Projeto de Cooperao Tcnica INCRA/IICA PCT INCRA/IICA

Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentvel

Material para orientao tcnica e treinamento de multiplicadores e tcnicos em planejamento local e municipal

Srgio C. Buarque
Economista com mestrado em sociologia, consultor do IICA na rea de planejamento e desenvolvimento sustentvel e atuando no PCT Projeto de Cooperao Tcnica INCRA/IICA.

Gabinete do Ministro Extraordinrio da Poltica Fundiria MEPF Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA

Braslia, junho de 1999

Sumrio
A
PRESENTAO

,5 C
APTULO 1 DESENVOLVIMENTO LOCAL, 9

O que desenvolvimento local e municipal?, 9 Globalizao e desenvolvimento local, 11 Desenvolvimento local e descentralizao, 16 Descentralizao e concentrao no Brasil, 20 Princpios da descentralizao, 23 Descentralizao e participao da sociedade, 26 Desenvolvimento local sustentvel, 29
CAPTULO 2 P LANEJAMENTO LOCAL E MUNICIPAL

, 35 O que planejamento?, 35 Processo tcnico e poltico, 36 Viso estratgica, 38 Planejamento municipal e local, 41 Para que serve o planejamento?, 43 Como se faz planejamento?, 44 Viso geral do processo, 44 Seqncia lgica das etapas de planejamento, 48 Como se organizar para planejar?, 62 Quais os instrumentos tcnicos para planejar?, 64 Consulta e participao (atores, instituies ou especialistas), 65 Tcnica de construo de cenrios, 74 Relevncia e causalidade, 75 Anlise de consistncia, 82 Matriz de planejamento, 89
BIBLIOGRAFIA, 97

Apresentao
Esta proposta de metodologia atende a uma demanda expressa da Diretoria de Assentamentos do INCRA, mantendo coerncia com os seus propsitos de descentralizao das aes de apoio Reforma Agrria. O texto foi elaborado com o objetivo de oferecer ao INCRA uma base tcnica, conceitual e metodolgica para seu trabalho de apoio e assistncia tcnica no planejamento dos assentamentos de reforma agrria entendidos como espao de desenvolvimento local e no fomento ao planejamento municipal (em municpios com assentamen- tos). Representa um estgio na definio do referencial e dos instru- mentos tcnicos para o planejamento e, longe de constituir um produto acabado, deve ser revisto, aprimorado, alterado e refinado nas iniciati- vas concretas de planejamento municipal e local. O documento no o resultado de uma produo isolada, recupe- rando e integrando as diversas contribuies tericas, os avanos e as inovaes tcnicas e metodolgicas no planejamento governamental, municipal e comunitrio. Embora tenha sido elaborado pelo consultor, o documento incorpora e procura sistematizar a vivncia prtica e a experincia de planejamento municipal e de assentamentos, confron- tando e combinando com a base conceitual e metodolgica. Na reali- dade, foram utilizadas trs fontes de informaes, experincias de planejamento e reflexes tericas e tcnicas para a elaborao do do- cumento: 1. trabalho terico e metodolgico com base em levantamento e anlise da bibliografia especializada sobre desenvolvimento local e municipal e sobre planejamento do desenvolvimento; 2. textos e documentos utilizados pelo INCRA e outras institui- es (especialmente organizaes no-governamentais), em suas ex- perincias de implementao de assentamentos de reforma agrria e

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seus diversos instrumentos de sistematizao dos planos e projetos de assentamentos e no planejamento municipal; 3. resultados da experincia prtica do IICA nos diferentes assenta- mentos em que atua em apoio ao INCRA dentro do Projeto de Coope- rao tcnica IICA-INCRA, levantada e discutida em reunio com os consultores e na leitura da sua produo.
A metodologia constitui um referencial metodolgico para o trabalho dos tcnicos e consultores ocupados no suporte ao pla- nejamento dos assentamentos e municpios, devendo ser tratada com flexibilidade adaptando e ajustando, simplificando e re- formulando de acordo com as caractersticas dos diversos objetos de planejamento (municpio e assentamento) , e s condi- es polticas, tcnicas e operacionais.

O documento procura oferecer uma viso metodolgica geral e um cardpio de tcnicas e instrumentos de trabalho, para orientar as atividades de planejamento municipal e local. As equipes tcnicas devem aproveitar apenas como um suporte tcnico e sugestes de instrumentos para o planejamento, ressaltando, sobretudo, uma viso lgica e estruturada e alguns princpios e pressupostos bsicos de tra- balho. Deve, portanto, ser considerado como um roteiro de trabalho para o planejamento de assentamentos e municpios, utilizando o en- foque de desenvolvimento sustentvel e apropriando-se dos avanos conceituais e tcnicos registrados, nas ltimas dcadas, na prtica de planejamento. Em grande medida, o documento procura resumir e apresentar numa linguagem mais simples o trabalho intitulado Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal (verso preli- minar), concludo em agosto de 1997, que detalha vrios aspectos conceituais.

Metodologia de planejamento... 7

Como toda metodologia, este um processo em construo em que se vai fazendo e aprendendo. E como para fazer e aprender necessrio ter um referencial de partida que oriente o fazer e ajude a compreender e interpretar a realidade e o prprio ato de criao coletiva, necessrio saber antes alguma coisa, partindo de um conhecimento preliminar. O processo completo estaria melhor representado pela trilogia: sabendo-fazendo-aprendendo (sabendo mais).

De um modo geral, a metodologia de planejamento para o desen- volvimento local e municipal apenas a aplicao a unidades territo- riais de pequeno porte das metodologias de planejamento governa- mental ou espacial. Em princpio, a metodologia pode ser utilizada com as adaptaes e simplificaes devidas para municpios, comu- nidades ou assentamentos, com diferentes escalas e nveis de comple- xidade. Por isso, est formulada de forma genrica e ampla, permitin- do o aproveitamento e utilizao de todas as etapas, atividades e tc- nicas disponveis, mais apropriadas para municpios de escala mdia. Por outro lado, a aplicao da metodologia ao objeto singular de- ve definir algumas especificidades demandadas precisamente por esta caracterstica de escala e dimenso espacial e institucional do munic- pio e localidade (assentamento). Por outro lado, a metodologia deve ser adequada aos novos desafios do quadro econmico e social em que esto inseridos municpios e comunidades processo de globalizao e ajustada s novas orientaes e propostas de desenvolvimento, incorporando os postulados do desenvolvimento sustentvel.

Captulo 1

Desenvolvimento local
O que desenvolvimento local e municipal? Em que condies histricas e em qual marco conceitual esto ocorrendo ou esto sendo propostos os processos endgenos e localizados de desenvolvimento? O que est acontecendo com a organizao do territrio e a reestruturao das instituies pblicas no espao, e quais as perspectivas efe- tivas de transformaes e desenvolvimento no plano local e munici- pal? Estas so as questes, articuladas e interativas, que se pretende analisar neste primeiro momento, definindo as bases para a proposta de metodologia de planejamento.
O que desenvolvimento local e municipal?

Desenvolvimento local um processo endgeno registrado em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos capaz de promover o dinamismo econmico e a melhoria da qualidade de vida da populao. Representa uma singular transformao nas bases eco- nmicas e na organizao social em nvel local, resultante da mobili- zao das energias da sociedade, explorando as suas capacidades e potencialidades especficas. Para ser um processo consistente e sus- tentvel, o desenvolvimento deve elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade da economia local, aumentando a renda e as formas de riqueza, ao mesmo tempo em que assegura a conserva- o dos recursos naturais. Apesar de constituir um movimento de forte contedo interno, o desenvolvimento local est inserido em uma realidade mais ampla e complexa, com a qual interage e da qual recebe influncias e presses

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positivas e negativas. Dentro das condies contemporneas de globa- lizao e intenso processo de transformao, o desenvolvimento local representa tambm alguma forma de integrao econmica com o contexto regional e nacional, que gera e redefine oportunidades e a- meaas (Buarque e Bezerra, 1994), exigindo competitividade e espe- cializao.
O desenvolvimento local est associado, normalmente, a inicia- tivas inovadoras e mobilizadoras da coletividade, articulando as potencialidades locais nas condies dadas pelo contexto. Como diz Arto Haveri, as comunidades procuram utilizar suas carac- tersticas especficas e suas qualidades superiores e se especiali- zar nos campos em que tm uma vantagem comparativa com re- lao s outras regies (Haveri, 1996).1

Mesmo quando decises externas de ordem poltica ou econ- mica tenham um papel decisivo na reestruturao scio-econmica do municpio ou localidade, o desenvolvimento local requer sempre alguma forma de mobilizao e iniciativas dos atores locais em torno de um projeto coletivo. Do contrrio, o mais provvel que as mu- danas geradas desde o exterior no se traduzam em efetivo desenvol- vimento e no sejam internalizadas na estrutura social, econmica e cultural local ou municipal, desencadeando a elevao das oportuni- dades, o dinamismo econmico e aumento da qualidade de vida de forma sustentvel. As experincias bem-sucedidas de desenvolvimento local (end- geno) decorrem, quase sempre, de um ambiente poltico e social favorvel, expresso por uma mobilizao, e, principalmente, de convergncia importante dos atores sociais do municpio ou comunidade em torno de determinadas prioridades e orientaes bsicas de desenvolvimento. Representa, neste sentido, o resultado de uma vontade conjunta da sociedade que d sustentao e viabilidade poltica a iniciativas e aes capazes de organizar as energias e promover a dinamizao e transformao da realidade (Castels e Borja, 1996). O conceito genrico de desenvolvimento local pode ser aplicado
1 Traduo livre do ingls.