos que pasan de lo estratgico-general a lo particular-operativo. De esta manera, el plan tiene una estructura bastante extensa, que ofrece la posibilidad de incluir un conjunto muy grande de metas detalladas por reas, temas, urgencias, etctera. Sin embargo, un punto en contra consiste en las dificultades para asirlo, pues es muy problemtico construir representaciones sintticas de un proyecto tan vasto. Resulta por tanto muy difcil recordar la estructura y los contenidos del plan. Obsrvese tambin que la visin compartida de futuro est elaborada en un lenguaje que resulta extrao al que, de manera cotidiana, se utiliza en Haquira. Hay que tomar en cuenta que la visin de futuro sirve para crear identidad en torno al proceso, para generar expectativas y contagiar cierto sentimiento a las personas en general; por eso es muy empleado para expresar parte de los contenidos de un plan de desarrollo.
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Una tcnica bastante til consiste en resumir, dentro de la visin de futuro, el conjunto de objetivos, ejes, metas, propsitos o como quiera que se les denomine en cada caso, de modo tal que todos los participantes recuerden fcilmente qu se persigue a partir de las acciones conjuntas. Muy diferente es el caso de los objetivos de las mesas de concertacin, que se formulan de una manera ms cercana a lo que podra ser una visin compartida. Por ejemplo, el objetivo general de la Mesa Agropecuaria y de Medio Ambiente consiste en Canalizar potencialidades de los sectores locales hacia

Grfico 18 Estructura del Plan de Desarrollo Distrital

Visin de futuro 2000 2010 La municipalidad, las instituciones y las organizaciones de base del distrito de Haquira han generado, a travs de la accin concertada, procesos de desarrollo humano sostenible, en los que se manejan y gestionan integralmente los recursos y el medio ambiente, y se reafirma la cultura andina con equidad y respeto por los derechos humanos.

Misin de las instituciones La municipalidad, las organizaciones de base y las instituciones, tomando como instrumento de gestin el Plan Estratgico de Desarrollo, deben facilitar y fortalecer espacios de concertacin para que se ejecuten proyectos productivos, de servicios bsicos, educativos y tursticos de carcter estratgico, articulados a la dinmica del desarrollo regional y nacional.

Misin de las comunidades Constituirse en organizaciones comunales y distritales fuertes, responsables, capacitadas y justas, conocedoras de sus roles y funciones, con voluntad de participacin y gestoras de su desarrollo sobre la base del uso sostenible de los recursos naturales. Promover el mercado agropecuario aportando productos de calidad y desterrando los vicios sociales.

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una solucin conjunta de la actividad agropecuaria y el medio ambiente, con un enfoque humano e integral expresado en condiciones de vida ms digna. Por otra parte, la descripcin de los proyectos estratgicos presenta una mayor cantidad de datos, que podran tomarse en consideracin para construir mensajes ms cercanos a la poblacin. En el plan se emplean tres categoras de proyectos con denominaciones propias, que son explicados de la siguiente manera: Los proyectos estratgicos, de alcance distrital, son los proyectos de la mayor importancia para el desarrollo distrital por su capacidad de arrastre y eslabonamiento. Algunos estn orientados a aprovechar el potencial de recursos con que cuenta el distrito, otros a crear las condiciones para el avance y consolidacin de las iniciativas productivas de la poblacin. Por ello, constituyen los ejes principales de accin sobre los cuales se debe trabajar de manera sistemtica y prioritaria para promover el desarrollo del distrito. Son por lo mismo proyectos de largo plazo, que deben ser gestionados desde el actual gobierno local y tener continuidad en los siguientes aos. Los proyectos prioritarios constituyen respuestas a los problemas y/o necesidades de menor alcance, pero que deben ser afrontados con prontitud; son proyectos de corto y mediano plazo. Los proyectos puntuales son propuestas frente a necesidades y problemas concretos que fueron planteados a nivel de cada comunidad y que no dejan de ser necesidades sentidas por la poblacin. (Centro Bartolom de las Casas-Municipalidad Distrital de Haquira 2000).

Consideramos que si se trata de facilitar la comprensin del plan por parte de todos los actores que intervienen en l, se puede examinar la posibilidad de realizar algunos cambios muy sencillos. Por ejemplo, los proyectos pueden ser clasificados en estratgicos y de emergencia; otra forma podra ser simplificar los niveles y contar slo con proyectos estratgicos y puntuales, pues es seguro que los prioritarios forman parte de los estratgicos. Finalmente, no es conveniente clasificar los proyectos por su duracin, pues un proyecto estratgico puede requerir concretarse en el corto o mediano plazo, mientras que es probable que los proyectos puntuales se realicen en el mediano y largo plazo porque, justamente, pueden esperar un poco.
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Grfico 19 Descripcin detallada de proyectos estratgicos


Proyectos estratgicos 1. Desarrollo de la ganadera Contribuir al mejoramiento de la produccin y la productividad pecuaria sobre la base del uso racional de los recursos del distrito, con el proposito de mejorar los ingresos y el consumo de las familias campesinas. 2. Promocin de la educacin como motor del desarrollo de Haquira Promover la mejora de la calidad del aprendizaje de los estudiantes haquireos, as como del nivel educativo de toda la poblacin. Buscar que se imparta una formacin adecuada a las necesidades y caractersticas sociales y culturales de los diferentes grupos etarios, para impulsar el desarrollo humano sostenible del distrito. 3. Promocin de la salud integral Enfrentar eficazmente los factores que impiden el logro de la salud integral de la poblacin haquirea. 4. Infraestructura vial Generar una mayor integracin y comunicacin vial, facilitando el acceso a diversos servicios y el intercambio de productos agropecuarios tanto al interior del distrito de Haquira como de ste con los mercados de Santo Toms, Yauri Arequipa. Cusco y Puno, a travs de la implementacin de obras de infraestructura vial. 5. Fortalecimiento de las mesas de concertacin Lograr que las mesas de concertacin sean eficaces gestoras del desarrollo humano sostenible de Haquira. 6. Medios y vas de comunicacin Implementar un sistema moderno, articulado a los ejes productivos. Mejorar la articulacin interna y con los mercados externos.

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Se puede decir que los objetivos giran en torno a cuatro grandes propsitos: Mejorar el nivel de vida de la poblacin, especialmente en los aspectos de salud y educacin. Generar condiciones para que se produzca una mayor equidad social. Elevar la produccin, especialmente las actividades agropecuarias y otras de cierta potencialidad. Mejorar las condiciones ambientales y la infraestructura.

9. La Asociacin de Municipalidades de la Cuenca del Ro Santo Toms (AMSAT)


El 4 de mayo de 1999 se fund la Asociacin de Municipalidades de la Cuenca del Ro Santo Toms, conocida desde entonces como la AMSAT. Est integrada por los distritos de Haquira y Tambobamba, provincia de Cotabambas, departamento de Apurmac, y por las municipalidades de Colquemarca, Lusco, Quinola y Santo Toms, pertenecientes a la provincia de Chumbivilcas, departamento del Cusco. Se trataba de una asociacin indita, pues resultaba sumamente extrao que los gobiernos locales pudieran superar las barreras muchas veces absurdas de las circunscripciones polticas departamentales. Es un hecho que estos siete distritos se encuentran integrados en los aspectos cultural, fsico y econmico. Su separacin es bsicamente poltica y los nuevos gobernantes locales estuvieron dispuestos a superar este obstculo para el desarrollo. La AMSAT naci como una asociacin de municipalidades que propugnaba una gestin concertada del desarrollo rural en el mbito de la cuenca del ro Santo Toms. Planteaba la participacin de las municipalidades como lderes del proceso, en estrecha relacin con los actores locales. Para el efecto, se propusieron seis objetivos que, durante el corto lapso de su vigencia, estn logrando importantes resultados en beneficio de todos los participantes. Actualmente, la AMSAT est elaborando los planes comunales de cada una de las municipalidades miembro. Esta mancomunidad de municipios locales an se encuentra en proceso de consolidacin, pero el soporte tcnico conformado por las ONG ya se ha logrado.
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Grfico 20 Descripcin detallada de objetivos prioritarios y puntuales


Proyectos prioritarios 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Resolucin de conflictos territoriales Diagnstico de recursos naturales de Haquira Fortalecimiento institucional municipal Agua potable, tratamiento de aguas servidas y desechos slidos Plan distrital de capacitacin en sistemas de produccin Desarrollo de la agricultura Proteccin de las reas en proceso de erosin

Proyectos puntuales 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Implementacin de centros agropecuarios Fortalecimiento de las organizaciones comunales Infraestructura vial Servicios bsicos y saneamiento ambiental Electricidad Vivienda Comunicacin

10. Potencialidades y limitaciones del proceso


Lo ms positivo es la amplia aceptacin que recibi la propuesta por parte de la poblacin de Haquira, lo que se ha visto reflejado en los siguientes aspectos: Las organizaciones sociales se han revitalizado. En las mesas de concertacin han encontrado un espacio concreto para plantear sus demandas, discutir detenidamente los problemas y buscar, con otros actores, soluciones a los mismos. Este proceso ha servido para fortalecer la organizacin interna de las organizaciones representativas de los distintos sectores de la sociedad civil. Sectores anteriormente excluidos, como los jvenes y las mujeres, se han convertido ahora en actores que animan las principales actividades del proceso de planificacin.

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Democracia participativa en los Andes

Grfico 21 Objetivos y avance de la AMSAT

Objetivos 1. Fortalecer la gestin de las municipalidades socias como lderes del conjunto de actores que buscan el desarrollo local. Abordar de manera conjunta la gestin de financiamientos, como alternativa a los escasos recursos econmicos que se reciben a travs del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). Emprender acciones conjuntas para aprovechar las potencialidades y solucionar los problemas comunes.

Acciones 1. Apoyo de la cooperacin francesa a la ASMAT en las reas de desarrollo ganadero, salud y fortalecimiento institucional. Apoyo de la cooperacin belga para fortalecer los procesos de planificacin de las municipalidades socias.

2.

2.

3.

3.

Apoyo de The United States Agency for Internacional Development (ACTUSAID) para fortalecer procesos de concertacin. Apoyo de la cooperacin francesa y belga para implementar escuelas e institutos en Haquira y Colquemarca.

4.

Coordinar las operaciones de desarrollo con las ONG locales, en un espacio concertado de planificacin y ejecucin de proyectos. Promover la elaboracin de estudios, planes estratgicos y proyectos de desarrollo en la cuenca.

4.

5.

5.

Se estn tramitando acciones de cooperacin con varias organizaciones de Europa. Se ha definido un circuito turstico, se est gestionando el plan estratgico para la cuenca y se est participando en concursos para colocar proyectos. La municipalidad de Ccapacmarca se afili a la AMSAT.

6.

Asegurar desde las municipalidades un marco legal que oriente las acciones de desarrollo de los diferentes actores de la cuenca.

6.

La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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Los problemas de discriminacin por razn de gnero o edad vienen siendo superados de manera satisfactoria y las mesas han planteado ideas en torno a este punto. La constitucin de una nueva mesa de turismo y cultura puede ser una posibilidad interesante para activar la economa y poner en valor la cultura local.

Por el lado de las limitaciones, tenemos las siguientes: Pese a que se lo intent, no se pudo iniciar la elaboracin y ejecucin de los presupuestos participativos. La complejidad de la estructura del sistema de objetivos ha dificultado la trasmisin de los propsitos de la propuesta. Esta situacin puede ser fcilmente reparada. La representacin podra ser ms fcil de obtener y contar con mayores atribuciones. Convendra estudiar las interesantes sugerencias planteadas y tomar medidas correctivas. Si bien la comunicacin interna puede mejorar ampliamente con el perfeccionamiento de mecanismos sealados en los dos puntos anteriores, se puede reforzar este aspecto elaborando boletines y otros medios que ya han sido determinados en la evaluacin realizada. Uno de los aspectos ms dbiles es la elaboracin de una propuesta productiva y de relanzamiento de las economas locales, especialmente de la cuenca de Santo Toms. Extraa, por ejemplo, que no exista una mesa dedicada exclusivamente a proponer medidas y monitorear acciones orientadas a generar el desarrollo econmico local. En este punto existe un gran problema relacionado con el sentido final de la institucin municipal, que debe vencer la imagen que la vincula en exceso con la prestacin de servicios y la desvincula de temas ms trascendentales para la vida de una localidad. Las mesas Agropecuaria y de Medio Ambiente avanzan un poco en este sentido, pero es insuficiente. Se requiere una instancia mayor, de comprensin integral de los trabajos sectoriales; de ah se deriva buena parte del carcter estratgico de un plan. Finalmente, respecto a los problemas de continuidad de la experiencia, el alcalde responsable de la gestin 2003-2006 ha manifestado su inters en sostener el plan, actualizndolo y manteniendo los convenios de cooperacin con las diferentes ONG e instituciones pblicas que participan en l. Si bien esto constituye una buena noticia, hay que tener en cuenta que si la reaccin del candidato ganador hubie-

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ra sido distinta, no habran existido garantas suficientes para proteger los avances de la experiencia participativa. Se trata, como en otros casos, de una debilidad en la que se repara al final del proceso; la leccin ensea que la sostenibilidad es un elemento que debe ser tomada en cuenta en todo momento, como parte de las estrategias. Haquira representa una de las experiencias de desarrollo concertado ms importantes del pas. Luego de dcadas de desencuentros y de falta de incentivos, el proceso participativo ha logrado unir de nuevo a la poblacin y le ha devuelto el optimismo. Las limitaciones que se han sealado son fcilmente superables, si se mantiene la voluntad poltica. La apuesta por Haquira que ha hecho un conjunto significativo de ONG y organismos estatales tiene fundadas expectativas, pues se avanza a un ritmo sostenido y se cuenta con un programa de accin ordenado que puede lograr resultados alentadores no slo en el plano local sino tambin en el espacio de la AMSAT. De ser as, las municipalidades que la componen habrn dado una gran leccin sobre la colaboracin interna en pro del desarrollo de una cuenca, experiencia que otros lugares del pas observaran con mucha atencin.

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APUNTES ||| Qu haba sido concertar? Williams gonzales, ex alcalde de Haquira


Recordemos la primera reunin plena, cuando se formaron las mesas, el 18 de diciembre del 2001. Hemos hablado un poco acerca de esto. Habamos dicho que la concertacin denota una serie de acciones coordinadas entre diferentes actores, pero ahora queremos profundizar un poco ms esta idea con un ejemplo. Quizs algunas veces hemos visto por la televisin un concierto musical. Podemos definir un concierto musical genrico como la ejecucin conjunta y armnica de una serie de instrumentos musicales, lo que produce una msica predefinida tocada en cierta forma. As entendido, un concierto musical se compone, entonces, de tres elementos bsicos: Un conjunto de instrumentos musicales. Una pieza musical predefinida. Un rol establecido que le corresponde a cada instrumento.
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Y ahora, si notamos que la palabra concierto viene de concertar, entenderemos que la concertacin interinstitucional en Haquira se trata exactamente de lo mismo, tiene los mismos elementos bsicos. Ordenamos, entonces, las diferentes tareas de la concertacin en torno a tres ejes fundamentales: participacin, acuerdos y organicidad. Participacin. Se refiere a que los diferentes actores locales estn incluidos en el proceso: as, la poblacin y sus instituciones estn representadas y toman parte de las decisiones colectivas. Esta participacin amplia, que presenta todo proceso de concertacin local, requiere, a su vez, mecanismos democrticos que aseguren (1) un encuentro equilibrado de los diferentes actores locales, pero tambin (2) una coherencia entre el sentir de los actores, la manera de expresar ese sentir y las soluciones colectivas que se plantean a los problemas locales. La mandolina, el bombo y la quena son tres instrumentos diferentes, pero los tres juntos pueden tocar el mismo huaino y lo hacen mejor que uno solo. Acuerdos. Constituyen el requisito imprescindible para concertar, pero al mismo tiempo son el producto de la concertacin. La concertacin nos lleva a tomar decisiones colectivas, que se convierten en acuerdos entre los actores. Esto implica sobre todo un alturado y permanente dilogo, que permite tomar decisiones colectivas e individuales sobre la base de una informacin transparente. Ponernos de acuerdo significa tomar decisiones en conjunto, decisiones que dibujan, poco a poco, el camino que debemos seguir. El primer acuerdo ha sido el propio Plan Estratgico de Desarrollo, que es como la partitura de la pieza musical que todos juntos queremos tocar en Haquira. Nuevos acuerdos vendrn mas adelante: bsicamente, se referirn a cmo nos organizamos para poner en marcha este plan; es decir, a la forma en que vamos a ejecutar la pieza musical. Organicidad. Los acuerdos tomados son, a su vez, compromisos de cada uno y del conjunto de actores. Estos compromisos mutuos, de uno frente a otros, son los que permiten que el proceso sea orgnico y se lleve a cabo mediante procedimientos precisos: cmo vamos a ejecutar los proyectos, qu rol cumple cada uno en la ejecucin organizada, quines se relacionan entre s para desempear su papel, bajo qu condiciones o procedimientos, etctera.

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La ejecucin de los instrumentos debe ser organizada, de modo que todos toquemos diferentes melodas de la misma pieza musical. Muchos intentos por llevar adelante procesos supuestamente participativos acaban en la realizacin de reuniones en las que, si bien intervienen las bases o sus representantes, no existen adecuados mecanismos de expresin y de toma democrtica de decisiones. Con frecuencia, las reuniones as como sus resultados vienen dictadas desde arriba, y las relaciones son verticales, autoritarias e inconsultas. Siempre se corre el riesgo de que la concertacin se realice solamente entre las instituciones y los tcnicos, que tienen la voz predominante, o entre los grupos ms notorios del poder local. Para asegurar que en nuestro distrito se genere un proceso realmente participativo, debemos dar la palabra a los propios actores; pero no slo eso, sino que ellos tambin deben poseer cuotas de poder en la toma colectiva de decisiones. En Haquira, deseamos que en cada una de las mesas de concertacin se produzca un proceso realmente participativo, as que debemos imprimir un permanente esfuerzo por tomar en cuenta y entender y atender las necesidades sentidas que se originan tanto en las poblaciones como en las organizaciones de base, pero sin que ello signifique sacrificar criterios tcnicos al momento de decidir qu, cundo y cmo hacer.

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Referencias bibliogrficas
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) 1993 Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, Lima. Centro Bartolom de las Casas-Municipalidad Distrital de Haquira 2000 Plan estratgico de desarrollo del distrito de Haquira al 2010, CBC, Cusco. Gonzales Wiliams y otros 2001 Seguimiento al proceso de concertacin por el desarrollo distrital de Haquira Municipalidad distrital de Haquira, Apurimac. Quedena, Enrique 2002 Descentralizacin y gestin estratgica del desarrollo local. Bolivia, Ecuador y Per. Escuela para el Desarrollo y Plataforma RURALTER, Lima.

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CAPTULO 4

Del olvido a la esperanza


Planificando el desarrollo de Castrovirreyna
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APUNTES ||| Fortalecer a la persona para lograr una gestin de calidad


En Castrovirreyna, el mantenimiento de problemas que se arrastran desde hace varias dcadas el abandono del campo, la carencia de servicios dirigidos a los pobladores y la falta de inversin en obras significativas que mejoren la comunicacin interna entre los distintos pueblos de la provincia y el departamento contrasta con la dinmica social que se ha activado durante los ltimos aos, y que ha significado la presencia de nuevos actores sociales, como las mujeres y los jvenes. Sin embargo, sigue rondando an en las mentes de muchos el recuerdo de la principal actividad econmica que caracteriz a esta zona desde la Colonia: la minera. Y es que la posibilidad de encontrar alguna fuente de trabajo y de inversin de capital, all donde ambos escasean tanto, se convierte en una imagen muy poderosa pero, al parecer, poco realista. La extraccin de metales fue tan intensiva que agot los recursos locales; de su magnitud slo han quedado vestigios: edificios e instalaciones que, con su sola presencia, atestiguan la importancia que tuvo la minera en el pasado. No obstante, la presencia de la minera en Castrovirreyna an est lejos de desaparecer. As lo demuestra la actual contaminacin de los recursos hdricos, que limita las potencialidades pisccolas y cuyos efectos tratan de paliar los programas de adecuacin y manejo ambiental. Ciertamente, de la pasada actividad minera slo han quedado los pasivos ambientales y las inequidades en las relaciones entre sus habitantes, estilos que han sido retomados por quienes emplean recursos como el agua sea para irrigar las tierras de la costa o para producir energa elctrica destinada a poblaLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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ciones que estn fuera del departamento. Nadie respeta adecuadamente los derechos de los lugareos ni compensa el empleo de los recursos de Huancavelica, que al final sirven a intereses ajenos. A lo anterior se deben sumar las vidas humanas y los recursos perdidos debido a la violencia poltica que afect particularmente esta zona del pas. Ante esta situacin, la regin ha respondido pacficamente, con sacrificio pero con firmeza. Constituyen hitos en la conciencia colectiva contempornea de los huancavelicanos la denominada Cabalgata de los Andes,1 la realizacin de foros para proyectar al departamento hacia el nuevo siglo, la constitucin de mesas de concertacin. Ante la ausencia de polticas explcitas orientadas a superar la pobreza y el abandono material de esta zona, el despertar de sus pueblos a travs de sus organizaciones sociales y sus autoridades locales ha constituido un motivo para que la problemtica huancavelicana sea estudiada y se realicen acciones tendentes a mejorar la situacin. La Mesa de Concertacin Departamental de Huancavelica (MECODIC) es la primera de este nivel en el pas. Se constituy sobre una estructura democrtica y representativa amplia, y el nmero de sus integrantes se increment mediante la realizacin de foros pblicos en los cuales se potenciaron las propuestas de concertacin planteadas a escala provincial. Gracias a las mesas de concertacin y la participacin ciudadana, la situacin de Castrovirreyna est empezando a cambiar. Hoy en da, cuando una institucin pblica como el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) llega a la zona, la poblacin cuenta con un listado de proyectos y programas posibles de ser implementados de inmediato, aunque los resultados fsicos todava tengan que esperar un poco. Como seala scar Garay, ex alcalde de Castrovirreyna: [qu era lo ms importante al inicio,] hacer una obra fsica de cemento o construir una persona sensible, participativa, transparente y democrtica? La persona, por supuesto, porque podemos tener muchas cosas, pero si nuestras personas estn alicadas en su formacin, no valdr la pe1 Marcha de sacrificio a Lima realizada en el 2001; entre sus principales reivindicaciones estaban considerar al departamento como una regin, incrementar los recursos en favor de los municipios huancavelicanos y establecer un canon energtico.

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na. Primero, entonces, hay que construir al hombre para luego tener gestiones de calidad. En la medida que el pueblo logre sensibilizarse, en la medida que las organizaciones se vean fortalecidas, y se sientan como actores del desarrollo, tenemos posibilidades; para ello hay que tener un rol propositivo, tener capacidad para proponer medidas (Garay 2003a).

Introduccin
Desde la poca de la Colonia, Castrovirreyna ha cumplido un rol muy importante en la economa nacional debido a sus riquezas minerales, que fueron intensamente explotadas. Sin embargo, el producto de esta actividad no se reflej en el mejoramiento de su sistema productivo ni de la calidad de vida de sus habitantes; la riqueza se extrajo sin que hubiera ningn tipo de retribucin a la provincia, ms all de crear fuentes de trabajo. Por otra parte, las actividades agropecuarias se realizaban sobre la base de concentrar grandes extensiones de tierra en haciendas, formadas a costa de los intereses de las comunidades campesinas. Por todo ello, la provincia exhibi siempre lamentables indicadores de pobreza, pese a lo cual no cont con un apoyo significativo que le permitiera dar un nuevo rumbo a su economa y construir un proyecto social. Castrovirreyna ha estado, pues, sumida en el ms completo abandono. Esto explica que haya tenido que pasar tanto tiempo para que, exactamente al final del siglo que ha concluido, se genere una reaccin. As, se constituy un grupo de personas e instituciones que, recurriendo a propuestas participativas, establecieron las bases para enfrentar el reto del desarrollo de una nueva forma, esta vez bajo los principios rectores de la democracia, el respeto por los derechos ciudadanos y la planificacin concertada.

1. Condiciones generales
La economa de Castrovirreyna se encontraba a tal punto comprometida con la minera que, cuando sta declin, sobrevino una crisis muy profunda pese a que, como hemos dicho, esta actividad no haba favorecido a sus habitantes ni contribuido a reconvertir el patrn del sistema econmico local. La actividad agrcola tampoco signific una posibilidad de desarrollo para esta provincia, pues la concentracin de tierras bajo el rgimen de las haciendas
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determinaba que los beneficios fueran aprovechados nicamente por un reducido nmero de personas. La posterior aplicacin de la Reforma Agraria no permiti la generacin de una dinmica alternativa a los modelos establecidos, pues las actividades agrcolas y pecuarias se redujeron a las condiciones mnimas de sobrevivencia. Finalmente, la violencia terrorista termin por destruir la escasa infraestructura y luego se convirti en una amenaza directa para la vida de los habitantes, que posteriormente devino en un masivo desplazamiento de vctimas de la guerra interna. La provincia de Castrovirreyna abarca un territorio de 3.984,62 kilmetros cuadrados, que equivale al 18% del territorio departamental. En sus 13 distritos viven 20.515 personas, cifra que representa 5% de la poblacin del departamento; se observa, por tanto, una baja densidad poblacional, con slo 5,15 habitantes por kilmetro cuadrado. Ubicada en el suroeste del departamento de Huancavelica, Castrovirrreyna presenta un territorio desarticulado, sea por razones econmicas o por la forma en que se ha establecido la red vial al interior de la provincia: [los] 8 distritos del norte de la provincia con algn nivel de articulacin bajan todas ellas para sus diferentes actividades a la provincia de Chincha y desde all recin a la capital de la provincia por la ruta Pisco-Huancavelica. Santa Ana tiene mayor relacin con Huancavelica. Cocas, Castrovirreyna, Ticrapo y Mollepampa, mayor relacin con Pisco. Como consecuencia de esta desarticulacin territorial tambin se produce la falta de unidad administrativa (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002: 4). La principal actividad econmica es la agricultura, que se dirige bsicamente al autoconsumo. Pese a su importancia, la agricultura se realiza en muy malas condiciones; como no cuenta con mayor infraestructura ni asistencia tcnica, se convierte en una actividad riesgosa, a lo que contribuyen las condiciones climticas extremadamente duras, con heladas, granizadas y sequas. Segn el plan de desarrollo provincial (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002), la superficie agrcola llega a 19.450 hectreas; integrada por 5.584 unidades agropecuarias, representa 9% de la superficie agrcola departamental. Segn el tercer Censo Nacional Agropecuario, CENEAGRO (INEI 1994), se considera superficie comunal la tierra que est bajo gestin colectiva de las comunida-

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des, y no las parcelas de uso familiar. Esta referencia da lugar a otra estimacin: se considera que la superficie agropecuaria de la provincia en poder de las comunidades campesinas alcanza 75% del total. Adems, se estima que tres cuartas partes de la poblacin del departamento habitan en tierras comunales. El nmero total de comunidades campesinas asciende a 28; de stas, 14 cuentan ya con ttulos del Programa Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural. La poblacin comunera de la provincia representa 90,2% del total de la provincia. En estas reas prima la produccin de alfalfa (3.280 hectreas), maz amilceo (1.335 hectreas), cebada (1.085 hectreas) y papa (1.025 hectreas). Sin embargo, la produccin de papa es de 8 a 10 toneladas mtricas por hectrea, mientras que el maz y la cebada representan slo 0,8 toneladas mtricas por hectrea. La altitud en la provincia es variable: va de los 1.000 hasta los 5.000 metros. Sin embargo, predominan las zonas altas; por ejemplo, la ciudad de Castrovirreyna est ubicada a 3.956 metros. En las zonas de puna, situadas alrededor de 4.473 metros de altitud, existen familias dedicadas a la crianza de alpacas, llamas y ovinos. Generalmente, se trata de criadores de ganado cuyos propietarios viven en la capital del departamento. Tambin est en aumento la crianza de vicuas, aunque como una actividad ms especializada. En cambio, en la zona suni de 3.400 a 3.900 metros de altitud predomina la crianza de ganado vacuno criollo, y pocos casos de ganado mejorado; existe un problema de degeneracin de la especie por razn de la alta consanguinidad. En las zonas yunga y quechua, en cambio, predomina el ganado caprino asociado a la subsistencia familiar, pues proporciona leche, carne y cuero. En Castrovirreyna, la produccin de quesos ha alcanzado notoriedad y ha conquistado mercados en las provincias colindantes, aunque la elaboracin es todava artesanal. En la provincia no se registran actividades propiamente agroindustriales. La minera, en cambio, creaba una paradoja: sin ser una actividad que generara desarrollo, era valorada por mantener una base de empleo significativa. En la actualidad, su importancia se ha visto muy reducida, pues mientras el sector agropecuario aporta 24% al PBI departamental, la minera representa 19%; adems, el sector agropecuario emplea 66,9% de la PEA, mientras que la minera slo 2%, segn el plan de desarrollo provincial (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002).
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Cdigo
1 7 10 15 32

Nombre de empresa
Castrovirreyna Compaa Minera S. A. Ca. de Minas Buenaventura S. A. Ca. de Minas Recuperada S. A. Cia. Minera Caudalosa S. A. Corporacin Minera Castrovirreyna S. A.

Nombre de unidad
San Genaro Julcani (m) Recuperada (m) Huachocolpa uno Caudalosa Grande - Caudalosa N2

Pero si bien la minera ya no es el sector predominante en la economa departamental ni provincial, sus efectos se mantienen, pues se contina el proceso de descontaminacin de los ros y las lagunas con la esperanza de desarrollar nuevas actividades econmicas como la piscicultura se busca criar truchas limpias de cualquier rasgo de contaminacin y el regado de pastos naturales. Por eso, en los lineamientos del Plan Concertado para el Desarrollo se insiste en que los programas de adecuacin y manejo ambiental (PAMA) y los estudios de impacto ambiental (EIA) estn a disposicin de los gobiernos locales y de las comunidades campesinas, que se encargarn de su debido control. Otra prctica que perdura, lamentablemente, consiste en la utilizacin de los recursos regionales sin una debida compensacin, como se denuncia en el mismo plan: La explotacin de los recursos mineros e hidroenergticos casi en nada aportan al desarrollo del departamento. El canon minero (20% del impuesto a la renta) es poco significativo. Apenas se ha establecido el canon hidroenergtico nada significativo. Huancavelica, siendo el primer productor de energa elctrica, tiene el 70% de hogares sin luz. La minera en la Provincia ha reducido sus operaciones casi en un 95%... por este concepto casi nunca ha revertido en el desarrollo de la Provincia... La produccin de energa hidroenergtica del Complejo Mantaro aporta el 45% de energa nacional. En 1997 su rentabilidad fue de 375 millones de soles, de esto slo queda S/. 301,179.52 en la provincia (programado para el 2003) (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002: 12). Buscando nuevas alternativas econmicas, un sector de pobladores de Castrovirreyna ha expresado su deseo de convertir la localidad en un centro turstico a travs de la puesta en valor de sus monumentos histricos y potencialidades naturales. Sin embargo, la situacin en este rubro es particularmente crtica,

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pues la provincia en su conjunto apenas cuenta con diez hoteles, de los cuales muy pocos pueden ofertarse para el turismo; lo mismo sucede con sus 15 restaurantes, 90% [de los cuales] no garantizan una atencin eficiente [y] la actividad artesanal es prcticamente nula (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002: 14). Por otra parte, el transporte pblico y las vas de comunicacin estn en muy mal estado. Finalmente, la situacin de los servicios bsicos en general desnuda las difciles condiciones de vida de la poblacin de esta provincia huancavelicana. En el sector Educacin, los centros escolares se encuentran en psimas condiciones fsicas, pues carecen de mobiliario y equipamiento bsico como bibliotecas; menos an existen mdulos educativos y laboratorios. Se suma a ello la inestabilidad y las malas condiciones laborales de los profesores, as como los largos recorridos a pie que deben realizar los estudiantes para asistir a clases. Esta situacin explica por qu cada promocin que egresa est compuesta slo por cinco o seis alumnos, as como que la tasa de inasistencia escolar sea de 18% y exista un preocupante ndice de analfabetismo: "En Castrovirreyna hay 4,8% de analfabetos en hombres y 22,2% en mujeres de la poblacin urbana, en la poblacin rural es 11% en varones y 38% mujeres" (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002: 8). En lo que se refiere a servicios de salud, la proporcin es de 2.111 pobladores por cada posta mdica. La tasa de desnutricin crnica en nios de edad escolar alcanza 66,5%, mientras que la tasa de mortalidad infantil es de 81,3 nios por cada mil nacidos vivos (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002: 8).

2. Entre la violencia, la parlisis y la pobreza


Las cifras muestran una realidad absolutamente alarmante: en la actualidad, Huancavelica es el segundo departamento ms pobre del pas. Esta situacin ha sido generada en parte por la aplicacin de modelos econmicos basados en actividades que, como la minera, no han tenido ningn efecto positivo en el departamento y, por el contrario, han dejado secuelas de contaminacin ambiental que limitan el desarrollo de nuevas actividades. Por otro lado, las desigualdades sociales presentes durante dcadas condenaron a los pobres a una situacin sin salida, lo que explica que muchos de ellos mantengan, hoy en da, una conducta signada por el afn de sobrevivir. A todo esto se debe agregar que, tradicionalmente, los gobiernos locales y los organismos del gobierno central renunciaban a buscar cualquier tipo de solucin
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a los problemas, limitndose a proporcionar alivios momentneos encaminados a aminorar la intensidad de los reclamos o a mitigar de alguna manera las carencias de los sectores que padecen hambre, falta de abrigo o las consecuencias del aislamiento. Es decir, se desarrollaba solamente una poltica de atencin coyuntural dirigida a quienes se encuentran en permanente situacin de abandono. Las polticas asistencialistas han dominado largamente las relaciones entre las autoridades de todo tipo y nivel y las poblaciones pobres como la de Castrovirreyna, con lo cual se ha generado y reforzado una cultura de la dependencia que, en todo momento, anula cualquier respuesta creativa de las poblaciones y de las propias autoridades frente a los problemas y las adversidades. Esta respuesta asistencialista encubre situaciones mucho ms graves que las que aparecen a primera vista, pues tras este tipo de acciones se esconde la opinin de que la poblacin objetivo o "beneficiaria" es incapaz de atender y solucionar sus necesidades; segn estas concepciones, los pobladores requieren una tutela permanentemente, pues no estn aptos para decidir su destino. As, la poblacin es objeto de toda suerte de apelativos que revelan una actitud despectiva y en muchos casos racista. Estas polticas han servido, de manera pertinaz, como un instrumento de control y dominacin social que ha tenido muy buenos resultados para sus promotores, la clase poltica tradicional, reacia a aceptar cualquier cambio. Esta actitud ha impedido que, desde los gobiernos, se apliquen autnticas medidas asistenciales de corto y mediano plazo orientadas a atender emergencias coyunturales o a ayudar a grupos incapacitados de manera permanente, as como a generar nuevas habilidades y conocimientos en las poblaciones locales. La asistencia social ha sido reemplazada por el asistencialismo, que le hace perder todo sentido de contribucin a una estrategia de desarrollo. Podemos concluir que tan mala como una poltica asistencial es la falta de poltica social alguna, que ha sido otra forma de ejercer el gobierno en Castrovirreyna. Actuar sobre la base de la clientela, sin un plan de trabajo, sin objetivos orientados a paliar la situacin crtica y menos a promover el desarrollo, es una forma de ejercer el gobierno para beneficiarse de l. Esta situacin provoc que las instituciones pblicas se sumergieran en una parlisis total frente a la crisis que experimentaba la provincia. Al expandirse la violencia poltica en Huancavelica, la situacin se torn mucho ms crtica, pues esto provoc el desplazamiento, principalmente a Lima,

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de miles de personas, sobre todo entre 1982 y mediados de los noventa. Se estima que la poblacin desplazada por la violencia comprende entre 70 a 80 mil personas; adems, es una zona en la que se registr una gran cantidad de violaciones a los derechos humanos. Esta terrible situacin social fue acompaada por la destruccin de gran parte de la infraestructura productiva del departamento. Al concluir los enfrentamientos armados, los recursos pecuarios haban disminuido notoriamente: los camlidos sudamericanos, entre 40% y 50%; mientras que los ovinos y vacunos, alrededor de 35% y 30%, respectivamente. La paz lleg a la provincia el 18 octubre de 1995, da en que los campesinos participaron en la ltima accin contra Sendero Luminoso en la microcuenca del ro Chiris, que puso fin a 15 aos de terror. Es de destacar que en un contexto de esta naturaleza, la experiencia de planificacin participativa ha servido no slo para replantear ntegramente la situacin, sino tambin para contribuir con factores psicolgicos, para levantar los nimos y generar justas expectativas en la poblacin ante un proceso que depende enteramente de ella misma, aunque es bastante claro que hay todava un largo camino por recorrer. Al iniciarse el perodo de pacificacin (1993) en el departamento de Huancavelica, las ONGs y entre ellas el I. D. "KAUSAY", inicia sus actividades de promocin del desarrollo. En ese momento exista un fuerte temor de iniciar los trabajos en zonas aisladas, pues la mayora de ellos optaron por promover sus proyectos en las ciudades y en comunidades campesinas cercanas a ellas. Debido al contexto socio-poltico y los daos que caus la violencia de esa poca, tanto en el nivel psicolgico como material, la mayora de los trabajos estuvieron orientados a la reconstruccin de la infraestructura productiva, a coadyuvar en resolver la escasez de alimentos y a rehabilitar las viviendas de los adultos mayores y viudas, as como los servicios bsicos y los ambientes de los gobiernos locales; no se trabaj el tema de la salud mental a pesar de constatar las secuelas o daos psicolgicos que la violencia caus a toda la poblacin. No abordar el tema de la salud mental tuvo sus consecuencias, la poblacin (casi un 50% o ms) se encontraba muy aletargada, ensimismada en resolver sus problemas personales y sus conflictos al interior de su familia y ellos, con sus vecinos, en la medida que durante los aos de violencia, ya por presin o para preservar la vida,
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han tenido que actuar de diferente manera en cada uno de los bandos, y los crmenes cometidos por ellos han generado resentimiento, odio que han tenido que asimilarlo y resolverlo. En la mayora de los casos esos conflictos no estn resueltos, expresndose en la lentitud en lograr avances que nos permitiran asentar las bases de la estabilidad en la institucionalidad de los gobiernos locales, la reconstruccin del liderazgo y el fortalecimiento de los OSB [organizaciones sociales de base]. Otro elemento que merece comentar es el tema de cmo se construye los lderes locales, tenemos la impresin que durante la violencia que dur 13 aos, no se han recreado los instrumentos y mecanismos para la forja de nuevos lderes desde la lgica de la racionalidad andina. Debido a que todos los circuitos ideolgicos y culturales han sido violentados, inclusive la memoria colectiva que se encontraba en los adultos mayores se dispersaron por la migracin compulsiva. Sin embargo, creemos que persisten elementos que puedan encaminarnos a la reconstruccin de los lderes locales, los que deben ser trabajados ahora a partir de la comprensin de que no esperamos hacer una regresin al pasado, sino encaminarnos a una dinmica que permita concatenar conocimientos y sabiduras, para lograr una suerte de articulacin a las reglas de juego, para propender a una articulacin a la sociedad civil en condiciones de equidad y sin marginacin, es decir en condiciones de igualdad en derechos y oportunidades (Palomino 2003). Finalmente, es necesario considerar el perodo de recuperacin de la democracia peruana como un referente obligado para el proceso de planificacin participativa emprendido en Castrovirreyna, pues con el gobierno de transicin encabezado por el presidente Valentn Paniagua se crearon en todo el pas las mesas de lucha contra la pobreza, que se constituyeron en una nueva forma de organizacin social y poltica de la provincia.

3. Una nueva organizacin para el desarrollo y el sistema de planificacin local


El proceso de planificacin en Castrovirreyna comenz ya avanzada la gestin 1999-2002, la misma que pas por tres momentos bien definidos. La primera fase coincidi con el primer ao, marcado por la reconstruccin de la capacidad de gobierno del aparato municipal. Al ganar las elecciones, nos encontramos con una gran sorpresa, ms desastrosa de lo que se pensaba. Una infraestructura completamente

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abandonada, maquinarias y movilidades deteriorados, el local central sin implementacin alguna (02 mquinas viejas de escribir, sin mayores mobiliarios, etc.), una deuda de aproximadamente S/. 650,000.00 nuevos soles, sin presupuesto para el primer mes de gestin, con documentacin contable que se trajo en camionetas desde Chincha y Lima, los mismos que terminaron de ser entregados hasta el 28 de febrero de 1999. Frente a esta situacin, se acord en sesin de Concejo denominar el primer ao de la gestin: "El ao de la reconstruccin de la provincia"; dentro de este contexto se convoc a dos Cabildos Abiertos por principio y no obligado por nadie, sin embargo la participacin de la poblacin dej mucho que desear porque posiblemente no estaban habituados a este tipo de eventos (Garay 2003b). Esta herencia que recibi el nuevo gobierno local al asumir sus cargos limit al extremo su actuacin, al punto que durante el primer ao de gestin fue poco lo que pudo hacer en beneficio de su comunidad, pues primero debi concentrarse en establecer un orden bsico al interior del aparato de gobierno. Al finalizar su primer ao, el gobierno local elabor un plan de desarrollo concertado, que fue enriquecido luego con el primer foro Castrovirreyna Siglo XXI, en marzo del 2000. El perodo termin con algunas reuniones de coordinacin celebradas con otros alcaldes distritales, en las que no se alcanz mayor xito debido al mantenimiento de rivalidades polticas y al deseo de algunas autoridades de conservar las formas tradicionales de gobierno. Durante el segundo momento de la gestin, que coincidi con el segundo ao, el gobierno local se dedic con mayor intensidad a la ejecucin de las obras ofrecidas durante la campaa electoral. stas consistieron, fundamentalmente, en la construccin y rehabilitacin de carreteras en la provincia, la construccin de obras deportivas y el apoyo a la produccin agropecuaria mediante la asistencia en infraestructura, entre otras. Ms tarde, entre mediados del 2001 y el 2002, se gener la tercera fase del gobierno, a partir del relanzamiento de la propuesta de planificacin participativa. En el camino se haban establecido lazos de comunicacin con otras propuestas de accin por el desarrollo, como la Mesa Provincial de Lucha Contra la Pobreza promovida por el gobierno del presidente Valentn Paniagua, que en febrero del 2002 se fusion en una instancia de concertacin denominada Mesa de Concertacin para el Desarrollo Integral y Lucha Contra la Pobreza de Castrovirreyna (MECODIC).
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3.1 Actualizacin del Plan de Desarrollo Provincial, agosto del 2001 En esta etapa se cont con el apoyo del Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Locales del Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA), lo que permiti el concurso de las ONG Kausay y CEDINCO en las diferentes acciones planteadas (vase el grfico 9), consolidndose, de esta manera, un ncleo de apoyo tcnico a la propuesta participativa. Este proyecto tuvo como propsito fortalecer a las organizaciones sociales con la finalidad de que mejorasen su capacidad de participacin y de articulacin, en el marco de la planificacin participativa en las municipalidades de Castrovirreyna, Ticrapo y Cocas. Para ello se desarroll, entre agosto y diciembre, una gran cantidad de actividades entre las que destacan reuniones de informacin, sensibilizacin y establecimiento de metodologas realizadas en Huachos, Castrovirreyna, Mollepampa y Capillas. Con el fin de crear mayor conciencia y completar la entrega de informacin, tambin se realizaron reuniones en las que se reflexion sobre la situacin de los gobiernos locales y las organizaciones de base, as como sobre el liderazgo local y los estilos de gobierno. Otras actividades tenan como propsito informar sobre los avances del Plan de Desarrollo Provincial y la planificacin participativa, as como la nominacin y capacitacin de los facilitadores comunales. El proceso de actualizacin comenz en agosto del 2001 y tuvo su momento culminante en diciembre del mismo ao, cuando se realiz la reunin para formar la Mesa de Concertacin Provincial, en la que intervinieron, entre muchas otras personas, el alcalde provincial y sus regidores, distintos representantes del Estado, el alcalde distrital de Cocas, el presidente del Frente Campesino (FEDIC), representantes de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el gobernador, as como los presidentes de las comunidades campesinas de Ticrapo, Chupamarca, Castrovirreyna y Cocha. 3.2 Creacin de una sola instancia de concertacin, la MECODIC, febrero del 2002 La MECODIC surgi como una instancia de coordinacin que agrupaba a las instituciones estatales y a las organizaciones de la sociedad civil, con el propsito de impulsar el desarrollo integral y sostenido de la provincia de Castrovirreyna, en el marco de un Plan de Desarrollo Provincial. En esta instancia particip un conjunto muy amplio de representantes de la sociedad de Castrovirreyna, como las comunidades campesinas, las organizaciones

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de mujeres y de jvenes, los productores, los gremios, las ONG, las Iglesias; tambin se dio cabida a los partidos polticos que actuaban en el medio provincial. Sus principios ms importantes eran los siguientes (Garay 2003c): Tener como objetivo mximo el desarrollo del ser humano. Tener como horizonte el logro de una vida digna, basada en la prctica de una autntica democracia, con nfasis en la lucha contra la pobreza, as como en el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos. Incidir en la prctica de los conceptos de transparencia, participacin ciudadana, consenso y concertacin; con criterios de equidad sin discriminacin ni exclusin alguna y revalorando nuestra historia y cultura en toda su diversidad Participar con propuestas orientadas al desarrollo y ejercer vigilancia y control social a la gestin de las instituciones pblicas y privadas. La MECODIC se exime de funciones de fiscalizacin as como de la ejecucin de proyectos. Buscar la construccin de una provincia ms solidaria, en donde los seres humanos no sean indiferentes al dolor ajeno en el marco de relaciones equitativas con criterios de reciprocidad, en donde todos den una parte de lo suyo y reciban algo equivalente de los dems. Analizar los conflictos polticos y sociales como parte de la construccin de la sociedad justa y pacifica, practicar la tolerancia, el dilogo, la negociacin y la concertacin como instrumentos para la solucin de stos.

La MECODIC cuenta con una organizacin interna estructurada en torno a cuatro niveles (vase el grfico 2). La Asamblea General, instancia de concertacin superior, en la que participan las organizaciones representativas de la sociedad civil de los 13 distritos de la provincia, que eligen a los integrantes del Comit Ejecutivo. La asamblea se encarga de sealar los ejes de desarrollo que sern considerados como prioritarios; adems, aprueba, evala y actualiza el plan de desarrollo de la provincia. Se rene una vez al ao. El Comit Ejecutivo es muy numeroso; est presidido por el alcalde o por su representante. Se rene trimestralmente de manera ordinaria y se renueva cada ao; su funcin principal consiste en ejecutar los acuerdos y realizar el seguimiento de los planes anuales que se generan bajo su impulso. Existe un comit similar al anterior, pero ubicado en un nivel inmediatamente inferior: es el Comit Ejecutivo Distrital, tan numeroso como el anterior.
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Finalmente, las mesas temticas vienen a ser las instancias especializadas en el tratamiento de los ejes temticos; por lo tanto, su nmero depende de la cantidad de ejes determinados. Se renen trimestralmente, aunque como en todos los casos anteriores, cabe la posibilidad de que se realicen sesiones extraordinarias. Estas mesas se encargan de formular las propuestas de polticas, programas y proyectos de su especialidad. Tambin proponen las estrategias de gestin, realizan el seguimiento de las acciones y evalan la implantacin de las medidas adoptadas; finalmente, elaboran un informe dirigido al coordinador del Comit Ejecutivo. Las mesas son dirigidas por el representante de una de las instituciones participantes, elegido libremente por sus integrantes. 3.3 Un sistema funcional de planificacin para impulsar el desarrollo provincial El plan de desarrollo de Castrovirreyna se construye en torno a un esquema bastante prctico, el mismo que comprende una visin de futuro, lineamientos de poltica y ejes temticos. La visin, cuyo propsito consiste en sealar un camino comn y crear una identidad en torno a un ideal, est acompaada de pautas polticas concretas que buscan orientar el comportamiento de los actores desde las acciones inmediatas. Los ejes, en cambio, son designados en relacin con las demandas ms acuciantes de la poblacin. Por eso, en algunos casos no logran desprenderse de imperativos planteados por las urgencias y no alcanzan a tener un carcter estratgico, o dan como resultado mandatos extremadamente especficos. ste es el caso del eje turismo, que tal vez podra haber sido considerado como un tema especfico dentro de una estrategia de desarrollo econmico ms abarcadora. La lista de proyectos posibles de realizar en cada eje de desarrollo, cruzada con las caractersticas del mbito propio de cada uno de los 13 distritos, da como resultado un inventario de proyectos susceptibles de ser elaborados y tramitados en el corto y mediano plazo. El esquema elaborado busca que este banco de proyectos responda tanto a las necesidades planteadas por el anlisis temtico como a las reivindicaciones territoriales. Bajo esta estructura, los objetivos propiamente dichos se pueden desprender de la lectura de las visiones de futuro y de los lineamientos sectoriales elaborados a propsito de cada eje temtico. Siguiendo tal lgica, tendramos una estructura de objetivos como la que se seala en los grficos 4 y 5.

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Grfico 2 Organizacin general de la Mesa de Concertacin para el Desarrollo Integral y Lucha contra la Pobreza de Castrovirreyna (MECODIC)

Participantes Estado Todas las organizaciones del Estado 13 distritos Alcalde provincial o representante 2 representantes de municipalidades y centros poblados menores 2 representantes de sectores del Estado Un representante del gobierno regional Un representante de cada partido poltico habilitado por el Jurado Nacional de Elecciones

Asamblea General

Participantes sociedad Todas las organizaciones representativas de la sociedad civil

Comit Ejecutivo

2 representantes de las comunidades campesinas 2 coordinadoras de clubes de madres Un representante del FEDIC 2 representantes de organizaciones juveniles Un representante de los productores 2 representantes de ONG Un representante de cada mesa temtica Un representante de las comunidades campesinas Un representante de las organizaciones de mujeres Un representante del FEDIC Un representante de las organizaciones juveniles Un representante de los productores Un representante de las ONG

Alcalde distrital 2 representantes de las instituciones del Estado Un representante de cada partido poltico Un representante de la Iglesia catlica Un representante de las iglesias evanglicas Un representante de la Polica Nacional

Comit Ejecutivo Distrital

Representantes de la municipalidad y de las instituciones pblicas sectoriales

Mesas temticas

Organizaciones sociales que atienden problemticas sectoriales

Produccin

Turismo

Educacin

Salud y Medio Ambiente

Cultura y Deporte

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Grfico 3 Estructura del Plan de Desarrollo Provincial

Visin de futuro

2002 - 2012 Castrovirreyna, como integrante de la regin Huancavelica, constituye un espacio en el que la poblacin organizada y fortalecida participa en la gestin concertada y democrtica del desarrollo, y ha alcanzado una vida digna porque ejerce plenamente sus deberes y derechos ciudadanos.

Lineamientos generales de poltica

Diez lineamientos generales

Ejes temticos

1. Agropecuario 2. Minera-energa 3. Turismo 4. Educacin 5. Pobreza y salud 6. Medios y vas de comunicacin 7. Institucionalidad

Inventario de proyectos

Banco de proyectos provincial: detallado por cada distrito

El detalle sealado, que ejemplifica la estructura de planificacin en el subsector agrcola, demuestra la existencia de una adecuada coherencia de las propuestas, pues se pasa de lo general a lo particular con suficiente claridad como para que se transmitan los mensajes sin mayor dificultad dentro de los grupos poblacionales sensibilizados con respecto a alguno de los temas tratados. Esta estructura lgica se repite en cada eje seleccionado. En cambio, cuando el plan habla sobre los lineamientos generales de poltica, se refiere a aspectos de carcter ms contextual, marcado en parte por la coyuntura poltica y en parte por el estado de postracin en el que se en-

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Grfico 4 Estructura de objetivos del Plan de Desarrollo de Castrovirreyna

Eje Agropecuario

Visin de futuro por eje. La actividad agropecuaria se ha convertido en el sustento de la seguridad alimentaria provincial y es fuente permanente de trabajo; es competitiva en el mercado, ha conservado y mejorado los recursos biogentcos. La provincia se caracteriza por una explotacin minera limpia y un uso eficiente de sus recursos hidroenergticos; cuenta con el canon correspondiente establecido con criterios justos. La minera contribuye significativamente al desarrollo sostenido y concertado. El sector de la poblacin que apost por la industria turstica ha incrementado sus ingresos econmicos, ya que satisface las demandas externas e internas. Los visitantes recorren la provincia utilizando la oferta que cubre los circuitos tursticos estratgicamente establecidos. Se imparte educacin integral de calidad e intercultural y bilinge a partir de los tres aos. Los docentes estn sensibilizados y comprometidos con el desarrollo humano y sostenido de la provincia. La comunidad estudiantil contribuye al desarrollo. Se ha erradicado el analfabetismo. La salud preventiva se ha extendido hacia toda la poblacin, que consume una dieta balanceada sobre la base de los recursos agropecuarios regionales. La desnutricin ha sido erradicada progresivamente. La provincia cuenta con servicios de saneamiento bsico accesibles a todos los pobladores. Los profesionales tienen experiencia y estn especializados; los puestos de salud estn debidamente equipados. Se cuenta con un sistema moderno y rpido de medios y vas de comunicacin, que est articulado a los ejes productivos y busca integrar los distritos y anexos Se ha mejorado la articulacin con el mercado departamental, nacional e internacional. La sociedad civil est organizada; hay mucha participacin poltica, principalmente en la gestin democrtica y concertada de los gobiernos regional y local.

Mineria-energa

Turismo

Educacin

Pobreza y salud

Medios y vas de comunicacin

Institucionalidad

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contraba la provincia durante dcadas. Los lineamientos trazan diez aspectos que son centrales y muy sentidos por la poblacin de Castrovirreyna, como se muestra en el grfico 6.

Grfico 5 Detalle de especificacin de los objetivos: eje agropecuario, subsector agrcola

Agropecuario

La actividad agropecuaria se ha convertido en el sustento de la seguridad alimentaria provincial y en fuente permanente de trabajo. Es competitiva en el mercado; as mismo, ha conservado y mejorado los recursos biogenticos. A travs de los lineamientos sectoriales, se plantea lo siguiente para el subsector: Fortalecer el sistema social y productivo tanto de la familia como de la comunidad campesina, mediante programas intensivos de capacitacin y la creacin de otras formas de organizacin. Recuperar, validar y potenciar el bagaje cultural de los agricultores. Solucionar los conflictos territoriales intercomunales e interdistritales. Promover un eficiente uso comunal de las tierras. Vincular a los alumnos de los colegios con su realidad y orientarlos hacia la gestin sostenible de los recursos de la provincia. Formar, entre los propios tenedores de tierras, a profesionales de nivel superior especializados en sistemas de produccin agropecuaria, con la finalidad de generar mayor produccin y empleo. Utilizar equitativamente las aguas de las lagunas, compartindolas con los productores de la costa. Promover el debate sobre la Ley de Aguas y generar proyectos de ley en torno a este asunto. Asegurar las cosechas y ampliar la frontera agrcola mediante el uso eficiente del recurso agua. Adecuar los sistemas de riego a la situacin geogrfica y/o a la accesibilidad a los recursos. Emplear riego por aspersin siempre que sea posible. Promover la organizacin y el fortalecimiento de juntas de regantes. Establecer sistemas de informacin que incorporen la sabidura campesina. Implantar un canon u otra medida compensatoria por el uso de las aguas de Huancavelica en beneficio de la agricultura de Pisco y Chincha.

Subsector agrcola

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Grfico 6 Lineamientos generales de poltica para el desarrollo de Castrovirreyna

Aspecto central Huancavelica regin Microrregiones

Lineamiento general de poltica En el marco de la descentralizacin del pas, apoyar la concrecin de la regin autnoma de Huancavelica, fortaleciendo los gobiernos locales. Disear ejes de desarrollo que propicien la creacin de microrregiones, considerando especialmente las microcuencas de la provincia. Es indispensable contar con un plan de largo plazo, de carcter integral, que responda a la concertacin y la participacin de la sociedad en general y de las instituciones pblicas de la provincia. Establecer un pacto provincial. Promover el desarrollo agropecuario basado en el uso eficiente de los recursos biogenticos, como una alternativa real para la generacin de empleo productivo. Impulsar otros ejes de desarrollo como el vial, salud, educacin, turismo y fortalecimiento de la institucionalidad democrtica. Promover la paz duradera consolidando los espacios de concertacin y garantizando el desarrollo sostenido. Generar una cultura de paz y respeto por la vida. Disear y aplicar una poltica de seguridad alimentaria, promoviendo los productos alimenticios nativos, capacitando a la poblacin para que use de mejor manera estos recursos y generando alternativas para erradicar la desnutricin infantil. Promover una cultura de respeto a los derechos ciudadanos y autoestima, a partir de la recuperacin de la historia, los valores culturales, la identidad, la solidaridad y la reciprocidad. Erradicar el paternalismo y el asistencialismo.

Plan de desarrollo concertado y participativo Desarrollo agropecuario

Considerar otros ejes prioritarios Paz duradera con democracia

Seguridad alimentaria

Cultura de derechos humanos y autoestima

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Fortalecimiento de la sociedad y el Estado Superacin de la pobreza

Fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil, democratizar las instituciones del Estado y promover la participacin de los pobladores en la gestin de los municipios e instituciones pblicas. Superar la pobreza y lograr el desarrollo de la provincia requiere unidad: Huk umalla, huk makilla, huk sunqulla (una misma cabeza, un mismo par de brazos, un mismo corazn).

3.4 Iniciando la experiencia de presupuestos participativos en la provincia Finalmente, la ltima etapa de gobierno municipal permiti poner en marcha la primera experiencia de presupuestos participativos en la provincia, caracterizada por la simplicidad funcional, que facilita su realizacin. El proceso se inicia con la elaboracin de un documento por parte de la Oficina de Planificacin y Presupuesto de la municipalidad provincial, que presenta a la alcalda una propuesta de inversin anual. Luego de formular observaciones, la alcalda aprueba el proyecto y lo somete a discusin al interior del concejo municipal; ste, a su vez, plantea observaciones y posteriormente aprueba la propuesta, que luego es presentada a la poblacin. La mesa de concertacin, en la que se agrupan todos los representantes sociales y del Estado, discute la propuesta y, finalmente, aprueba un presupuesto participativo municipal de carcter anual. Durante esta sesin, las autoridades municipales deben cumplir slo la funcin de facilitar el debate. Finalmente, durante la etapa de ejecucin del presupuesto, los sectores poblacionales interesados pueden conformar un comit de vigilancia de la obra, para garantizar su mejor cumplimiento. 3.5 Los cambios en los actores sociales Para describir la situacin de la organizacin social e institucional de la localidad, se emple la tcnica del mapa de actores.2 En el grfico 8, que fue elaborado por los propios participantes de la experiencia, encontramos que an-

2 Para detalles sobre la tcnica, vase Quedena 2002:107.

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Grfico 7 Flujo del presupuesto participativo

Elabora propuesta de inversin anual sobre la base del Plan de Desarrollo No La propuesta es aprobada No El municipio aprueba la propuesta y la presenta a la poblacin Se aprueba el presupuesto participativo municipal anual Los beneficiarios pueden crear rganos de vigilancia

Oficina de Planificacin y Presupuesto Municipal

Alcalda

consejo municipal

Reunin ampliada de la mesa de concertacin y otros representantes de la sociedad civil Ejecucin del presupuesto participativo Comit de vigilancia de la obra

tes de la intervencin del proyecto Fortalecimiento de las Capacidades de Gestin de los Actores de la Seguridad Alimentaria en Huancavelica (FORTISA) es decir, antes del segundo relanzamiento del plan de desarrollo concertado , en la zona norte de la provincia, integrada por seis distritos, las relaciones entre la sociedad civil y el Estado no eran las ms adecuadas. Como se puede apreciar, la falta de continuidad de los vnculos entre los principales actores sociales y las instituciones pblicas representadas por lneas punteadas reflejaba la desconfianza y falta de colaboracin mutuas. As mismo, se observan los conflictos entre la municipalidad y, por otra parte, las comunidades campesinas y los residentes en Lima aparecen como lneas quebradas.
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Se puede ver, igualmente, que instituciones pblicas como FONCODES establecan una relacin vertical y asimtrica, que no permita un equilibrio en la comunicacin ni en las acciones. Finalmente, se observa la capacidad de las comunidades campesinas para articular el tejido social en torno suyo y establecer los trminos de relacin con los organismos pblicos. El grfico sintetiza un estado generalizado de desconfianza y falta de colaboracin al interior de la zona. En cambio, en el grfico 10, que representa la situacin posterior a la intervencin del proyecto, se observa que las relaciones con las comunidades campesinas se han consolidado. Muchos vnculos, antes espordicos, se han convertido en formas permanentes de colaboracin en el grfico se indican con las flechas de ida y vuelta; as mismo, se han generado nuevas relaciones entre los actores. De esta manera, las relaciones entre los actores constituyen una red mucho ms densa y mejor comunicada. Durante este proceso, ciertas instituciones pblicas tambin han cambiado su forma de actuar vulvase a observar, por ejemplo, el caso de FONCODES. Han mejorado las comunicaciones, incluso las que tienen entre s las propias instituciones estatales, que se han visto beneficiadas por el proceso. El centro del grfico es compartido en trminos equitativos por el gobierno local y las comunidades campesinas. Sin embargo, el grfico permite observar tambin lo frgil que es an el proceso, pues la relacin entre la municipalidad y las comunidades, si bien ha dejado de ser conflictiva y se basa ms bien en la colaboracin, todava requiere consolidarse a travs de la institucionalizacin de sus procedimientos. No obstante, las diferencias y los conflictos que seguramente siguen existiendo, como en todas partes, son de menor intensidad, al punto que no han merecido la atencin de los actores directos del proceso. Por otro lado, se han producido cambios que estn alterando lentamente algunas manifestaciones culturales de la provincia, que han sido causados por el comportamiento econmico de los pequeos productores y el mayor contacto con el mundo occidental, entre otros motivos. Las poblaciones de todos los distritos estn muy influenciadas por la cultura occidental, como resultado del desplazamiento y el vaco generacional ocasionado por la violencia poltica, su dinmica econmica y su relacin con ciudades de la costa (Pisco, Ica, Chincha), viene acelerando la prdida progresiva de su identidad cultural, sin embar-

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go en la zona rural principalmente en las comunidades, an se mantienen las costumbres como las faenas, aynis (hoy por m maana por ti), danzas costumbristas, intercambio de productos (trueque); hay comuneros del distrito de Castrovirreyna (Cocha, Cruzpata, etc.) que viajan a la provincia de Acobamba en los meses de junio, julio, llevando quesos para cambiarlos por maz, o los del distrito de Santa Ana van a la microcuenca del ro Chiris para cambiar costales, mantas, etc. por papa, cebada, etc., en la poca de cosecha (Garay 2003c). Sin embargo, como seala el ex alcalde Garay, poco a poco despert en la poblacin el deseo de participar en la vida poltica local, pues posteriormente a la etapa de violencia poltica y como consecuencia del asistencialismo, una parte de las autoridades y de la poblacin estaba sumida en la parlisis. Pero conozco que el trabajo de Plan de Desarrollo primero se ha pasado la voz de casa en casa porque la gente no quera participar, pero ahora la gente se est despertando y por eso queremos que nos sigan apoyando como a pueblo, pero tambin como a institucin para que las autoridades de Huancavelica nos reconozcan de nuevo como Club de Madres y nos sigan dando alimentos (Del Pino Rivas 2003). Hay que resaltar que muchas de las polticas asistencialistas se han dirigido en particular a las mujeres, tratando de condicionar su comportamiento en algunos casos a favor de los partidos polticos que estaban en el gobierno central, en otros buscando mantener roles tradicionales y hasta con el fin de implementar polticas estatales, como ocurri con las esterilizaciones forzadas que se aplicaron como medida de control de la natalidad. Uno de los problemas ms graves consiste en que, anteriormente, se transmiti el mensaje de que la participacin consiste casi en un intercambio de mercancas, es decir, que se participa a cambio de recibir un producto material o un beneficio personal. Esta concepcin anula el sentido original del desarrollo de derechos ciudadanos y sirve a proyectos clientelistas, tan extendidos en la cultura poltica tradicional. El proceso de planificacin realizado ha representado una oportunidad para contrarrestar estas ideas. Reconociendo este nivel de avance y pasando de la etapa de talleres a otras de mayor envergadura, se realiza en la capital de la provincia
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el II ENCUENTRO PROVINCIAL DE MUJERES teniendo como fin propiciar un espacio de anlisis, reflexin y propuestas sobre El rol de las mujeres en el gobierno local, con participacin de 65 actores; representantes de gobiernos locales, autoridades polticas, comuneras, clubes de madres, vaso de leche, profesoras, red de la promocin de la mujer, entre otros. En primer lugar se resalt la integracin de las participantes, manifestando libremente sus pensamientos y preocupaciones sobre diferentes aspectos, desde cmo los partidos polticos slo tienen presencia cuando hay elecciones, su rol dentro de la familia, su comunidad y la provincia, el cumplimiento de funciones de las diferentes autoridades, el conocimiento y anlisis de las normas y leyes que las favorecen. Tambin reflexionaron sobre su propia situacin socioeconmica, el nivel de fortalecimiento de sus organizaciones, resaltando sus compromisos (Garay 2003c). El proceso de planificacin participativa ha servido para crear conciencia y nuevos espacios de expresin de las mujeres, que paulatinamente se vienen consolidando. Se reconoce que la generacin de estos espacios significa, para muchas mujeres de Castrovirreyna, el acceso a una nueva experiencia de vida. Es necesario comentar que en todos los talleres se contaba con un promedio del 45% de los asistentes que eran mujeres lderes, de ellas las que ms participaban eran las profesoras, las dems lderes se limitaban a confirmas algunas discusiones, datos de las comunidades y a exigir el cumplimiento de los compromisos de las autoridades. Preocupados por esta deficiencia indagamos del porqu de sus limitaciones. La mayora asever que desconoca los temas, no tenan experiencias en temas polticos (a pesar que durante las discusiones de los contextos realizaban preguntas interesantes), mas an en temas relacionados a un buen gobierno en sus municipalidades, cules eran sus roles y qu papel deban jugar ellas en la vigilancia de los gobiernos locales. En definitiva, para ellas era un tema nuevo que deban incorporar a su quehacer (Kausay 2003). Otro sector cuya participacin se ha promovido es el de los jvenes, quienes se mantuvieron en silencio durante la dcada del gobierno autocrtico. Ante la dificultad de contar con la presencia de jvenes principalmente del norte de la provincia se ejecuta dos encuentros de jvenes, uno

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en Castrovirreyna y otro en el distrito de Aurahu, teniendo como organizacin protagnica de jvenes a la agrupacin castrovirrence "Vanguardia Juvenil"; dichos eventos sirvieron para comprobar que cualquier nivel de poblacin, en este caso la juventud, slo necesitan de oportunidades para manifestar sus capacidades de anlisis del contexto nacional y local, el nivel de reflexin acerca de su propia situacin y la de sus pueblos, as como la capacidad de asumir retos en pro de su propia superacin y el desarrollo de sus pueblos. Entre otros aspectos, empiezan a tomar conocimiento sobre los niveles de gestin de las municipalidades y mostrar su inters por involucrarse en ella proponiendo y asumiendo compromisos. En este sentido slo la Municipalidad Provincial de Castrovirreyna los toma en cuenta y en forma concertada les asigna un pequeo presupuesto para seguir fortaleciendo sus organizaciones (Garay 2003c). De esta manera, se activaron organizaciones juveniles en los distritos de Castrovirreyna, Mollepampa, Guachos, Cocha, Pacococha, Esmeralda y Chupamarca. Finalmente, los cambios se dejaron sentir tambin sobre los propios actores polticos. Como Regidor de la Municipalidad de Cocas por dos perodos debo manifestar que antes de la llegada de CEDINCO que nos ha apoyado en nuestro gobierno municipal, debo decir que antes los gobiernos locales trabajaban a espaldas del pueblo y al parecer del Alcalde y ni siquiera del Concejo, ahora hemos cambiado un poco, porque nuestras programaciones de presupuesto se hacen con la participacin de todos los representantes de todos nuestros anexos y en base a nuestro Plan de Desarrollo en forma transparente y con rediciones de cuenta claras, con la participacin de nuestras autoridades en general. Pero an falta mayor presencia y participacin de ellos y esta ausencia se debe seguramente a la falta de conciencia, porque para nosotros como gobierno municipal es importante que las cosas se lleven a cabo los proyectos con participacin de todos buscando el desarrollo integral de nuestro distrito de Cocas. Tal vez el impacto en las actitudes de las principales autoridades locales distritales sea digno de mayor atencin; a propsito, es muy ilustrativo lo ocurrido con los alcaldes de Castrovirreyna norte.
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En un primer momento cuando se empezaron con los talleres, la participacin de los alcaldes fue casi nula, si bien es cierto proporcionaban los locales, delegaban slo a los secretarios (empleados) y unos pocos regidores. Segn se avanzaban con los talleres cada vez ms aumentaban los regidores, ms empleados del municipio y espordicamente se presentaban los alcaldes para comunicar que tenamos todo el apoyo de su persona. Siempre que se apersonaban los alcaldes, se haca un alto a los trabajos para presentarles los avances, las dems autoridades ya en tono y actitud menos beligerantes, propendan que los alcaldes expliquen los avances de su gestin, adems que empezaron a entender que los trabajos realizados no cuestionaban su gestin ni su persona, por el contrario estas servan para explicar su deficiencias. Despus de unos 06 meses de trabajo, todo los alcaldes asistan a los talleres, se integraron a los trabajos y se comprometan con proporcionar documentos para los diagnsticos. Posteriormente cuando continuaban los trabajos encontramos ya dos sectores de alcaldes. Uno, los que buscaban su reeleccin (02) empezaron a realizar un trabajo intensivo, llegando a encargarse de las convocatorias, de recoger las fichas de los diagnsticos y coordinar con los gobernadores, para que las autoridades de los anexos cumplan con la entrega de las respectivas fichas. Empezaron a tener un discurso que mostraba una mayor apertura al dilogo, a mejorar su gestin comunicaba sus trabajos asistan a las asambleas comunales con quienes compartan sus trabajos, fueron muy activos para la culminacin de los planes de desarrollo de sus distritos, aceptaron realizar el presupuesto participativo, con sus limitaciones pero lo realizaron, cuyos resultados fueron expuestos en las vitrinas de informacin de sus respectivos municipios. Un segundo sector (03 alcaldes) se volvieron apticos, colaboraban pero no ponan mucho inters, a nuestro parecer no podan asimilar los errores de su gestin y por tanto, no podan procesar el cambio esperado que los convertira en un nuevo lder. Cuando se logr concluir con los planes, estos documentos se convirtieron en manos de los alcaldes en instrumento de gestin logrando firmar convenios con PRONAMACH, FONCODES, y el logro ms importante fue que empezaron a asistir a eventos relacionados a las mesas de concertacin, presupuestos participativos, tanto en el mbito zonal (Ica, Pisco y Chincha) y regional. Finalmente, participaron con delegaciones numerosas al segundo foro convocado por el distrito provincial de Castrovirreyna (fue la primera vez que asistieron masivamente los 05 alcaldes de la zona Norte)(Kausay 2003).

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Los cambios positivos producidos por las experiencias participativas son notorios. En este contexto, la poblacin comprende que las debilidades, limitaciones y otros aspectos negativos de la gestin se deben a razones econmicas, falta de capacidad poltica, limitaciones en los conocimientos o habilidades, etctera. Es indudable que la participacin da origen a un gran proceso de aprendizaje colectivo y provoca una serie de pequeos resultados que resultan gratos y motivadores. No obstante, escapan de su control ciertas situaciones que responden a un orden cultural mantenido por un buen nmero de personas que se valen de relaciones tradicionales como el ayni para esconder nuevas formas de dominacin o explotacin, como se describe a continuacin: Cuando empezamos a bosquejar las estrategias para trabajar el tema del fortalecimiento de los gobiernos locales, surgi el enfoque de que encontraramos a dos sectores sociales no muy diferenciados, una poblacin rural campesinos muy articulada al mercado de costa y por tanto ligada a su quehacer, es decir vinculadas a sus inquietudes, vivencia e inclusive con una racionalidad muy urbana. El segundo sector (pequeo) con poder econmico, descendientes de familias de pequeos terratenientes (todos con una edad que flucta entre los 45 a 70 aos), con poder de decisin y poltico en el mbito local, desligado de la vivencia y prctica de las comunidades campesinas. Consideramos que el nivel de conflicto eran similares a los ya identificados por los procesos socio-histricos, por ello no nos preocupamos por identificar las relaciones de interdependencia tanto familiar, inter-familiares, comunal e inter-comunal, en los espacios de toma de decisiones de las comunidades campesinas, (cada capital de distrito se ha edificado en los espacios de las comunidades madres) as como los niveles de compromiso de sus autoridades, con respecto a la vigencia de la normatividad interna, as como el manejo de los recursos comunales. Segn avanzbamos con el trabajo nos percatamos que la tal diferenciacin exista, pero no era significativa, ni marcaba diferenciaciones en los espacios de toma de decisiones, ni en la asuncin de cargos al interior de las comunidades. Esos matices de diferenciacin slo se daban en los niveles estrictamente econmicos y educativos; al interior de la comunidad y distrito, eran uno ms, vivan solos (todas sus familias radican en ciudades costeas), adems que dependa de la mano de obra comunal, unidos a ellos a partir de los niveles de comLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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padrazgo. Es decir encontramos al sector de poder econmico bastante articulado a la vivencia de las comunidades, inclusive compartiendo los cargos en la directiva comunal. Pareciera que su sobrevivencia en la poca de Sendero dependi mucho del apoyo de los comuneros. Los cargos en cada uno de los gobiernos locales eran asumidos por hijos de campesinos acomodados, que haban logrado educacin superior, principalmente profesores y pequeos comerciantes itinerantes o con residencias en ciudades como Chincha (comuneros itinerantes). Son ellos los que imprimieron un estilo fujimorista de gobierno local, impositivos, anti-democrtico, y con un manejo del recurso municipal con matices de corrupcin. Esta realidad, que es diferente a la lectura que se tena, nos mantiene preocupados, si sta ser la tendencia de comportamiento de los nuevos lderes originarios de comunidades campesinas, cuando se empiecen a promover la modernidad y modernizacin. Se siente una nueva amenaza con el surgimiento de este sector social en los distritos rurales, pues tienen un soporte social basado en un tejido de familias y relaciones inter-familiares. Es evidente que dentro de poco sern los encargados de la polarizacin de las tensiones al interior de los distritos, pues no estn interesados en integrar partidos o movimientos polticos, ellos son independientes y se sienten invitados por los partidos y por tanto, no tienen necesidad de fortalecer o madurar en uno de ellos. Y por tanto estarn en contra de que sus compoblanos, se interesen en forjar una vida poltica o procesar cambios en la correlacin de fuerzas al interior de las comunidades y municipalidades. Otra preocupacin es cmo lograr la recomposicin de la confianza entre los pobladores y los lderes locales, que viene a ser la piedra angular para el inicio o asegurar el pase de una situacin de transicin, hacia una referida al proceso de democracia participativa y de gobierno. Adems cmo comprender los valores, ideologas, de los que nos representarn, cuando son ellos los primeros que no estn interesados, ni siquiera en fortalecer las redes de intereses pblicos. En este contexto la democracia delegativa ha demostrado que no representa a nadie, no resuelve los estilos de los gobiernos heredados. Cmo superar esta lgica que est disgregando los ciclos de precomposicin social, donde uno de los aspectos importantes a rescatar es la experiencia del poblador rural sobre el uso planificado y organizado de los recursos, si creemos que el enfoque del manejo de los agro-eco-

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sistemas y de cuencas sera una camino para resolver ciertas inequidades (Palomino 2003). La democracia participativa tiene sus virtudes y, claro, sus limitaciones, pero algunos problemas no radican en la propuesta poltica de gestin sino en la conciencia ciudadana y en el ambiente cultural en el que sta se desenvuelve.

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APUNTES ||| La participacin en el contexto de la apertura democrtica scar Garay Canales, ex alcalde de Castrovirreyna
El contexto poltico predominante, iniciado por Valentn Paniagua y continuado por el actual presidente, se caracteriza por el rescate de un gobierno democrtico para el pas, a fin de recuperar, entre otros valores, el respeto por los derechos humanos, y desterrar la impunidad, la corrupcin y la inmoralidad. Igualmente, se busca institucionalizar la prctica de un gobierno planificado, participativo, concertado y descentralizado. Este proceso sociopoltico viene desarrollndose lentamente debido a que los actores sociales y la poblacin en general an no se sacuden de las caractersticas de un gobierno totalitario verticalismo sin mayor opcin de aceptar propuestas, sin apertura a la participacin ciudadana, prctica de una poltica asistencialista, etctera y persiste la presencia de polticos e individuos cuyas prcticas son propias de un gobierno de facto. La situacin de la provincia no escapa a esta realidad, en la que agrupaciones como la Mesa Provincial de Lucha contra la Pobreza, la Federacin Provincial de Campesinos de Castrovirreyna (FEPCCA), el Frente de Defensa de los Intereses de Castrovirreyna (FEDIC) muestran evidencias de debilidad institucional. Como consecuencia de ello, el individualismo ha reemplazado a la representatividad institucional; as por ejemplo, a pesar de que en los estatutos del FEDIC se seala que sus dirigentes deben ser elegidos cada dos aos, ya han pasado cuatro y no se ha convocado a elecciones; se mantienen en la dirigencia las mismas personas, frente a la pasividad de la poblacin en general. En agosto del 2001 se produjeron desencuentros iniciales entre la municipalidad provincial, la subgerencia Castrovirreyna-Huaytar y la poblacin, que actu manipulada por quienes aspiran a llegar al gobierno local a como d luLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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gar, aplicando la poltica de miente, miente, que algo queda. Esta situacin se gener porque los funcionarios del Consejo Transitorio de Administracin Regional de Huancavelica (CTAR) de entonces no contaban con la informacin suficiente, as como por la debilidad del sistema informativo de la municipalidad sobre la decisin, tomada por el CTAR, de crear las unidades ejecutoras de educacin en Huaytar y no en Castrovirreyna, y mantener la unidad ejecutora del CTAR en Castrovirreyna y no en Huaytar. Esta decisin, que obedeca a un propsito descentralizador, hizo que se generara una serie de conjeturas; hasta se lleg a decir que Castrovirreyna perdera su categora de provincia. A pesar de estos desencuentros, la participacin tanto individual como organizada, y que se manifest principalmente en el gobierno local ha mejorado significativamente, notndose un incremento de la conciencia acerca de los deberes y derechos ciudadanos. El divorcio entre los gobiernos municipales y las instituciones pblicas se va resolviendo, y se est generando conciencia acerca de la importancia de la planificacin concertada como herramienta para resolver los problemas y apoyarse mutuamente en la gestin con el fin de dinamizar el desarrollo de los pueblos. Las autoridades municipales manifiestan, unas ms que otras, la voluntad poltica de dar apertura a la participacin. Se vienen produciendo cambios de actitudes en la gestin: las sesiones de concejo son pblicas, se empiezan a generar mecanismos de informacin a la ciudadana a travs de boletines y de comunicacin oral directa en los actos de izamiento del pabelln nacional, en las reuniones multisectoriales, etctera. No obstante, hay ciudadanos y familias indiferentes, que se mantienen ensimismados en su propio quehacer, en su individualismo, o simplemente se limitan a criticar la gestin de las autoridades. Es manifiesta la debilidad de los partidos polticos, agrupaciones que slo tienen vigencia durante los procesos de elecciones presidenciales o municipales. Por su parte, las organizaciones de mujeres y de jvenes, aunque muy lentamente, van ganado ms espacio en el proceso de participacin. En general, como producto del inters ciudadano por participar en la gestin local, de la apertura democrtica de las autoridades municipales que muestran mayor transparencia en su gestin y otros factores, se est incrementando la conciencia acerca del derecho a vigilar y controlar; se estn incrementando los mecanismos de participacin ciudadana y la poblacin va asumiendo compromisos respecto, por ejemplo, a la ejecucin de obras comunales. En resumen, se podra decir que la disminucin de los desencuentros, el fortaleci-

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miento de las organizaciones de base y el ambiente democrtico que se vive en el pas estn dando paso al fortalecimiento de la democracia, el ejercicio de los derechos ciudadanos y la construccin de la paz. Si bien es cierto que el contexto poltico nacional ha variado significativamente, el contexto social no ha sufrido mayor modificacin. Sin duda, las mltiples demandas insatisfechas de la poblacin y la esperanza depositada en el gobierno actual respecto a la solucin de los problemas principalmente de carcter econmico genera una impaciencia colectiva que se manifiesta en protestas masivas como las marchas contra las privatizaciones, la exigencia de que se reponga a los trabajadores injustamente despedidos durante el gobierno de Fujimori, los paros de los sectores Educacin, Salud, etctera. En el mbito local no se producen protestas como en otras provincias o departamentos. Sin embargo, se percibe que tanto los individuos como las organizaciones de base manifiestan su preocupacin y su desesperanza por salir del estado en que se encuentran, tomando en cuenta que la provincia de Castrovirreyna est catalogada como la ms pobre del departamento y del pas. La protesta ms importante que se ha producido en la capital de provincia es el apoyo de la poblacin y las organizaciones en su totalidad al paro convocado para exigir la no privatizacin de la Central Hidroelctrica del Mantaro. La poblacin joven y las mujeres demandan mayores oportunidades de capacitarse en temas referidos a las diferencias en la situacin de los hombres y de las mujeres, as como al fortalecimiento de sus capacidades de participacin ciudadana. El proceso iniciado por la Comisin de la Verdad y Reconciliacin a partir de las audiencias pblicas va generando en el pas una toma de conciencia sobre nuestra historia reciente, sobre las causas y consecuencias de la violencia poltica vivida durante los ltimos veinte aos, con la esperanza de que esta situacin nunca vuelva a repetirse. Por otra parte, es necesario sealar que en los pueblos afectados severamente por la violencia poltica, el inters por informarse sobre los fines de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin ha disminuido al saber que no se trata de una reivindicacin material. Los programas de asistencia social siguen generando dependencia en la poblacin. En las comunidades, se presentan con ms frecuencia prcticas como la solidaridad, el respeto, la transparencia y la reciprocidad. Las labores agrcolas, las faenas comunales, las asambleas de las organizaciones de base, los duelos, etctera son espacios en los que se expresan con libertad los valores y las relaLa experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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ciones interpersonales. Sin embargo, los conflictos intercomunales, la mayor parte causados por diferencias en torno a los linderos, no dejan de estar presentes. En el sector urbano, los valores morales y el ejercicio de la democracia son menos vigentes; las relaciones entre las personas tienen un trasfondo ms personalista y mercantilista. Pero cmo andan las municipalidades en el proceso de planificacin y gestin local, segn la opinin publica? La evaluacin, que estuvo a cargo del Centro de Desarrollo Integral de Comunidades, se realiz en un contexto poltico caracterizado por la secuela de la toma del local municipal provincial que se produjo, durante cuarenta das, entre agosto y octubre del 2001 hecho de carcter poltico partidario que se solucion sin violencia, y a puertas de un nuevo proceso de elecciones municipales. El contexto tambin estaba marcado por la insatisfaccin de los pobladores respecto a muchas demandas de naturaleza socioeconmica. El mapa de la pobreza de FONCODES califica a los distritos de Cocas, Castrovirreyna y Capillas como extremadamente pobres; los otros diez distritos estn catalogados entre pobres y muy pobres. A diferencia de los municipios distritales, cuyos presupuestos se han incrementado casi en 200%, el presupuesto de la municipalidad provincial es decreciente. Finalmente, las instituciones de base estn en proceso de fortalecimiento. En la evaluacin se determin que la participacin en la gestin local de Castrovirreyna se ha incrementado, tanto en lo que se refiere a la participacin de las autoridades como de la poblacin organizada. Desde 1999, el gobierno municipal provincial estuvo motivando este proceso, pero sin obtener resultados exitosos. La mesa de concertacin conformada por entonces no cumpli su funcin. La intervencin del proyecto FORTISA en forma concertada con la municipalidad ha permitido reactivar este espacio y motivar la participacin ciudadana con mayor conviccin, compromiso, capacidad de propuesta e inters por el desarrollo del pueblo. La apropiacin por parte de los pobladores de conceptos como desarrollo, planificacin, democracia, concertacin, participacin ciudadana, etctera, as como la voluntad de las autoridades municipales, han constituido la base sobre la cual se ha generado un proceso de reflexin y se ha acrecentado la participacin. Como indicadores de este avance podemos sealar que para la elaboracin del presupuesto municipal participativo y concertado se cont con la presencia de 90% de anexos y/o comunidades, y que todos los actores estuvieron presentes en el II Foro Provincial Siglo XXI.

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En cuanto a la gestin del plan, el sistema de limpieza pblica ha pasado de ser calificado como malo a bueno. Muchas personas han dicho que no conocen cul es el equipamiento de la municipalidad; no existe una cultura del tributo y, debido al nivel de pobreza de la poblacin, sta no es capaz de plantear exigencias a la municipalidad. A pesar de que las sesiones de concejo son pblicas, algunas personas no asisten porque no se enteran y otras no lo hacen a pesar de que conocen el da y la hora. Todos los consultados consideran que las autoridades deben residir en Castrovirreyna. Por otra parte, la poblacin considera que la relacin entre las autoridades municipales, los trabajadores y el alcalde se caracteriza por cierto grado de desacuerdo entre regidores y trabajadores. En lo que se refiere a las obras, se dice que no se ven. Se han incumplido promesas referidas a la informacin, como la realizacin de cabildos y la publicacin de boletines. En resumen, se concluye que en el proceso de planificacin hay avances significativos. En cuanto a la ejecucin del plan, los trabajadores ediles reconocen el esfuerzo realizado por la municipalidad, aunque parte de la poblacin no est conforme y manifiesta su desaliento.

4. Avances y lmites en la experiencia


Lo ocurrido en Castrovirreyna ha demostrado la fuerza que posee la propuesta de desarrollo participativo no slo para cambiar los nimos y la conducta de los habitantes de una localidad tan mal atendida por el Estado, sino tambin para generar nuevas formas de organizacin y coordinacin en las instituciones pblicas. Definitivamente, esta zona pas de una parlisis visible a una dinmica constructiva que ha permitido congregar a personas de distinto signo poltico y social. Por ejemplo, el nuevo equipo que ha asumido el gobierno local, pese a no ser de la misma agrupacin poltica que el anterior alcalde, ha manifestado su inters por mantener el proceso participativo y sus instancias de organizacin. Se trata, verdaderamente, de una muy buena noticia que esperamos se confirme en la prctica. No obstante, en este caso se ha vuelto a repetir el error que aparece como una constante en gran parte de estas experiencias. Nos referimos a los problemas de continuidad de los procesos que se echan a andar. Si bien en este caso los nuevos gobernantes han manifestado su intencin de mantenerse en la misma direccin, ellos pudieron haber manifestado lo contrario, y por otra parte
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subsiste el riesgo de que el proceso sea interrumpido. Es evidente, pues, la falta de previsin en este sentido. Recientemente, se ha aprobado un nuevo marco normativo que, por primera vez, reconoce la importancia que tienen los procesos de planificacin participativa para aportar al desarrollo local en el pas. Esperamos que estas normas contribuyan a generar una mayor estabilidad y continuidad en las acciones, teniendo en cuenta los costos econmicos y las energas que consumen, pero sobre todo por respeto a las legtimas expectativas de los ciudadanos. Retomando los logros, sealaremos que, en la actualidad, todos los distritos cuentan con una agenda de trabajo que facilita la accin de gobierno, con lo que se aleja progresivamente el riesgo de que se realicen gestiones basadas en la improvisacin. Por otra parte, los participantes han ido conociendo tambin las limitaciones referidas al logro de resultados. Un proceso de planificacin participativa debe responder no slo a exigencias de largo plazo, sino que debe contener propuestas ante demandas de corto y mediano plazo. Debe estar acompaado por un conjunto de productos orientados a ir acumulando cambios, generando condiciones para el mejor desempeo de los actores sociales y retroalimentando el propio proceso. El relanzamiento del proceso participativo en Castrovirreyna fue importante para precisar los objetivos, aunque no permiti alcanzar muchos resultados, pues, por la gravedad de los problemas, se requera mucho trabajo de preparacin previo a implantar las medidas, lo que explica que gran parte de las iniciativas se encuentre en plena fase de maduracin. Ms all de los primeros logros y de las limitaciones identificadas, consideramos que la experiencia de Castrovirreyna ha servido para romper con dcadas de inmovilismo poltico frente a las crticas condiciones de vida. Se han aportado nuevos razonamientos e instrumentos que han sido bien asimilados por la poblacin y que se han reflejado en las adaptaciones metodolgicas que el sistema de planificacin construido deja entrever. Consideramos que el gobierno municipal que ha tomado la posta tiene ahora una doble oportunidad: la de aprovechar lo avanzado en trminos de construccin institucional, consolidando un modelo de gestin concertado, y, por otra parte, la de enfrentar directamente la situacin de pobreza no slo tomando en cuenta los recursos del aparato municipal sino toda la fuerza que puedan aportar el pueblo y las instituciones pblicas articuladas y comprometidas con un destino comn.

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Pobladores varones y mujeres empadronados de las comunidades campesinas Tenientes gobernadores y jueces de paz no letrados Jueces de segunda instancia y gobernadores de distritos

Lderes originarios de las comunidades campesinas

Puestos policiales

Comits de vaso de leche de los anexos, poblados menores y comunidades campesinas Comunidades campesinas Concejo municipal

Gobierno Central FONCODES Proyectos especiales

Grfico 8 Mapa de actores. Relaciones entre los actores de la cuenca del ro San Juan-zona norte de Castrovirreyna (seis distritos) Antes de la intervencin

Comedores populares y comedores infantiles

Asociacin de alcaldes de la zona norte de Castrovirreyna

La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

Anexos y poblados menores

Asociacin de Hijos Residentes en Lima Ministerio de Agricultura

Ministerio de Educacin

Ministerio de Salud

Municipalidad Provincial de Castrovirreyna

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Grfico 9 Cronograma de actividades, proyecto fortalecimiento de gobiernos locales zona norte de Castrovirreyna1

Julio 2001
Precisin de actividades del proyecto Coordinacin con la asociacin de alcaldes del norte Elaborando las estrategias de trabajo

Septiembre 2001
Sensiblilizacin de espectadores en los seis distritos Elaborar el perfil de los actores y de los alcaldes Discusin de convenios

Noviembre 2001
Discusin de conceptos bsicos Discusin del contexto sociopoltico. Revisin de contenidos de folletos sobre planes de desarrollo distrital

Enero 2002
Seleccin de ejes temticos. Reuniones intersectoriales para su aporte al diagnstico. Organizacin del equipo para la validacin de los diagnsticos

Inicio del proyecto

Agosto 2001
Actualizacin plan provincial Publicacin del plan provincial y otros documentos Formalizacin de alianza con las ONG

Octubre 2001
Convocatoria a lderes originarios y de la sociedad civil Eleccin del actor para coordinaciones de actividades de distritos

Diciembre 2001
Conceptos sobre diagnsticos Equipo local para registro informacin Elaboracin de fichas para diagnstico

Febrero Marzo 2002


Levantamiento de diagnsticos en cinco distritos Elaboracin de prediagnsticos Talleres distritales de validacin diagnsticos

Elaboracin de proyectos participativos

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Democracia participativa en los Andes

Abril 2002
Talleres de revisin y validacin de diagnsticos por ejes temticos Precisin de los factores causales de la pobreza en los distritos Importancia de los presupuestos participativo

Julio 2002

Octubre Noviembre

Diciembre Enero 2002 Marzo 2003


Elaboracin Sistematizacin del informe del proyecto final FORTISA narrativo y econmico

Elaboracin de Coordinaciones planes con DIES para participativos, la elaboracin primer de planes borrador bajo sus Talleres para la formatos validacin de los Recojo de planes, informaciones proyectos y para ampliar propuestas de los requisitos desarrollo locales de los Comisin para formatos DIES las discusiones de aporte al plan distrital

Mayo - Junio 2002


Talleres intersectoriales, representantes gobiernos locales, lderes originarios y equipo tcnico local para la elaboracin de FODAS por ejes temticos Redaccin del texto final de cinco planes de desarrollo de los distritos

Agosto Septiembre 2002

Octubre Noviembre 2002

II Foro de la provincia y I distrital Redaccin final Presentacin del Plan de los Planes de Desarrollo distritales bajo Provincial y de cinco nuevos formatos distritos. DIES

1 Cronologa elaborada por el equipo de promotores del desarrollo local en Castrovirreyna, ficha de sistematizacin del proyecto FORTISA. Sobre la tcnica de cronologas y de elaboracin de mapas de actores, ver Quedena 2002. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per

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Grfico 10 Mapa de actores. Relaciones entre los actores de la cuenca del ro San Juan Zona norte de Castrovirreyna (6 distritos) despus de la intervencin

Pobladores varones y mujeres empadronados de las comunidades campesinas

Lderes originarios de las comunidades campesinas

Tenientes gobernadores y jueces de paz no letrados

Comits de vaso de leche de los anexos, poblados menores y comunidades campesinas

COMUNIDADES CAMPESINAS

Comedores populares y comedores infantiles

Anexos y poblados menores

Asociacin de Hijos Residentes en Lima

Ministerio de Agricultura

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Jueces de segunda instancia y gobernadores de distritos

Puestos policiales

Gobierno Central FONCODES Proyectos especiales

CONCEJO MUNICIPAL
Asociacin de alcaldes de la zona norte de Castrovirreyna

Instituto de Desarrollo Kausay

Ministerio de Educacin

Ministerio de Salud Municipalidad Provincial de Castrovirreyna

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Referencias bibliogrficas
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