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temtica 2:
valoriZacin turstica y
PlaniFicacin territorial.
valorisation touristique et
PlaniFication territoriale
y
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fRanciSco lPez Palomeque
catedrtico de anlisis geogrfico regional en el
departamento de geografa Fsica, y anlisis geogrfico
regional de la universidad de barcelona (espaa), donde
imparte asignaturas sobre turismo y territorio, tanto
en la licenciatura de geografa como en el doctorado
y en el mster oficial Planificacin territorial y gestin
ambiental; ha centrado su investigacin en dos lneas
bsicas: geografa del turismo y geografa de la montaa,
que ha dado lugar al desarrollo de diversos estudios
aplicados y a la direccin de tesis doctorales. los mbitos
de estudio han sido, principalmente, catalua, espaa
e iberoamrica, y los resultados se han concretado en
numerosas publicaciones especializadas, que suman ms
de cien artculos y libros. ha participado como ponente
en numerosos congresos nacionales e internacionales,
en diversos cursos de verano sobre temas relacionados
con el turismo y ha realizado estancias en universidades
extranjeras para desarrollar actividades docentes y de
investigacin sobre turismo.
e-mail: lopez.palomeque@ub.edu
PlaniFicacin
territorial del turismo
y sostenibilidad:
Fundamentos,
realidades y retos
PlaniFication
territoriale du
tourisme et durabilit:
Fondements, ralits ey
enJeux
resumen
Esta conferencia trata de las caractersticas
de la planifcacin turstica y, de manera ms
especfca, del signifcado de la planifcacin
territorial del turismo, que inevitablemente
est asociada con el paradigma de la sos-
tenibilidad. Se analizan sus fundamentos
y se valoran experiencias de planifcacin
territorial del turismo, bsicamente referidas
al caso espaol. La conferencia fnaliza con
unas consideraciones sobre las posibilidades
de la planifcacin turstica y los retos que
ha de afrontar para conseguir desarrollos
tursticos sostenibles.
Palabras claves: Turismo y desarrollo sos-
tenible, planifcacin territorial del turismo,
ordenacin del territorio.
Abstract
Cette confrence est sur les caractristiques
de planifcation touristique et dune faon
plus spcifique sur la signification de la
planifcation territoriale du tourisme, qui
est associ au paradigme de durabilit. Les
fondements sont analyss et les expriences
de planifcation territoriale du tourisme sont
values, spcialement sur le cas espagnol.
La confrence fnit avec quelques consid-
rations sur des possibilits du planifcation
touristique et les dfs quelle doit affronter
pour obtenir les dveloppements touristiques
durables.
Mots clefs: Tourisme et dveloppement du-
rable, planifcation territoriale du tourisme,
amnagement du territoire.
introduccin
En los ltimos aos han aparecido nuevos
instrumentos en la prctica de la ordenacin
del territorio y, ms concretamente, en el
mbito de la planifcacin turstica. Hoy da
ya no hay ninguna duda de la importancia
del turismo como fenmeno social, como
actividad econmica y como componente de
la estructura territorial de numerosos lugares
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Facul t ad de Admi ni st r aci n de Empr esas Tur st i cas y Hot el er as
y regiones. La planifcacin territorial del
turismo es una de las nuevas herramientas, tal
como se deduce del anlisis de la evolucin
de las polticas territoriales y tursticas y
tambin de la produccin cientfca reciente
sobre dichas polticas y sobre la innovacin
en la gestin pblica.
El propsito de esta conferencia es abordar
las caractersticas de la planifcacin turstica
y, de manera ms especfca, el signifcado
de la planifcacin territorial del turismo,
que inevitablemente est asociada con el
paradigma de la sostenibilidad. Se trata de
indagar en sus fundamentos y de valorar
las experiencias de planifcacin territorial
del turismo, bsicamente referidas al caso
espaol. Para fnalizar, se expresan a modo
de primer balance unas consideraciones en
torno a las posibilidades que permiten este
tipo instrumentos, sus insufciencias y los
retos que ha de afrontar la planifcacin para
conseguir desarrollos tursticos sostenibles.

Cuando se estudia el turismo, o alguno de sus
componentes, es frecuente encontrar referen-
cias a la dimensin conceptual de aquellos
trminos que delimitan los hechos objeto del
estudio. En esta ocasin tambin conviene
recurrir a esta prctica por cuanto el ttulo
de la conferencia comprende trminos que, si
bien son propios del mundo acadmico y de
la gestin pblica, habitualmente son usados
con sentidos distintos segn los contextos y
los agentes que los utilizan, dando paso a un
escenario de cierta imprecisin y ambigedad
conceptual.
La primera imprecisin surge de la propia
acepcin del hecho turstico: qu se entiende
por turismo?, cmo se instrumentaliza su
significado? Tambin la palabra sosteni-
bilidad presenta interpretaciones distintas,
mientras que, por otra parte, el concepto
planifcacin tampoco tiene un valor abso-
luto indiscutible, y mucho menos cuando
se trata de la planifcacin territorial. Ante
la diversidad de acepciones en torno a las
palabras clave del contenido de este texto
conviene dedicar unas breves referencias al
alcance de los conceptos que lo estructuran
(turismo, sostenibilidad, ordenacin territo-
rial), con el fn de situar en su justo trmino
las valoraciones que se incorporan en torno
a la planifcacin turstica como objeto de
esta conferencia.
ordenacin del territorio, turismo,
sostenibilidad
Turismo
El trmino turismo forma parte del marco
conceptual de las ciencias sociales y, a la
vez, est muy presente en el lenguaje comn,
en todos los mbitos de la sociedad y de los
medios de comunicacin, sin olvidar su in-
corporacin al argot poltico y tcnico de la
gestin pblica. No obstante, es un trmino
no exento de imprecisin en su signifca-
do, a pesar de su valor universal o, quiz,
precisamente como consecuencia de su uso
generalizado e indiscriminado. No existe una
defnicin absoluta del trmino turismo.
Hoy se constata, pues, una ausencia de de-
fniciones claras que delimiten la actividad
turstica y la diferencien de otros sectores
(SANCHO, 1998: 41).
En estas notas sobre las acepciones de turis-
mo es necesario, as mismo, sealar que el
turismo es una modalidad del ocio y que, sea
cual sea la naturaleza del fenmeno turstico
elegida para su conceptualizacin, se puede
afrmar, desde una perspectiva integradora de
todas sus connotaciones, que el turismo es,
sobre todo, una prctica social de naturaleza
espacial que es generadora de actividades
econmicas y que ha dejado de ser marginal
para convertirse en estructural. De hecho se
ha proyectado sobre las diversas dimensio-
nes del conjunto de la sociedad a pesar de
los contrastes entre los pases y entre los
grupos sociales de los mismos (VERA et
al., 1997: 401).
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Contemplando el turismo globalmente, y
al margen de cual sea su acepcin formal,
este fenmeno social presenta por lo menos
tres caractersticas que le son propias: 1. un
desarrollo contemporneo; 2. una naturaleza
diversa, y 3. una estructura compleja. En de-
fnitiva, se subraya su dinamismo evolutivo,
sus diversas vertientes y manifestaciones (es-
paciales, econmicas, sociales, entre otras) y
la interrelacin de sus diversos componentes
estructura compleja, que pude ser inter-
pretada como sistema (el sistema turstico)
(LPEZ PALOMEQUE, 2001a).
La naturaleza social, econmica y espacial
del turismo se muestran disociadas si se tiene
en cuenta que el turismo es una prctica social
colectiva que integra mecanismos singulares
de relacin, que afectan la identidad y el es-
pacio. La disociacin creciente entre la lgica
del trabajo y la lgica del ocio se refuerza con
prcticas espaciales distintas que implican
prcticas sociales y de consumo tambin
especfcas. De esta manera, ms que una acti-
vidad econmica, el turismo ha de catalogarse
como una prctica social generadora de un
tipo de actividad que requiere del fundamento
espacial para su desarrollo. Esto conduce a
la confguracin territorial de las actividades
tursticas y a las diferentes modalidades de
ocupacin del territorio.
Uno de los fundamentos de la singularidad
del turismo como actividad econmica es el
papel que desempea el espacio geogrfco en
dicho fenmeno, en los procesos de produc-
cin/consumo tursticos. Estas especifcida-
des se manifestan de manera ms ntida en la
fase actual el postfordismo de la evolucin
histrica de ese fenmeno. En comparacin
con otros procesos de produccin/consumo,
el turismo se destaca al menos por tres singu-
laridades (LPEZ PALOMEQUE, 2001a).
1. A diferencia de otras actividades econmi-
cas, en el turismo el propio espacio de destino
cumple un papel fundamental para todos y
cada uno de los agentes que intervienen en los
procesos de produccin/consumo tursticos:
los propietarios de suelo, los promotores de
espacio, los agentes del sector, los consumi-
dores, los intermediarios y, fnalmente, la
propia administracin.
2. El turismo es un fenmeno particular, ya
que en su espacializacin infuyen factores
especfcos, diferenciados o con un protago-
nismo distinto, en comparacin con los fac-
tores generales que explican la localizacin
de las actividades econmicas. La dialctica
propia entre turismo y espacio se manifesta
en dos hechos: a. en este caso es la demanda
la que se desplaza, el producto no se desplaza.
El recurso turstico convertido en producto
turstico se consume all donde se produce y,
adems, no desaparece; y b. el consumo y la
produccin turstica se dan simultneamente,
como actividad de servicios que es.
3. El proceso de produccin turstica com-
prende una produccin fsica, propia de
otras actividades econmicas, pero adems
una produccin o componente de carcter
simblico: valoracin simblica a travs de la
valoracin social de la imagen. Ello determi-
na que un espacio adopta esta nueva funcin
a partir de la consideracin de lo imaginario
que descansa en el cuerpo social.
Desarrollos tursticos y sostenibilidad
Al abordar el tema de la planifcacin terri-
torial del turismo es obligado considerar los
principios de la sostenibilidad. El desarrollo
sostenible se defne por ser econmicamente
viable, socialmente justo y respetuoso con el
medio ambiente. Sin implicar innovaciones
radicales, el paradigma de la sostenibilidad
ha supuesto una revalorizacin y, en cierta
forma, una reorientacin de la planifcacin y
gestin turstica. Incluso, puede apreciarse un
proceso de convergencia hacia los principios
de la sostenibilidad en los distintos enfoques
de la planifcacin, entre los que se destaca el
estratgico (VERA coord, 2001).
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A pesar de su utilizacin generalizada, no
existe una defnicin nica y generalmente
aplicada del concepto de desarrollo turstico
sostenible. La falta de precisin del trmino
puede abocar a un uso retrico, problema
que exige dotar el concepto de la concre-
cin necesaria para que sea autnticamente
operativo. Las declaraciones y documentos
internacionales constituyen iniciativas cla-
ramente destinadas a adaptar a la actividad
turstica la defnicin originaria de la Comi-
sin Bruntland y el Programa 21, resultante
de la Cumbre de Ro y dotarla de contenidos
ms precisos. La Carta del Turismo Soste-
nible, de LANZAROTE, constituye un marco
de referencia amplio para la defnicin del
desarrollo turstico sostenible, ya que incluye
los principios fundamentales que convencio-
nalmente se atribuyen a este concepto.
En trminos operativos para la planifcacin,
el desarrollo turstico sostenible se defne
como un proceso de cambio cualitativo
producto de la voluntad poltica que con la
participacin imprescindible de la poblacin
local adapta el marco constitucional y legal
as como los instrumentos de planifcacin y
gestin a un desarrollo turstico basado en un
equilibrio entre la preservacin del patrimo-
nio natural y cultural, la viabilidad econmica
del turismo y la equidad social del desarrollo
(VERA coord, 2001: 9).
Ordenacin del territorio y planificacin
turstica
El marco conceptual, operativo y, en cierta
forma, administrativo de la planificacin
es la ordenacin del territorio (PUJADAS y
FONT, 1998). La ordenacin del territorio va
ms all de la mera delimitacin de zonas
y representa en la actualidad una opcin
indispensable de consenso social y econ-
mico, y un instrumento para la armonizacin
territorial y la legibilidad espacial (ANTN y
GONZLEZ, 2004: 15). No es el objetivo de este
texto ahondar en sus bases y manifestaciones,
pero s conviene recordar que la ordenacin
del territorio tiene en el plan el instrumento
bsico para ejercer el proceso ordenador
(ANTN y GONZLEZ, 2004: 18).
Abordar el tema de la planifcacin territorial
del turismo obliga, sin duda, a considerar
el tratamiento normativo de esta cues-
tin, puesto que al margen de las teoras
sobre el territorio y el discurso acadmico
sobre equilibrio y desequilibrio territorial,
sobre ordenacin del territorio y sobre la
planifcacin territorial, lo que impera en la
prctica y en el derecho es el signifcado de
planifcacin entendida como una funcin de
intervencin administrativa a travs de la cual
las administraciones pblicas regulan una
determinada rea de actividad con un cierto
carcter de globalidad y marcan las polticas
pblicas a desarrollar dentro de dichas reas,
a la vez que determina el marco jurdico de
su desarrollo (RAZQUIN, 2002: 111).
En Espaa, de acuerdo con el marco admi-
nistrativo, existen de manera simplifcada dos
modelos de planifcacin: la planifcacin
territorial y la planifcacin econmica. La
primera se ocupa del suelo y de los elementos
naturales, y la segunda tiene como objetivo la
actividad econmica. Ha de tenerse en cuenta
que la planifcacin territorial ha sido tpica
de la ordenacin del territorio y del urbanismo
(FERNNDEZ TABALES, 2004). Este ha sido
el modelo de planifcacin territorial, adems
de la planifcacin econmica, ms conocido
y sobre el que se ha vertebrado el desarrollo
en lo que hace referencia al territorio y al
suelo. No obstante, con el paso del tiempo,
junto a la planifcacin territorial y urbans-
tica, han ido apareciendo otros mbitos en
los que los poderes pblicos han incidido a
travs de tcnicas de planifcadoras, uno de
los cuales, y de los ms recientes, es el del
turismo. Y este es el mbito que interesa en
esta conferencia.
El desarrollo de la planifcacin turstica y
de la planifcacin territorial del turismo ha
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sido reciente y, adems, se ha caracterizado
por una cierta particularidad fundamentada en
la propia singularidad del turismo, cuyos fun-
damentos se han descrito en el punto anterior.
Hay que recordar su naturaleza diversa y su
estructura compleja, que forman fnalmente
su carcter transversal e integrador de diver-
sos componentes, constituyendo este hecho
una premisa ante la tarea de su planifcacin.
As, en el caso del turismo se trata de efec-
tuar una planifcacin que engloba aspectos
muy diversos y que adems est unida de
forma inevitable al concepto territorio. No
en vano el turismo implica desplazamiento
y movilidad, y como tal hace referencia a un
espacio. Por tanto, una de las caractersticas
del Derecho del turismo es la de la planif-
cacin (RAZQUIN, 2002: 111). Sin duda,
esta afrmacin queda avalada si se tiene en
cuenta la caracterizacin de turismo del
primer epgrafe.
En el empuje y consolidacin de la planifca-
cin territorial del turismo han desempeado
un papel importante la aparicin de la idea
del desarrollo sostenible y del paradigma de
la sostenibilidad. Tngase en cuenta que los
principios de la sostenibilidad pasan a cons-
tituir requisito de los procesos de desarrollo
territorial y, fnalmente, factores del diseo
de los instrumentos de planifcacin de los
procesos de desarrollo. Probablemente, en el
caso de los desarrollos territoriales tursticos
es donde se observa con mayor claridad la
asociacin e interdependencia entre la soste-
nibilidad, los procesos de implantacin y el
enfoque y contenido de la planifcacin.
Esta evolucin reciente ha supuesto una
explosin de la planifcacin, refejada en
la cantidad de proyectos de planifcacin
redactados y utilizados para orientar pro-
cesos de desarrollo territorial y, tambin,
por el hecho de que en Espaa han ido
apareciendo en la normativa turstica ins-
trumentos de planifcacin, a menudo, desde
una perspectiva excesivamente sectorial que
los ha hecho desconocidos o marginados por
la legislacin de ordenacin del territorio,
dado que adems la planifcacin en el m-
bito turstico ha tenido objetivos ms all de
los puramente territoriales, abarcando otras
facetas como la promocin y el fomento,
y descendiendo adems a la programacin
contemplada sta a veces como instrumento
independiente de la propia planifcacin
(RAZQUIN, 2002: 112).
Esta situacin pone de manifesto, segn RAZ-
QUIN (2002: 112), un cierto grado de desco-
ordinacin entre la planifcacin territorial y
la turstica, incluso, podra decirse, una cierta
falta de sintona, en la que la planifcacin
turstica es desconocida para la planifca-
cin territorial e incluso no se le dota de los
efectos jurdicos que sta tiene reconocidos.
Y ello pese a que la aprobacin de las leyes
autonmicas de turismo se ha efectuado en el
tiempo tras la aparicin y puesta en marcha
de las leyes de ordenacin del territorio (o
urbanismo), o en algunos casos de forma
coincidente en el tiempo.
El anlisis de la normativa turstica permite
constatar una cierta imprecisin de los con-
ceptos o un uso indistinto de palabras con
contenidos distintos, referidos al trmino
plan y al trmino programa, que aparecen
para distinguir, en realidad, la planifcacin
turstica de ordenacin y la planifcacin
turstica de promocin. Hay que tener en
cuenta que en ambos casos se suele utilizar
la misma palabra plan, que en realidad
debera reservarse para la planifcacin de
ordenacin y utilizar programa para la
planifcacin de promocin.
Planes de ordenacin. Destinados a es-
tablecer la regulacin del sector turstico
o de los recursos tursticos y se entrelazan
con la ordenacin territorial.
Planes de promocin. Se limitan a la
fnalidad de simple promocin y fomento,
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donde la idea primordial es la puesta en
venta o valor de los destinos tursticos y
son ms bien planes econmicos.
La planificacin territorial de
desarrollos tursticos: Procesos
espontneos, procesos planificados
Qu es planificar? Por qu planificar?
Se ha afrmado que planifcar es uno de los
componentes de la ordenacin del territorio,
de la gestin territorial en sentido amplio,
entendida como proceso globalizador de toma
de decisiones (vase cuadro 1). En concreto,
planifcar consiste en utilizar tcnicas y visin
lgica para establecer objetivos y acciones.
No obstante, el concepto planifcar tiene sig-
nifcado por s mismo, tal como lo demuestra
su uso generalizado; esta palabra es referida
en trminos operativos a dos acepciones
distintas:
1. Es entendida como una de las funcio-
nes o reas de intervencin del Estado,
con el objetivo de corregir fallos o cubrir
defciencias de la economa de mercado
(junto a otras funciones como ordenacin,
gestin, fscalizacin, etc.).
2. Es entendida como un instrumento
metodolgico para la puesta en marcha
de proyectos que persiguen unos deter-
minados objetivos (ya sea en el campo
de la ingeniera, la docencia, el turismo
o cualquier otra actividad). Se trata
pues, de la planifcacin turstica como
instrumento de gestin de desarrollos
tursticos.
En defnitiva, la planifcacin puede ser
entendida como una poltica del Estado para
conseguir un desarrollo turstico sostenible o
bien como un instrumento metodolgico, de
uso pblico o privado, para alcanzar objetivos
tursticos a travs de un proceso estructurado
de medidas.
La importancia que se le da actualmente a
la planifcacin de la actividad turstica se
ve refejada en el nmero de planes turstico
que se han realizado en los ltimos aos. La
planifcacin como instrumento de gestin
se justifca por la necesidad de optimizar los
recursos disponibles en el territorio, poner en
explotacin recursos potenciales y optimizar
el funcionamiento de actividades/procesos
de produccin/consumo. En la praxis de
la planifcacin turstica y del desarrollo
territorial se observa una confuencia de
diferentes disciplinas. La realidad emprica
avala, adems, estos argumentos sobre su
justifcacin.
Cuadro 1
Las tres etapas bsicas en la gestin territorial
Legislacin
Defnir los objetivos y los principales instrumentos de la gestin terri-
torial turstica
Planifcacin Elaborar y aprobar planes que defnan un modelo territorial futuro
Ejecucin
Transformar la realidad de acuerdo con las determinaciones de los
planes
Fuente: Elaboracin a partir PUJADAS y FONT (1998).
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Como recoge PEARCE (1989), la Organiza-
cin Mundial del Turismo (OMT) en 1980
inventari alrededor de 1.600 planes turs-
ticos, en diferentes campos: supranacional,
nacional, regional y local. Sin embargo, la
falta de fnanciacin, de personal formado,
de informacin adecuada, de legislacin
efectiva, etc., impidieron la implementacin
y materializacin de un tercio de esos 1.600
planes. A pesar de ello, el reconocimiento
de la importancia de planifcar el desarrollo
turstico se ha extendido considerablemente
durante las dos ltimas dcadas (SANCHO,
1998: 186).
Por otra parte, en otro estudio de la OMT
(1994) sobre los planes tursticos elabora-
dos en varios pases, se puso de manifesto
que un 56% de los proyectos o planes no se
llegaron a ejecutar nunca, y ello se debi a
varias razones:

1. El alto coste para la implantacin de las
medidas propuestas en los planes.
2. La fuerte contraposicin de intereses
de colectivos distintos.
3. Las diferencias de criterio entre dife-
rentes administraciones y entre organiza-
ciones privadas.
4. La fuerte dependencia fnanciera y co-
mercial de grandes cadenas u operadores
tursticos ajenos al destino.
Esta enumeracin ilustra, asimismo, de los
problemas que tiene que vencer cualquier
iniciativa de planifcacin turstica. No obs-
tante, pese a ello se puede afrmar que si el
turismo se planifca, desarrolla y gestiona
cuidadosamente puede reportar benefcios
considerables a las comunidades locales
(OMT, 1999: 30). Y, en sentido contrario, si
el turismo no est precedido de una buena
planifcacin y no est bien desarrollado y
gestionado, puede crear problemas para la
zona (OMT, 1999: 32). Estas afrmaciones
dan pie a que el problema se formule de la
siguiente manera, en pares de opciones:
a. Desarrollo espontneo del turismo?,
desarrollo planifcado?
b. Espontaneidad o planifcacin?
Sin duda, hoy da existen ejemplos de
creacin, organizacin, configuracin de
productos/destinos tursticos en los distintos
entornos tursticos (litoral, urbano, rural,
montaa), que son fruto tanto de procesos
espontneos como de procesos planifcados.
Y, como se sabe, a escala regional y local la
relevancia de lo pblico en la implantacin
turstica puede ser muy variable en funcin
de la capacidad de gestin del proceso, y en
concreto de:
1. La estructura administrativa del pas.
2. Sus competencias en materia de orde-
nacin territorial y en el sector turstico.
3. Su capacidad de intervencin.
4. El grado de participacin de la pobla-
cin local en la toma de decisiones
En trminos generales, en lugares poco de-
sarrollados tursticamente es la inyeccin de
dinero pblico, es la fnanciacin pblica, el
factor catalizador del proceso de produccin
turstica (o la inyeccin de financiacin
externa). Los desarrollos planificados
pueden asegurar de manera ms efectiva
la insercin armnica de la instalacin tu-
rstica en el medio local desde el punto de
vista paisajstico, urbanstico, ambiental,
econmico, profesional y cultural. Se puede
convenir, pues, que la planifcacin permite
optimizar los usos del espacio. No obstante,
a menudo los sistemas de planifcacin son
improvisados y fragmentarios, carecen de
controles adecuados o se someten a fuertes
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presiones, tanto desde la demanda como
desde la oferta.
Para finalizar este punto, y a modo de
conclusin, es oportuno recordar que la
planifcacin no es el fn sino que es un
medio. Y tambin es oportuno hacer men-
cin y recordar las palabras mgicas en
torno a este tema: competitividad, calidad,
sostenibilidad y participacin, ineludibles
en cualquier discurso sobre desarrollo y
planifcacin turstica.
El objeto del plan (el destino) y las etapas
de la planificacin
Se ha afrmado que el turismo es un fenme-
no de naturaleza diversa, polidrica (LPEZ
PALOMEQUE, 2001). Qu dimensin se pla-
nifca?, o que dimensin es el referente para
el diseo de los objetivos y los mtodos?: la
dimensin econmica?, la dimensin terri-
torial?, la dimensin antropolgica?, o el
conjunto de las dimensiones? Tambin se ha
afrmado que el sistema turstico comprende
diversos elementos en relacin de interde-
pendencia. Qu componente es objeto de
planifcacin?: los medios de produccin
(la empresa)?, el destino, el territorio?, la
demanda?, u otros.
En los procesos de produccin/consumo
intervienen diversos agentes, actores o
protagonistas, con intereses distintos y con
capacidad de decisin distinta en cada caso.
Qu actores planifcan y para qu actores
se planifca? Por otra parte, los procesos
de produccin/consumo son complejos y
comprenden diversas fases. Qu fase se
planifca?: la evaluacin de recursos, la pro-
duccin, la comercializacin, el consumo
(responsable) u otras.
Estas preguntas y respuestas conducen a
que tambin se formulen dos interrogantes
ms: 1. la planifcacin integral es mito o
realidad? Es factible y operativo implantar
una planifcacin de todos los componentes,
de todas las dimensiones y de todas las fases,
con sus distintos grados de abstraccin o
aproximacin?, y 2. la planifcacin integra-
da es mito o realidad? Sin duda, las opciones
son diversas y tambin las respuestas que se
producen da por da. Conviene resaltar que
interesa en esta ocasin es centrar la atencin
en la dimensin territorial (planificacin
territorial del turismo).
La planifcacin ha de entenderse como un
proceso, tanto en la fase de diseo como de
ejecucin. Ello conduce a que se plantee el
tema de las etapas de la planifcacin turs-
tica. El plan, la identifcacin, ordenacin y
ejecucin de acciones supone organizar una
secuencia temporal que contemplar genri-
camente, como es sabido, por lo menos las
etapas que se indican en el cuadro 2.
Cuadro 2
Etapas bsicas en el proceso de planifcacin
turstica
Anlisis de los desarrollos tursticos previos

Evaluacin de la posicin turstica actual

Formulacin de la poltica turstica

Defnicin de la estrategia de desarrollo

Elaboracin de programas operativos


Fuente: PEARCE (1989: 247).
Los factores de la planificacin del destino
La incursin en los estudios sobre el tema y
en el anlisis de realidades de planifcacin
permiten establecer dos premisas: la primera
es que la bondad de los procesos de decisin
organizados conduce a desestimar los pro-
cesos espontneos de implantacin turstica
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y, en consecuencia, a optar por los procesos
planifcacin; y la segunda hace referencia
a que los desarrollos tursticos resultantes
de procesos planifcados estn sujetos a di-
versas circunstancias que actan de factores
condicionantes
Por otra parte, los condicionantes del es-
cenario de actuacin son, al menos, los
siguientes:
1. La situacin preexistente, es decir, lo
que se denominan estructuras preexis-
tentes, que presentan naturalezas dis-
tintas en cada caso: tradicin, capacidad,
fortaleza, sistema poltico, o color poltico
hecho ideolgico, entre otros.
2. Los factores de produccin turstica.
Los recursos y su puesta en valor, las
empresas prestadoras de servicios y su
relacin con el territorio, las empresas
de intermediacin turstica responsables
de la jerarquizacin productiva, la ac-
cesibilidad y el destino como activo de
produccin.
3. La capacidad de gestin pblica del
proceso. La estructura administrativa del
pas, las competencias en materia de or-
denacin territorial y en el sector turstico,
la capacidad de intervencin, o el grado
de participacin de la poblacin local en
la toma de decisiones.
4. Los propsitos u objetivos de la propia
intervencin. Para considerar, en este sen-
tido, el modelo de desarrollo y el modelo
territorial existente o deseable.
5. El enfoque u orientacin. La planifca-
cin fsica o econmica, la planifcacin
estratgica, entre otras.
6. La escala de intervencin. Diversas
escalas y sus posibilidades y servi-
dumbres.
El escenario en el que se desarrollan los pro-
cesos de planifcacin estara caracterizado
por una situacin de lgica de las oportunida-
des, es decir, de triunfo del mercado; y, en
consecuencia, en estas situaciones se puede
afrmar que no existe planifcacin (que la
planifcacin ha muerto, tal como postulan
algunos analistas), o que la planifcacin del
territorio la hacen en realidad los promotores
segn sus intereses econmicos, segn las
evidencias.
Las escalas espaciales de la planificacin
El enfoque y contenido de la planifcacin
vara dependiendo del nivel o escala en la
que se desee operar. Se pueden distinguir al
menos cuatro niveles (SANCHO, 1998: 188):
1. Local. La planificacin se centra
preferentemente en regular los usos del
suelo, suministrar los servicios tpicos
de la administracin local (seguridad,
sanidad, alumbrado, etc.), proporcionar
la coordinacin inmediata con el sector
voluntario y privado y promocionar la
zona local.
2. Regional. En este nivel el nfasis se
sita en obtener la coordinacin necesa-
ria de los entes locales en una estructura
superior del territorio para la provisin
de infraestructuras de transporte y co-
municacin, as como proporcionar la
consecucin de los umbrales necesarios
para la realizacin de actividades de pro-
mocin o determinado tipo de inversiones
pblicas. La regin representa el tamao
mnimo para la actuacin efcaz en mer-
cados tursticos globales, aunque existen
excepciones tales como Benidorm o
Pars, entre otras, que no necesitan de
la regin para promocionarse.
3.Nacional. La planificacin busca la
coordinacin de los entes regionales y
provinciales para tareas promocionales al
exterior, el establecimiento de la norma-
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tiva turstica necesaria de rango superior
y la cooperacin con los organismos
supranacionales. La administracin suele
ocuparse a este nivel de la planifcacin
horizontal; por ejemplo, proporciona
marcos de normas voluntarias, tan solo in-
dicativas, como es el caso del Plan Marco
de Competitividad del Turismo Espaol
de 1992 y 1996, ms conocido como Plan
Futures. Asimismo, en el campo nacional
se establecen los marcos econmico,
fnanciero, fscal y laboral que deben ser
propios para el logro de la competitividad
de las empresas tursticas; contenidos que
hacen pensar en una verdadera poltica
turstica.
4. Supranacional. La planifcacin debe
determinar la informacin estadstica in-
ternacional sobre turismo y tendencias ma-
cro del mercado. Debe facilitar la creacin
de marcos cientfco-tecnolgicos tiles
para el progreso de la industria turstica, as
como las transferencias del know-how, la
coordinacin de legislaciones y el fomento
de los trfcos tursticos.
Una vez sealadas las caractersticas de las
escalas espaciales de la planificacin, se
aaden algunos ejemplos y problemticas
signifcativas de los niveles local y regional
en Espaa.
a. A escala local. En Espaa el escenario de
cambio turstico comporta que las polticas
locales se siten en un contexto de reestruc-
turacin productiva. Para hacer frente a ello
se establecen unas determinadas estrategias,
se acta con unos determinados instrumentos
y, de todo ello, derivan unas determinadas
enseanzas:
1. Estrategias
Las vas de reestructuracin de los
destinos litorales consolidados
El afanzamiento del turismo en las
polticas de desarrollo rural
El peso especfcos del turismo en las
polticas de desarrollo urbano
2. Instrumentos, con incidencia en la gestin
del espacio turstico desde una perspectiva
local
Los planes de excelencia y dinami-
zacin (vase balance en BRUNET et al.,
2005).
El proyecto Municipio Turstico Sos-
tenible
El modelo de gestin integral de la
calidad del destino turstico
Las agendas 21 locales
3. Enseanzas.
La necesidad de un mayor impulso y
articulacin entre turismo y ordenacin
del territorio
Racionalizar la profusin de iniciativas
y articularlas con los instrumentos de
carcter
vinculante
b. A escala regional. En Espaa Estado
descentralizado, la Espaa de la autono-
mas se observan modelos de planifcacin
turstica regional distintos en relacin con
su articulacin en la planifcacin territorial
(IVARS, 2003). El anlisis de la situacin en
las distintas comunidades autnomas (17 en
total) permite concluir que en cuanto a la
planifcacin en la normativa turstica existen
tres modelos (RAZQUIN, 2002: 118):
1. Modelo de planifcacin turstica en
plena insercin (integrada) con la planif-
cacin territorial. Se caracterizan por este
modelo cinco comunidades autnomas:
Asturias, Baleares, Canarias, Catalua y
el Pas Vasco.
2. Modelo de planifcacin turstica en
coordinacin con la planificacin te-
rritorial. Este modelo es propio de tres
comunidades: Andaluca, Extremadura
y Galicia.
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3. Modelo de planifcacin turstica in-
dependiente de la planifcacin territorial
de carcter estructural o estratgico. Es
el modelo ms extendido y se encuentra
en seis comunidades: Cantabria, Castilla
y Len, Madrid, Murcia, La Rioja y
Valencia.
En Espaa, en el ltimo medio siglo, la in-
tervencin de la administracin pblica en
el sector turstico, que se ha formalizado en
lo que se denomina poltica turstica, se ha
ido adaptando a los factores condicionantes,
a las diversas necesidades del sector y a la
nueva estructura del Estado (BLANCO, 1998;
BARRADO, 2001). La evolucin y los cambios
en la organizacin de la administracin
turstica y en poltica turstica durante las
ltimas dcadas (LPEZ PALOMEQUE, 1999)
avalan dicha afirmacin. En un Estado
descentralizado la Espaa de las autono-
mas y ante las necesidades y retos del
escenario actual, las Comunidades Autno-
mas espaolas se han dotado en los ltimos
doce aos de un nuevo instrumento marco
de gestin turstica: una ley del turismo,
de la que disponen hoy da prcticamente
todas las autonomas (IVARS, 2003) (vase
cuadro 3).
Una vez recibidas las competencias en
materia de turismo, fruto del la aprobacin
de los respectivos estatutos de autonoma
contemplados en la Constitucin de 1978, las
Comunidades Autnomas comenzaron un in-
tenso proceso legislador. Las primeras leyes
de turismo de las Comunidades Autnomas
se orientaron a funciones de inspeccin y san-
cin, propias de una voluntad controladora y
burocrtica que se apartaba de los problemas
reales de los aos ochenta y del contenido
de lo que deberan ser leyes ordenadoras del
turismo. En los aos noventa se corrigi esta
orientacin, se revisaron y modifcaron las le-
yes ya aprobadas y se reorientaron las nuevas
hacia nuevos planteamientos que incluan una
mayor participacin de los agentes, con el
reconocimiento del papel del sector privado y
del mercado, y la incorporacin de objetivos
relacionados con el fomento y la promocin
de la actividad, si bien los resultados han sido
desiguales entre s.
Tipos de planificacin
Se puede convenir que la acepcin ms
genrica de planifcacin hace referencia
a que es el proceso de establecer metas y
elegir los medios para alcanzar dichas me-
tas. Aceptada esta defnicin y atendiendo
a alguno de los distintos aspectos de dicho
proceso (objetivos, enfoque, nivel), se podr
distinguir entre diversos tipos o modalidades
de planifcacin. Conviene constatar, no obs-
tante, dos cuestiones clave antes de presentar
las diversas tipologas:
1. Los diversos tipos de planifcacin no
son excluyentes. El uso cotidiano de los
instrumentos de gestin y planifcacin
muestra una realidad compleja, en rela-
cin con la identifcacin de los mismos
como ejemplos de uno u otro tipo de pla-
nifcacin identifcado. En consecuencia,
las diferentes tipologas son, sobre todo,
categoras de anlisis que obedecen a
situaciones genricas o tericas, ms que
rasgos reales defnidores de dichos instru-
mentos. La realidad muestra un alto grado
de imprecisin, ambigedad conceptual
y usos indistintos de conceptos. Signif-
cados distintos de los mismos trminos,
confusin, distintas propuestas. En def-
nitiva, relacin entre diferentes tipos de
planifcacin, que da lugar formalmente
a una matriz de conexiones.
2. Cualquier modalidad o tipo de planif-
cacin habr de regirse por los principios
de sostenibilidad, por tanto no tiene sen-
tido que la planifcacin sostenible sea
considerada como una modalidad entre
los instrumentos de planificacin. La
sostenibilidad (los principios de sostenibi-
lidad) habr de ser condicin en cualquier
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tipo de planifcacin. La sostenibilidad
en la planifcacin turstica, ms que un
objetivo que se sustantiviza (lo sostenible
como sustantivo), es un principio que se
adjetiviza (lo sostenible como adjetivo de
cualquier accin), que debe estar implcito
en cualquier tipo de planifcacin, ya sea
la territorial (o formalmente fsica, tan-
gible y material) o la estratgica. Toda la
doctrina de la OMT en este tema (buenas
prcticas) (OMT, 2000) y la recopilacin
de experiencias deben ser entendidas bajo
esta perspectiva.
As, pues, entre los instrumentos de gestin
turstica (en sentido amplio) se cuenta con
distintos tipos de planifcacin, de los que a
continuacin se sealan algunas taxonomas
signifcativas atendiendo a sus rasgos evoluti-
vos, a la naturaleza objeto de la planifcacin,
al sentido de las determinaciones, al enfoque
o al carcter operativo de la misma.
A. Segn sus rasgos evolutivos
El punto de partida es la adaptacin de la
planifcacin a las condiciones y a la necesi-
dad de un determinado momento histrico;
es decir, considerar el marco temporal. Re-
curdese que la poltica turstica se disea
en funcin de las realidades y problemas
de cada momento histrico y, por lo tanto,
la planifcacin tambin ha tenido objetivos
y medios distintos segn dichas realidades
temporales y ha cambiado con el tiempo. Al
considerar la evolucin de la planifcacin
hay que tener en cuenta el posible desfase
del desarrollo del turismo en cada pas o en
cada regin, que pueden presentar realidades
contrastadas.
La planifcacin turstica, al igual que la
planifcacin en general, ha evolucionado
con los aos. GETZ (1991) citado por JAFA-
RI (2002: 498) identifca cinco tradiciones
dentro de la planifcacin turstica, cada una
con una serie de conceptos, mtodos y orien-
taciones asociadas:
1. La primera, la de estimulacin o im-
pulso, es poco ms que la promocin del
desarrollo y, por tanto, no es en absoluto
una autntica planifcacin.
2. La segunda ve el turismo como una
industria anloga a otras, y tiene un en-
foque predominantemente econmico,
con el acento puesto en el desarrollo y
el marketing.
3. La tercera subraya los aspectos espa-
ciales del turismo y la planifcacin de los
recursos fsicos o materiales sobre la base
de un meticuloso anlisis de esos recursos
y de las nociones de accesibilidad.
4. La cuarta, o planifcacin comunitaria,
requiere que esos lugares asuman el con-
trol del proceso de planifcacin, se mar-
quen sus propias metas y planifquen en
consecuencia, contemplando conceptos
como la capacidad de carga social.
5. La quinta, un modelo integrado y sis-
temtico, apunta a que las metas, las pol-
ticas y las estrategias deberan basarse en
una comprensin y un conocimiento ms
exhaustivos de la forma en que funciona
el sistema turstico.
En sntesis, caber destacar en primer lugar
que inicialmente se observa una preocupacin
casi exclusiva por la planifcacin fsica de
los servicios/equipamientos tursticos y por
su promocin externa y, en segundo lugar,
que ahora, en cambio, se ha pasado a un enfo-
que ms amplio, que toma en consideracin:
a. las necesidades de las empresas; b. los pro-
pios turistas; c. la comunidad receptora; y d.
una mayor preocupacin por crear sinergias
entre turismo y entorno (social, econmico,
medioambiental).
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Cuadro 3
Leyes de ordenacin del turismo de las comunidades autnomas espaolas.
Ley de Ordenacin del Turismo del Pas Vasco, Ley 6/1994, de 16 de marzo.
Ley de Ordenacin del Turismo de Canarias, Ley 7/ 1995, de 6 de abril.
Ley de Ordenacin del Turismo de Canarias, Ley 7/1997, de 4 de julio, de modifcacin
de la Ley 7/1995, de 6 de abril.
Ley de Ordenacin del Turismo de Canarias, Ley 5/1999, de 15 de marzo, modifcacin
de la Ley 7/1995, de 6 de abril.
Decreto 4/2001, de 12 de enero, por el que se acuerda la formulacin de las Directrices
de Ordenacin General y del Turismo de Canarias.
Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenacin.
Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenacin del territorio
y del turismo de Canarias.
Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenacin
General y las Directrices de Ordenacin del Turismo de Canarias. (La Disposicin Adi-
cional Tercera modifca varios artculos de de la Ley 7/1995). Correcciones de errores
de la Ley 19/2003.
Ley de Ordenacin del Turismo de Extremadura, Ley 2/1997, de 20 de marzo.
Ley de Ordenacin de Turismo de Galicia, Ley 9/1997, de 21 de agosto.
Ley de Ordenacin del Turismo de la Regin de Murcia, 11/1997, de 12 de diciembre.
Ley de Ordenacin del Turismo de Castilla y Len, Ley 10/1997, de 19 de diciembre.
Ley de Ordenacin del Turismo de Valencia, Ley 2/1998, de 21 de mayo.
Decreto 71/2000, de 22 de mayo, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el
Reglamento Regulador de los Convenios Previstos en la Ley 3/1998, de 21 de mayo, de
Turismo de la Comunidad Valenciana.
Ley de Ordenacin del Turismo de Madrid, Ley 1/1999, de 12 de marzo.
Ley de Ordenacin del Turismo de Madrid, Ley 1/2003, de 11 de febrero, de modif-
cacin de la Ley 1/1999, de 12 de marzo.
Ley de Ordenacin del Turismo de Madrid, Ley 8/1995, de 28 de diciembre, derogada
por la Ley 1/1999.
Ley de Ordenacin del Turismo de Cantabria, Ley 5/1999, de 24 de marzo.
Ley de Ordenacin del Turismo de las Islas Baleares, Ley 2/1999, de 24 de marzo.
Ley sobre el Impuesto sobre Estancias en Empresas Tursticas de Alojamiento en Ba-
leares, Ley 7/2001, de 23 de abril.
Ley de Ordenacin del Turismo de las Islas Baleares, Ley 9/2002, de 12 de diciembre
para la modifcacin de la Ley 2/ 1999, de 24 de marzo.
Ley de Ordenacin del Turismo de Castilla-La Mancha, Ley 8/1999, de 26 de mayo.
Ley de Ordenacin del Turismo de la Junta de Andaluca, Ley 12/1999, de 15 de diciem-
bre.
Ley de Ordenacin del Turismo de La Rioja, Ley 2/2001, de 31 de mayo.
Ley de Ordenacin del Turismo del Principado de Asturias, Ley 7/2001, de 22 de junio.
Ley de Turismo de Catalua, Ley 13/2002, de 21 de junio.
Ley de Ordenacin del Turismo de Navarra, Ley Foral 7/2003, de 14 de febrero.
Ley de Ordenacin del Turismo de Aragn, Ley 6/2003, de 27 de febrero.
Fuente: Elaboracin a partir de diversas obras y fuentes documentales.
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B. Segn el objeto de la planificacin
Recordando la naturaleza diversa del fen-
meno turstico y considerando sus diversas
dimensiones se puede afrmar:
La planifcacin turstica es una accin
que se proyecta o se produce sobre la di-
mensin econmica del turismo; se trata,
entonces, de la planifcacin econmica
del turismo (o planifcacin del proceso
de produccin-consumo turstico).
La planifcacin turstica es una accin
que se proyecta o se produce sobre la
dimensin territorial del turismo; se trata,
entonces, de la planifcacin territorial del
turismo o planifcacin del proceso de
implantacin territorial de las actividades
tursticas.
La planifcacin turstica es una accin
que se proyecta o se produce sobre el
conjunto de componentes del hecho turs-
tico, refrindose tanto a la planifcacin
de su dimensin econmica como de su
dimensin territorial. Esta aproximacin
de conjunto, integral, de la planifcacin
parece la ms adecuada, por cuanto el
espacio, la variable territorial, desem-
pea un papel determinante, singular,
en los procesos de produccin-consumo
tursticos, sin olvidar que el propio lugar
o destino es producto turstico.
Sintetizando, segn el objeto (o mbito), se
pueden distinguir dos tipos de planifcacin:
la planifcacin econmica y la planifcacin
fsica (PUJADAS y FONT, 1998: 30). Se entiende
por planifcacin econmica el conjunto de
polticas econmicas con incidencia terri-
torial, sobre todo las polticas sectoriales
(sectorial) y la poltica regional (global)
dirigida a corregir desequilibrios territoriales
y al desarrollo de las regiones atrasadas. Por
otra parte, la planifcacin fsica se defne
teniendo como referencia principal la escala
urbana, y se entiende como el proceso de
ordenacin (armoniosa) de los usos del sue-
lo, de los edifcios y de los asentamientos
urbanos, encaminados a satisfacer exigencias
pblicas de estndares ms elevados de dise-
o y efciencia. Se la denomina planifcacin
fsica porque, en ltima instancia, comporta
la produccin fsica del territorio ordenado.
La planificacin fsica presenta a su vez
diversas modalidades. Por una parte, puede
ser general o sectorial (sobre el conjunto de
variables o sobre una de las variables o com-
ponentes del territorio). Por otra parte, puede
ser urbanstica o territorial, diferenciadas
en funcin del mbito o escala, el objetivo
bsico, las determinaciones principales, el
nivel jerrquico, el planeamiento derivado,;
y, fnalmente, puede ser normativa o no, aten-
diendo al hecho de si emana o no de un cuerpo
normativo de obligado cumplimiento.
C. Segn el sentido de sus
determinaciones
Segn este criterio, se establece una distincin
entre planifcacin vinculante y planifcacin
no vinculante o indicativa: a. es de carcter
vinculante cuando las medidas establecidas
son de obligado cumplimiento; y b. es de
carcter indicativo cuando las medidas es-
tablecidas no son de obligado cumplimiento
y se establecen con la fnalidad de favorecer
comportamientos en la direccin deseada o
indicada.
D. Segn el enfoque
Segn el enfoque que se establezca, la pla-
nifcacin puede ser diferenciada de acuerdo
con diversas dualidades, tal como aparecen
en numerosos textos y documentos: estruc-
tural-coyuntural; tradicional-estratgica; o
convencional-interactiva. El enfoque tradi-
cional, convencional, se asocia al carcter es-
tructural, normativo (territorial y urbanstico),
de expresin fsica del estilo de desarrollo
econmico y, por lo tanto, la planifcacin
territorial del turismo debe vincularse con la
poltica econmica.
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Merece atencin especial el carcter de las
segundas partes de esas dualidades por
cuanto refejan lo nuevo (no estructural, no
tradicional, no convencional), en particular,
la denominada planificacin estratgica,
expresin que sintetiza un conjunto de con-
diciones: fexible, interactiva, participativa.
Existen muchas defniciones de lo que es
planifcacin estratgica, pero la ms acep-
tada es la que considera que la planifcacin
estratgica consiste en concebir un futuro
deseable y establecer los medios reales para
llegar al mismo.
La planifcacin estratgica actualmente ad-
quiere mayor prioridad y ms relevancia que
la planifcacin tradicional (FORN y PASCUAL,
1995). En particular, la denominada plani-
fcacin estratgica, el enfoque estratgico
aplicado a los procesos de planifcacin del
territorio permiten hablar en el contexto de la
gestin del turismo de la planifcacin estra-
tgica territorial. La planifcacin estratgica
territorial ha constituido uno de los instru-
mentos ms utilizados por los responsables de
las administraciones pblicas para responder
de manera efcaz los retos que representan las
profundas transformaciones econmicas, po-
lticas, sociales y culturales que tienen lugar
en el cambio de milenio.
Lo que diferencia la planifcacin estratgi-
ca de otros tipos de planifcacin es que se
trata de un proceso orientado a la accin: la
planifcacin tradicional dibuja expectativas,
mientras que la planificacin estratgica
combina acciones. Adems, cabe aadir que
en un periodo como el actual la planifcacin
estratgica ha de concebirse y ha de adquirir
la forma de un proyecto integral, global y
participativo:
Integral. Ha de concebirse como pro-
yecto integral porque es comn a todas las
entidades, empresas e instituciones con
ms capacidad de infuir en el municipio
y ha de fundamentarse en el desarrollo de
la cooperacin entre los sectores pblico
y privado.
Global. Ha de concebirse como pro-
yecto global porque ha de considerar de
manera unitaria e interdependiente el
conjunto de aspectos y de factores que
determinan el desarrollo econmico y la
calidad de vida en el territorio.

Participativo. Ha de concebirse como
un proyecto participativo, porque la
participacin es un aspecto bsico de un
plan estratgico, y clave para conseguir
el consenso social y una amplia cultura
estratgica, para obtener la implicacin
de todos. Cuenta con una visin del futuro
deseable y unos objetivos concretos.
La planifcacin estratgica (turstica) es un
instrumento de gestin para la toma de deci-
siones, y es aplicable en empresas (distintas
fases de procesos de creacin de servicios
y de productos) y en la gestin territorial,
en la que participan diversos agentes, entre
ellos el sector pblico (VALLS, 1998: 118).
Segn VALLS, los objetivos de la planifcacin
estratgica (turstica) son: 1. identifcar las
alternativas de desarrollo; 2. adaptarse a los
cambios; 3. mantener las diferencias; 4. crear
condiciones deseables; y 5. evitar condicio-
nes indeseadas. Y entre los requisitos de la
planifcacin estratgica (turstica) fgura el
hecho de que ser consensuada entre todos
los agentes y ser sostenible. En cuanto a los
diversos tipos de planifcacin estratgica,
las distintas modalidades se identifcarn
en razn de la escala del territorio, del pe-
riodo de actuacin, de la estructura (tipo de
turismo, producto) y de la exigibilidad de
aplicacin.
E. Segn su carcter operativo
Una propuesta interpretativa de las modalida-
des de planifcacin turstica, de acuerdo con
su grado de operatividad, contempla la distin-
cin entre la planifcacin fsica del turismo y
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la planifcacin estratgica del turismo, cuyos
rasgos se sintetizan en el cuadro 4.
Habitualmente, la acepcin plan estratgico
identifca un plan de turismo sinnimo, a su
vez, del trmino plan de desarrollo tursti-
co y, por tanto, del instrumento bsico de
referencia de la planifcacin turstica. En
general, el plan de turismo se traduce, se ma-
terializa, en un plan estratgico, que integra
todos los aspectos del desarrollo turstico e
incluye los recursos humanos, medioambien-
tales y socioculturales. Dicho plan parte de la
determinacin de un objetivo, que va desde
lo general a lo especfco, con diferentes nive-
les de disgregacin. Se trata de un objetivo,
a largo plazo, que debe ser consensuado por
todos los agentes implicados en su funcio-
namiento. Posteriormente se formalizan los
instrumentos necesarios para llevar adelante
el plan, implementndose los mecanismos de
control que aseguran su xito.
Consideraciones finales
La refexin sobre los fundamentos de la
planifcacin turstica y la incursin sobre
las experiencias en Espaa, y en concreto
sobre la planifcacin territorial turstica,
permite concluir con la identifcacin de unos
rasgos caracterizadores en torno a como se ha
operado y en relacin con la incorporacin
(innovacin?) de nuevos enfoques y plan-
teamientos; consideraciones que se sealan a
continuacin a modo de conclusiones.
Cuadro 4
Planifcacin fsica y planifcacin estratgica: objetivos e instrumentos
Planifcacin fsica del turismo:
* Objetivos:
defnir el modelo de desarrollo de un destino turstico y ordenacin de su cre-
cimiento funcional.
organizar un proceso en su variable espacial o fsica: determinacin de los usos,
las funciones, zonifcacin y normativa.
a distintas escalas posibles
parcial/total; sectorial/global
* Instrumentos operativos:
plan territorial turstico: Plan de Desarrollo Turstico del Destino
plan general de urbanismo (turstico)
planes sectoriales o parciales.
Planifcacin estratgica del turismo
* Objetivo: disear, decidir un conjunto de acciones para:
a. optimizar el sistema o modelo turstico del destino ya consolidado
b. la accin estratgica aplicada a cualquier momento (fase de desarrollo) y m-
bito del proceso (fase de la cadena o proceso de produccin-consumo), dados los
rpidos cambios del escenario y de los factores que afectan al escenario turstico.
Todo proceso de toma de decisiones, al margen de la temporalidad y de su natu-
raleza, est hoy da impregnado por la planifcacin estratgica.
* Instrumentos operativos.
Plan (estratgico), ya sea:
sectorial-integral
a una escala determinada: local-regional

Fuente: Elaboracin propia
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1. Se constatan unas actuaciones cada vez
ms instaladas en el enfoque de gestin
territorial y as se percibe y se superan
planteamientos reduccionistas o simples
de planifcacin. Se consideran cada
vez ms los factores (o contextos), que se
dan paralelamente a la planifcacin.
2. Se constata una progresiva incorpo-
racin de la planificacin estratgica.
Inicialmente como complemento de la
planifcacin fsica, y ms tarde como
sustitucin de la misma, dando paso a un
escenario regido, principalmente, por la
lgica de las oportunidades implcita en
la gestin estratgica de los procesos de
planifcacin (LPEZ PALOMEQUE, 2001b).
Es ineludible hacer mencin a los riesgos
de esta prctica (no vinculante, nuevo
escenario para los agentes y la falta de
representatividad, promocin y con-
duccin por la administracin pblica,
componente ideolgico...).
3. Se observa la existencia de una clara
conviccin de que la gestin y la planif-
cacin no son problemas de diseo, sino
de recursos econmicos, de fnanciacin,
de captacin de recursos. Este rasgo se ha
acentuado en los ltimos tiempos ante la
consolidacin de un escenario de restric-
ciones fnancieras en la administracin
pblica.
4. Se consolida la tendencia a aceptar la
necesidad de coordinacin y cooperacin
entre agentes y a buscar nuevos caminos.
Su prctica es concebida como una opcin
para superar los problemas de disponi-
bilidad de recursos financieros, como
opcin para optimizar todo el proceso,
llegando en la ltima fase al pacto. As
pues, de la coordinacin y cooperacin
administrativa se evoluciona a la cultura
de la participacin de todos los agentes, a
la negociacin, al consorcio, al convenio,
al pacto.
5. Se comprueba la permanencia, como
gran obstculo en la gestin pblica del
turismo, del desfase de ritmos entre el
tiempo del mandato poltico, por una
parte, y el proceso de implantacin de los
proyectos tursticos, de la ejecucin del
plan, por otra parte.
6. Se presenta un balance desigual de la
planifcacin turstica y un cierto desen-
canto de los programas estrella. Existe
un predominio de la puesta en prctica
de determinadas tcnicas (inventario y
evaluacin de recursos, estimacin de
la capacidad de carga, evaluacin del
impacto ambiental, o anlisis de la de-
manda turstica, entre otros) para abordar
problemas o componentes concretos, que
se demuestran ms operativas, por encima
del planteamiento integral que se asocia
con la planifcacin territorial del turismo
como instrumento de ordenacin.
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