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Razo de Estado

Dicionrio de Poltica -- Norberto Bobbio

I. QUADRO HISTRICO E DEFINIO GERAL.


A tradio de pensamento indicada pela expresso Razo de Estado compreende todo o curso histrico da Europa moderna e das reas a ela culturalmente ligadas (a Amrica particularmente). Nela se pode distinguir algumas linhas particularmente significativas. O ponto de partida se situa no limiar da Idade Moderna e constitudo pelas instituies geniais e inspiradoras de Maquiavel, com que comea a emergir, em seus contornos mais gerais, o conceito de Razo de Estado, mas no ainda a sua exata formulao verbal. Antes disso, possvel descobrir na histria do pensamento poltico numerosas antecipaes parciais, s vezes bastante agudas, de tal teoria, mas est fora de dvida que s com Maquiavel que se registra um salto qualitativo capaz de constituir o comeo de uma nova tradio de pensamento. O segundo momento especialmente significativo desta tradio est na reflexo e anlises dos mestres da razo e dos interesses de Estado, em sua maioria italianos e franceses, da segunda metade do sculo XVI e do sculo XVII. Devemos-lhes, no s a introduo definitiva da expresso Razo de Estado com o significado que ainda hoje conserva, mas tambm novas determinaes e aprofundamentos desse conceito e das suas implicaes, e, particularmente, uma mais rigorosa distino entre o interesse individual do prncipe e o interesse do Estado. Esta doutrina atingiu depois um momento de enorme esplendor e de um altssimo nvel de conceituao na cultura alem do sculo XIX e primeira metade deste, com base nas contribuies de um compacto grupo de filsofos e especialmente historiadores, entre os quais sobressaem os nomes de Hegel, Ranke Treitschke, Hintze, Meinecke, Ritter, Dehio, cujo contributo terico para a doutrina da Razo de Estado usualmente assinalado com a expresso "doutrina do Estado-potncia" (Machtstaatsgedanke). A expresso mais recente desta tradio de pensamento est na escola realista americana, cujos expoentes mais conhecidos so Niebuhr, Morgenthau, Osgood, Kissinger, Kaplan (aos quais se pode juntar tambm o politlogo francs Raymond Aron); so eles que tm fomentado uma das principais correntes das modernas relaes internacionais. A estas tendncias se deve acrescentar a corrente federalista (Federalismo), que, partindo de Kant e Hamilton, chega at Einaudi, Robbins, Lord Lothian, Spinelli e Albertini. uma corrente que tem uma posio muito peculiar na tradio de pensamento que estamos examinando. Partindo das doutrinas fundamentais dessa tradio e aprofundando-as depois, nos deu como contribuio especfica a descoberta do federalismo como meio de superar a prtica da Razo de Estado. Essa tradio acompanha fundamentalmente a formao do moderno sistema europeu de Estados bem como o seu desenvolvimento dentro do atual sistema mundial. em relao a esse contexto histrico especfico que podem ser usados, de modo heuristicamente fecundo, os seus principais ensinamentos; a sua transposio mecnica para outros contextos histricos e culturais poder, ao invs, levar a resultados desencaminhados. com essa advertncia que descreveremos agora esses ensinamentos, usando de um critrio essencialmente lgico-generalizante, em vez do critrio cronolgico-individualizante, ou seja, renunciando, salvo algumas delimitaes e
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distines indispensveis, a uma sistemtica individualizao das contribuies especficas de cada uma das correntes e de cada um dos autores. Isso pressupe, como evidente, a convico de que tal tradio de pensamento possua um fio condutor essencialmente nico, isto , baseado num certo nmero de conceitos basilares comuns, desenvolvidos atravs de sucessivas contribuies e enriquecimentos logicamente ligados aos fundamentos tericos originais. Querendo resumir numa definio to sinttica quanto possvel e, conseqentemente, sumamente genrica e abrangente as teses da doutrina da Razo de Estado, esta tradio afirma que a segurana do Estado uma exigncia de tal importncia que os governantes, para a garantir, so obrigados a violar normas jurdicas, morais, polticas e econmicas que consideram imperativas, quando essa necessidade no corre perigo. Por outras palavras, a Razo de Estado a exigncia de segurana do Estado, que impe aos governantes determinados modos de atuar. A doutrina respectiva pode ser formulada, em seu ncleo essencial, quer como uma norma perscritiva de carter tcnico (como: "se queres alcanar esta meta, emprega estes meios"), quer como uma teoria emprica, que comprova e explica a conduta efetiva dos homens de Estado em determinadas condies. Esse comportamento sobretudo verificvel no contexto das relaes interestatais e da influncia que elas exercem na vida dos Estados mas tambm pode-se constatar, conquanto em termos quantitativa e qualitativameute diferentes, na vida interna do Estado, no tocante aos aspectos em que ela no condicionada pelas relaes interestatais.

II. A RAZO DE ESTADO FORA DO CONTEXTO DAS RELAES INTERESTATAIS.


Para explicar este aspecto da Razo de Estado, preciso partir da identificao dos momentos cruciais da histria do Estado moderno na Europa. Surge no final da Idade Mdia e primeiros sculos da Idade Moderna, com a progressiva concentrao do poder ou seja, com a tendncia ao monoplio da fora fsica (Max Weber) , na autoridade suprema do Estado, que o subtrai s autoridades feudais, nobreza e livres comuns. Esta autoridade normalmente a casa reinante, mas pode ser tambm, como no caso da Inglaterra, uma autoridade em que se realiza, desde a fundao do Estado moderno, o equilbrio entre o rei e o Parlamento. Este monoplio da fora, atributo fundamental da soberania, permitiu autoridade suprema do Estado impor coercivamente populao que lhe estava sujeita as regras indispensveis convivncia pacfica, isto , permitiu-lhe impor um ordenamento jurdico, universalmente vlido e eficaz dentro do Estado, que obstasse a que as controvrsias entre os sditos fossem decididas pela mera lei da fora. Com essa base, o Estado moderno realizou, atravs de um longo processo parcialmente ainda em curso, uma grande obra de civilizao da populao a ele subordinada, cujos aspectos fundamentais foram o progresso moral, unido, com a educao e, portanto, com a progressiva interiorizao das suas normas, rejeio da violncia privada na tutela dos prprios interesses, e o progresso econmico tornado possvel com a certeza do direito. Essa evoluo foi em parte acompanhada e em parte seguida por transformaes radicais no Estado moderno, em conseqncia das revolues e das reformas liberais, democrticas, socialistas e comunistas; deu-se tambm ao mesmo tempo a passagem da centralizao a uma descentralizao administrativa mais ou
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menos acentuada e, em certos casos, a estruturas de tipo federal. Tais transformaes modificaram os procedimentos pelos quais se formam e cumprem as imposies do Estado (o ordenamento jurdico e a administrao pblica), bem como o seu contedo, mas deixaram inalterada a caracterstica fundamental do Estado moderno, o monoplio da fora por parte da autoridade suprema, isto , a soberania. A interferncia dos tericos da Razo de Estado nestes acontecimentos deu-se sobretudo na fase inicial. Junto com os tericos da soberania, com que as vezes so identificados, eles so os principais defensores da necessidade do monoplio da fora por parte da autoridade suprema do Estado; fundam tal afirmao numa viso realista e desencantada da natureza humana, ou seja, na convico de que, sem uma autoridade estatal capaz de impor as suas ordens de modo irresistvel, impossvel garantir a ordem pblica e a sociedade cair inevitavelmente na anarquia; por conseguinte, no ser possvel qualquer progresso moral, econmico e civil. Este convencimento da absoluta necessidade do monoplio da fora para garantir a ordem pblica foi-se acrisolando historicamente sob o ponto de vista terico, passando das concepes simplificativas, de carter psicolgico, dos primeiros tericos da Razo de Estado e da soberania acerca dos aspectos perversos da natureza humana, s concepes mais sutis e aprofundadas dos modernos estudiosos do Poder e da Poltica, acerca dos conflitos prprios de sociedades complexas, como, em especial, a caracterizada por uma intricada articulao de classes, nascida da dissoluo da sociedade medieval e fundada na consolidao do modo de produo capitalista e, conseqentemente, da Revoluo Industrial. Estas sociedades no se podero perpetuar sem a estrutura do Estado soberano moderno, baseado na dicotomia entre uma minoria governante, que administra o monoplio da fora, e uma maioria governada, s capaz de influir na minoria governante com a introduo da democracia representativa. Mas, em seu ncleo substancial, este ponto de vista manteve-se inalterado. Esclarecido esse aspecto comum aos tericos da Razo de Estado e aos da soberania, necessrio precisar em seguida que aqueles que se distinguem destes, quando tericos puros, porque, partindo da convico da indispensabilidade de uma forte autoridade estatal, chegam concluso prtica de que os governantes dos Estados no devem descurar nenhum meio mesmo o da mais despiedada violncia e do engano para atingir esse fim. Em substncia, no se limitam a esclarecer abstratamente as razes pelas quais o Estado tem de usar o monoplio da fora, mas cuidam do processo em sua formao concreta; descrevendo e avaliando a conduta concreta dos que regem os Estados nesta fase crucial, mostram como a obra de construo do Estado passa necessariamente pela luta violenta, no limitada por normas jurdicas ou morais, contra quem se ope a tal construo, ou seja, contra quem no aceita o monoplio da fora. Ao faz-lo, tornam teoricamente claro, em termos cada vez mais rigorosos, que a conduta violenta dos governantes e, de um modo especfico, dos fundadores dos Estados, se pode coincidir, o que muitas vezes verdadeiro, com inclinaes pessoais violncia, com um autntico gosto pelo poder, encontra, no entanto, uma justificao objetiva no fato de que a criao de uma forte autoridade estatal condio indispensvel para que o Estado possa exercer a sua funo ordenadora e civilizadora. Por conduta imposta pela Razo de Estado dentro do contexto interno se entende, portanto, a tendncia dos homens de Estado a usarem qualquer meio, at
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mesmo a violncia extrema e o engano, para a concretizao e conservao do monoplio da fora, que justamente condio da segurana interna do Estado. Se isto claro, compreende-se por que que este aspecto do pensamento da Razo de Estado foi perdendo relativamente atualidade, medida que, no curso da histria moderna da Europa, o monoplio da fora por parte do Estado se foi consolidando, at se tornar um dado fundamentalmente estvel e indiscutvel, sem precisar, portanto, daquela conduta que o asseguraria ou manteria. Perda de atualidade no significa, porm, ausncia do problema. Ele reaparece nos momentos de crise aguda do Estado, isto , nos momentos de luta aberta pela transformao revolucionria do regime ou de guerra civil. Nestas situaes se verifica, com efeito, que a classe poltica que governa, em face dos graves ataques ao monoplio da fora, tende, em geral, a sair da legalidade, a colocar a segurana interna do Estado acima do respeito s normas legais, ticas e polticas, tidas como imperativas em condies normais. Por outro lado, se as foras revolucionrias conseguem conquistar o poder, so elas que, no momento de o tomarem e no da sua consolidao, tero de enfrentar problemas anlogos (e adotar condutas semelhantes) aos enfrentados pelos homens de Estado na fase da fundao do Estado moderno. H uma diferena: tais processos so incomparavelmente mais rpidos na fase sucessiva fundao e consolidao do Estado moderno, j que o monoplio da fora e o aparelho burocrtico capaz de o administrar constituem agora um dado adquirido. Por isso, uma transformao revolucionria do Estado (melhor diramos, do regime) no precisa criar ex novo esse dado; limita-se a mudar a classe poltica que o utiliza, a p-lo de novo em funcionamento, a modificar determinados procedimentos e os contedos das suas determinaes.

III. POSSIBILIDADE DE INSTRUMENTALIZAR COM FINS PARTIDRIOS A NECESSIDADE DA SEGURANA INTERNA DO ESTADO.
necessrio esclarecer agora dois problemas relacionados entre si. Antes de tudo, a afirmao de que a classe poltica governante, em momentos em que a segurana interna do Estado e a ordem pblica esto gravemente ameaadas, obrigada a comportar-se segundo os cnones da Razo de Estado enfrenta uma sria objeo. Observa-se que, em muitos casos, as classes polticas governantes, para derrotar a oposio, desrespeitam a legalidade, chegando mesmo ao golpe de Estado, e justificam o seu comportamento como um comportamento imposto pelas exigncias de segurana interna; na realidade, esto instrumentalizando com fins partidrios a Razo de Estado. Esta objeo chama a ateno para o problema real, nem sempre de fcil soluo, de distinguir entre comportamentos objetivamente impostos pela Razo de Estado e comportamentos diversamente motivados, que usam como pretexto ou libi a Razo de Estado. Quem, ao invs, vai mais alm e sustenta que a Razo de Estado uma mera ideologia, que serve para encobrir o interesse das classes polticas governantes em manter a todo o custo o poder, tem de ser capaz de demonstrar, de modo convincente, o que ainda no aconteceu at hoje, que o problema da garantia da segurana interna do Estado e, portanto, da defesa da sua autoridade em suma, o do monoplio da fora um problema inexistente. Foi justamente a possibilidade da instrumentalizao da Razo de Estado com fins partidrios que fez surgir, nos pases democrtico-constitucionais modernos
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este o segundo problema , a necessidade de submeter a uma regulamentao precisa, tanto constitucional como ordinria, as situaes em que o Estado tem de enfrentar graves perigos para a segurana interna e para a ordem pblica. No nos possvel examinar aqui as diversas solues dadas ao problema (legislao sobre o Estado de stio, legislao de emergncia, etc.), nem a sua diversa valia. O importante tornar claro o princpio que as informa. Busca-se fundamentalmente dar ao Estado instrumentos tais que ele possa, em situaes de grave perigo para a sua segurana interna, enfrent-las e super-las, sem precisar sair da legalidade, ou seja, com leis talvez excepcionais, vlidas s para essa situao especfica, mas sempre legitimamente vlidas. Em conseqncia, no haveria qualquer justificao para recorrer Razo de Estado, que abre inevitavelmente a porta s instrumentalizaes. Quanto a tal orientao, pode-se observar que ela tem contribudo indubitavelmente para limitar de modo decisivo, nos Estados democrticos, o espao operativo da Razo de Estado, mas seria arriscado afirmar que o eliminou completamente. Mesmo nos Estados democrticos mais slidos, em situaes reais de emergncia, que, por sua natureza, no podem ser juridicamente reguladas de forma completa (em ltima anlise, necessitas non habet legem), existem situaes e casos de recorrncia Razo de Estado, exatamente provocados pela necessidade de salvar o Estado democrtico. Nestes casos, usual tambm a expresso Razo de Estado democrtica ,o que indica que, perante a conscincia pblica, o recurso Razo de Estado s parece justificado quando se trata de defender a segurana da forma especfica de Estado que o Estado democrtico. de constatar que, nos Estados democrticos mais slidos, isto , com um maior consenso ou onde falta uma consistente oposio ao regime, encontra-se na populao uma maior disposio a aceitar, em momentos de aguda crise, um espao residual para a Razo de Estado, j que no se teme que ela seja usada para fins partidrios; por razes iguais e contrrias, tal disponibilidade indubitavelmente menor nos Estados democrticos onde no h perfeita identificao com o regime democrtico por parte das foras polticas mais destacadas e, conseqentemente, por parte do povo em conjunto.

IV. A RAZO DE ESTADO NO CONTEXTO DAS RELAES INTERNACIONAIS.


Se a histria sucessiva do Estado moderno se caracteriza pela progressiva limitao do espao da Razo de Estado, bem diferente a sorte das relaes interestatais no quadro do moderno sistema europeu do Estado e, depois, no quadro mundial. Enquanto, no mbito interno, a autoridade central do Estado leva a efeito um progressivo e eficaz ordenamento jurdico, ou seja, desarma os indivduos e os grupos que constituem a sociedade e os constrange a regular as suas relaes e os conflitos delas derivados, fazendo uso do direito em vez da violncia, nas relaes externas todos os Estados mantm os seus armamentos voltados uns contra os outros, reforam-nos e aperfeioam-nos sem descanso e recorrem ao uso ou ameaa da fora (mesmo os Estados menores que, no possuindo uma fora suficiente, se apiam na fora dos outros), para defender os prprios interesses. Ao mesmo tempo em que a autoridade central, no s coage, mas tambm educa os sditos na renncia violncia em suas relaes recprocas (ou seja, favorece a interiorizao dessa imposio), coage e educa um nmero crescente de
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sditos (afinal todos com a conscrio obrigatria) para o uso das armas e, por conseguinte, para a violncia nas relaes internacionais, conseqentemente tambm para a desconfiana, para o desprezo e at para o dio em relao aos homens que vivem alm dos confins do Estado. Quando o Estado sofre transformaes de sentido liberal, democrtico, socialista ou comunista, os princpios e direitos assim introduzidos na vida interna do Estado so depois, nos momentos de guerra ou da sua aproximao, sistematicamente limitados e circunscritos, se no absolutamente revogados. Pensese na diplomacia secreta, nos segredos de Estado, na censura, etc., que constituem uma violao latente dos princpios democrticos mais comuns, mas que, no obstante, sempre foram e continuam sendo prtica constante nos Estados democrticos. Os prprios princpios de eficincia que regulam o desenvolvimento econmico (diversos de poca para poca e de Estado para Estado) no so aplicados, quando se trata de garantir maior capacidade ao Estado no confronto de foras com outros Estados. S para apresentar um exemplo, empresas, que se pode considerar ineficientes e, portanto, nocivas para o desenvolvimento econmico de um pas (levados em conta os princpios de uma economia de livre mercado ou de uma economia planificada), so mantidas em atividade com medidas protecionistas, subvenes, etc., porque o que produzem de importncia estratgica: no s produzem armamentos ou produtos teis ao seu desenvolvimento e aperfeioamento, como tambm garantem um grau mais ou menos elevado de autosuficincia econmica, uma condio de importncia decisiva para enfrentar adequadamente o confronto com outros Estados. Foi para esta situao das relaes internacionais no sistema europeu e, depois, no sistema mundial de Estados que os tericos da Razo de Estado voltaram sobretudo sua ateno na fase posterior formao e consolidao do Estado moderno, isto , do sculo XVIII em diante, conquanto tal problemtica se achasse j presente, embora de maneira menos clara e rigorosa, desde a origem desta tradio de pensamento. Devemos agora distinguir os pontos essenciais da reflexo desenvolvida a tal respeito, muitas vezes identificada, sem restries o que injusto pelas razes j vistas , com a reflexo sobre a Razo de Estado. O conceito fundamental em torno do qual gira e se desenvolve a reflexo sobre a Razo de Estado, no sentido que aqui nos interessa, o da anarquia internacional. Esta , com efeito, segundo os tericos da Razo de Estado, a situao estrutural de onde depende a diferena qualitativa entre a evoluo interna do Estado e a evoluo das relaes interestatais; ou seja, a situao que leva os estadistas a violarem sistematicamente, para garantir a segurana externa do Estado, os princpios aplicados no mbito interno, excludas as situaes excepcionais j lembradas. A anarquia internacional significa concretamente a falta de Governo, isto , de uma autoridade suprema, capaz de impor um ordenamento jurdico eficaz. Uma autoridade assim se imps nas relaes internas como conseqncia da monopolizao da fora por parte da autoridade central do Estado, mas no se imps nas relaes internacionais (perderam at todo o peso real no plano internacional as autoridades universais medievais, Igreja e imprio), por existir nesse contexto um grande nmero de Estados soberanos, ou seja, de monoplios da fora totalmente autnomos. Falta, por conseguinte, na sociedade dos Estados, a condio indispensvel para se poder impor eficazmente as normas necessrias pacfica
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convivncia entre eles e regulamentao pacfica ou jurdica das suas controvrsias. O critrio ltimo da sua soluo no pode ser seno o confronto de foras entre as partes, que o direito internacional apenas poder sancionar. A guerra est sempre presente na ordem do dia, mesmo quando no h combate efetivo, porque os Estados, nos perodos que intermedeiam entre uma guerra e outra, devem ter presente a possibilidade constante da guerra e preparar-se para tal eventualidade. Sendo assim, todo Estado se v obrigado a pr em prtica uma "poltica de potncia", que no significa, a rigor, uma poltica externa particularmente violenta e agressiva, mas uma poltica que leva em conta a possibilidade permanente do confronto de fora (uso ou simples ameaa da fora). Por isso, apronta e usa em casos extremos os meios de poder indispensveis (armamentos, alianas, ocupao de vcuos de poder, antes que outros o faam), ou recorre fraude e astcia. Garantir ento a segurana externa do Estado torna-se a preocupao primria dos governantes: a ela devem ser sistematicamente sacrificados, em medida proporcional aos perigos a que est exposta, os princpios jurdicos, ticos, polticos (de acordo com as prioridades impostas pelas doutrinas polticas dominantes) e econmicos, que continuam a ser respeitados nos vrios mbitos da vida do Estado onde no surge o problema da segurana externa. Em concluso, no contexto das relaes internacionais, caracterizado por uma situao de anarquia estrutural, que o comportamento segundo a Razo de Estado definvel como subordinao de qualquer outro valor necessidade da segurana externa do Estado se manifesta com maior clareza e abrangncia, ou seja, se torna regra e no exceo.

V. O CARTER OBJETIVO SEGURANA EXTERNA DO ESTADO.

DA

NECESSIDADE

DE

Para melhor se compreender o significado e alcance dessa afirmao, preciso lembrar, antes de tudo, que o comportamento segundo a Razo de Estado pode, mesmo no mbito internacional, andar unido a uma atitude psicolgica dos que governam o Estado, caracterizada por um gosto pessoal pelo poder, pela tendncia a ver na poltica da fora o modo privilegiado de afirmar a prpria personalidade. Este fenmeno insofismvel nos pe diante do problema de distinguir, no comportamento concreto dos homens de Estado no plano internacional, as motivaes meramente subjetivas dessa conduta das motivaes objetivas; no pe, porm, em discusso o dado fundamental de que a Razo de Estado depende essencialmente da situao objetiva da anarquia internacional, que obriga os estadistas a pensarem, antes de tudo, na segurana externa do Estado e a adotarem o comportamento correspondente, j que essa a premissa sem a qual nenhuma poltica mais ou menos vlida, mais ou menos racional, pode ser posta em prtica pela classe poltica. A propsito do porfiado esforo terico dos estudiosos da Razo de Estado em distinguir, com o mximo de clareza possvel, as motivaes objetivas da poltica de poder, possvel observar que ele faz emergir bastante nitidamente uma dimenso assaz importante da doutrina da Razo de Estado, que a do seu ligame com o racionalismo moderno, entendido como clculo rigoroso dos meios adequados ao fim escolhido. Da tambm o uso da expresso Razo de Estado.

Enfim, essa doutrina prescreve uma conduta que usa meios perigosos, mas s na medida em que o exigem as necessidades objetivas de segurana; tende, por isso, a disciplinar e a racionalizar o comportamento dos que regem o Estado. Da se espera, no a eliminao da violncia entre as naes, organicamente ligada anarquia internacional, mas, de algum modo, a sua manuteno dentro dos limites suportveis, ou seja, compatveis com o progresso civil. preciso, por outro lado, observar que, com o progressivo aperfeioamento da estrutura estatal e, particularmente, com a sua democratizao com a qual as decises polticas se tornam fruto de um processo cada vez mais complexo, em que participa, a vrios nveis, um nmero crescente de pessoas , a influncia das motivaes pessoais irracionais dos homens de Estado nas decises polticas fundamentais tende a diminuir cada vez mais. A segunda explicao concerne ao fato de que a Razo de Estado, quando se trata das relaes internacionais, dependendo objetivamente da estrutura anrquica da sociedade dos Estados, no se desvanece em sua essncia aps a mudana das estruturas polticas e/ou econmico-sociais internas dos Estados. Para compreender melhor o significado dessa tese, bom recordar que ela se contrape diametralmente tese do "primado da poltica interna sobre a externa". Com essa expresso nos referimos, em termos gerais, convico de que as tendncias da poltica externa dependem essencialmente da natureza das estruturas internas dos Estados, ou seja, de que a Razo de Estado, em se tratando de relaes internacionais, depende essencialmente da existncia de determinadas estruturas internas, que favorecem uma atitude agressiva e belicosa; ela se desvaneceria, portanto, em conseqncia da mudana de tais estruturas. Esta convico constitui o ncleo terico fundamental da tendncia internacionalista (Internacionalismo), que emerge das doutrinas polticas dominantes no mundo moderno ligadas origem iluminstica da cultura europia, a saber, as ideologias liberal, democrtica, socialista e comunista. Em seu aspecto internacionalista, elas divergem quanto identificao das estruturas internas consideradas como raiz da Razo de Estado e daquelas que, ao invs, so aptas a super-la; mas todas elas so concordes em pr nas estruturas internas dos Estados a raiz principal, dominante, das tendncias pacficas ou belicosas observveis nas relaes internacionais. Tendo em conta as doutrinas expostas, julga-se, em especial, que um mundo de Estados liberais e, respectivamente, democrticos, socialistas e comunistas se guiaria por idias liberais e, respectivamente, democrticas, socialistas e comunistas, implicando por isso a eliminao dos fenmenos da poltica de potncia, dependentes da concretizao ainda incompleta ou no universal dos princpios indicados por tais doutrinas no seio dos Estados. Como fcil de ver, o contraste existente entre esta posio, que reduz fundamentalmente a poltica externa a mera funo da poltica interna, e a teoria da Razo de Estado, que v um nexo inseparvel entre Razo de Estado e estrutura anrquica da sociedade dos Estados, afirmando conseqentemente ser forte o grau de autonomia da poltica externa em relao interna, no podia ser mais claro. Quanto a essa controvrsia, no podemos, alis, deixar de observar que, a favor da teoria da Razo de Estado, est de modo inequvoco toda a experincia histrica do sistema europeu de Estados e do sistema mundial, onde as mudanas graduais ou revolucionrias de regime alteraram certamente muitas coisas no plano interno e internacional, mas no a tendncia das classes polticas a considerar como

prioritria a segurana externa, prescindindo regularmente, alm do mais, das afinidades ideolgicas com os outros Estados. O terceiro esclarecimento diz respeito, enfim, ao fato de que a exigncia da segurana externa pode ser instrumentalizada pela classe poltica governante para fins partidrios. Isto ocorre de forma muito clara com a poltica de tipo bonapartista (Bonapartismo ), que utiliza uma poltica expansiva para fortalecer o regime existente contra as oposies internas, com o prestgio que os sucessos externos lhe permitem obter, e justifica, referindo-se necessidade da segurana externa, medidas restritivas internas que servem, na realidade, para desarmar as oposies. Trata-se de um fenmeno anlogo ao da instrumentalizao, para fins partidrios, das exigncias de segurana interna, mas na verdade muito mais importante. Com efeito, diferentemente do contexto interno, no contexto internacional o espao da Razo de Estado e do possvel abuso da mesma ficou essencialmente idntico. Tambm aqui se coloca portanto o problema bastante delicado e complexo de identificar uma fronteira precisa entre as exigncias objetivas da segurana externa e as instrumentalizaes de tal exigncia em funo de interesses partidrios (o que acontece muitas vezes at no campo econmico, quando, por exemplo, uma empresa consegue direitos protecionistas ou subvenes superiores sem nenhuma relao real com as exigncias de segurana para as quais apela). Entretanto, segundo os tericos da Razo de Estado, no deriva da constatao de tais fenmenos a colocao em discusso do assunto bsico relativo ao carter objetivo da exigncia de segurana externa do Estado. Esclarecido o contedo essencial do discurso relativo ao nexo entre Razo de Estado e anarquia internacional, devemos observar que o discurso dos tericos da Razo de Estado sobre a problemtica das relaes internacionais no pra aqui, mas desenvolvido e aprofundado atravs do esclarecimento de ulteriores e decisivas determinaes. Entre estas, devem ser lembrados de modo particular o conceito de sistema dos Estados que se funda por sua vez no conceito de equilbrio dos poderes, e o conceito de influncia da poltica exterior sobre a poltica interna, que se inspira na tese de que "o grau de liberdade interna de um Estado inversamente proporcional presso exercida sobre suas fronteiras" (Seeley) ou seja, esse grau de liberdade interna proporcional aos perigos a que submetida a sua segurana externa, o que depende decisivamente de sua posio geogrfica e que esclarecida concretamente na identificao dos conceitos de Estado insular e de Estado continental. importante ainda fazer uma breve aluso ao encontro entre a doutrina da Razo de Estado e a moderna cincia poltica, que permitiu tornar mais rigorosos do ponto de vista metodolgico os esquemas conceptuais elaborados por essa tradio de pensamento. Devemos lembrar aqui, em particular, a utilizao das indicaes metodolgicas weberianas a propsito do "tipo ideal" e a definio do prprio conceito de Razo de Estado (e das suas articulaes) como uma tipologia de juzo histrico, o nico que tende ao concreto sem nunca, porm, o alcanar. Por outras palavras, o conceito de Razo de Estado no deve ser entendido como um reflexo da realidade, mas como um modelo para compreender a realidade, que infinitamente mais complexa do que o prprio modelo. Por outro lado, a capacidade do modelo em ajudar a compreender a realidade depende do fato de ele conseguir realmente tipizar o aspecto fundamental de determinados comportamentos especficos (os comportamentos segundo a Razo de Estado), ou seja, identificar neles um ncleo racional constante (no sentido de adequao dos meios aos fins) dependente de uma situao estrutural e objetiva, isolando-o e
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abstraindo-o dos aspectos no racionais que sempre esto presentes em todo comportamento humano concreto.

VI. A SUPERAO DA RAZO DE ESTADO.


Dissemos no incio que a contribuio especfica da corrente federalista para a teoria da Razo de Estado consiste na identificao do instrumento institucional capaz de superar a Razo de Estado. O ponto de partida do discurso relativo superao da Razo de Estado atravs do federalismo encontra-se no pensamento de Kant. Um mrito imperecvel de Kant como pensador poltico consiste precisamente em ter tomado, por uma parte, e de maneira anloga dos tericos puros da Razo de Estado, da anarquia internacional, o fundamento objetivo da Razo de Estado e, tambm, de outra parte, em ter sabido esclarecer com extrema lucidez a relatividade histrica de tal situao, oferecendo-nos luzes sobre a possibilidade e os meios de a superar. Em sntese, ele escreveu que, assim como pde ser superada a anarquia existente nas relaes entre os homens atravs da criao de uma autoridade estatal capaz de impor o respeito do direito, da mesma maneira as relaes anrquicas entre os Estados podero ser eliminadas atravs da constituio de uma autoridade suprema na sociedade dos Estados e de uma "federao universal", capaz de limitar a soberania absoluta, ou seja, a "liberdade selvagem" dos Estados. Dessa forma, a lei da fora como reguladora das controvrsias internacionais ser substituda pelo domnio universal do direito, e, portanto, o comportamento segundo a Razo de Estado ser eliminado. Essas teses de Kant constituem por isso a base terica essencial do discurso relativo superao da Razo de Estado, um discurso que os expoentes da corrente federalista desenvolveram sobretudo em direo a uma definio mais precisa (retomando e aprofundando, sobretudo neste caso, os ensinamentos dos pais da Constituio federal americana, e particularmente de Hamilton) das instituies federais e ao esclarecimento dos termos concretos e das condies econmico-sociais da sua realizao nas situaes histricas em que se ofereceu a oportunidade da crtica rigorosa e desumana das pseudo-solues (tipo Sociedade das Naes Unidas, ONU, etc.), que at agora foram cogitadas para resolver o problema da anarquia internacional. Um outro aspecto deste discurso o motivo pelo qual, fora da corrente federalista, os outros files contemporneos da tradio de pensamento fundada na doutrina da Razo de Estado no souberam indicar o caminho para superar a Razo de Estado. O ponto fundamental que devemos sublinhar neste contexto a diferena de orientao de avaliao. A doutrina alem do Estado-potncia, por exemplo, que certamente, pela quantidade e qualidade de suas contribuies, a mais importante expresso dos sculos XIX e XX sobre a doutrina da Razo de Estado, caracterizada por uma orientao valorativa contrria superao da soberania estatal absoluta e de base objetiva da anarquia internacional. Fundada numa filosofia da histria que surgiu do historicismo romntico alemo, ela v nos conflitos entre os Estados uma fonte insubstituvel do progresso histrico. claro que a superao de uma filosofia da histria dessa natureza (conforme ocorrido com expoentes de prestgio, como Meinecke e Dehio, aps as trgicas experincias da Primeira e da Segunda Guerra Mundial) a premissa indispensvel para poder admitir a possibilidade e a necessidade da superao da Razo de Estado. Cumpre lembrar, alm disso, que muitos tericos alemes do
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Estado-potncia utilizaram tal teoria para justificar a conservao de estruturas internas centralizadas e autoritrias como mais adequadas em relao s exigncias da segurana externa do Estado e da poltica de potncia. Alm da orientao valorativa prpria da doutrina alem do Estadopotncia, um outro obstculo ideolgico decisivo contra a afirmao de uma opo favorvel superao da Razo de Estado constitudo pelo nacionalismo, o qual, em seu sentido mais preciso, significa a convico de que o Estado nacional soberano do sculo XIX constitui um modelo insupervel de organizao poltica. Essa convico, mesmo quando no se traduz na adeso a uma poltica externa nacionalista (no sentido de que visa opresso de outras naes), impede de uma certa maneira a compreenso, com clareza, dos termos do problema da superao da anarquia internacional. E exatamente pelo fato de condividir tal orientao ideolgica que muitos tericos modernos da Razo de Estado bloqueiam sua capacidade analtica no exato momento em que se coloca o problema da limitao da soberania nacional absoluta. Isso se manifesta em casos variados (entre eles o de Gerhard Ritter, considerado justamente um importante expoente dessa tradio de pensamento) na tendncia desviante de dar relevncia decisiva, no momento em que se trata de explicar os fenmenos mais destrutivos surgidos na questo contempornea das relaes internacionais, mais aos erros e s opes irracionais dos estadistas e at das massas do que aos condicionamentos objetivos derivados da situao anrquica das relaes internacionais. O pano de fundo mais ou menos explcito de semelhantes importaes que a anarquia internacional e a soberania absoluta dos Estados no estaria (mesmo numa poca de armamentos cada vez mais destrutivos) em contradio com o progresso da humanidade, se todos os estadistas respeitassem os preceitos de moderao e de cautela indicados pela doutrina da Razo de Estado e no fossem dominados pelas prprias paixes irracionais demonacas at o extremo e pelas paixes da massa. O obstculo ideolgico levantado pelo nacionalismo (e pelo conservadorismo de muitos teorizadores do Estado-potncia) est ausente, por sua vez, da corrente federalista, cujo ponto de vista valorativo tem como plo fundamental o cosmopolitismo no sentido kantiano e a convico de que a paz perptua e a unificao da humanidade constituem a premissa insubstituvel, para que minimizada a legitimao da violncia do homem sobre o homem derivada da guerra e da possibilidade da guerra possa ser realizada inteiramente a parte verdadeiramente humana da natureza dos homens, ou, por outras palavras, a autonomia da razo e a lei moral. E foi, na verdade, esse ponto de vista que permitiu a essa corrente de pensamento entender com o mximo de clareza a natureza da anarquia internacional e suas conseqncias e entender, tambm, desde o incio, a relao entre criao dos modernos Estados nacionais e a exasperao da anarquia internacional.

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