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CAPTULO

INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

1. Introduccin11

Grco 1. ndice de Desempeo Logstico, 2010


80 70 60 50 67 72

Puesto

a tendencia internacional hacia un mundo globalizado y la acelerada apertura comercial del pas a raz de la suscripcin de varios tratados comerciales, convierten a la logstica en una variable fundamental para competir en el mercado. Por lo tanto, para que Colombia pueda lograr una real transformacin productiva y as cumplir con sus metas de competitividad para el ao 2032, es necesario desarrollar las capacidades logsticas del pas, posibilitadas por una infraestructura bsica apropiada y unos servicios competitivos de transporte y almacenamiento de cargas. Las capacidades logsticas a desarrollar son todas aquellas que permitan optimizar los tiempos y costos de transporte, almacenamiento y distribucin de materias primas, partes y productos terminados, desde la empresa hasta el consumidor final, de acuerdo con las estrategias de negocios y los modelos operativos de las empresas. El desarrollo de estas capacidades requiere de la coordinacin de actividades que involucran tanto agentes pblicos como privados. En este sentido, tener unas capacidades logsticas competitivas va mucho ms all de tener una infraestructura adecuada. A nivel internacional, una medicin importante en materia logstica es el ndice de Desempeo Logstico (IDL) elaborado por el Banco Mundial.2 Colombia ocup en 2010 el puesto 72 entre 155 pases, y el puesto 11 entre 11 pases de referencia (Grfico 1).

50 40 30 20 10 0 Corea 23 25 28 29 34 39

49 41

Brasil

Chile

Espaa

Malasia

Surfrica

Portugal

Turqua

Mxico

Per 112

Pas
Fuente: Banco Mundial.

Lo anterior es el reflejo de falencias en la infraestructura, pero tambin de la falta de un sector de transporte de carga de talla mundial (Grfico 2), y de corredores logsticos apropiados que integren diferentes modos de transporte. En Europa por ejemplo, ms de 60% del transporte es multimodal, mientras en Colombia es apenas 1,5%.3 Todo esto conlleva a que en Colombia los costos logsticos representen aproximadamente 23% del PIB, por encima del promedio de pases de referencia (Grfico 3).

Grco 2. Colombia: ndice de Desempeo Logstico y sus componentes


ndice de Desempeo Logstico Competencia y calidad de los servicios logsticos Calidad de la infraestructura (puertos, carreteras TIC) Capacidad de los envos de llegar a su destino a tiempo E ciencia y e cacia (velocidad y simplicidad) de aduanas Capacidad de seguimiento y localizacin de mercancas Facilidad para contratar envos a precios competitivos 1 10 20 30 40 50 60 70 80 61 62 64 66 82 72

90 100 110 120

Puesto entre 155 pases


Fuente: Banco Mundial.

1 2

Este captulo fue elaborado con la colaboracin de Andrs Baquero, del Centro Latinoamericano de Innovacin en Logstica (CLI) de la Fundacin Logyca. El IDL se basa en una encuesta global a los operadores que suministra una retroalimentacin sobre la logstica en los pases en los cuales ellos operan y con los que comercializan. Este ndice contiene medidas cualitativas y cuantitativas sobre los principales cuellos de botella en materia logstica. Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Ministerio de Transporte, Plan Maestro de Transporte (20102032), octubre de 2010.

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Colombia

Grco 3. Costos logsticos como porcentaje del PIB


Singapur OCDE Estados Unidos Chile 8,5 9 9,5 18 20 23 26 27 32 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Mxico Colombia Brasil Argentina Per

Buscando romper con las discusiones tradicionales del pas en materia de logstica, el presente captulo se propone resaltar algunos de los principales cuellos de botella que enfrenta Colombia en materia logstica, a partir de discusiones y estudios de caso adelantados con empresas de algunos de los sectores a los cuales el pas le est apostando en el marco de su poltica industrial.4 Como resultado de este ejercicio se identificaron dos grandes grupos de cuellos de botella. Por un lado, los transversales, cuyas soluciones generaran beneficios a todos los sectores de la economa en general. Por otro lado, se identificaron los particulares a los sectores analizados, los cuales se tendran que abordar de forma especfica en el marco de una poltica industrial.

Pas

%
Fuente: Kogan, Joseph y Jos Guasch, Inventarios y costos logsticos en pases en desarrollo: niveles y determinantes, una bandera roja para la Competitividad y el Crecimiento, Revista de la Competencia y la Propiedad Intelectual, V. 1, No.1, 2006.

2. Agenda transversal
2.1. Infraestructura y su operacin
La calidad de la infraestructura en Colombia es deficiente, lo cual es confirmado por el Foro Econmico Mundial (FEM), al ubicar el pas en el puesto 95 entre 142 pases y en el noveno lugar entre pases de referencia en su Informe de Competitividad Global 2011-2012 (Cuadro 1).

Cuadro 1. Calidad de la infraestructura


PAS Portugal Corea Espaa Malasia Chile Turqua Surfrica Mxico Colombia Brasil Per Infraestructura en general Red vial Red frrea Infraestructura portuaria Infraestructura area

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

1 3 2 4 5 6 7 8 10 11 9

4 1 2 3 8 6 5 7 11 10 9

5 3 1 2 4 7 6 8 10 11 9

6 4 2 3 5 7 1 8 10 11 9

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 20112012.

Las empresas con las que se realizaron entrevistas pertenecen a los siguientes sectores: energa elctrica, bienes y servicios conexos (sector que forma parte del Programa de Transformacin Productiva (PTP) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) y es un subsector del sector minero-energtico locomotora dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND); industria cementera y materiales para la construccin (subsectores que hacen parte de las locomotoras de vivienda y construccin dentro del PND); industria de la comunicacin grfica y sector de autopartes (ambos sectores dentro del PTP); y otras empresas del sector agroindustrial pertenecientes a los subsectores palma, aceites y grasas, y chocolatera, confitera y sus materias primas (ambos pertenecientes a la locomotora agroindustrial y subsectores dentro del PTP).
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Grco 4. Inversin en infraestructura, 2008-2012


14,0 12,0 10,0

12,4 9,6 7,3 8,3

8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

6,7

2008 3,5 3,2

2009 4,3 3,0

2010 4,3 4,0

2011 5,9 3,7

2012 7,4 5,0

Pblico Privada

Fuente: Ministerio de Transporte

No obstante los resultados en estas mediciones internacionales, el pas ha venido realizando esfuerzos por mejorar las condiciones de su infraestructura. Es as como el Gobierno ha programado que la inversin en el sector en 2012 alcance $12,4 billones, mostrando un crecimiento superior a 90% respecto a la inversin realizada durante 2008, $6,7 billones (Grfico 4). Si bien el pas viene utilizando de manera creciente la figura de concesiones para el desarrollo de su infraestructura, an bajo esta figura, el modelo de financiacin de obras que ha prevalecido ha sido el de vigencias futu-

ras.5 Entre 2002 y 2010 fueron comprometidos con avales $27,3 billones (constantes de 2010) para los prximos 16 aos, de los cuales 82,8% corresponden a vigencias futuras entre 2011 y 2016 (Grfico 5). Sin embargo, dado que hay agentes en el mercado que podran financiar proyectos de infraestructura, es importante explorar nuevos modelos de financiacin. En este sentido, el sector privado y, en particular, los inversionistas institucionales surgen como una alternativa idnea para apalancar recursos para infraestructura. Ahora bien, hoy en da las condiciones normativas, tcnicas y financieras en el pas no son lo suficientemente atractivas para que los inversionistas institucionales participen en el desarrollo de infraestructura. Entre las condiciones poco atractivas se encuentran: la dbil o inexistente estructuracin tcnica y financiera de los proyectos; la poca claridad en los procesos de licitacin y adjudicacin de concesiones; la falta de un marco regulatorio que defina los derechos y obligaciones de las partes, as como la distribucin de riesgos entre el concedente y el concesionario; y la falta de activos financieros que se acoplen a los requerimientos de estos inversionistas. Estas deficiencias han ocasionando retrasos en la construccin de las obras y la renegociacin de los contratos. Hasta el momento, en el caso de concesiones viales se han realizado ms de 311 cambios en los contratos vigentes. Esta figura se ha convertido en una extensin de la obra pblica y ha conllevado a que las inversiones y el ingreso esperado que los operadores solicitan se hayan multiplicado por 1,5 y 3,4, respectivamente, y a que

$ Billones
$ billones (pesos constantes de 2010)

Grco 5. Vigencias futuras con avales comprometidas entre 2002 y 2010


6 5 4 3 2 1 0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025-27

Aos
Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, DNP y Banco de la Repblica, Plan Maestro: La participacin privada en el nanciamiento de proyectos de infraestructura.

Las vigencias futuras en materia de obras de infraestructura son vigencias futuras excepcionales, las cuales son obligaciones que afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras y no cuentan con apropiacin en el presupuesto de la vigencia en que se concede la autorizacin y son aprobadas por el Consejo Superior de Poltica Fiscal (Confis).

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las nuevas inversiones se hayan financiado con prstamos y aportes del Estado y con peajes.6 2.1.1. Infraestructura vial A pesar de ser la infraestructura vial el medio de transporte ms utilizado para movilizar mercanca en el pas,7 su actual condicin precaria hace que sea uno de los principales cuellos de botella que afecta la eficiencia logstica. Por ejemplo, de acuerdo con el FEM, Colombia se sita en el puesto 108 entre 142 pases y en el lugar 10 comparado con los pases de referencia (ver Cuadro 1). Al comparar las vas existentes en Colombia por milln de habitantes en el contexto internacional, el rezago en infraestructura vial se hace evidente. En 2009 el pas contaba con 3.733 kilmetros construidos por milln de habitantes, situndose por debajo del promedio de Amrica Latina (5.434) y en particular de pases como Bolivia y Paraguay (Grfico 6).
Grco 6. Red vial*
Irlanda Espaa Costa Bolivia Paraguay 7.861 6.577 4.836 3.733 3.630 3.399 2.815 2.614 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 15.138 21.955

Mapa 1. Contratos en ejecucin

Contratos de obra pblica: 2.435 km. Concesiones: 6.193 km.

Fuente: Ministerio de Transporte.

Colombia Panam Mxico Per Vietnam

Kilmetros por milln de habitantes


* Informacin para 2007 o 2008 segn el pas. Datos poblacionales de 2008. Fuentes: CIA, The World Factbook, incluye todas las vas pavimentadas y sin pavimentar; y Banco Mundial, The Little Data Book.

La ausencia de una planeacin vial y una priorizacin de proyectos en Colombia que adicionalmente incluya los diferentes modos de transporte se refleja en una infraestructura vial fragmentada. En la actualidad, se encuentran en ejecucin 50 contratos; sin embargo, muchos de estos proyectos son vas locales o regionales que no conectan los centros industriales entre s, ni a estos con los puertos (Mapa 1).
6 7

A pesar de ser la infraestructura vial el medio de transporte ms utilizado para movilizar mercanca en el pas, su actual condicin precaria hace que sea uno de los principales cuellos de botella que afecta la eficiencia logstica. Por ejemplo, de acuerdo con el FEM, Colombia se sita en el puesto 108 entre 142 pases y en el lugar 10 comparado con los pases de referencia.

Pas

Benavides, Juan, Reformas para atraer la inversin privada en infraestructura vial, CAF - Fedesarrollo, 2010. Desde el ao 2000, ms de 70% de la carga nacional se ha movido por este modo de transporte. En 2009 se transportaron por este medio 182,5 millones de toneladas (73,9% de la carga nacional).
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Por otra parte, la movilizacin de carga por carretera dentro del pas enfrenta diversas exigencias y restricciones que reducen su efectividad. La creciente congestin en las calles y carreteras ha llevado a las autoridades nacionales y locales a implantar restricciones a la movilidad de vehculos, lo que reduce las ventanas de tiempo disponibles a los empresarios para movilizar y posicionar sus cargas. 2.1.2. Infraestructura frrea De los ms de 3.400 kilmetros existentes, tan solo se encuentra operando el 39,2% (1.337 km), entre tramos privados, tramos concesionados y tramos operados por el Inco (Mapa 2). 8 A pesar del potencial del transporte frreo para abaratar el costo logstico, su uso en Colombia es todava muy reducido para la mayor parte de las empresas y proMapa 2. Red frrea actual
Red frrea utilizada: 1.337 km.

ductos. En la actualidad, las vas frreas en Colombia son utilizadas principalmente para transportar carbn, representando dicho producto 99,6% de la carga promedio anual transportada entre 2000 y 2009. La integracin de la red frrea a las operaciones de extraccin y comercio exterior de carbn han generado un crecimiento significativo de los volmenes transportados por ese medio, a tal punto que en 2009 este represent 24,1% de la carga nacional en toneladas movilizadas. A excepcin de las empresas dedicadas a la extraccin y explotacin de carbn, el escaso uso del transporte frreo por los dems sectores, ubica a Colombia en el puesto 99 entre 142 pases en el ranking del FEM, y en el ltimo lugar entre los pases de referencia (ver Cuadro 1).9 2.1.3. Infraestructura fluvial El bajo consumo de energa y la gran capacidad de manejo de carga y de traccin para recorrer grandes distancias son unas de las principales ventajas del transporte fluvial.10 A pesar de estas ventajas competitivas, en Colombia el desarrollo del transporte fluvial es bastante limitado. En 2009 se transport por este modo apenas 1,8% del total de toneladas de carga movida, concentrndose aproximadamente 75% de la carga en hidrocarburos y banano a travs de los ros Magdalena y Len, respectivamente.11 De acuerdo a las empresas del sector real consultadas como parte del ejercicio, la baja utilizacin del modo fluvial se debe al alto costo logstico asociado a su utilizacin, a pesar de que ofrece el menor costo de transporte. Este mayor costo logstico resulta de la conjuncin de diferentes problemas del medio. Las deficiencias en la operacin de los puertos fluviales de uso pblico y en el mantenimiento de los canales navegables, genera riesgos que deben ser compensados con mayores inventarios de seguridad por las empresas. Adicionalmente, la dificultad para conseguir carga de compensacin hacia y desde los puertos fluviales, hace que el flete terrestre hacia estos puertos sea inclusive ms alto que el que se pagara por movilizar la carga desde su origen hasta el puerto martimo. Reducir el costo logstico del uso de los ros es indispensable para garantizar su mayor utilizacin. Tomar

Fuente: Ministerio de Transporte.

En la actualidad hay 743 kilmetros en concesin, de los cuales 498 kilmetros corresponden a la Red del Pacfico y 245 kilmetros a la Red del Atlntico. 9 Vale la pena comentar que la lnea La Dorada-La Loma est terminada y sin utilizacin por falta de una licitacin que la adjudique. 10 De acuerdo a un estudio realizado en Argentina, por ejemplo, mientras un camin que transporta una tonelada se gasta un litro de gasolina en 23 kilmetros, una barcaza que transporta la misma cantidad y consume igual combustible, recorre 250 kilmetros. 11 El 25% de la carga restante fue transportada por los ros Atrato, Cauca, Meta, Putumayo, Sin, Guaviare, Inrida y Arauca, y fueron cargas para abastecer a las poblaciones y zonas aledaas a los ros.

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lecciones del transporte fluvial de hidrocarburos y de banano puede contribuir a buscar herramientas e incentivos que realmente viabilicen el uso de los ros como alternativa de transporte. 2.1.4. Infraestructura portuaria El desempeo de los puertos impacta en la generacin de ventajas competitivas de un pas. Similar a lo observado para los otros modos, la infraestructura portuaria colombiana presenta un bajo desempeo en las comparaciones internacionales de calidad de los puertos. De acuerdo al FEM, el pas se ubica en el puesto 109 entre 142, y ocupa el lugar 10 entre 11 pases de referencia, tan solo superando a Brasil (ver Cuadro 1). Si bien el pas ha logrado avances gracias al esquema de concesiones, permitiendo que los puertos sean modernizados e incorporen tecnologa especializada para el transporte y manejo de carga a granel y contenedores,12 an persisten brechas por subsanar. Por un lado, algunos puertos de uso pblico han llegado a su lmite de capacidad, generando tiempos excesivos en los terminales de carga. Por ejemplo, para 2010 se evidencia una sobreutilizacin de la capacidad instalada en el puerto de Cartagena (Cuadro 2). Cuadro 2. Estimacin de la utilizacin de la capacidad instalada de las Sociedades Portuarias Regionales.
Puerto Cartagena Santa Marta Buenaventura Barranquilla Capacidad instalada (2008) 10 8 12,5 4,5 Trco portuario (2010) 12,3 6,6 9,6 4,1 % de utilizacin* 123,0% 82,5% 76,8% 91,1%

Algunos puertos de uso pblico han llegado a su lmite de capacidad, generando tiempos excesivos en los terminales de carga. Por ejemplo, para 2010 se evidencia una sobreutilizacin de la capacidad instalada en el puerto de Cartagena.

* Clculo indicativo, el porcentaje real de utilizacin podra variar de acuerdo con las mejoras realizadas en los puertos entre 2008 y 2011. Fuentes: ANIF-Correval; y Superintendencia de Puertos y Transporte. Clculos Consejo Privado de Competitividad.

poca agilidad en los trmites que se realizan ante las entidades pblicas a cargo de la inspeccin de las mercancas13 obliga a las empresas a sobre-estoquear inventarios para evitar incumplimientos y pagar sobrecostos. Lo anterior genera restricciones en el almacenamiento de los puertos, acentuando ms el problema de su capacidad y ocasionando sobrecostos logsticos a las empresas. De otra parte, las empresas consultadas destacaron no solo la demora en obtener los permisos de construccin de nuevos puertos, sino tambin las dificultades y retrasos procedimentales por parte de diferentes entidades pblicas para autorizar iniciativas privadas de construccin de puertos y tambin para cambiar el uso de algunos puertos de servicio privado a servicio pblico. Lo anterior, adems de disminuir la flexibilidad de la oferta portuaria en el tiempo, desincentiva las inversiones en dicha infraestructura y, por consiguiente, reduce la competencia entre los puertos y la competitividad de los servicios de los mismos. 2.1.5. Infraestructura aeroportuaria Si bien en materia de infraestructura area, segn el FEM Colombia se ubica en el puesto 94 entre 142 pases, y en la posicin 10 entre 11 pases de referencia, tan solo por encima de Brasil (ver Cuadro 1), en relacin al transporte areo, el pas muestra cifras importantes, incluso en el contexto mundial. En cuanto al trfico areo de pasajeros, en 2009 se movilizaron ms de 12 millones de pasajeroskilmetro, ubicando al pas en el puesto 29 entre 145 pases y oc-

Ahora bien, la capacidad de los puertos es una funcin de la infraestructura disponible y de la forma en que los diferentes procesos realizados al interior de ellos la usan de manera ms o menos eficiente. En este sentido, existe gran espacio para mejorar la capacidad de los puertos colombianos a travs de avances en aspectos operativos. La

12 Anif-Correval, Privatizaciones, infraestructura y mercado de capitales, abril de 2011. 13 Dian, Invima, ICA y Polica Nacional.
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Grco 7. Trco areo mundial de pasajeros, por kilmetro, 2009


Brasil Espaa Corea Turqua Malasia 1,0 0,7 0,6 0,5 0,4 0,4 0,3 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 1,5 1,4 2,2 3,0

Mxico Surfrica Colombia Portugal Chile Per 0

%
Fuentes: Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI); y Banco Mundial. Clculos Consejo Privado de Competitividad.

tavo entre los pases de referencia (Grfico 7). Durante ese mismo ao, se movilizaron 2.420 millones de toneladaskilmetro va area, ubicando al pas en el puesto 14 entre 135 y tercero respecto a los pases de referencia, por encima de Brasil, Chile y Espaa (Grfico 8). Ahora bien, en materia de inversin pblica en infraestructura area, el Plan de Navegacin indica la necesidad de invertir un monto mucho mayor al que se ha ejecutado hasta el momento.14 Las concesiones han dejado importantes lecciones, en especial frente a los costos asumidos por el Estado y la poca planeacin de los terminales, lo cual hace necesario revisar los procesos de estructuracin tcnica, legal y financiera. De otra parte, dada la infraestructura actual, existe mucho espacio para la optimizacin logstica. A manera de ejemplo se resalta que el aeropuerto de Heathrow en Londres, tiene 70% ms operaciones al ao que el aeropuerto de Bogot, y mueve cerca de 50 millones de pasajeros ms al ao en cinco terminales, a pesar de tener el mismo nmero de pistas que El Dorado.15 2.1.6. Trmites de comercio exterior Uno de los componentes fundamentales para un apropiado desempeo logstico es la claridad y eficiencia en los trmites de comercio exterior, los cuales en Colombia son dispersos y dilatados, con requisitos innecesarios y duplicidad en los requerimientos de informacin.

Pas

Grco 8. Trco areo mundial de carga, por kilmetro, 2009


Corea Malasia Colombia Brasil Chile 1,4 1,2 0,9 0,6 0,5 0,4 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 7,5

Espaa Turqua Mxico Surfrica Portugal Per

%
Fuentes: Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI); y Banco Mundial. Clculos Consejo Privado de Competitividad.

Uno de los componentes fundamentales para un apropiado desempeo logstico es la claridad y eficiencia en los trmites de comercio exterior, los cuales en Colombia son dispersos y dilatados, con requisitos innecesarios y duplicidad en los requerimientos de informacin. Esto encarece la actividad de comercio exterior y retrasa su adecuado desarrollo.

Pas

14 Olivera, Mauricio y Pilar Cabrera, El impacto del transporte areo en la economa colombiana y las polticas pblicas, abril de 2011. 15 Adicionalmente, el aeropuerto El Dorado se caracteriza por tener una baja articulacin de la infraestructura logstica y pocas vas de acceso para los camiones al terminal. As mismo, no cuenta con una red de frio, lo cual acenta los problemas logsticos para los productos que necesitan este tipo de infraestructura.

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Esto no solo encarece la actividad de comercio exterior y retrasa su adecuado desarrollo, sino que afecta el resto de la cadena logstica al traducirse en mayores tiempos muertos y costos para el transporte de carga terrestre, por ejemplo. Cabe resaltar, sin embargo, que el Gobierno ha tomado algunas medidas orientadas a favorecer el proceso exportador como, por ejemplo, la creacin en 2004 de la Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE), que busca agilizar las autorizaciones y facilitar los trmites de comercio. Desafortunadamente esta integracin documental no se tradujo en una integracin operacional de las entidades para la realizacin de un solo procedimiento de inspeccin, por ejemplo. La eficiencia en los trmites de comercio exterior se ve afectada, en primer lugar, por la carencia de tecnologa de punta en los puertos y aeropuertos, lo cual genera retrasos e incrementa el costo logstico. En segundo lugar, a pesar de los controles simultneos implementados por la Dian y la Polica Antinarcticos, la capacidad limitada de personal y la carencia de atencin permanente prolonga los procesos de inspeccin de la mercanca.16 En tercer lugar, varias de las empresas consultadas manifestaron que las inspecciones realizadas por la Polica Antinarcticos son excesivas, especialmente si se tiene en cuenta que muchas de ellas cuentan con certificacin internacional. Esta situacin es particularmente relevante para el caso en el que los funcionarios, por desconocimiento del producto en trnsito, intensifican de manera injustificada la rigurosidad de la inspeccin.17 Por ltimo, debido al prolongado tiempo de inspeccin requerido por las autoridades, las empresas que necesitan embarcar su mercanca deben almacenarla con varios das de anticipacin, generando sobrecostos y reduciendo la eficiencia del trmite portuario.

La eficiencia en los trmites de comercio se ve afectada por la escasez de tecnologa de punta en los puertos y aeropuertos; por la capacidad limitada de personal y la carencia de atencin permanente, lo cual prolonga los procesos de inspeccin de la mercanca. Adems las excesivas inspecciones realizadas por la Polica Antinarcticos afectan la eficiencia del trmite portuario.

2.2. Sector de transporte de carga


De acuerdo con las empresas consultadas, los costos de transporte representan la mitad o tres cuartas partes del costo logstico de las empresas colombianas. Esto es consistente con el ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial, el cual clasifica a Colombia en el puesto 112 entre 155 pases en cuanto a la facilidad de contratar envos a precios competitivos (ver Grfico 2). Hay varias razones que influyen sobre la alta participacin del transporte en el costo logstico, siendo la falta de un

sector de transporte de carga competitivo una de ellas. Ahora bien, tambin influye la falta de coordinacin entre los generadores de carga y el sector de transporte, por lo que cualquier intento por incrementar la competitividad de los segundos deber incluir a los primeros. En el pas, 75% del parque automotor es propiedad de personas naturales y 17% de las empresas generadoras de carga.18 Los pequeos transportistas manejan un porcentaje mnimo de la carga, mientras que alrededor de 20 de las empresas ms grandes del ramo manejan entre 75% y 80% de ella.19 La falta de competitividad del sector de transporte de carga se explica por varias razones, no todas atribuibles al sector per se. En primer lugar, el sector se caracteriza por ser altamente informal, predominando la ausencia de contratos entre las empresas transportadoras y los propietarios de los camiones y conductores. En segundo lugar, el parque automotor es obsoleto, la edad promedio de los vehculos es de 22 aos y aproximadamente una tercera parte de estos tiene ms de 30 aos. Lo anterior, adems de generar problemas de seguridad vial y de la carga, genera externalidades negativas sobre el medio ambiente.

16 Especficamente, las demoras se generan en los procesos de asignacin de fechas de inspeccin, durante la inspeccin y en el requerimiento de informacin adicional. 17 Por ejemplo, en el caso de productos qumicos, las inspecciones se intensifican, demorando su trnsito, por creer que estos son utilizados como insumos para la produccin de estupefacientes. 18 Del resto del parque automotor, 3% le corresponde a empresas de transporte y 4% se encuentra bajo la modalidad de leasing. 19 Martnez, Marelia, Aspectos determinantes del estado de la facilitacin del transporte en Amrica Latina: los casos de Colombia y Per (Comunidad Andina de Naciones), Naciones Unidas, ECLAC, diciembre de 2010.
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En tercer lugar, al sector lo ha aquejado un exceso de regulacin que ha redundado en menores niveles de eficiencia. Por ejemplo, la existencia de una tabla de fletes que defina un mnimo nivel de precios para el transporte de carga terrestre en el pas, no solo conllevaba la falta de incentivos por parte de las empresas de transporte para prestar servicios de mayor valor agregado a menores costos, sino que generaba incentivos para que actores formales se comportaran de manera informal, con el fin de evadir el pago del precio piso. Adicionalmente, esta tabla exacerbaba el problema de edad de los vehculos, en la medida en que permita la rentabilidad y, por tanto, la circulacin de vehculos viejos e ineficientes que de otra manera no hubiesen sido rentables bajo unas condiciones de mercado libre. De otra parte, a raz del boom del petrleo y de la falta de capacidad en oleoductos, la demanda por el uso de vehculos se ha incrementado, lo cual ha aumentado sustan-

A raz del boom del petrleo y de la falta de capacidad en oleoductos, la demanda por el uso de vehculos se ha incrementado, lo cual ha aumentado sustancialmente el costo de los fletes y ha reducido la disponibilidad de vehculos para los dems sectores de la economa. Si bien esta situacin conlleva a incentivar el aumento del parque automotor por los mayores fletes, nuevamente el exceso de regulacin, esta vez va la exigencia de chatarrizacin, se convierte en un impuesto al incremento del nmero de camiones.

cialmente el costo de los fletes y ha reducido la disponibilidad de vehculos para los dems sectores de la economa. Si bien esta situacin conlleva a incentivar el aumento del parque automotor por los mayores fletes, nuevamente el exceso de regulacin, esta vez va la exigencia de chatarrizacin,20 se convierte en un impuesto al incremento del nmero de camiones; por lo que se obstaculiza un eficiente ajuste de la oferta a las seales de mercado. Adicionalmente, la carencia de mano de obra calificada afecta la competitividad del sector. No existen suficientes planes de capacitacin dirigidos a los transportadores, en particular a los microempresarios del transporte, lo cual implica la no utilizacin de buenas prcticas empresariales de estos agentes. A lo anterior se suma la falta de operatividad en red por parte de los transportistas. Las actividades individuales no se apoyan en nodos virtuales o fsicos de concentracin de carga que permitan optimizar el volumen de esta, combinando los envos de tamao ms reducido o coordinando los pedidos de retorno.21 Adicionalmente, existe mucho espacio para lograr optimizaciones en el manejo logstico, a travs de una buena coordinacin entre generadores y transportistas. Por ejemplo, actualmente un vehculo con un conductor hace entre dos y tres viajes a la Costa, cuando este podra hacer cmodamente 4,75 viajes, reduciendo sustancialmente los costos. El Gobierno ha venido adelantando una serie esfuerzos para mejorar la competitividad del sector. Es as como, mediante el Decreto 2092 de junio de 2011, se desmont la tabla de fletes, lo cual es un paso adelante para el mayor desarrollo del sector, ya que permite la libre contratacin entre los transportadores y los usuarios. Para hacer seguimiento al comportamiento del sector se cre el Sistema de Informacin de Costos Eficientes y el Observatorio Nacional Logstico, cuyo objetivo es servir de gua a los transportadores, las empresas de transporte y los generadores de carga, al momento de pactar los trminos de negociacin. Para acompaar el desmonte de la tabla, se tiene previsto impulsar un documento Conpes de Poltica de Renovacin de Flota y Formalizacin del Sector, con el objetivo de tener una oferta y demanda de servicios de transporte equilibrada. En concordancia con lo anterior, el Ministerio de Transporte ha abierto mesas de concertacin con la participacin del sector privado para impulsar el desarrollo del sector de transporte.22

20 La legislacin actual exige que toda persona que desee ingresar un vehculo nuevo debe chatarrizar uno o varios camiones viejos que sumen al menos 100% de la capacidad de carga del camin nuevo. Como alternativa, se puede presentar una pliza como garanta bancaria que asegura que el propietario cumpla con la desintegracin de los vehculos viejos. Aproximadamente 93% de estas plizas se siniestran, ya que es ms fcil dejar que la pliza se cobre, a buscar los camiones para chatarrizar. Por lo que, en la prctica, la pliza acta como una especie de impuesto al incremento del parque automotor. 21 Op. Cit. Martnez, Marelia (2010). 22 El objetivo es convertirlo en un sector rentable, que satisfaga las necesidades de desarrollo del pas y aumente la competitividad de las exportaciones colombianas.

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3. Agenda vertical

dems de los cuellos de botella transversales, las entrevistas realizadas permitieron identificar una serie de cuellos de botella en materia de infraestructura, transporte y logstica que son particulares a los sectores que hicieron parte del ejercicio. En algunos casos se trata de fallas de coordinacin23 y de apropiabilidad24 que requieren la provisin de bienes pblicos especficos en la forma de infraestructura o de capital humano para la operacin logstica, particular a cada industria. En otros casos se trata de fallas de gobierno25 en materia de regulacin, que requieren bienes pblicos especficos en la forma de regulacin particular al sector. Por ejemplo, las empresas del sector de petrleo las cuales pertenecen a la locomotora minero-energtica del Plan Nacional de Desarrollo enfrentan varios problemas que son particulares a su industria. En primer lugar, dada la creciente exploracin y los nuevos hallazgos de petrleo, los oleoductos existentes no estn cubriendo la demanda, lo que significa la sobreutilizacin de transporte de carga terrestre. Por lo tanto, se hace necesario acelerar el incremento de infraestructura especfica para este sector. En segundo lugar, debido a las pesadas cargas que transporta este sector, existe una oferta limitada de infraestructura que soporte carga extra-dimensionada.26 Por ejemplo, algunos puentes no soportan el peso de la carga, lo que hace ms lento el paso de los vehculos. En tercer lugar, este tipo de carga requiere de permisos especiales, los cuales tardan hasta tres das en ser autorizados. Ms an, incluso cuando se cumple con los requisitos legales establecidos para transportar la carga, en algunas vas concesionadas, muchas veces la decisin para transitar es tomada solo hasta el momento de transportar la carga.27 De otra parte, el sector agroindustrial requiere contar con cadenas de fro y congelacin para transportar sus

El sector agroindustrial requiere contar con cadenas de fro y congelacin para transportar sus productos. Sin embargo, la falta de operadores logsticos que provean este servicio en el pas dificulta el transporte de este tipo de mercanca. Adems se deben implementar plataformas logsticas que contengan facilidades de inspeccin y tratamiento cuarentenario.

productos. Sin embargo, la falta de operadores logsticos que provean este servicio en el pas dificulta el transporte de este tipo de mercanca. Adicionalmente, este sector est requiriendo del establecimiento de plataformas logsticas que contengan facilidades de inspeccin y tratamiento cuarentenario. Estos dos casos son ilustrativos de fallas de coordinacin que limitan la productividad del sector agroindustrial. Para el caso de la industria cementera, subsector dentro de las locomotoras de construccin de vivienda y de infraestructura, se estn enfrentando problemas de ndole regulatorio, en la medida en que la polica de cada departamento requiere un certificado especfico para el trnsito del producto debido a que este sirve de insumo para la produccin de estupefacientes. Si bien se entiende el problema que se trata de evitar con estos controles, se debe trabajar en alternativas que minimicen el impacto que estn teniendo estos controles sobre la productividad del sector.

23 Las fallas de coordinacin son un tipo de distorsin microeconmica asociada a la existencia de economas de escala. En trminos prcticos, se evidencia con la no manifestacin de un sector o de una actividad econmica, debido a la ausencia de otro sector o actividad econmica que los soporten. Por lo tanto, su solucin usualmente requiere, ya sea la provisin de un bien pblico especfico por parte del Estado, o la presencia de este ltimo para garantizar a las partes la coordinacin entre ellas, con el fin de cumplir con los requerimientos de escala. 24 Las fallas de apropiabilidad son otro tipo de distorsin microeconmica que se deriva de problemas de externalidades de informacin. En trminos prcticos, se manifiestan como un nivel de inversin sub-ptimo en la exploracin de nuevas actividades econmicas, en la medida en que los pioneros en una actividad econmica tienen que afrontar una serie de riesgos y costos que los seguidores no tienen que asumir. Para ms detalle, vanse: Lin, Justin y Celestin Monga, Growth Identification and Facilitation, The Role of the State in the Dynamics of Structural Change, Banco Mundial, mayo de 2010; y Sabel, Charles, Self Discovery as a Coordination Problem, BID, 2010. 25 Las fallas de gobierno usualmente estn asociadas a la existencia, o falta, de regulacin que distorsiona negativamente el comportamiento de los agentes econmicos. 26 Por ejemplo, en la va a Villavicencio, las cargas anchas no pueden pasar por los tneles. 27 Esta situacin se ha presentado en particular en la va a Villavicencio.
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4. Propuestas
4.1. Agenda transversal
4.1.1. Fortalecer la infraestructura y su operacin

4.1.1.1. Priorizacin de obras y optimizacin logstica


Si bien el pas cuenta con un Plan Maestro de Transporte,28 es importante garantizar su implementacin y dar una priorizacin a corredores logsticos que integren los diferentes modos de transporte, identificando y resolviendo los cuellos de botella que obstaculizan el flujo efectivo de la carga a lo largo de estos corredores prioritarios. Lo anterior permitir contar con redes intermodales apropiadas que requerirn implementar una regulacin especial para promover las asociaciones entre usuarios y garantizar el servicio eficiente. Para lograr esto, en primer lugar habr que disear una poltica para la implementacin y desarrollo del transporte multimodal. La implementacin de esta poltica debera realizarse con base en la priorizacin de corredores logsticos e identificacin de sus respectivos cuellos de botella. En segundo lugar, se deber implementar la figura de gerencias de corredores que garanticen la eficiencia y mantenimiento de estos. Estas gerencias debern garantizar niveles mnimos de operacin, monitorear la red mediante mediciones de satisfaccin de los usuarios, y facilitar los flujos de pasos urbanos. Para esto es fundamental que estas gerencias cuenten con sistemas de informacin y nuevas tecnologas que permitan mejorar la operatividad logstica e implementar mecanismos de trazabilidad de la mercanca a nivel agregado. Para que puedan cumplir su labor, es importante que estas gerencias tengan autonoma tcnica y econmica y se articulen con el resto de la institucionalidad en la materia. De otra parte, los planes de expansin de los terminales portuarios son prioritarios, siendo necesario desarrollar marcos normativos y contractuales que faciliten el mejoramiento de los puertos existentes. Adicionalmente, estos nuevos marcos debern implementar procedimientos que faciliten y agilicen la construccin de nuevos puertos, y el cambio de uso de puertos existentes cuando esto se requiera. Esta expansin debe hacerse en consonancia con los planes de expansin de concesiones frreas, con el fin de evitar la crea-

cin de sobreoferta de capacidad portuaria en algunos puertos.29 Es necesario tambin dar solucin al tema de congestin en los terminales areos. En particular en el aeropuerto El Dorado, se requiere contratar ms controladores y otro tipo de personal, as como tecnologa de punta para solucionar los problemas de congestin. Igualmente, para lograr optimizar la actual infraestructura se requiere la utilizacin de software especializado que permita manejar un mayor trfico con la misma infraestructura. Adicionalmente, es indispensable adecuar las pistas para elevar su categora, de manera que puedan operar bajo una mayor variedad de condiciones meteorolgicas. Para reducir el costo logstico de las operaciones nacionales, es fundamental revisar y ajustar las restricciones a la movilidad de la carga por carretera. Adems, para acelerar los procesos logsticos en los diferentes terminales, se requiere revisar y realizar los ajustes normativos y operativos a fin de dinamizar los procesos de comercio exterior. Ser necesaria tambin la consolidacin de un manual especial que relacione y explique los pasos y requisitos establecidos para exportar o importar un producto. As mismo, se requiere unificar y simplificar los trmites y consolidar de manera integral la VUCE, para que se convierta en una herramienta integral y eficiente que conduzca a la coordinacin de entidades para unificar los procesos de inspeccin. En cuanto a la inspeccin de la carga, se requiere implementar mecanismos no solo de coordinacin ins-

Los planes de expansin de los terminales portuarios son prioritarios, siendo necesario desarrollar marcos normativos y contractuales que faciliten el mejoramiento de los puertos existentes. Estos nuevos marcos debern implementar procedimientos que faciliten y agilicen la construccin de nuevos puertos, y el cambio de uso de puertos existentes. cuando esto se requiera.

28 Op. Cit. DNP, BID y Ministerio de Transporte (2010). 29 Por ejemplo, si habilitan el ferrocarril central, parte de la carga de Barranquilla y Cartagena (e incluso Buenaventura) se trasladara a Santa Marta, por lo que las expansiones de estos puertos podran quedar subutilizadas.

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titucional, sino tambin de control mediante tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC). Por ejemplo, se podran desarrollar Sistemas Comunitarios de Carga,30 de los cuales hay varios ejemplos exitosos a nivel internacional. Ser necesario fortalecer los procedimientos de inspeccin en los puertos y aeropuertos incorporando tecnologa de punta. Adicionalmente, para agilizar los procesos de inspeccin se requiere contar con personal suficiente y capacitado, y con parmetros de inspeccin previamente definidos. As mismo, es prioritaria la homologacin de horarios para la prestacin de estos servicios durante las 24 horas, los siete das a la semana, con el propsito de reducir los tiempos y disminuir los costos logsticos en los que incurren las empresas. Los procesos de inspeccin tambin deben ser agilizados cuando las empresas cuenten con certificaciones internacionales autorizadas. En este sentido, se requiere acelerar la implementacin de la figura del Operador Econmico Autorizado (OEA) que permita agilizar el proceso de inspeccin.

El pas no puede continuar financiando proyectos de infraestructura solo va Presupuesto de la Nacin. Para atraer al sector privado se requiere realizar ajustes institucionales, implementar buenas prcticas en materia de concesiones y estructurar activos financieros que sean atractivos para los inversionistas.

4.1.1.2. Fortalecer la poltica de concesiones del pas


El pas no puede continuar financiando proyectos de infraestructura solo va Presupuesto General de la Nacin. En aras de atraer al sector privado para desarrollar la infraestructura del pas, habr que realizar ajustes en la institucionalidad del sector, implementar buenas prcticas en materia de concesiones y estructurar activos financieros que sean atractivos para los inversionistas.

4.1.1.2.1. Aspectos institucionales


La deficiente estructuracin de proyectos es consecuencia de la falta de planificacin y de la debilidad institucional para el desarrollo de la infraestructura en Colombia. El Gobierno ya ha dado un paso adelante para corregir esta situacin al proponer en el PND transformar el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) en la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). Para ello, es esencial darle a esta entidad exclusividad absoluta en la labor de estructurar, promocionar y definir mecanismos para la financiacin de proyectos de infraestructura en todos los modos de transporte. As mismo, es prioritario que esta Agencia tenga completa independencia en sus decisiones y est blindada de cualquier tipo de presiones polticas. De otra parte, para evitar que las decisiones estn asociadas a procesos polticos o a intereses particulares,

se requiere independencia entre el estamento regulatorio y el formulador de polticas. En la actualidad, la funcin de regulacin est en cabeza de una dependencia del Ministerio de Transporte, pero existen distintas entidades que tambin realizan esta actividad.31 En este sentido, se propone la creacin de una Comisin de Regulacin de Transporte, cuya funcin principal sea la de regular tcnica y econmicamente los servicios de transporte, procurando la prestacin eficiente y econmica de estos servicios. Esta Comisin deber fijar los criterios e indicadores de calidad y seguridad para la adecuada prestacin de los servicios de transporte, y establecer mecanismos para la reposicin y modernizacin del parque automotor. Tambin deber definir los criterios de las licitaciones para los proyectos de infraestructura y la seleccin de los proponentes en los procesos licitatorios, as como determinar los estudios necesarios para la apertura de licitaciones, establecer los parmetros para la fijacin de peajes y definir las condiciones para renegociaciones, prrrogas o adiciones a concesiones. Esta Comisin deber estar integrada por el Ministerio de Transporte y un panel de expertos en diversos campos de la regulacin, y deber contar con equipos de trabajo en reas tanto tcnicas como jurdicas y financieras. Los recursos de la Comisin podrn provenir de: una tasa establecida sobre el monto de concesiones adjudicadas, recursos por permisos y autorizaciones expedidos por la Comisin, y aportes del Presupuesto General de la Nacin.

30 Los Sistemas Comunitarios de Carga (Cargo Community Systems o CCS) son soluciones TIC que facilitan el intercambio de informacin entre diferentes actores de las cadenas de comercio exterior y que contribuyen de manera importante al desempeo de puertos y aeropuertos lderes a nivel mundial. 31 Inco, Instituto Nacional de Vas (Invas), Unidad Administrativa Especial de la Aeronutica Civil (Aerocivil), Direccin General Martima (Dimar) y Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de La Magdalena (Cormagdalena).
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4.1.1.2.2. Buenas prcticas de concesin: licitacin, adjudicacin de proyectos y marco regulatorio


Los proyectos de infraestructura sern atractivos para los inversionistas en la medida en que se establezcan procedimientos claros y eficientes en la licitacin y adjudicacin de estos, y un marco regulatorio efectivo que identifique los riesgos y obligaciones de las partes. Para esto es necesario tener en cuenta ciertos aspectos en la precalificacin de los solicitantes. En primer lugar, se deben concesionar proyectos con diseos avanzados, caso en el cual las firmas postulantes deben realizar la mejor propuesta costo-eficiente. En segundo lugar, debern establecerse prerrequisitos a los postulados con base en el historial de las obras, el cumplimiento de los contratos anteriores y la solvencia financiera.32 Para la adjudicacin de obras de infraestructura, la expropiacin de predios y la obtencin de licencias ambientales debern estar en cabeza del Estado y realizarse antes del otorgamiento de la concesin. As mismo, es necesario que el Ministerio de Transporte o, en caso de crearse, la Comisin de Regulacin de Transporte, establezca criterios homogneos para la elaboracin de pliegos y un esquema de adjudicacin simple de concesiones. Adicionalmente, se requiere tener en cuenta la variable ingresos esperados o pagos al Gobierno y distinguir los proyectos rentables de los no rentables. Los proyectos rentables financieramente por s solos atraern inversin privada, en tanto los proyectos no rentables o menos rentables debern adjudicarse utilizando otro tipo de incentivos. Para hacer ms atractiva la inversin privada, se debern otorgar derechos exclusivos no solo sobre la concesin sino tambin sobre otros desarrollos conexos.33 De otra parte, con el propsito de mitigar las renegociaciones, es necesario que el Ministerio de Transporte o, de ser creada, la Comisin de Regulacin de Transporte, flexibilice los contratos de concesiones, permitiendo ajustes como duracin de la concesin, la cual puede verse afectada por factores como la sobrestimacin o subestimacin del trfico. Igualmente, deber permitirse el ingreso y salida de inversionistas en diferentes etapas del proceso. Es primordial que los contratos cuenten con mecanismos giles y alternativos para la solucin de controversias. En la actualidad, para estimular la inversin privada en proyectos de infraestructura, el Gobierno se en-

cuentra elaborando un proyecto de ley que reglamenta las asociaciones pblico-privadas. En este sentido, ser fundamental que el marco regulatorio establezca claramente los derechos y obligaciones de las partes, generando seguridad jurdica para incentivar este tipo de inversin. En la medida en que paralelamente se est trabajando en un proyecto de reforma a la Ley 80, es importante que exista consistencia y coherencia entre ambas regulaciones.

4.1.1.2.3. Estructuracin de activos financieros atractivos para los inversionistas


Para la financiacin de proyectos de infraestructura se requiere establecer aportes patrimoniales mnimos a los concesionarios y procurar que la construccin sea en gran parte financiada por el operador durante un plazo determinado.34 Una de las prcticas ms comunes a nivel internacional es el uso de project finance. Esta modalidad exige al concesionario demostrar fuentes de financiacin para soportar sus aportes en el proyecto. El concesionario tendra bsicamente dos fuentes: una es el equity, que representa el aporte patrimonial realizado por este; y la otra es la deuda que adquiere este para la realizacin de la obra. Una posibilidad del concesionario para adquirir la deuda es mediante la emisin de bonos atractivos para los inversionistas institucionales. La emisin de estos bonos requiere ser avalada por aseguradoras (monoliners), a travs de lo cual se adquiere grado de inversin y se sustituye el riesgo del emisor, garantizando 100% del pago de la deuda. En pases como Chile, por ejemplo, los inversionistas institucionales, en particular los fondos de pensiones, han sido los principales demandantes de este tipo de bonos. De hecho, los fondos de pensiones colombianos, a travs de fondos de capital privado, ya han participando en proyectos similares en otros pases de la regin. Los inversionistas institucionales buscan obtener la mejor rentabilidad posible, realizando inversiones de largo plazo, lo que los convierte en inversionistas idneos para la financiacin de grandes proyectos de infraestructura. Para esto, el desarrollo del mercado de capitales es fundamental (ver Captulo Sistema Financiero), as como la necesidad de adoptar un sistema que introduzca una rentabilidad mxima que, al ser superada, permita a este tipo de inversionistas ahorrar recursos para cubrir

32 En la precalificacin se debern eliminar las firmas que no tengan las caractersticas financieras y la experiencia en operacin de servicios de transporte, por ejemplo. 33 Por ejemplo, en la construccin de obras viales, una alternativa puede ser estimular al concesionario para que impulse la finca raz de la va y no solo perciba ingresos por peajes sino tambin producto del desarrollo comercial. En el caso de los aeropuertos, el alquiler de locales comerciales o parqueaderos es otra fuente que complementa el ingreso de los concesionarios. 34 En el caso de las obras viales, es necesario considerar los ingresos de los peajes como re-pagos patrimoniales y no como aportes patrimoniales del concesionario.

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las necesidades cuando estas incumplan el requisito de rentabilidad mnima establecido. Lo anterior con el fin de reducir los incentivos para que se d un efecto manada hacia los mismos portafolios de menor riesgo. 4.1.2. Convertir al sector de transporte de carga en un sector de talla mundial En materia de transporte de carga, si bien el desmonte de la tabla de fletes es un comienzo para el mayor desarrollo del sector, es necesario continuar haciendo esfuerzos para convertir este sector en uno de talla mundial. Lo anterior impactar de forma positiva todos los sectores de la economa. Para esto ser indispensable generar una poltica de mejora de la gestin comercial de las empresas de transporte que administran flota; modernizar el parque automotor; y fortalecer las relaciones entre las empresas transportadoras, usuarios e inversionistas. Se requiere fijar un plazo de vida til de veinte aos para los camiones y proporcionar ayuda a los pequeos transportadores en la etapa de transicin, incluyendo incentivos para que se asocien y puedan acceder a economas de escala mediante el mecanismo de gestin y administracin de la flota. As mismo, el Ministerio de Trasporte debe continuar con el proceso de agilizacin y adecuacin de los mecanismos de chatarrizacin para la sustitucin del parque automotor, y deber asegurar que la oferta de transporte de carga en el pas se ajuste de manera flexible a las condiciones de demanda. Adicionalmente, en el mbito de una poltica multimodal, ser prioritario generar incentivos que permitan la integracin de las empresas de transporte de carga de los diferentes modos. Para su implementacin, ser indispensable capacitar y profesionalizar la fuerza laboral de los diferentes modos, y eliminar todas aquellas barreras de tipo normativo que desincentivan el desarrollo de los diferentes modos.

Sser indispensable generar una poltica de mejora de la gestin comercial de las empresas de transporte que administran flota; modernizar el parque automotor; y fortalecer las relaciones entre las empresas transportadoras, usuarios e inversionistas. Se requiere fijar un plazo de vida til de veinte aos para los camiones y proporcionar ayuda a los pequeos transportadores.

4.2. Agenda vertical


La realizacin del ejercicio con empresas de varios de los sectores a los cuales el pas le est apostando en el marco de su poltica industrial, arroj le necesidad de abordar una serie de distorsiones y cuellos de botella en materia de infraestructura, transporte y logstica que son particulares a cada industria. Ms an, varios de estos problemas responden a particularidades del orden local; es decir, son particulares al contexto geogrfico. Lo cierto es que estos cuellos de botella deben ser abordados si se quiere que dichos sectores puedan manifestar todo su potencial en trminos de productividad. La solucin de estos requiere, en muchos casos, la pro-

visin de bienes pblicos especficos en el marco de una poltica industrial sectorial. Por lo tanto, es necesario definir las instancias a travs de las cuales los sectores especficos abordarn este tipo de obstculos en materia de infraestructura, transporte y logstica (ver Captulo Implementacin de la poltica de transformacin productiva a nivel local). Muchos de estos cuellos de botella quedarn en evidencia al hacer planes sectoriales a nivel nacional, con un enfoque top-down como el del PTP del MCIT. En este caso, esos obstculos debern resolverse a travs de la agencia implementadora de esta poltica, con el apoyo de instancias del orden nacional, como lo es el Comit Nacional de Logstica, en el marco del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin. Sin embargo, muchos de estos cuellos de botella solo se identificarn en la medida en que se avance en el proceso de roadmapping a nivel local. Por tanto, los encargados de liderar el trabajo sobre las apuestas sectoriales a nivel local (por ejemplo, gerentes de clusters), debern buscar la articulacin de la oferta institucional35 que pueda resolver estas trabas en materia de infraestructura, transporte y logstica. En este sentido, habr que establecer mecanismos para que aquellos problemas que puedan ser resueltos a nivel local se aborden a dicho nivel utilizando la articulacin pblico-privada que provee el espacio de las Comisiones Regionales de Competitividad, al tiempo que aquellos que no puedan ser resueltos a este nivel sean elevados a las instancias del nivel nacional.

35 Para el caso de infraestructura, transporte y logstica, la oferta institucional relevante con la que cuenta el pas incluye, entre otros: ANI, Instituto Nacional de Vas (Invias), la DIAN, Invima, ICA, Polica Nacional y Territorios Digitales.
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