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Reform oder das Ende von Multilateralismus

Begegnen wir einem Zeitalter des Regionalismus?

Ein Essay von Moritz Hessler. 3. September 2010 In seinem Buch Common Wealth aus dem Jahr 2008 erkennt Jeffrey Sachs die Notwendigkeit, Regierungs- und Interregierungsorganisationen wie die United Nations einer strukturellen und organisatorischen berarbeitung zu unterziehen, um den Herausforderungen der Millennium Promises gerecht zu werden1. Als Musterbeispiel fr diese Umstrukturierungen hebt er die Europische Union hervor, die in vielen Aspekten den Anforderungen einer multilateralen Institution des 21. Jahrhunderts entsprche. Vor allem deren Fhigkeit der politischen und konomischen Integration von Staaten, die bewaffnete Konflikte unter den Mitgliedsstaaten de facto ausschliet, sowie deren geschlossene Strke in Themen wie Geldpolitik und Finanzmarktregulierung, beeindruckt Sachs. Nun muss man ergnzen, dass er dieses Buch geschrieben hat, bevor die Finanz- und Wirtschaftskrise auch die als so stabil angepriesene Europische Union stark ins Wanken brachte. Besonders der Fall Griechenlands kostete der regionalen Vorzeigeinstitution einiges an Reputation. Offenbar deutlich unbeschadeter hat der sdostasiatische Raum die Krise berstanden. Die eigene, asiatische Finanzkrise Ende der 1990er Jahre kann, aus heutiger Perspektive reflektiert, sogar als entscheidender Faktor fr den wirtschaftlichen und globalpolitischen Aufstieg der Tigerstaaten-Region gesehen werden. Das Loslsen von neoliberalen Ideologien sowie die Strkung von Selbstverantwortung und regionaler Kooperation sind als Schlsseldynamiken zu identifizieren. Eine Dekade spter nahm die globale Finanzkrise dem konomischen Ideal des Neoliberalismus den verbliebenen Glanz auch in anderen Weltregionen. Die Folgen dieser Ideologiekrise sind jedoch weit tiefgreifender, als man zunchst vermuten wrde. Der Fall der vermeintlich 60 Jahre dominierenden Ideologie trifft die Bretton Woods Institutionen in ihrem Kern2. Die von den westlichen Siegermchten des

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vgl. (Sachs, 2008, S. 332) vgl. (Chorev & Babb, 2009, S. 459)

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zweiten Weltkriegs aufgebauten Institutionen verankerten, primr aufgrund der US-amerikanischen Fhrungsrolle, neoliberale Werte in ihren Grundprinzipien. Zudem fixierten sie die geopolitische Struktur der Nachkriegszeit in ihrer Organisation. Der Internationale Whrungsfonds IWF ist ein gutes Beispiel. Nicht nur, dass die Vereinigten Staaten als einziges Mitglied ein Vetorecht besitzen und damit jede Entscheidung im IWF schlussendlich von den USA getroffen wird, sondern die gesamte Legitimitt dieser Institutionen kann unter direktdemokratischen Aspekten in Frage gestellt werden. Anders, als in der europischen Union, werden Vertreter nicht direkt, nicht einmal direkt-indirekt bestimmt. Zustzlich sind Entwicklungslnder stark unterreprsentiert, da es nach dem Prinzip wer zahlt, bestimmt geht3. Die geopolitischen und ideologischen Vernderungen sowie Krisen, Konflikte und vor allem Fehlschlge der neoliberalen Mission in Entwicklungslndern haben die Bretton Woods Institutionen nicht erst seit dem Fall des Eisernen Vorhangs zunehmend in sprbare Bedrngnis gebracht.

Vor der Krise 2008 Bereits vor der Krise 2008 waren sich daher vor allem die Mitglieder des IWF, die ein starkes Interesse an dessen Legitimitt und Autoritt haben, einig, dass Reformen notwendig und berfllig sind. Der sich verringernde geopolitische Einfluss der im IWF dominanten G7 verdeutlicht, wie dringend Reformen nicht nur bentigt sind, um aktuelle, geopolitische Machtverhltnisse zu bercksichtigen, sondern vor allem, um die Institution IWF an sich zu retten, die eng an eben jene G7 gebunden ist. Viele andere Staaten wandten sich aufgrund der Dominanz der alten Eliten vom IWF ab und, wie das Beispiel Asien aber zuletzt auch Afrika oder Sdamerika zeigt, regionalen Institutionen und Programmen zu. Zustzliches Konfliktpotential wie die UN Untersttzung fr die Kriege im Irak und Afghanistan sowie zunehmend polarisierende Verhandlungen in der globalen Klimadebatte untersttzten einen Trend der Desintegration aus global-multilateralen Institutionen. Prominentestes Beispiel stellt dabei der sdostasiatische Raum, der nach seiner Asienkrise Ende der 1990er Jahr, enttuscht durch die Passivitt multilateraler Institutionen sowie die Fehlschlge neoliberaler Reformen, sich konsequent dem Regionalismus als oberste suprastaatliche Instanz verschrieb. Eigenverantwortung und Kooperative4 sowie eigene, konomische und politische Ideologien katalysierten den Aufstieg zur sich am schnellsten entwicklnden Region der Welt. Andere Regionen versuchten bald, diese Erfolgsgeschichte zu kopieren und erschufen Entwicklungsbanken und regionale Zusammenschlsse wie zum Beispiel die Afrikanische Union und Entwicklungsbank. Hufig zitierte supraregionale Panels wie BRIC, BASIC und IBSA greifen zustzlich in die beanspruchten Kompetenzen multilateraler Institutionen ein5. Um es zusammen zu fassen: multilaterale Institutionen befanden sich bereits vor der Weltwirtschaftskrise in einer zunehmend existenzbedrohenden Situation. Exemplarisch ist ein Panel der Welthandelsorganisation zu nennen, die Doha Round, dessen Verhandlungsrunden sich zunehmend
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vgl. (Sachs, 2008, S. 333-334) vgl. Chian Mai Initiative 5 vgl. (Payne, 2008, S. 526f)
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ohne Ergebnisse auflsen, da Entwicklungslnder, Tigerstaaten und der alte Westen sich nicht in Ihren Kernthemen einigen knnen6. Das Vertrauen und der Glaube an die Integritt und symbiotische Kraft von Multilateralismus schwanden. Zu Recht fragt Ngaire Woods in einem Ihrer Journalbeitrge zu Global Policy, ob wir gerade die letzten Atemzge jener westlich-multilateralen Institutionen verfolgen7. Wahrnehmung und Akzeptanz Gerade Legitimitt und Akzeptanz sowie Vertrauen in kooperative Institutionen sind jedoch die Grundanforderungen multilateraler Zusammenarbeit. Der IWF musste handeln und Reformen auf den Weg bringen, um sich selbst eine Zukunft zu geben. Eine Analyse der Kernproblemfelder auf Basis der zwei Sulen Governance und Finance ergab eine dreigeteilte Perspektive: I) die finanzielle Organisation der Institution muss berarbeitet, II) Legitimitt und Vertrauen mssen zurckgewonnen und III) geopolitische Machtverschiebungen mssen durch den reformierten IWF abgebildet werden8. Innere Struktur - Governance Beginnend mit den letzten beiden Punkten als Aspekte der Governance erkannte man, dass Legitimitt und die Abbildung aktueller Machtverhltnisse hauptschlich durch eine Reform der Quota Regelungen zu erreichen seien. Das impliziert zum einen die Beitragszahlungen, vor allem jedoch die Stimm- und Machtverhltnisse. Unabhngig von Beitragszahlungen sollte die Regelung zu den sogenannten basic votes, also den Stimmen die jedem Mitglied unabhngig der konomisch-politischen Strke zustehen, berarbeitet werden. Das Problem: die 5,4%9 aller Stimmen, die durch diese Reformen bewegt wurden, sind total gesehen als marginal zu bewerten. Zwar haben sich die Stimmverhltnisse verndert wie selten zuvor, jedoch ist dies unter dem Aspekt, wie gering die tatschliche Machtverschiebung ausfiel, eher ein Argument gegen die institutionelle Organisation. Eine der Hemmschwellen fr Schwellenlnder, sich intensiver im IWF zu engagieren, ist weiterhin die Vetostimme, die die USA fr sich beansprucht. Darber hinaus finden die Amtssprache und Hauptsitze der multilateralen Organisationen, meist Englisch-sprachig und in den USA situiert, immer hufiger Ansto vor allem bei den emerging countries Asiens. Jeder Kritik an diesem Ungleichverhltnis muss man entgegenhalten, dass all jene Institutionen von den USA federfhrend und mit hohem materiellem Aufwand aufgebaut wurden. Jedoch sollten die Vereinigten Staaten ihr Ego in einigen Aspekten ablegen und konstruktiv nach Lsungen fr die Zukunft schauen, bevor sich diese enormen Investitionen der Vergangenheit als perspektivlos heraustellen. Die G7 bentigen zunehmend die finanzielle und politische Untersttzung des Finanzreserven-Giganten China und anderer Schwellenlnder. Die BRIC als Koalition machten substanzielle Reformen als Kondition fr ein intensiviertes Engagement im IWF10. Diese Reformen inkludieren weit mehr als nur strukturelle und finanzielle Reformen, wie zum Beispiel die bis

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vgl. (Anonymous, 2008; Chorev & Babb, 2009, S. 460) vgl. (Woods, 2010) 8 vgl. (Woods, 2010, S. 53) 9 vgl. (Woods, 2010, S. 53). 10 Besonder asiatische Staaten nherten sich, nach dem fr sie enttuschenden, westlich geprgten Handeln des IWF whrend und nach der Asienkrise in den 1990ern, der Diskussion ber ein intesiviertes Engagement im IWF uerst vorsichtig.
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2009 nicht umgesetzte Forderung nach einer 5% Verschiebung der Macht- und Stimmverhltnisse. Gerade ideologisch drfte das Muskelspiel auf internationale Ebene nun erst beginnen. Einer der zentralen Diskussionspunkte drften die sogenannten global imbalances sein. Der Anspruch des IWF sollte sein, das Ungleichgewicht von einer westlich-konsum- und einer stlich-spar-getriebenen konomie, durch globale Politiken und Sicherungsmechanismen auszugleichen. Die Herausforderung ist, nach der Asienkrise eine Vertrauensbasis zu erschaffen, die Sparernationen dazu bewegt, ihr Geld, anstatt es berproportional anzulegen, um Sicherungsschirme fr Krisen zu haben, zu investieren und an globalen Sicherungsschirmen zu partizipieren. Gleichzeitig gilt es, Konsumnationen wie die Vereinigten Staaten, einzubremsen. Wie kann das erreicht werden? Die Finanzkrise und speziell die Griechenlandkrise haben demonstriert, welche besonders psychologische Kraft multilaterale Sicherungsschirme entwickeln knnen. In einem globalen Finanzsystem, dessen Grundpfeiler inzwischen Vertrauen und zunehmende Transparenz darstellen, entwickeln diese Sicherheitsschirme ihre volle Wirkung, indem sie den Mrkten absichernde und damit beruhigende Signale aussenden, ohne, zumindest in der Theorie, direkt in Ihnen zu intervenieren. Ein verstrkter Fokus auf solche Sicherungsschirme, koordiniert vom IWF und lokalisiert in regionale Kooperationen in Verbindung mit einer transparenten berwachung der globalen Finanzmrkte auf Basis multilateraler Abkommen sowie nicht zuletzt die Untersttzung von emerging countries bei der Optimierung ihrer Finanzsysteme kann die bentigte internationale Kooperation, und damit die Legitimitt des IWF, und die Stabilitt der Finanzmrkte garantieren. Gleichzeitig wrden diese internationalen Sicherheitsmechanismen die Notwendigkeit nationaler Finanzakkumulation verringern und damit mittelfristig zur Lsung der Global Imbalances beitragen. Die kritische Frage ist jedoch, wie viel Vertrauen der IWF aufbauen kann. Zu Recht kann man sich in Asien fragen, wie wirksam derartige Sicherungsmechanismen sind, wenn der Westen im Krisenfall die Hilfe untersagt. Innere Struktur - Finance Die finanziellen Reformen des IMF vor der Krise zielten vor allem auf zwei Punkte ab: I) gemeinsam mit den Reformen der Governance Schwellenlnder intensiver als Shareholder an den IWF zu binden sowie II) eine hhere Unabhngigkeit der Institution von ihren Kreditnehmern zu erreichen. Woods stellt heraus, dass das IWF Einkommensmodell groe Schwachstellen bei der konomischen Logik, Vorhersagbarkeit, Flexibilitt und Skalierbarkeit offenbarte11. Sie merkt zudem an, dass sich das Prinzip der 1990er Jahre IMF run by G7, paid by borrowers grundstzlich ndern msse. Vielmehr mssten Entwicklungslnder als Kunden gewonnen und der IWF, um Kundenorientierung zu erreichen, als unabhngige Institution gestrkt werden. Bentigt sei eine Institution, die im Zweifelsfall schnell, unbrokratisch und ohne lange Entscheidungsfindung in Notsituationen aushelfen knne. Unbrokratisches und integeres Handeln, ermglicht durch Unabhngigkeit, wrde sich direkt auf die Attraktivitt und Legitimitt der Institution auswirken und regionale Alternativen obsolet machen12.

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vgl. (Woods, 2010, S. 53). vgl. (Woods, 2010, S. 55)


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Die Abbildungen im Appendix verdeutlichen, dass die meisten Reformen vor der Finanzkrise nicht den gewnschten Effekt verstrkter Unabhngigkeit brachten. Vielmehr wurde die Abhngigkeit von Kreditnehmer auf Kreditgeber umgewlzt, wie Abbildung 2 verdeutlicht. Ziel war, den IMF durch groe Reserven und die daraus entstehende Mglichkeit der Ertrag generierenden Kreditvergabe13 in eine wachsende Unabhngigkeit zu fhren. Bestrkt werden sollte dies durch ein verstrktes Generieren von Ertrgen aus Verwaltungsgebhren fr Fonds, Handel von z.B. Goldreserven, etc. Whren sich diese mittlere, unabhngige Sule als marginal herausstellte, verschob sich die Abhngigkeit zu wenigen Kreditgebern, da bisherige Reformen noch nicht den erwnschten Zulauf an Untersttzern brachte. Auch wenn sich China und einige andere Schwellenlnder beteiligten, kann man nicht wirklich von einer Kapitalerhhung, eher von einer hheren Kreditlinie im IWF sprechen14.

Die Krise als Chance? In der Theorie wre die Finanzkrise nicht nur die erste Chance gewesen, angestoene Reformen zu evaluieren, sondern auch, das gesamte Image und den Einfluss des IWF in krzester Zeit auszubauen. Wo der IMF in der Asienkrise fehlte, htte er nun, auch mit den Erfahrungen von damals, einspringen und die Chance fr sich nutzen knnen. Die sdostasiatischen Regionalzusammenschlsse der 1990er Jahre htten als Vorbild dienen knnen. Der IWF htte die globale Koordination bernehmen und die lokale Ausfhrung delegieren knnen, wie es Sachs als den optimalen institutionellen Aufbau eines multilateralen Systems erachtet15. Solch ein Vorgehen htte nicht nur die Akzeptanz und Legitimitt der Institution erhht, sondern gleichzeitig ressourcensparend und tolerant auf bestehenden Strukturen aufgebaut. Konnte der IWF seine Chance nutzen, mit den richtigen Lehren aus der Asienkrise die Bekmpfung der globalen Krise anzufhren? Um es vorweg zu nehmen: er konnte es nicht wirklich. Die erste Welle der Krise, die Finanzkrise, traf vor allem die Lnder, die sich den neoliberalen Reformen des IWF gestellt und sich weit dem globalen Finanzmarkt geffnet hatten. Die zweite Welle warf schlielich die gesamte Weltwirtschaft zu Boden, stoppte den Waren- und Interbankenhandel und fhrte zum sogenannten development emergency16. Beinahe alle multilateralen Institutionen zgerten viel zu lange mit konkreten Aktionen. Die europische Union, die mit ihrem relativ robusten Finanzsystem auf Basis von Diversitt und Regulierung17 in Kooperation mit der erstaunlich unbetroffenen sdostasiatischen Region die Fhrungsrolle fr eine rasche Bekmpfung der Krise und Reform der Finanzmrkte htte bernehmen mssen, verstrickte sich in internen Debatten unter den Mitgliedsstaaten. IWF und Weltbank schoben sich gegenseitig die Verantwortung zu. Und der asiatische Raum war nicht daran interessiert, globale Reformen anzustoen, da das eigene, in den 1990ern erschaffene System sich als das Robustere herausgestellt hatte und man nun keine Einflussnahme auf die regionalen Politiken mehr von auen wnschte. Schlussendlich begann
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Zinsen, Verwaltungsgebhren, ... vgl. (Woods, 2010, S. 55) 15 vgl. (Sachs, 2008, S. 333-334) 16 vgl. (Woods, 2010, S. 52) 17 u.a. Basel II
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eine erste koordinierte Aktion ber die Zentralbanken und Regierungen sowie die G20. Man verstndigte sich auf globale Finanzregulierungssysteme, Untersttzung der rmsten Staaten sowie auf Reformen der globalen Institutionen. Die Nachhaltigkeit dieser Absprachen fr den Multilateralismus ist fraglich, da auch die G20 nicht wirklich als legitime Reprsentation globaler Machtverhltnisse angesehen werden kann und weiterhin groe Teile der Welt unterreprsentiert. Wenn man die Bekmpfung des Development Emergency betrachtet, spricht sogar alles gegen eine Wiederbelebung des Multilateralismus. Aufgrund der IWF-Konditionen zur Kreditvergabe wurden 79% des frischen Kapitals18 nach Europa verliehen. Afrikanische Staaten erhielten nur 3% aus dem Budget. Botswana, das vor der Krise als eine der hoffnungsvollsten afrikanischen konomien angesehen wurde, wurde von der Krise aufgrund seiner globalen Vernetzung hrter getroffen, als viele andere Staaten. Die Warteliste der bedrftigen Staaten jedoch listete Botswana aufgrund seiner vor der Krise starken konomie auf den hinteren Pltzen, womit rasche Hilfe von Seiten des IWF beinahe ausgeschlossen war. Somit wandte sich das sdafrikanische Land an die African Development Bank und bekam innerhalb krzester Zeit Kreditlinien zugeteilt19. Welche Schlsse ziehen Staaten aus solchen Beispielen? Demonstrieren diese Lehren nicht die deutlich grere Handlungsfhigkeit und Verlsslichkeit regionaler Zusammenschlsse?

Das Zeitalter des neuen Multilateralismus oder des Regionalismus? Um ihre These des endenden Zeitalters von Multilateralismus zu bestrken, hebt Woods hervor, dass selbst Mitgliedslnder des IWF inzwischen bilaterale Programme fr arme Lnder bevorzugen. Zudem wrden Development Banks und andere regionale Zusammenschlsse immer strker, da sie als effektiver erachtet werden20. Damit hat sie auch Recht. Allerdings sollte man diese Regionalisierung bzw. Lokalisierung von Problemen nicht mit dem Ende des Multilateralismus verwechseln. Bilaterale Abkommen wirken im globalen Ausma nie so effizient wie multilaterale, das wird eine Evaluation der verschiedenen Projekte verschiedener Kooperation auf der globalen Skala zeigen. Die gezielte Bekmpfung von Krisen, Armut und Ungleichheit sowie die bentigte Regulierung globaler Finanzmrkte erfordert ein koordiniertes Vorgehen, welches nur durch multilaterale Institutionen gewhrleistet werden kann21. Welchen Nutzen bringt es, wenn die Europische Union Kapitalflucht in ihrem Binnenmarkt verhindert, wenn gleichzeitig in Asien und Afrika neue Finanzmarktpltze entstehen, die das ermglichen? Konkurrierende Mrkte und Regionen finden nachfragebedingt immer eine Lsung. Die Zukunft der globalpolitischen Institutionsstruktur ergibt sich von selbst aus Dynamiken, die auerhalb ihrer Organisationen geschehen. Institutionen sind nicht um ihrer selbst Willen da, sondern um Funktionen zu erfllen, die von externen Bedingungen bestimmt werden. Die Entwicklung hin zu mehr Regionalismus verdeutlicht nur eine Emanzipation anderer Weltregionen als des Westens. Man kann die Frage stellen, ob der IWF nicht erst jetzt zu einer multilateralen Institution wird und die vergangen 50 Jahre nur einen
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vgl. Abbildung 2 vgl. (Woods, 2010, S. 59) 20 vgl. (Woods, 2010, S. 59) 21 vgl. (Verdier, 2008, S. 440)
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Regionalzusammenschluss des Westens mit globaler Entscheidungsmacht darstellt. IWF, Weltbank, UN, und viele andere, bisher vermeintlich multilaterale Institutionen mssen sich der Herausforderung stellen und zu wirklich globalen Dachorganisationen transformieren, die nicht oder nur wenig in regionale Politiken eingreifen, aber einen konsensbasierten, globalen Rahmen vorgeben. Das Beispiel Finanzmrkte hat gezeigt, wie dringend ein globaler Sicherungsschirm und transparenz- sowie vertrauenschaffende Regulierungsmechanismen auf globaler Ebene bentigt werden. Die Weltwirtschafts-, Klima- und Entwicklungskrisen werden die passenden Institutionen formen. Sicher ist jedoch, dass diese nicht mehr traditionellen Multilateralismus, sondern konstruktive, dem 21. Jahrhundert angepasste Zusammenarbeit vertreten werden.

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Appendix

Abbildung 1: Die Einkommensquellen des IWF

Abbildung 2: Die Auswirkungen der Reformen vor dem Jahr 2008

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