VI SEMEAD

ESTUDO DE CASO FINANAS

TRIBUTAO E POLTICA FISCAL NO NVEL MUNICIPAL UM ESTUDO DE CASO: O PROGRAMA DE FORTALECIMENTO FINANCEIRO DO MUNICPIO DE VITRIA DA CONQUISTA/BA Fernanda Teles de Lima Mestranda em Administrao Pblica e Governo da EAESP/FGV fernandatl@gvmail.br Silvia Craveiro Mestranda em Administrao Pblica e Governo da EAESP/FGV sil@gvmail.br

TRIBUTAO E POLTICA FISCAL NO NVEL MUNICIPAL UM ESTUDO DE CASO: O PROGRAMA DE FORTALECIMENTO FINANCEIRO DO MUNICPIO DE VITRIA DA CONQUISTA/BA Resumo O artigo analisa o programa de fortalecimento financeiro com justia fiscal desenvolvido pela Prefeitura de Vitria da Conquista a partir de 1997 luz dos princpios de Finanas Pblicas (equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade). Do ponto de vista de arrecadao financeira, o programa implantado tem se mostrado bem sucedido ao conseguir reverter a catica situao financeira anterior a 1997 passando a obter aumentos crescentes na arrecadao prpria e, com isso, aumentar o investimento, principalmente, na rea social. A importncia da anlise verificada devido aos desafios trazidos administrao municipal por um novo contexto em que crescente a atuao dos municpios no financiamento e nos gastos do setor pblico. A Constituio Federal de 1988, ao instituir a descentralizao dos gastos e um incremento na arrecadao municipal, posteriormente, o Plano Real, ao estabilizar a inflao que contribua para comprimir as despesas em termos reais; e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual instituiu uma srie de princpios de transparncia e responsabilizao a serem adotados em todas as esferas de governo. Com o estudo de caso verificou-se como uma prefeitura conseguiu enfrentar tais desafios de forma inovadora restaurando a credibilidade e se tornando um marco para outras mudanas. Introduo O objetivo foi de descrever o caso de um municpio brasileiro onde foi realizado um programa de fortalecimento financeiro atravs de esforos do governo local auxiliados pelo governo federal, no campo da tributao, a fim de verificar se o referido programa realizou a alegada justia fiscal. Para saber se o princpio de justia fiscal foi alcanado, primeiramente, discutiu-se a Poltica Fiscal como funo do governo, seguidamente dos princpios da Tributao teoricamente idealizados em contraposio com os impostos institucionalizados na constituio brasileira, especificamente o Imposto sobre servios (ISS) e o Imposto sobre a propriedade (IPTU), e por fim, relacionou-se a poltica fiscal e a distribuio de renda. A segunda parte apresentou as principais concluses dos estudos sobre o programa de fortalecimento financeiro no nvel local realizados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), aplicados no estudo de caso. A terceira parte explanou sobre o caso do municpio de Vitria da Conquista na Bahia, considerado como um caso de sucesso de fortalecimento financeiro com justia fiscal na literatura. As informaes sobre o caso foram obtidas atravs de relatrios realizados pelo programa Gesto Pblica e Cidadania e pelo BNDES no perodo de 1997 a 2000, e pelo site da Secretaria do Tesouro Nacional do perodo de 1997 a 2002. Com o objetivo de coletar informaes relativas continuidade das aes nos anos de 2001 e 2002, foi enviado um questionrio ao Secretrio Municipal de Finanas de Vitria da Conquista, Sr. Edwaldo Alves, visto que o programa implementado no incio do mandato municipal de 1997, e em 2000 ocorrem s eleies e se iniciou um novo mandato. A relevncia do tema se d devido implantao do plano real em 1994 iniciar uma nova etapa na poltica fiscal do Brasil. Com o controle da inflao tornaram-se mais visveis os
2

problemas nas contas pblicas, pois a inflao constitua uma fonte de financiamento do setor pblico, diminuindo as despesas pblicas em termos reais. Os desequilbrios nas contas pblicas exigiram uma nova postura do poder pblico, no que diz respeito administrao dos recursos financeiros. E, pela promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, a qual introduziu uma srie de princpios de responsabilizao e transparncia a serem colocadas em prtica pelos rgos pblicos nos seus diversos nveis (BNDES, 2002). Este contexto de mudanas trouxe, principalmente, aos governos municipais uma srie de desafios nos sentido de melhorar seu desempenho. A defasagem na sistemtica dos processos e os cadastros no-atualizados geraram impactos na arrecadao; ausncia de gesto estratgica para recursos humanos; a qualificao dos servidores, que muitas vezes no alcanam o grau de servio que executam; os recursos tecnolgicos no-compatveis com as modernas ferramentas existentes no mercado; o custo de manuteno muito elevado, devido a sistemas desenvolvidos com tecnologias defasadas; as instalaes fsicas inadequadas para o servidor e para o atendimento ao cidado; as legislaes desatualizadas e vrias outras situaes levam a mquina pblica no ter a eficincia esperada pelos cidados e pelas prprias prefeituras (BNDES, 2002). 1. Reviso da Literatura - Poltica fiscal 1.1. Introduo terica Tributao Como objetivos da Poltica Fiscal temos as funes alocativa (fornecimento de bens pblicos), distributiva (ajustes na distribuio de renda de forma justa), e estabilizadora (uso da poltica econmica para aumentar o nvel de empregos, estabilizar os preos e obter uma taxa apropriada de crescimento) (Musgrave & Musgrave, 1950; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Riani, 1951; Giambiagi & Alm, 1999). A tributao deve servir como instrumento para a correo de desequilbrios conjunturais e para a obteno de taxas satisfatrias de crescimento (Rezende, 2001; Giambiagi & Alm, 1999). Neste contexto, os tributos devem ser avaliados tanto de um ponto de vista restrito, com relao a sua eficincia econmica, quanto de um ponto de vista mais amplo, sua adequao aos objetivos da poltica fiscal (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Giambiagi & Alm, 1999). Do ponto de vista de sua de sua eficincia, dois princpios norteiam a teoria da tributao: neutralidade e equidade (Rezende, 2001; Eris et al., 1983; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Giambiagi & Alm, 1999). O princpio da neutralidade refere-se no-interferncia sobre as decises de alocao de recursos tomadas com base no mecanismo de mercado, pois qualquer mudana nos preos relativos provocados por modificaes na tributao contribuiria para tornar menos eficientes s decises econmicas, implicando uma reduo no nvel geral de bem-estar, que poderia ser atingido com os recursos disponveis (Rezende, 2001; Giambiagi & Alm, 1999). E, o segundo princpio que norteia a eficincia, a equidade um princpio complementar neutralidade. Refere-se garantia de uma distribuio eqitativa do nus tributrio pelos indivduos a chamada justia fiscal. Ento a equidade poderia ser avaliada sob duas pticas principais: uma prope que o nus seja repartido entre os indivduos, de acordo com o benefcio que cada um deriva da produo governamental de bens e servios; a outra sugere que essa
3

repartio seja feita com base na capacidade individual de contribuio (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Giambiagi & Alm, 1999). Do ponto de vista mais amplo, ou seja, adequar os tributos aos princpios da Poltica Fiscal, a teoria da tributao tenta aproximar de um sistema tributrio ideal atravs dos princpios da equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade (Rezende, 2001; Giambiagi & Alm, 1999). Para operacionalizar as anlises posteriores realizadas sobre o caso entende-se como equidade que cada contribuinte deve contribuir com uma parcela justa para cobrir os custos do governo. Como progressividade que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta. Como neutralidade que os impostos devem ser tais que minimizem os possveis impactos negativos da tributao sobre a eficincia econmica. E simplicidade que o sistema tributrio deve ser de fcil compreenso para o contribuinte e de fcil arrecadao para o governo (Rezende, 2001; Giambiagi & Alm, 1999). Cabe ressaltar que, pela Curva de Laffer, os indivduos tm um limite que a partir deste ponto eles no esto dispostos a pagar tributos sobre suas receitas, pois, a partir de um ponto de ruptura uma taxa de imposto mxima, eles preferem sonegar a contribuir mais ao governo. 1.2. Impostos Os impostos so uma fonte de recursos para o governo, so a chamada receitas tributrias. As outras fontes de receitas so as contribuies, patrimonial, industrial, agropecuria e de servios (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Riani, 1951; Giambiagi & Alm, 1999). Os impostos podem ser tipificados em diretos, que incidem sobre o indivduo e esto associados capacidade de pagamento de cada contribuinte, por exemplo, o Imposto de Renda (IR). E em indiretos, que incidem sobre atividades ou objetos tais como consumo, vendas ou posse de propriedades, independentemente das caractersticas do indivduo, por exemplo, IPTU, IPVA, ICMS, ISS (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Riani, 1951; Giambiagi & Alm, 1999). Os impostos so arrecadados em todos os nveis de governo, no mbito federal (IR, IPI e ITR), no estadual (ICMS e IPVA) e no municipal (IPTU e ISS) (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Riani, 1951; Giambiagi & Alm, 1999). Focamos nossas consideraes nos impostos do mbito municipal em virtude do estudo de caso ser do nvel local. 1.2.1. Imposto sobre a propriedade imobiliria O imposto sobre a propriedade pode ser cobrado regularmente em funo da posse ou quando os ativos mudam de propriedade (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Giambiagi & Alm, 1999). A principal caracterstica do imposto sobre a propriedade imobiliria a imobilidade da base tributria, ou seja, ela sempre identificvel. A justificativa histrica de este ser o imposto mais utilizado pelos governos locais. As justificativas tericas para o argumento da imobilidade referem-se minimizao de conflitos de competncia para a cobrana do tributo, a uma maior autonomia local, e uma contrapartida da receita com as necessidades de prestao de servios em nvel de governo local (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Giambiagi & Alm, 1999).
4

Em termos de aproximar-se com o sistema tributrio ideal temos a aplicao do princpio da equidade onde cada indivduo contribui de forma justa, porque, em hiptese, o imposto incide sobre a riqueza em forma de propriedade. Na verificao emprica h crticas quanto equidade por o nus de o tributo ser transferido, se for imvel alugado, ao inquilino e, se for uma empresa, o consumidor final. Quanto ao princpio da progressividade, temos que no alcanado porque as despesas com habitao crescem menos que proporcionalmente do que a renda corrente e a administrao fiscal tende a subestimar o valor das propriedades de maior valor e de superestimar aquelas de menor valor, mesmo que a alquota nominal seja proporcional. O princpio da neutralidade no alcanado empiricamente porque o imposto afeta a eficincia econmica da economia. Assim como a simplicidade tambm no alcanada, pois para poder-se cobrar o imposto com justia fiscal deve-se ter, no mnimo, um cadastro de geoprocessamento atualizado. 1.2.1. Imposto sobre servios Os impostos sobre servios so classificados quanto amplitude da base de incidncia, ao estgio do processo de produo e comercializao e forma de apurao da base de clculo (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Giambiagi & Alm, 1999). No quesito da amplitude da base os impostos podem ser gerais ou especiais. Os impostos gerais incidem amplamente sobre a um conjunto de transaes como as prestaes de servios, e se subdividem, com relao s alquotas, em uniformes (alquota nica) ou seletivos (diferenciam a alquota conforme a natureza do produto). E, os impostos especiais so cobrados em determinadas transaes de servios, que, por esta natureza, so sempre seletivos (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Giambiagi & Alm, 1999). Com relao ao estgio do processo de produo e comercializao o imposto pode ser cobrado no mbito do produtor, do prestador ou em todas as etapas do ciclo (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Giambiagi & Alm, 1999). Na forma de apurao da base de clculo para determinao do imposto devido pode-se ter a base no valor total da transao ou apenas no valor adicionado (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Matias & Campello, 2000; Matias & Campello, 2000; Giambiagi & Alm, 1999). Em termos de aproximar-se com o sistema tributrio ideal temos que nenhum dos princpios anteriormente conceituados, equidade, progressividade, neutralidade ou simplicidade pode ser aplicado (Rezende, 2001; Giambiagi & Alm, 1999). A equidade e a progressividade no ocorrem porque o imposto cobrado atravs de uma taxa fixa, independente da capacidade de contribuio de cada indivduo, que, por conseguinte, no dever contribuir com uma parcela justa para o governo. Exceto se as alquotas dos impostos especiais foram definidas em funo do grau de essencialidade do servio (Rezende, 2001; Giambiagi & Alm, 1999). O princpio da neutralidade tambm no verificado porque os impostos sobre servios impactam negativamente na eficincia econmica medida que cobram diferentes alquotas para diversos tipos de servios que, desta forma, favorecem ou desfavorecem determinados setores (Rezende, 2001; Giambiagi & Alm, 1999). A simplicidade tambm no alcanada, pois o imposto sobre servios no de fcil compreenso para o contribuinte, existe um complexo regulamento que o rege diferentemente para cada cidade no Brasil, nem de fcil arrecadao para o governo, pois o setor de servios de comprovada evaso fiscal (Rezende, 2001; Giambiagi & Alm, 1999).
5

1.3. Poltica fiscal e distribuio de renda Nos estudos sobre a incidncia da atividade do setor pblico sobre a distribuio de renda, to importante quanto os efeitos dos tributos, onde se tem maior nfase dos trabalhos, so tambm os efeitos dos gastos do governo (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Riani, 1951; Giambiagi & Alm, 1999). Tal aspecto importante, pois os impostos indiretos, como visto anteriormente, so regressivos e de elevada participao no financiamento dos gastos pblicos. Porm, est carga tributria relativamente maior para indivduos de classe inferior de renda poderia ser compensada por uma distribuio progressiva dos benefcios provenientes das despesas pblicas (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Giambiagi & Alm, 1999). O inverso tambm verdadeiro caso se tenha uma progressividade na tributao em termos de equidade fiscal uma situao de distribuio perversa dos benefcios dos gastos reverteria tal vantagem (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Giambiagi & Alm, 1999). Outro ponto a destacar a determinao do grau de progressividade do sistema tributrio. Como o mercado no perfeito assume-se a integral transferncia do nus tributrio para o consumidor final. Se aliado a este fator tivermos um imposto com uma percentagem fixa sobre o total das despesas de consumo, a distribuio da carga tributria ser regressiva, considerando a relao consumo renda decrescente (Rezende, 2001; Longo & Troster, 1993; Giambiagi & Alm, 1999). 2. Estudos da arrecadao no nvel municipal Conforme dito anteriormente, a introduo do plano real e a posterior estabilizao da inflao trouxe uma srie de mudanas para as finanas municipais, uma vez que a inflao constitua uma fonte de financiamento do setor pblico, comprimindo as despesas em termos reais. Alm disso, a implantao da Lei de Responsabilidade fiscal instituiu uma srie de mecanismos de accountability para proporcionar maior controle das contas pblicas, fazendo com que as prefeituras se preocupassem com a transparncia de suas aes (BNDES, 2002). Diante de tais desafios algumas iniciativas foram criadas para o desenvolvimento da administrao financeira, dentre elas destaca-se o Programa de Modernizao da Administrao Tributria (PMAT), implementado pelo BNDES a partir de 1997, com o objetivo de facilitar o processo de modernizao gerencial e a eficincia fiscal dos municpios, aproveitar o potencial de arrecadao e contribuir para a reduo da dependncia municipal em relao s transferncias federais e estaduais (BNDES, 2002). Estudos recentes do BNDES sobre o andamento dos trabalhos das administraes municipais no que tange administrao tributria tm destacado alguns importantes pontos de modificao que resultaram em melhoria no processo de arrecadao. Estes pontos so Processos, Cadastro, Atendimento ao cidado, Relaes institucionais, Recursos humanos, Interveno na legislao, Gesto da dvida ativa, Fiscalizao, Estudos scio-econmicos e tributrios e Transparncia (BNDES, 2002). A reviso sistemtica dos processos administrativos sempre necessria para torn-los mais eficientes e favorecer a transparncia das aes governamentais. Enquanto as prticas de trabalho no forem transformadas, a eficincia no pode ser alcanada.

A constante melhoria do cadastro um fator indispensvel e de grande impacto na arrecadao municipal. Deve-se buscar simplificar a vida do contribuinte, atualizar continuamente as informaes e preservar as informaes. A principal razo da falta de pagamento no a sonegao de impostos, mas o esquecimento, a falta de informao e as dificuldades para realizar o pagamento. Revisar os processos que resultam no atendimento ao cidado til no s para facilitar a arrecadao, mas tambm para aumentar sua eficincia. Alm disso, as melhorias no atendimento ao cidado so um fator essencial para a promoo da cidadania. Dentre as melhorias possveis, citam-se: aparelhamento (melhorar instalaes), descentralizao com concentrao (centros de atendimentos descentralizados) e registro de atendimentos (detectar e promover a melhoria contnua). A articulao com outros atores fundamental para o bom desempenho dos processos, por exemplo, parceria com outros nveis de governo. A modernizao implica em mudanas nos sistemas de gesto de recursos humanos da prefeitura, os quais s sero implantados se forem acompanhados de treinamento, sensibilizao e mudana de patamar cultural do ambiente interno. A adaptao, ou mesmo a criao do cdigo tributrio municipal permite elevar a arrecadao sensivelmente, j que sistematiza as modificaes nos instrumentos legislativos tornando-os mais acessveis e executveis, alm de permitir a melhor distribuio da carga tributria. A importncia em destacar a gesto da dvida como uma dimenso diferenciada da arrecadao a quantidade de aes para esse item: caracterizao do contribuinte, padronizaes das aes judiciais, acompanhamento efetivo das execues, dentre outros. Aes importantes nesse item podem ser enumeradas como a automao dos processos, novos sistemas de inteligncia fiscal, aparelhamento e treinamento dos auditores fiscais, associados a uma poltica adequada de remunerao. Atravs de um estudo scio-econmico e tributrio, possvel aumentar a capacidade de planejamento das prefeituras. O estudo permite prever as dificuldades a serem encarados os mecanismos para resolv-las e os resultados esperados. Paralelamente, permite que a prefeitura reconhea quais os limites alcanveis em termos de arrecadao e, portanto, saiba o quanto est explorando do seu potencial de arrecadao. A prestao de contas, por si, j se configura um indicador das prefeituras bem-sucedidas, que priorizam a publicizao dos resultados das aes de modernizao. A anlise desses fatores importante pois vem possibilitando o aprimoramento da arrecadao de tributos municipais, visvel no programa de fortalecimento financeiro da Prefeitura de Vitria da Conquista, a qual participou do PMAT recebendo com recursos e apoio tcnico. 3. Problema de Pesquisa - Estudo de caso 3.1. Programa Fortalecimento financeiro do municpio O Programa de fortalecimento financeiro alegadamente com justia fiscal e a servio da cidadania vem sendo realizado pela Prefeitura de Municipal de Vitria da Conquista (BA) desde 1997.

Este programa recebeu a classificao de destaque no ciclo de premiao de 1999 do Programa Gesto Pblica e Cidadania, considerado um dos cinco melhores programas participantes deste ciclo. Neste ciclo de premiao o escopo de atuao em finanas municipais representou uma inovao ao demonstrar a preocupao da administrao municipal com a arrecadao no nvel local, em virtude da crise fiscal do Estado brasileiro e da tradicional dependncia de governos estaduais e municipais em relao ao governo federal. 3.2. Histrico do municpio Vitria da Conquista o terceiro maior municpio do estado da Bahia, com 250 mil habitantes. considerado um plo regional abrangendo cerca de 84 municpios. A gesto municipal que assumiu o mandato em 1997, encontrou o municpio em uma grave crise financeira, marcado pela escassez de recursos e pela cultura do clientelismo, que estava bastante presente na regio, privilegiando o interesse de pequenos grupos. (Wampler e Barboza, 1999). Para se ter uma idia das dificuldades financeiras do municpio alguns exemplos podem ser apontados: Os servios pblicos, tais como limpeza de ruas e coleta de lixo, estavam paralisados por falta de pagamento. Atraso no pagamento dos salrios do funcionalismo pblico, por cerca de quatro meses, inclusive o 13 salrio. Atraso no pagamento das contas de gua, energia eltrica, de telefones e diversos fornecedores. A Prefeitura possua dvidas junto ao Instituto Nacional de Seguridade Social INSS e Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS. Em decorrncia dessa falta de pagamento da Prefeitura junto a diversas entidades houve uma reduo nos convnios a serem realizados com o estado e a Unio, diminuindo a possibilidade do municpio arrecadar recursos para seus programas. Segundo o atual Secretrio de Finanas do municpio de Vitria da Conquista a principal dificuldade para a implantao do programa foi a situao econmica catica em que a cidade se encontrava: Nos primeiros quatro anos do governo participativo l997/2000 as principais dificuldades residiram inicialmente na catica situao financeira encontrada (salrios atrasados, dvidas enormes, baixa arrecadao provocada pelo descrdito poltico, desestruturao da mquina administrativa e baixa auto-estima popular) e, tambm, durante quatro anos a maioria oposicionista e conservadora da Cmara de Vereadores procurou obstaculizar de todas as formas as aes progressistas do governo. Nesse perodo o montante de dbitos da administrao municipal atingia cerca de 83 milhes de reais o que eqivalia a mais de duas vezes o oramento anual do municpio (Wampler e Barboza, 1999). A partir desta situao Vitria da Conquista passa a desenvolver em 1997 o programa do PMAT. O objetivo central do programa foi o de promover o saneamento financeiro, a fim de recuperar a credibilidade da prefeitura e restabelecer a prestao de servios. Para tanto ele atuou em trs frentes principais: elevao das receitas, controle e racionalizao das despesas e aumento da participao popular na deciso sobre investimentos pblicos.
8

3.3. Implantao Dentre as trs frentes de atuao do Programa, a terceira (participao popular) considerada estratgica para o sucesso da ao, uma vez que a partir da do apoio e da participao da populao haveria uma adeso s medidas sugeridas de aumento de arrecadao e diminuio de despesas que a princpio seriam impopulares e de difcil implementao efetiva (Caldas). No que diz respeito elevao de receitas algumas providncias foram tomadas. Uma delas refere-se instituio da cobrana do ISS por estimativa. Essa medida visava aumentar a arrecadao de pequenos estabelecimentos que dificilmente pagam esse imposto, devido falta de uma fiscalizao mais rigorosa e recusa dos pequenos empresrios em fornecer notas fiscais (Wampler e Barboza, 1999). Para a cobrana do ISS por estimativa foi aplicada uma alquota sobre o custo mnimo de manuteno do negcio, estimada pela prefeitura, baseada no nmero de empregados e em seus salrios (calculado em um salrio mnimo), aluguel (correspondente pelo menos 1% do valor venal do imvel) e lucro mensal (de acordo com o limite mnimo fixado pela legislao do Imposto de Renda). Essa alquota foi calculada para cerca de 100 tipos diferentes de atividades. Se o contribuinte considerasse o valor estipulado excessivo ele poderia apresentar notas fiscais para comprovar o valor real a ser pago. Essa medida incentivou a emisso de notas fiscais e a ampliao da base tributria, a partir da incorporao de outros contribuintes que tenderiam informalidade. Paralelamente a cobrana do ISS por estimativa, foi desenvolvida aes no sentido de aumentar a eficincia da fiscalizao mantendo-se o mesmo nmero de fiscais, pois a princpio no havia recursos para uma nova contratao. Foram implantadas diversas medidas para incentivar o trabalho dos fiscais. Dentre elas, destaca-se a implantao de um novo sistema de pontuao baseado na remunerao varivel dos fiscais (comisso), no qual era estipulado um nmero mnimo de contribuintes a serem visitados, cerca de 60 por ms. A partir desse mnimo o fiscal teria direito comisso que varia de acordo com a quantidade de visitas realizadas. interessante ressaltar que seriam apenas contados os autos de infrao efetivamente pagos, o que obrigaria o funcionrio acompanhar todo o processo de execuo da dvida. O controle das visitas foi feito por amostragem. O comentrio do Secretrio demonstra essas transformaes: Em 1997, cada fiscal fazia no mximo 60 visitas por ms, no ultrapassando esse limite, atualmente (2002) cada fiscal executa no mnimo 60 visitas ao ms no existindo limite de visitas para cada fiscal. Os fiscais executam as atribuies vinculadas fiscalizao do Imposto Sobre Servios e fazem a vistoria quando o contribuinte solicita remisso de IPTU. Existem 17 fiscais alocados na Diviso de Fiscalizao do ISSQN distribudos da seguinte forma: 4 (quatro) auditores fiscais e 13 (treze) Agentes de tributos, sendo que um faz a fiscalizao de posturas junto Secretaria de Servios Pblicos e outra a Chefe da Diviso de Fiscalizao que cuida do ISSQN. Em 1997 a fiscalizao possua 20 agentes de tributos. No que tange aos aspectos de gesto de recursos humanos, a prefeitura realizou, posteriormente, concurso para auditores fiscais e capacitao dos que j faziam parte do quadro. Para diminuir a inadimplncia dos impostos municipais foram adotadas as seguintes medidas:
9

Reduo da multa de mora, de 30 para 5%. Alongamento do prazo de parcelamento de dbitos fiscais, de 24 para 50 meses. Realizao de ampla campanha sobre a importncia do pagamento do IPTU. Concesso de anistia de 50% para os dbitos fiscais anteriores a 1997. Extino da progressividade no tempo para terrenos no murados e sua substituio por uma alquota maior de IPTU. A progressividade no tempo elevava muito o dbito fiscal dos terrenos no murados e desestimulava os pagamentos. Com o fim da progressividade temporal e a criao de uma alquota maior, no s se reduziu a inadimplncia como se incentivou a construo dos muros, a fim de se obter diminuio do imposto devido. Essas medidas tiveram um importante impacto na reduo da inadimplncia dos impostos municipais, entretanto ela girava em torno de 50% dos impostos municipais em 1999 (Wampler e Barboza, 1999). Um dos princpios fundamentais do programa a aplicao da progressividade no IPTU. Houve a iseno do imposto para famlias com renda at dois salrios mnimos e que no possuam outro imvel alm daquele em que residiam, no podendo passar de R$ 7.800,00 (valor em julho de 1999) o valor do imvel. At julho de 1999, 4.107 famlias haviam recebido o benefcio da iseno, o que correspondia a 10% das famlias habitantes de Vitria da Conquista (Wampler e Barboza, 1999). Alm disso, houve tambm a substituio da taxa de limpeza pblica por uma elevao na alquota do imposto. A taxa de limpeza pblica tinha apenas trs valores diferentes, de acordo com a regio da cidade, esta taxa acabava penalizando os pobres que pagavam o mesmo valor que os mais ricos. A suspenso da taxa reduziu a tributao sobre as classes de menor renda, ao mesmo tempo em que a majorao das alquotas do IPTU ampliou o diferencial pago pelas classes de renda superior (Wampler e Barboza, 1999). 3.4. Resultados das medidas implantadas Como resultados das medidas implantadas houve um incremento considervel da receita prpria e dos impostos municipais, conforme mostrado na tabela a seguir. Os salrios dos funcionrios foram colocados em dia, alm de ser concedido um reajuste salarial no mesmo perodo. Os dbitos com os demais credores e fornecedores foram negociados, sendo que em 1999 a prefeitura comprometia cerca de 12,5% de seu oramento anual com o pagamento de dvidas. Ainda no tocante s despesas, os gastos com gua, combustvel, energia eltrica passaram a ter um controle rgido para evitar desperdcios. Com essas providncias a prefeitura conseguiu restaurar sua credibilidade, readquirindo vrios convnios com fornecedores, Estados e a Unio (Wampler e Barboza, 1999). Receitas 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Orament 30.423.5 25.330.3 14.283.3 30.287.4 42.449.4 52.537.4 80.967.9 93.015.10 ria 44 17 27 57 37 74 24 5 Correntes 25.965.4 21.672.5 11.854.8 28.518.5 40.036.5 50.464.0 79.088.3 90.388.65 76 55 76 60 20 95 87 0 Tributria 3.716.33 3.565.23 1.895.74 4.583.19 6.120.40 6.652.72 7.705.04 8.870.174 5 7 4 2 8 4 3
10

Receitas Impostos

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 3.184.44 2.614.88 1.080.19 4.223.14 5.070.94 6.288.08 7.259.65 8.143.537 5 5 8 7 8 9 5 IPTU 635.974 645.388 143.875 677.368 1.330.74 1.778.79 2.186.62 2.296.712 1 9 7 ISS 2.267.91 1.499.16 635.673 2.644.95 3.403.48 3.919.42 4.605.20 5.430.376 6 9 0 0 2 3 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. 3.5. Transparncia e participao popular A terceira frente de atuao do programa, aumento da participao popular na deciso sobre investimentos pblicos, foi amplamente trabalhada no decorrer da implantao do programa. Desde o incio do mandato, a prefeitura desenvolveu uma relao muito prxima com diversas entidades da sociedade civil, tais como Lions e Rotary, para conseguir recursos bsicos para funcionamento de algumas atividades. Com isto, tornou-se um costume a divulgao de balanos mensais das finanas municipais junto a essas entidades e a Cmara Municipal. Alm disso, possvel obter no site da Prefeitura de Vitria da Conquista o balano oramentrio demonstrando a adeso a LRF. Ainda dentro desta terceira frente foi institudo o oramento participativo no municpio, seguindo os modelos j desenvolvidos em Santos (SP), Porto Alegre (RS) e Ipatinga (MG). Em 1999 foi destinada a quantia de um milho de reais para o oramento participativo contido no oramento de 2000. Os procedimentos do oramento participativo em Vitria da Conquista tm trs etapas. A primeira so as reunies plenrias por bairro onde so votadas as obras prioritrias e eleitos os delegados de cada bairro. A segunda etapa a definio das prioridades de cada uma das regies em que se divide a cidade: leste, oeste e interior. E, por fim, os delegados eleitos renem-se no Congresso do oramento participativo e votam as prioridades de investimentos para o municpio e as linhas gerais a serem seguidas pela administrao municipal. importante destacar que a Secretaria de Finanas participa das reunies explicando, de forma didtica, o oramento, as receitas e despesas e como funciona a dinmica financeira. Esta medida mostrou-se fundamental uma vez que a maioria dos participantes desconhecia tais conceitos e funcionamentos. (Wampler e Barboza, 1999). A partir do depoimento do Sr. Edwaldo Alves foi possvel perceber as transformaes por que vem passando o oramento participativo em Vitria da Conquista, bem como o seu desenvolvimento em 2002: O oramento participativo em 2001 no realizou o processo de plenrias populares. A Comisso de Acompanhamento Popular do OP / CAPOP, considerou que havia atrasos em algumas obras provocados por erros em seu oramento, e, ento, decidiu realizar um seminrio de avaliao com todos os delegados eleitos em l997, l999 e 2000, o que resultou em importantes alteraes na metodologia do OP que foram aplicadas em 2002. Em 2002, realizou-se o maior Congresso do OP com 476 delegados titulares, 2l plenrias regionais e 10 plenrias temticas. O Congresso analisou, alterou e aprovou todo o Oramento Municipal, elegeu uma Comisso do OP. que decidir sobre todos os investimentos da execuo oramentria.
11

A instituio do oramento participativo e a divulgao das finanas possibilitaram mudanas na relao entre Estado e sociedade e ampliao da cidadania. O Estado passou a ser pblico e estar a servio dos cidados, que por sua vez foram includos, inclusive minorias, que at ento eram excludas e sem representatividade, no processo de tomada de decises. 4. Concluses O chamado Programa de Fortalecimento Financeiro com Justia Fiscal a Servio da Cidadania mostrou-se uma iniciativa inovadora e bem sucedida ao conseguir recuperar a sade financeira do municpio de Vitria da Conquista. O programa tem como caractersticas a simplicidade e a vontade poltica da prefeitura em realizar mudanas estruturais no municpio em um prazo relativamente curto de tempo, trs anos, recuperou a credibilidade e a capacidade de investimento, inclusive em programas sociais. Segundo secretrio de Vitria da Conquista: O Programa de Fortalecimento Financeiro do Municpio com Justia Fiscal a Servio da Cidadania tem tido plena continuidade com o novo mandato iniciado em janeiro de 2001, uma vez que o resultado eleitoral significou a vitria, por larga margem, do projeto poltico e administrativo iniciado em 1997 . Prossegue a linha ascendente da arrecadao dos tributos municipais, particularmente o IPTU e o ISSQN. E uma clara priorizao, por parte da Prefeitura, s questes sociais: A racionalizao e controle das despesas foram acentuadas, privilegiando-se ainda mais as reas sociais sade e educao pblicas abrangem 60 % dos nossos recursos e, mais de 85 % do nosso quadro de funcionrios trabalham prestando servios diretamente populao, principalmente aqueles segmentos mais pobres (...) necessidade de continuar buscando solues para a enorme demanda social da populao mais pobre, levando-se em conta que os diversos problemas resolvidos j foram incorporados a prxis diria do muncipe. As aes do programa no que diz respeito, especificamente, arrecadao demonstram a implantao de diversos princpios dos estudos de arrecadao no nvel local realizados pelo BNDES, inclusive a participao do municpio no PMAT, conforme informado pelo secretario: o BNDES (...) aprovou e destinou financiamento no mbito do PMAT no valor de R$ 1.603.000,00 que possibilitou a modernizao do sistema de arrecadao municipal, aquisio de veculos para a fiscalizao, o recadastramento imobilirio e comercial e as novas instalaes da Secretaria de Finanas, cujo novo prdio foi inaugurado em dezembro de 2001 e o conjunto das atividades do PMAT encerraram-se em julho de 2002. Quanto ao atendimento aos princpios da Tributao, o programa de Vitria da Conquista obteve avanos no ISS e no IPTU. No caso explicitado do ISS por estimativa de Vitria da Conquista, o que teoricamente o ISS no se aproximava em nenhum princpio com o sistema tributrio ideal, temos que os princpios da equidade, progressividade e simplicidade foram atingidos, exceto o princpio da neutralidade. Os princpios da equidade e da progressividade foram atingidos porque o ISS foi cobrado por estimativa para cem tipos de atividades levando em considerao a capacidade de contribuio de cada indivduo que, por conseguinte, deve contribuir com uma parcela justa para o governo.
12

O princpio da simplicidade alcanado, pois o ISS estimado de fcil compreenso para o contribuinte e de fcil arrecadao para o governo. O princpio da neutralidade no foi alcanado porque os impostos sobre servios tm impacto negativo na eficincia econmica, ou seja, o imposto acaba sendo um custo para o prestador de servio que repassa o valor ao consumidor final pelo aumento de preos. Com relao ao IPTU arrecadado em Vitria da Conquista aproximou-se do sistema tributrio ideal em temos da aplicao do princpio da equidade, da progressividade e simplicidade. A equidade e a progressividade foram verificadas, pois cada contribuinte teve o pagamento do tributo de forma mais justa, atravs do imposto incidir sobre as propriedades de maior valor venal e aquelas de menores valores tiveram iseno do IPTU. E, a simplicidade tambm alcanada, quando se comea arrecadar o imposto a partir de 1997 com novo cadastro e isentando 50% das dvidas anteriores que eram pulverizadas em muitos contribuintes dificultando a arrecadao pelo governo. Contudo, o princpio da neutralidade no alcanado porque o imposto afeta a eficincia econmica, assim como o ISS, o IPTU repassado ao consumidor final pelas empresas atravs do aumento de preos dos produtos ou servios. Portanto, o programa atingiu em seus dois principais tributos municipais a Justia Fiscal, o referido princpio da Equidade. 5. Bibliografia AFONSO, Jos Roberto e ARAJO, Erika Amorim. A capacidade de gastos dos municpios brasileiros: arrecadao prpria e receita disponvel. In: NEVES, Gleise Heisler. Os municpios e as eleies de 2000. So Paulo, Fundao Konrad Adenauer, 2000. CALDAS, Eduardo L. Justia Tributria e Fortalecimento Financeiro do Municpio. In www.Federativo.Bndes.Gov.Br/dicas. ERIS, Ibrahim, Eris, Cludia C. C., Kadota, Dcio K. e Zagha, Nessim R. A distribuio de renda e o sistema tributrio no Brasil. In: ERIS, Cludia C. C. et al. Finanas pblicas. So Paulo, Pioneira: Fipe, 1983. GIAMBIAGI, Fabio e Alm, Ana Cludia. Finanas Pblicas: teoria e prtica. Rio de Janeiro, Campus, 1999. GUARNIERI, Lucimar da Silva (org.). Modernizao da gesto pblica: uma avaliao de experincias inovadoras. Rio de Janeiro, BNDES, 2002. LONGO, Carlos A. e Troster, Roberto L. Economia do setor pblico. So Paulo: Atlas, 1993. MATIAS, Alberto B. e Campello, Carlos A. G. B. Administrao financeira municipal. So Paulo: Atlas, 2000. MUSGRAVE, Peggy B. e Musgrave, Richard A. Finanas Pblicas: teoria e prtica. REZENDE, Fernando. Finanas Pblicas. 2 edio. So Paulo: Atlas, 2001. RIANI, Flvio. Economia do setor pblico: uma abordagem introdutria. So Paulo: Atlas, 1990. WAMPLER, Brian e BARBOZA, Helio B. Fortalecimento Financeiro do Municpio com Justia Fiscal a Servio da Cidadania. In Novas Experincia de Gesto Pblica e Cidadania, 1999. http://www.pmvc.com.br (site da Prefeitura Municipal de Vitria da Conquista). http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/financas (site da Secretaria do Tesouro Nacional).

13