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Conferencia de D. Pedro Gonzlez Trevijano. Rector Magnfico de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Lunes, 31 de mayo de 2004.

Tema: Constitucin y propiedad


Voy a tratar de hacerles una reflexin de no ms de treinta minutos sobre las vinculaciones que tradicionalmente se han producido entre el derecho de propiedad y el concepto de Constitucin, sin tener que vincularme necesariamente, y slo, a la Constitucin espaola de 1978. De entrado, creo que se puede afirmar, sin temor a equivocarnos, que es difcil encontrar un derecho fundamental, y en nuestro caso un derecho constitucional, tal y como est explcitamente regulado en el artculo 33 de nuestra Constitucin de 1978, donde se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia, con una mayor caracterizacin transversal en los diferentes mbitos del conocimiento e incluso en los diferentes modelos de organizacin jurdico-poltica de todo Estado. En primer trmino, el derecho de propiedad es la piedra angular del Estado Liberal de Derecho, tanto en el mbito del derecho continental europeo como en el mbito del derecho anglosajn y hasta norteamericano. Si ustedes se acercan a varias obras europeas, se puede comprobar fcilmente que la propiedad, junto con la libertad y la seguridad, son los tres pilares esenciales que configuran el Estado de Derecho, que empieza a organizarse a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX. Frente a estas posiciones, en un momento histrico determinado ms tardo -primeros aos del siglo XX-, se formulan las construcciones de las llamadas Democracias Populares o Estados marxistas, donde el concepto de propiedad queda relegado a un segundo lugar, y se ve, incluso, como el gran Leviatn de los derechos, de todos los males. Basta para ello con referirnos a las argumentaciones ya clsicas en esta lnea de pensamiento de Marx, Proudhon o Engels, en cuanto que antitticas al mentado concepto del Estado Liberal de Derecho.

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En segundo lugar, el concepto de derecho de propiedad es un concepto tradicionalmente acogido, como hemos adelantado, en la prctica totalidad de las Constituciones europeas desde las Declaraciones americana y francesa de finales del siglo XVIII. Haciendo una breve mencin sobre el constitucionalismo espaol, se puede ver que, quitando la Constitucin de Bayona de 1808, que en realidad nunca fue una Constitucin espaola, en la medida en que fue fornea, y que la derrota de las tropas francesas en Bailn impidi su aplicacin prctica, todas nuestras Constituciones, desde la Constitucin de 1812 a la actual Constitucin de 1978, tienen, con la salvedad del Estatuto Real de 1834, una referencia explcita al derecho de propiedad. En tercer lugar, en el mbito doctrinal, la atencin al derecho de propiedad ha sido muy significativa a lo largo de los aos. En el mbito del Derecho civil, los trabajos ya clsicos de Hernndez Gil con su concepto de funcin social, el derecho de propiedad y, sobre todo, de la posesin. Ms tardamente destacan los estudios de ngel Lpez Lpez sobre el tratamiento ms constitucional del derecho a la propiedad privada. Y tambin desde el mbito del Derecho pblico y del Derecho administrativo, con la publicacin entonces, por ejemplo, del Tratado de Derecho Administrativo del Profesor Garrido Falla, en los aos 70, y en los Comentarios a la Constitucin, dirigidos por el insigne administrativista, daba un tratamiento muy pormenorizado sobre la trascendencia del derecho de propiedad. Por tanto, desde una perspectiva de las ideas polticas, e incluso de la construccin del Estado y su tratamiento en el constitucionalismo espaol y comparado, y su iniciativa en la vida pblica y privada, el derecho de propiedad ha sido un derecho absolutamente nuclear en la comprensin de los derechos fundamentales de la persona.

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No obstante, y en el presente momento, habra que hacer, respecto del reconocimiento moderno del derecho de propiedad, y en particular del artculo 33 de la Constitucin espaola de 1978, tres salvedades que vienen a suavizar hoy la importancia del mismo. En primer lugar, en la Constitucin de 1978, como pasaba ya en las Constituciones anteriores, se desvincula la concepcin de la soberana con el disfrute del ejercicio del derecho de propiedad, algo que ocurra frecuentemente con los mecanismos que restringan el ejercicio del derecho de sufragio universal, las denominadas prohibiciones censitarias que se apuntaban, por ejemplo asimismo, en las Constituciones francesas de 1814 y 1830, y en las primeras Leyes electorales espaolas. En segundo lugar, tambin es muy significativo que en el derecho de propiedad de la Constitucin espaola de 1978 hay dos restricciones esenciales: de un lado, la connotacin de la funcin social del derecho, que no hay que entender solamente como una limitacin al entendimiento de la misma, sino como una comprensin sustancial del derecho de propiedad; y, de otro, la extensin ontolgica del derecho de propiedad, que aminora el entendimiento tan soberanista del concepto de propiedad. Por lo dems, el artculo 33 de la Constitucin est ubicado en el Cap. II de la Seccin II del Ttulo I, es decir, no est protegido por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. No se le atribuye, por tanto, una garanta que hace cien aos sera indiscutible. As pues, nos encontramos ante un derecho central y constitucional, reconocido expresamente, pero que hay que relacionarlo con las tres observaciones generales que antes hemos mencionado. En cualquier caso, el concepto del derecho de la propiedad hay que entenderlo, en lo que ahora nos interesa, desde una perspectiva constitucional, y vinculado a la nocin de Constitucin econmica. As, mientras que el concepto

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de Constitucin en su perfil tradicional o jurdico es un concepto clsico, que en sentido moderno se puede atisbar en los pactos que realizan los primeros colonos americanos o covenants, sin embargo, el concepto de Constitucin econmica es un concepto posterior. Por ms que no se manifiesta como una alternativa al concepto de Constitucin en sentido jurdico, sino entendido como aquel conjunto de normas que vienen a regular la estructura y el funcionamiento de los aspectos econmicos de cada Estado, tal y como lo describe desde un primer momento la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Este concepto de Constitucin en sentido econmico ha tenido

tradicionalmente tres orgenes. La concepcin europea, la ms clsica, durante la Constitucin de Weimar del ao 1919; la primera Constitucin europea de verdad que, adems de hacer referencia al derecho de propiedad, mencionaba ciertos derechos en el mbito econmico y social en el marco poltico de las Constituciones de entonces. Frente a esta concepcin, minoritariamente, aunque con cierto seguimiento en su tiempo, se mantena tambin, que el concepto de Constitucin econmica se encontraba relacionado a la Revolucin Bolchevique de 1917, y en su Declaracin de Derechos del Pueblo Trabajador y Explotado de la Unin Sovitica, de ese mismo ao, que aunque postulara un concepto muy peyorativo de la nocin de propiedad en sentido individual, afirmaba lo que despus seran los ncleos fundamentales del concepto de Constitucin en sentido econmico. Pero tambin habra que decir, que este concepto hay que buscarlo en el constitucionalismo norteamericano. No es una casualidad que un afamado constitucionalista americano publicase ya en el ao 1913 un libro que versaba sobre el tratamiento econmico de la Constitucin norteamericana de 1787, es decir, antes de la Revolucin Bolchevique y de la Constitucin de Weimar. Como consecuencia de estos hechos, el constitucionalismo americano, el gran creador

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de la Constitucin como norma jurdica y de la jurisdiccin constitucional como mecanismo para salvaguardar la supremaca de la Constitucin, tambin estableca de alguna manera el concepto de Constitucin en sentido econmico. Ese concepto de Constitucin en sentido econmico se puede rastrear, en cualquier caso, a lo largo de la Constitucin espaola de 1978 en una serie de preceptos, que me gustara apuntarles. En primer lugar, en aquellos principios o valores de carcter general que informan todo el ordenamiento jurdico positivo de la Constitucin. Desde el artculo 1.1 de la Constitucin, que viene a afirmar que Espaa se constituye como un Estado social y democrtico de Derecho, y que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico, la justicia, la libertad, la igualdad y el pluralismo poltico, a otra serie de preceptos, como el reconocimiento explcito del papel de las organizaciones empresariales y de los sindicatos en el artculo 7 la atribucin recomendada a los diferentes poderes pblicos de desarrollar una poltica promocional de las condiciones de igualdad que se establecen en el artculo 9 de la Constitucin de 1978. En segundo lugar, y al margen de los grandes principios, existe un tratamiento de ciertos derechos de contenido marcadamente econmico. El ms destacado, claro est, es el derecho de propiedad, que como deca antes acoge el artculo 33 de nuestra Constitucin, en su apartado 1, donde se santifica una vez ms, el derecho a la propiedad privada y a la herencia, mientras en su apartado 2 se habla del ejercicio de su funcin social en la regulacin de estos derechos. Pero adems del reconocimiento del derecho de propiedad, tambin en el Ttulo I de la Constitucin y al hilo del Cap. II, se recogen algunos derechos de marcado carcter econmico. Por ejemplo, el artculo 31 de la Constitucin se refiere a la obligacin de sostener las cargas pblicas de acuerdo con la capacidad adquisitiva o econmica de cada uno. El artculo 28 de la Constitucin,

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en su apartado 1, establece la libertad de sindicacin, mientras en su apartado 2 se refiere al derecho de huelga. Y el artculo 35 de la Constitucin consagra la libertad de trabajo. Es decir, hay una pluralidad de artculos que viene a complementar materialmente el tratamiento econmico prioritario del artculo 33 de la Constitucin. Pero hay ms. Existen las regulaciones desglosadas dentro de lo que la Constitucin denomina Principios rectores de la poltica social y econmica, desarrollados en el Cap. III del Ttulo I de la Constitucin que, aunque no crean autnticos derechos pblicos subjetivos, porque no son invocables por los particulares hasta que una ley los desarrolle, sin embargo, desempean un papel relevante, ya que informan de la legislacin positiva, deben ser tenidos en cuenta en la accin de los poderes pblicos y tienen que ser ponderados por los rganos jurisdiccionales del Estado. Por ltimo, y as mismo, en el Ttulo VII, cuando la Constitucin aborda los temas vinculados a Economa y Hacienda, hay una serie extensa de artculos en los que hay una referencia a la llamada Constitucin econmica. Por eso, la Constitucin econmica no se puede ni se debe entender hoy como referida con exclusividad al derecho de propiedad, ya que el derecho de propiedad es ms restringido, habiendo que entenderlo encuadrado en un mbito ms genrico y amplio. Ahora bien, este reconocimiento no es, como sealamos, una novedad. Empieza con la Constitucin de Cdiz de 1812, donde se enunciaba que el derecho a la libertad, el derecho a la seguridad y el derecho a la propiedad, conformaban la triada de las libertades bsicas que nuestro Texto gaditano estaba obligado a satisfacer, a garantizar y a cumplir. Una tesis que beba de la fuente de la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, que formulaba dos artculos importantsimos. El primero

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de ellos, el artculo 16, donde, con carcter general, se vena a decir que toda sociedad que no recoge los derechos fundamentales, ni el principio de separacin de poderes, carece de Constitucin. Lo que es lo mismo que afirmar hoy que slo es Constitucin, en sentido estricto, las Constituciones de los Estados democrticos de Derecho. Y, el segundo, el artculo 17 consagraba el derecho de propiedad como un derecho sagrado e inviolable. Esta afirmacin de 1789 se mantendra en la Constitucin de 1793, donde otra vez, de manera recurrente, la defensa de la seguridad y de la libertad, y la tutela de la propiedad formaban esta triada de derechos que conformaban las grandes lneas maestras del entonces Estado Liberal de Derecho. Todo esto lo plasma la Constitucin de Cdiz en su artculo 4. Pero debemos destacar tambin el artculo 171, que permita, en determinadas ocasiones, privar a sus sbditos de su propiedad, siempre que estuviese justificada la utilidad pblica de esa decisin, y que su valor fuese supervisado con buen criterio a los ojos de los hombres buenos. Esta idea no se va a explicitar en el Estatuto Real de 1834, pero s en las posteriores Constituciones de 1837 y 1845. Un derecho, el de propiedad, que sigue siendo pues un derecho bsico y susceptible de poder ser expropiado, pero siempre que se produzca la oportuna y correspondiente indemnizacin. La siguiente de nuestras Constituciones, la Constitucin democrtica de 1869, aade algo que desaparecer despus en los textos constitucionales posteriores, que es la garanta de un fallo por parte de un rgano jurisdiccional a los efectos de argumentar la privacin del ejercicio del derecho de propiedad. La Constitucin de Cnovas de 1876, volvera, de nuevo, a la regulacin clsica de las Constituciones de 1837 y 1845. La salvedad se produce con la Constitucin de la II Repblica, en 1931, que supone un cambio sustancial en su tratamiento y comprensin. Frente a la concepcin del Estado Liberal anterior,

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donde la propiedad era un derecho prcticamente sacrosanto, pasamos a una desvalorizacin manifiesta de su estructura y ejercicio. No solamente es que sea susceptible la expropiacin, sino que en determinados casos, segn el artculo 44 de la Constitucin de 1931, se puede expropiar la propiedad de los particulares si as se votase por mayora absoluta de las Cortes, e incluso se prevea la posibilidad explcita de las confiscaciones de los bienes particulares. Por lo dems, y aunque en sentido estricto, el Fuero de los Espaoles del rgimen anterior del General Franco no se puede entender que es una Constitucin, siendo lo que Loewestein llamara una Constitucin semntica, vinculaba el ejercicio del derecho de propiedad a la satisfaccin del inters particular y al inters familiar (artculo 30). En suma, la Constitucin espaola de 1978 acoge este reconocimiento constitucional generalizado de derecho de propiedad. Un derecho de propiedad que desde siempre haba encontrado su desarrollo en el Cdigo Civil espaol, en cuyo artculo 348 ya se dispone que el derecho de propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin ms limitaciones que las establecidas en las leyes. Y para terminar me gustara exponerles, al menos con carcter general, ya que se tratarn ms pormenorizadamente en las Ponencias de los prximos das, las grandes lneas que comprende el entendimiento de los contenidos propios del artculo 33 de la Constitucin de 1978. En primer lugar, la comprensin de lo que debe ser el contenido esencial del derecho. Una de las garantas que la Constitucin espaola de 1978 recoge expresamente, como garanta normativa en su artculo 53, es la preservacin del contenido esencial de los derechos. El concepto del contenido esencial de los derechos es un concepto mayoritariamente germnico, hilvanado al hilo de la

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doctrina del Tribunal Constitucional alemn, que entiende que se desnaturalizan los derechos, como ocurri en la Constitucin de Weimar de 1919, durante los tiempos del nacional-socialismo alemn, cuando el contenido del derecho se hace absoluta y manifiestamente imposible, o cuando se desvalorizan algunas de esas facultades que determinan el derecho de propiedad. Y, al respecto, por ejemplo, la Sentencia 37/1987 del Tribunal Constitucional, realiza una concepcin moderna de la proteccin del derecho de propiedad, de la salvaguardia de la concepcin esencial de este derecho, pero a la vez, desde el convencimiento de que la comprensin del derecho de propiedad segn el artculo 33 de la Constitucin espaola, no es, ni muchsimo menos, la del derecho del Estado Liberal de Derecho del siglo XIX. En esta Sentencia se dice, por el Tribunal Constitucional, lo siguiente: Hay un factor determinante de la delimitacin legal de su contenido que pone de manifiesto que la Constitucin no ha recogido una concepcin abstracta de este derecho como mero mbito de libre disposicin o seoro sobre el bien objeto reservado a su seoro titular, sometido nicamente a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legtimos derechos o intereses de terceros o del inters general. Por el contrario, la Constitucin reconoce el derecho a la propiedad privada que se configura y protege ciertamente como un haz de facultades individuales sobre las cosas, y tambin como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos de acuerdo con las leyes y en atencin a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o a la utilidad social de una categora de bienes objeto de dominio que est llamado a cumplir en la actualidad. En segundo lugar, se debe hacer una referencia a la reserva de ley, que tambin prescribe como garanta de carcter genrica, el artculo 53 de la Constitucin. Con respecto al principio de reserva de ley, la Sentencia ms esclarecedora (a parte de la STC 37/1987), fue en su momento la Sentencia

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111/1983, en la que el Tribunal Constitucional argument la posibilidad del principio de reserva de ley, al que tambin se encuentra vinculado el ejercicio del derecho de propiedad. Segn se dice en ella, no nos podemos mover en un mbito de deslegalizacin absoluta del ejercicio del derecho de propiedad, no podemos acabar construyendo el mbito del decreto-ley como un cajn de sastre que permita el tratamiento pormenorizado y singularizado desde diferentes mbitos del derecho de propiedad: Resulta evidente que a nuestro juicio, el del Tribunal Constitucional, el artculo 33.2 de la propia Constitucin, flexibiliza la reserva de ley en lo que concierne a la delimitacin del contenido de la propiedad privada, en virtud de su condicin social, que debe ciertamente regularse por la ley, pero que tambin por la Administracin de acuerdo con las leyes cuando stas recaben la colaboracin reglamentaria de aqulla. Prohibe, esta concreta reserva de ley, toda operacin de deslegalizacin de la materia, o todo intento de regulacin del contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos independientes, pero no la remisin del legislador a la colaboracin del poder normativo de la Administracin para complementar la regulacin laboral y completar as la plena efectividad de sus mandatos. El ltimo de los mbitos que quera destacar hoy es la referencia al tema de la indemnizacin y las causas de expropiacin. Como ustedes saben, el tratamiento de la expropiacin requiere de utilidad pblica o inters social, pero la Constitucin de 1978 no ha cogido la ordenacin ms clsica que era la predeterminacin obligatoria de que la expropiacin tena que satisfacer ineludiblemente y de manera ntegra antes el mbito del pago compensatorio. Esta concepcin que era tradicional a lo largo de gran parte del siglo XIX, no slo en Espaa sino tambin en el mbito de la Constitucin Europea, no se afirma en la Constitucin espaola. De la misma manera, en los ltimos aos, tal y como sucedi con el Tribunal Constitucional italiano en los aos 60, con el Tribunal Constitucional

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alemn en los aos 80, y con algunas Sentencias del Tribunal Europeo de Estrasburgo, se ha flexibilizado mucho el montante de las cuantificaciones exactas en los supuestos de expropiacin. No hay que satisfacer siempre ntegramente el ncleo cesante, sino el dao emergente, tal y como puso de manifiesto alguna Sentencia del Tribunal Constitucional italiano; no tiene por qu producirse el pago religioso del precio del mercado en todos los casos, tal y como seal tambin el Tribunal alemn; y no tiene por qu producirse siempre una equiparacin exacta entre el valor de los bienes y la cantidad abonada por el Estado, como en su caso estableci tambin el Tribunal de Estrasburgo. Concepciones jurisprudenciales que han venido a relativizar la regulacin de la expropiacin forzosa y el tratamiento de la compensacin econmica en tales casos, que acoge la Constitucin espaola de 1978.

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