Crimen organizado y seguridad en Amrica Latina Gnther Maihold - Poltica Exterior 143 Subdirector del Instituto Alemn de Poltica

Internacional y Seguridad (SWP, Berln). Actualmente ocupa la Ctedra Guillermo y Alejandro Von Humboldt en el Colegio de Mxico (Mxico DF). -------------------

La capacidad del narcotrfico para atravesar fronteras y diversificar su actividad ha creado un problema transnacional imposible de abordar con polticas nacionales. El crimen organizado sobrevive tambin debido a su enquistamiento en las estructuras del Estado.

Transcurrida una dcada desde el 11 de septiembre de 2001 se puede constatar un cambio en la percepcin de las amenazas en Amrica Latina. Mientras en el momento de los atentados exista la preocupacin por un posible acto terrorista en o desde la regin latinoamericana, hoy esa idea se ha desvanecido, y ha surgido el temor ms cierto a que el crimen organizado se conviertan en una amenaza real para los Estados de la regin. En muchos de ellos, las instituciones y el monopolio de la violencia por parte del Estado se encuentran minados por la corrupcin de funcionarios y estructuras paralelas de poder.

A raz de esta amenaza ha comenzado a circular la expresin Estado fallido para describir las precarias condiciones de seguridad y las dificultades de las instituciones de numerosos pases latinoamericanos. Los gobiernos de la regin rechazan la calificacin de Estado fallido, considerndola una variante de las polticas de certificacin de Estados Unidos practicadas en los aos noventa. De esta manera, se repiten debates que se dieron hace un dcada en el caso de Colombia y se reeditan en la actualidad con referencia a Mxico o a los pases centroamericanos. Lo que se requiere, por el contrario, es un anlisis especfico que trate de identificar aquellas reas de presencia limitada del Estado donde actores no-estatales (sociales y econmicos, violentos y no-violentos, nacionales e internacionales) estn participando en la prestacin de servicios bsicos como la seguridad y el bienestar.

Allende el Estado fallido La frmula del Estado fallido no deja opciones vlidas para combatir el crimen organizado, pues no permite detectar puntos de partida, ya sea por parte de las agencias estatales, de la sociedad civil o de actores externos. Por tanto, solo un enfoque que tenga en cuenta las capacidades limitadas del Estado puede ofrecer estrategias para la recuperacin de la presencia del mismo, un proceso que ni es veloz ni produce resultados a corto plazo. Por otra parte, los intereses polticos en juego no facilitan el desarrollo de planes de accin concretos. Hay que tener en cuenta que la lucha contra el crimen organizado tiene mucho que ver con la imagen internacional del pas, de ah que se utilice la denominacin de Estado fallido. Basta con recordar la polmica sobre las cifras de homicidios y su comparacin internacional para comprobar el peso de esos datos sobre la valoracin del pas en cuestin.

El problema central de una violencia desbordada como consecuencia de la lucha entre diferentes crteles por el control de las rutas de transporte y las plazas de comercializacin de las drogas es ampliamente conocido. La capacidad de desplazamiento de las organizaciones criminales implica que un pas con los suficientes medios y fuerza coercitiva pueda hacer frente en cierta medida a estos actores, mientras que un vecino con menos capacidades se ve afectado en proporcin mayor. Se establece as una cadena continua de desplazamientos que solo podra interrumpirse con un esfuerzo internacional a la altura del reto transnacional del que se trata. Insistir en la soberana nacional en lo

relativo a la lucha contra el narcotrfico, el crimen organizado, la corrupcin y la violencia limita las posibilidades de cooperacin externa en reas fundamentales como son los sistemas judiciales y penitenciarios.

Asimismo las medidas que los Estados aplican en el combate al crimen organizado tienen graves consecuencias no intencionadas; como la violacin de derechos humanos, la sustitucin de funciones de polica con la participacin de los militares, la supresin de iniciativas de prevencin y la expansin del crimen hacia reas de convivencia ciudadana ms amplias.

Nuevos productos, nuevas organizaciones Es preciso buscar nuevos elementos a la hora de responder a las dinmicas expansivas del narcotrfico. En Amrica Latina es preciso prescindir de conceptos y generalizaciones que han demostrado no ser tiles en el diseo de opciones viables. Entre ellos, estn las viejas frmulas y categorizacin de pases de produccin, trnsito y consumo de la droga, que hoy no sirven para un debate efectivo sobre el problema. En este sentido, debido al cada vez ms frecuente pago en especie (es decir, la comisin de delitos a cambio de drogas o el intercambio de unas drogas por otras) y teniendo en cuenta la expansin de las clases medias latinoamericanas, los pases de trnsito se estn convirtiendo en pases de consumo, como es el caso de Argentina y Brasil, con los correspondientes costes econmicos, sociales y polticos.

Los costes del problema del narcotrfico varan adems segn el producto marihuana, cocana o metanfetaminas por lo que las propuestas recurrentes de legalizacin del consumo tendrn que diferenciarse segn el producto. As, las sustancias sintticas (de consumo creciente en pases de Amrica Latina, EE UU y Europa) ya no dependen de condiciones climticas de cultivo como la cocana, sino de las estructuras criminales para su circulacin. A medio plazo pueden darse dinmicas que debido a las modas que caracterizan el consumo de drogas redefinirn las rutas y los flujos que hoy determinan el combate a los narcotraficantes. De este modo, se observa una transformacin de los mercados ilegales, segn varan la demanda y las preferencias de consumo.

A pesar de la atencin meditica y la rentabilidad del negocio, no hay que perder de vista que las drogas no son la nica fuente de ingresos de las organizaciones criminales. Teniendo en cuenta que su inters central es la ganancia en la accin empresarial ilegal, su modelo de produccin vara de acuerdo a la garanta de los ingresos. La experiencia tanto del caso colombiano como del mexicano apunta hacia una modalidad productiva multidimensional, que reduce la dependencia de un nico mercado ilegal, ampliando su actividad criminal hacia secuestros y extorsiones, trfico de armas y patentes, migracin clandestina, as como trata de personas y trfico de rganos. Esta diversificacin va gestndose dependiendo de la rentabilidad de la respectiva actividad y de la capacidad de control de los organismos de represin. El crimen organizado siempre tratar de reducir sus costes de transaccin a travs de la corrupcin de funcionarios, aplicando la modalidad de plata o plomo, aunque buscar reducir la intervencin externa en sus negocios.

Para las estrategias de combate al crimen organizado, la nueva multidimensionalidad de las organizaciones exige enfocar el modelo productivo de estos actores con una perspectiva integral, ya que las estrategias parciales destinadas a un producto o un mercado no lograrn subvertir las estructuras criminales, capaces de desplazarse fcilmente ente los pases y cambiar de actividad ilegal.

La sociedad y la convivencia con el crimen Frmulas como la guerra contra el narco, aplicada por el gobierno de Mxico, presentan paralelismos con las polticas de mano dura frente a las maras en Centroamrica. Aunque ambas sirvan como lemas de campaa poltica al presuponer capacidades de combate que, en la mayora de los casos, no estn a disposicin de los respectivos gobiernos hay que tener en cuenta que el crimen organizado no se presta a ser considerado enemigo del Estado. Las investigaciones sobre el fenmeno reflejan la coexistencia entre Estado y crimen organizado en todos los pases. Lo diferente en cada caso son los equilibrios relativos en esta relacin.

El problema es que la capacidad expansiva demostrada por el narcotrfico y el volumen de ingresos generados han distorsionado los equilibrios relativos, lo que ha llevado a una mayor represin estatal. Por otra parte, la proliferacin de actores violentos ha llevado a una reduccin de los mrgenes de autonoma del Estado, y hoy uno de los mayores retos es la recuperacin de la presencia del Estado en amplias zonas de Colombia, Centroamrica y Mxico, pero tambin en favelas de So Paulo y Ro de Janeiro en Brasil. Sin embargo, las capacidades de la accin estatal se ven limitadas debido a que las organizaciones criminales sirven a un mercado con una demanda muy alta y creciente, y los instrumentos para el control de los mercados ilegales son insuficientes ante el tamao y la diversificacin de las rutas de trfico y consumo de drogas.

Adems, la violencia inherente a la lucha contra estas organizaciones y la escalada de inseguridad estn minando el apoyo de la ciudadana a estas acciones. Esto no debe entenderse como una claudicacin, sino que obedece a que las sociedades reclaman seguridad, convivencia pacfica y el restablecimiento de los espacios pblicos, sin verse expuestas al miedo y la restriccin de sus movimientos, tal como sucede en la actualidad en Mxico. De este modo, la meta a la que habra que aspirar es restablecer el equilibrio entre Estado, sociedad y crimen organizado en su justa relacin, sin que los polticos caigan en la tentacin de ofrecer una sociedad libre del crimen, declarando una victoria que en poco tiempo resulte un espejismo ante la capacidad transformadora de estas organizaciones.

Reto transnacional y control nacional El efecto globo y el efecto cucaracha caractersticos del narcotrfico y el crimen organizado son una muestra clara de la capacidad de estos grupos para encontrar espacios de reproduccin y traspasar las fronteras nacionales, en aquellos lugares con una presencia limitada del Estado que maximice las ganancias. Ambos fenmenos restringen an ms los esfuerzos de los gobiernos nacionales en el combate al narcotrfico y, por el contrario, empujan al narco y sus redes criminales hacia los pases vecinos. As, el xito en el control de las rutas del narcotrfico por el Caribe dio lugar a su traslado a Centroamrica, donde en la actualidad se observa un paulatino desplazamiento hacia las vas martimas del Pacfico, debido al creciente control de la va terrestre. Por ello, aunque el desmantelamiento de determinados grupos criminales se venda como xito para consumo nacional, no resuelve el verdadero problema.

La falta de congruencia entre una amenaza de carcter transnacional y las respuestas de alcance nacional garantiza la supervivencia de las estructuras criminales, que siempre encuentran otro lugar donde establecerse. Por ello si no se desea promover la expansin del fenmeno, es urgente crear formatos de combate transnacionales efectivos.

Pero el crimen organizado no solo encuentra oportunidades en este nuevo carcter transnacional; su capacidad de supervivencia se debe tambin a su presencia y enquistamiento en las propias estructuras

del Estado. Basta observar el hacinamiento en las prisiones, donde los grupos criminales desarrollan una actividad interna incontrolable para las autoridades, llegando a establecer sistemas de autogobierno difciles de desmantelar.

Ms all de su presencia en las crceles, la corrupcin e impunidad asociadas a la actividad criminal se han expandido a diferentes niveles en las estructuras del Estado. As, por ejemplo, el sistema judicial de muchos pases de Amrica Latina no es capaz de tramitar de manera transparente las denuncias ni de aplicar la ley a innumerables casos pendientes asociados al narcotrfico. Por una parte, existe un alto nmero personas en prisin sin acusaciones formales; por otra, las reformas penales en diversos pases no han tenido el efecto deseado a la hora de acelerar los juicios y hacer ms transparentes los procedimientos judiciales. Las organizaciones criminales sacan provecho de estas debilidades en el andamiaje institucional. Es por ello que desean mantener un Estado dbil y/o establecer un equilibrio de mutuo respeto entre Estado y crimen organizado, desarrollar sus propias capacidades para mantener el orden, prestar servicios y convencer a los ciudadanos de su calidad como actores centrales e indispensables (y hasta confiables). Al mismo tiempo, redes de patronazgo vinculadas al crimen organizado distorsionan la poltica y el funcionamiento de la justicia.

Derivado de lo anterior est la impunidad, que sigue siendo un arma de supervivencia fundamental para las redes criminales. La impunidad tiene adems el efecto de deslegitimar la guerra contra el narco, ya que en muchos pases se opta por la extradicin de los capos ante la desconfianza en las propias instancias judiciales. Contrarrestar la corrupcin y el trfico de influencias requerir un esfuerzo sostenido en el tiempo, ya que se trata de problemas enraizados a corto plazo y no ser posible reestructurar instituciones con la necesaria supervisin y transparencia.

Acciones conjuntas contra el crimen organizado La vulnerabilidad de las estructuras institucionales es uno de los desafos en las acciones de control y combate al crimen organizado. Esto hace necesario establecer un sistema lo suficientemente gil para prevenir y adaptarse a las transformaciones de la actividad de estos grupos, teniendo en cuenta las nuevas rutas del narcotrfico, especialmente hacia Europa. Ante las nuevas rutas del Sur, que pasan por frica occidental para abastecer la creciente demanda de cocana en los mercados europeos, la propia Unin Europea ha solicitado mayor cooperacin internacional. De este modo, la preocupacin por la debilidad de las estructuras estatales ha llegado a Europa, que trata de encontrar herramientas de cooperacin que sirvan para fortalecer los Estados y controlar los mercados de consumo, por ejemplo con el apoyo de la agencia Frontex. No solamente Espaa y Portugal como mercados de entrada de la droga estn llamados a asumir una mayor responsabilidad, la UE en su conjunto y los vecinos Europa oriental tambin se ven obligados a reforzar sus fronteras.

En la actualidad, los expertos coinciden en que las acciones sobre la demanda son ms efectivas que el enfoque tradicional, especialmente apoyado por EE UU, de reduccin de la oferta. Cuando la administracin de Barack Obama anunci al gobierno mexicano que consideraba el combate al narcotrfico y sus organizaciones una responsabilidad compartida pareca que el vecino del norte haba modificado su visin sobre el problema. En 2007 se puso en marcha la Iniciativa de Mrida (programa plurianual de cooperacin en materia de seguridad en el que participan EE UU, Mxico y pases de Centramrica), que sirve de base a la cooperacin regional para combatir el narcotrfico y las formas conexas de delincuencia organizada. Para 2008 y 2009, el gobierno estadounidense aport a la iniciativa alrededor de 1.300 millones de dlares, y se propona asignar 450 millones a Mxico y 100 millones a Centroamrica en 2010.

Por otra parte, con la puesta en marcha de la Central America Regional Security Initiative (Carsi), Washington reconoce la dramtica situacin de seguridad y violencia vinculada al narcotrfico que est asolando El Salvador, Guatemala y Honduras, el llamado tringulo norte. En estos pases, el aumento de la corrupcin en las instancias del gobierno, los organismos de seguridad y el poder judicial ha debilitado an ms unas instituciones ya de por s frgiles desde las guerras civiles de los aos ochenta y noventa y por el impacto de la violencia de las maras en la dcada de 2000.

La I Conferencia Internacional de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamrica, celebrada el 22 y 23 de junio pasado en Ciudad de Guatemala, puso en evidencia la necesidad de una mayor financiacin de programas conjuntos ms all de la coordinacin intergubernamental y tambin la urgencia de recuperar la capacidad de accin del Estado mediante reformas institucionales tanto en la polica y en el sistema judicial, como en los sistemas de prevencin social. Esfuerzos de tal envergadura aunque se refieren a pases pequeos no sern posibles sin la intervencin de agencias externas en mbitos de tradicional control soberano. Un ejemplo de la dificultad para vencer el problema de la soberana y sus conflictos derivados lo ofrece la Comisin Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), que desde 2007 colabora en la reforma del sistema judicial de este pas con el apoyo de las Naciones Unidas.

Penetrar en los negocios de las estructuras criminales Entre la amplia gama de acciones para combatir el crimen organizado, la ms urgente y provechosa a corto y medio plazo ser la penetracin de sus negocios. La diferencia entre el crimen organizado y la delincuencia comn es el inters en la produccin de valor aadido mediante la confusin de las actividades criminales con empresas legales. Solo minando este nexo ser posible limitar el traslado de actividades criminales y prevenir la multifuncionalidad que han adquirido estas organizaciones.

Por tanto, no es suficiente capturar a los capos de algunos crteles, sino que es clave desarticular sus redes de negocios, lo cual requiere un diseo de cooperacin transnacional entre EE UU, la UE y Amrica Latina. Esto implica ir ms all de la implementacin de los mandatos del Grupo de Accin Financiera Internacional (GAFI) en cuanto al control del lavado de dinero, pues tambin es preciso llevar a cabo acciones conjuntas de inteligencia financiera y comercial. Este tipo de investigaciones son muy costosas y complejas para un Estado individual, por lo que es indispensable crear facilidades financieras comunes que permitan a los pases pequeos participar en los esfuerzos.

Entre ellos, habra que situar la inteligencia financiera fuera de los ministerios de Hacienda, que hasta ahora han estado ms interesados por la generacin de impuestos que por penetrar y desarticular las estructuras financieras del crimen organizado.

El combate al crimen organizado a partir de su actuacin empresarial, reduciendo sus recursos disponibles, tendra un efecto determinante en comparacin con medidas puntuales y sectoriales que los Estados individuales solo podran llevar a cabo de manera limitada. Ningn Estado ser capaz de combatir por s solo esta amenaza en Amrica Latina.