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Introduccin No cabe duda que la poltica econmica es el argumento fundamental del Estado para justificar la funcin reguladora y estabilizadora

que ste cumple, fijando las polticas impositivas, monetarias y cambiarias. Es la intencin de este trabajo explicar la poltica fiscal como parte esencial de la economa, comenzando con un anlisis detallado de su significado, destacando sus componentes: el gasto pblico y la gestin tributaria o funcin impositiva. Analizaremos la poltica fiscal en Repblica Dominicana desde 1970 hasta el 2001, dando un breve panorama de las reformas econmicas que se han llevado a cabo en los ltimos aos y las perspectivas que debemos tener para el futuro. Adems presentaremos diversas propuestas para orientar la futura evolucin de las polticas tributarias y de gasto de acuerdo a las sugerencias de algunos organismos internacionales. La Poltica Fiscal La poltica econmica cuenta con un conjunto de instrumentos de accin. Estos instrumentos o polticas provienen de la teora econmica cuyo objetivo es la consecucin de los fines relacionados con: 1. La poltica monetaria: Es el control la banca y del sistema monetario por parte del gobierno con el fin de conseguir la estabilidad del valor del dinero y evitar una balanza de pagos adversa, alcanzar el pleno empleo y buscar el estado de liquidez de toda economa. 2. La poltica fiscal: Es el conjunto de medidas e instrumentos que toma el Estado para recaudar los ingresos necesarios para la realizacin de la funcin del sector pblico. Se produce un cambio en la poltica fiscal cuando el Estado cambia sus programas de gasto pblico o altera sus tipos impositivos. El propsito de la poltica fiscal es darle mayor estabilidad al sistema econmico, al mismo tiempo que se trata de conseguir el objetivo de ocupacin plena. Los economistas de finanzas pblicas consideran que el sector pblico tiene tres funciones principales: de estabilizacin y crecimiento, de distribucin de la renta para lograr una mayor equidad y de asignacin eficiente de los recursos. Cada una de estas funciones representa un objetivo legtimo de poltica gubernamental, as como un importante aspecto de desarrollo econmico. Sin embargo, stas con frecuencia estn en conflicto, forzando a los formuladores de polticas a escoger entre las mismas al tomar sus decisiones de poltica tributaria. Generalmente recurren a dos tipos de acciones al tratar de manejar el conflicto: pueden escoger una mezcla de impuestos o pueden adoptar disposiciones particulares dentro de la estructura de cada tipo de impuesto. Las Reformas Fiscales En La Economa: Las Reformas Econmicas la Lcda. Rita Mena presenta una amplia base terica en lo referente a las reformas econmicas y explica cmo el xito de stas depende de la secuencia, el alcance y la forma en que se lleven a cabo. As, su correcta puesta en marcha es determinante, ya que si las reformas no se ejecutan adecuadamente pueden producir distorsiones ms graves que las que pretenden corregir, independientemente de si estn bien diseadas. Es importante resaltar que las reformas fiscales son reformas macroeconmicas estructurales que modifican los fundamentos de la economa con el objetivo de hacerla ms eficiente para alcanzar un mayor crecimiento econmico. Entre las reformas macroeconmicas que se deben destacar en nuestro trabajo: 1

La Reforma Tributaria: Implica una modificacin de los impuestos que los agentes econmicos pagan al gobierno. Tienen como objetivo minimizar las distorsiones que generan los impuestos, reduciendo la evasin fiscal e incrementando las recaudaciones. La Reforma Arancelaria: Comprende la reduccin de los aranceles o impuestos a las importaciones de bienes de un pas y busca incrementar el grado de eficiencia de una economa. Privatizacin de las Empresas Estatales: es el proceso mediante el cual el gobierno traspasa la responsabilidad de determinadas empresas pblicas, que representan una carga para el gobierno, al sector privado. Al analizar las reformas econmicas en la Repblica Dominicana, particularmente las de carcter fiscal, nos referimos a las palabras del Dr. Pedro Silverio en el documento del Proyecto para el Apoyo a las Iniciativas Democrticas (PID), donde explica la importancia que tienen para el pas las reformas llevadas a cabo en los ltimos aos, las cuales han permitido que la estructura econmica vaya cada vez ms acorde con los cambios y las nuevas tendencias econmicas, tanto del mbito nacional como mundial. As, el Cuadro No. 1 resume las reformas ms importantes de aos recientes. Cuadro No.1 Principales Reformas Fiscales Recientes 19952001 Fecha 1995 (Ley 695) 1996 Rectificacin de los Acuerdos del GATT Capitalizacin de las empresas pblicas 1997 Reforma Fiscal Cdigo Tributario Descripcin Buscaba ampliar la base de cobro de los impuestos para as aumentar los ingresos del Gobierno y modernizar la administracin del Sistema Tributario. Estableci el sistema de arancel cuota de los principales productos agropecuarios sensibles a las importaciones con el fin de proteger y reducir la competencia en el sector.

De gran importancia por su impacto econmico, persigue aumentar la eficiencia de las empresas pblicas, capitalizndolas y eliminando los e introduccin del sector subsidios; as como aumentar la inversin extranjera y disminuir el privado dficit fiscal. (Ley 14197) Impuesto fijo al consumo Establece un impuesto a las ventas o consumo de combustibles y de combustibles dispone de un subsidio directo a los hogares para la compra del GLP de uso domstico. (Ley 11200) Los cambios ms importantes fueron la reduccin de los aranceles cobrados en las aduanas y el aumento de los impuestos internos. Arancelaria y Tributaria Adems, estableci el impuesto sobre la renta en un mnimo de 1.5%, el ITEBIS de 12% e increment las tasas de impuesto selectivo al consumo.

2000

2001

Fuente: Reyes, Rolando (2001). Las Reformas Econmicas Recientes: Mecanismos de Transmisin, Principales Caractersticas e Impactos. PUCMMPIDRESUSAID. Grfico No. 1 2

Composicin Ingresos Tributarios 1970 y 2000 Fuente: Adolfo Mart y Banco Central. Como podemos observar en la Grfica No. 1, a travs de los aos y las distintas reformas, los impuestos sobre mercancas y servicios que gravan al consumidor han aumentado considerablemente como parte de los ingresos tributarios totales. Por otro lado, vemos un leve descenso en los impuestos sobre el comercio exterior, producto de los acuerdos de libre comercio actuales. Los impuestos sobre los ingresos se han mantenido en un porcentaje muy semejante, mientras que ha surgido un nuevo impuesto que grava el patrimonio o la propiedad. La CEPAL, para ordenar los contenidos y alcances de la reforma de la poltica fiscal, presenta una serie de sugerencias fundamentadas en la idea de que el estilo de intervencin estatal tendr que renovarse en el curso de los prximos aos. No se tratara de acrecentar ni disminuir necesariamente el papel de la accin pblica, sino de aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia de todo el sistema econmico. Para ello, se formulan los conceptos bsicos que se sintetizan en los siguientes puntos: Selectividad en las acciones del Estado. Auto limitacin, simplificacin y descentralizacin de las intervenciones. Cambio en los procedimientos tradicionales en materia de planificacin, especialmente en cuanto a mejoras en la capacidad de previsin de mediano plazo y desarrollo de nuevas tcnicas que permitan una mejor articulacin entre los procesos decisorios de corto, mediano y largo plazo. Promocin de la coordinacin intersectorial. Creacin de respaldo tcnico para los necesarios esfuerzos de dilogo y concertacin social. Promocin de la participacin de la sociedad civil, principalmente en cuestiones de sanidad en las reas rurales y en la proteccin de recursos naturales. Anlisis de las Polticas Fiscales 19702001 Una poltica fiscal adecuada debe ser capaz de ampliar los ingresos pblicos para posibilitar una expansin del gasto pblico orientada a mayor productividad y equidad. La CEPAL presenta la situacin de los pases Centroamericanos y del Caribe, donde la reasignacin del gasto ya existente hacia servicios pblicos, gasto social y transformacin productiva ha sido posible gracias a factores como: la reduccin de gastos militares, la renegociacin de la deuda externa y la desregulacin y privatizacin. En Repblica Dominicana, las ltimas tres dcadas han sido de cambios significativos, ya que el pas pas de ser exportador dependiente de un bien a una economa abierta, diversificada y vinculada a los mercados internacionales. De ah que los objetivos e instrumentos de la poltica econmica y fiscal tambin hayan cambiado. As, durante la dcada de los setenta predomin el modelo agroexportador, por lo que no eran preocupantes los altos aranceles y las barreras cuantitativas al comercio impidiesen la mejora de la eficiencia productiva de la industria nacional. La poltica fiscal se concentraba en la expansin de la infraestructura nacional, respetando el equilibrio entre ingresos y gastos. Sin embargo, segn Ceara Hatton, la poltica ejecutada no alcanz los resultados esperados debido a una serie de factores: El objetivo principal de la poltica econmica era estimular la produccin a travs del aumento del gasto pblico. En la dcada de los setenta la tasa de crecimiento real de los ingresos fiscales fue a la par con la tasa de crecimiento real del gasto. Aunque la importancia del Estado en la economa creci en el 19791980, no refleja la tendencia en la dcada donde la participacin del Estado se redujo (Grfico No. 2). 3

Grfico No. 2 Tasas de Crecimiento Reales de los Ingresos y Gastos Fiscales 19711980 Fuentes: Banco Central de la Repblica Dominicana. Oficina Nacional de Presupuesto. Secretara de Estado de Finanzas. La poltica de expansin del gasto y creacin de empleo a travs del gasto pblico encontr una fuerte oposicin en algunos grupos de la burguesa industrial y comercial, capaces de impedir cualquier poltica redistributivas o contrarias a sus intereses amenazando con retirar sus inversiones. Esto, junto con la inestabilidad poltica, cre un ambiente de desconfianza e incertidumbre en la economa. Durante los aos ochenta, la economa dominicana cambi. El modelo agroexportador se agot y los ajustes econmicos no se hicieron esperar. La poltica fiscal experiment intensas presiones tanto por factores econmicos como por acontecimientos extraeconmicos. Como factor agravante, los primeros aos de esta dcada se resintieron por las devastadoras consecuencias de los desastres naturales ocasionados por huracanes. Para alcanzar los objetivos y metas en el rea fiscal, el gobierno dise una poltica basada en: Disminucin del gasto pblico a travs de la reduccin de los salarios y saneamiento administrativo. Aumento de ingresos mediante un proyecto de leyes impositivas (creado en 1982) por presin del compromiso con el FMI. Grfico No. 3 Tasas de Crecimiento Reales de los Ingresos y Gastos Fiscales 19801990 Fuentes: Banco Central de la Repblica Dominicana. Oficina Nacional de Presupuesto. Secretara de Estado de Finanzas. La poltica fiscal de los aos noventa se basa en ajustes ms estrictos, teniendo en mente alcanzar la estabilidad en el menor lapso. La crisis de 1990 abri los ojos de los lderes nacionales y la economa se abri al exterior. Con el fin de aumentar la competencia para promover la eficiencia productiva, las autoridades aprobaron la reforma arancelaria y comenzaron a desmontar las barreras no arancelarias al comercio internacional. Tambin, se llev a cabo la reforma para permitir una mayor estabilidad y aplicar con ms rigor las polticas de las organizaciones financieras internacionales. Se consigue, con altibajos, mejores resultados que en el decenio pasado, principalmente en trminos de dficits fiscales y de tasas anuales de inflacin. Adems, como podemos observar en el Grfico No. 4, hubo un gran crecimiento de los ingresos y gastos pblicos a comienzos de la dcada y, posteriormente, la tendencia de las tasas de crecimiento reales de estas variables fue ms constante. Grfico No. 4 Tasas de Crecimiento Reales de los Ingresos y Gastos Fiscales 1990Junio 2001 Fuentes: Banco Central de la Repblica Dominicana. Oficina Nacional de Presupuesto. Secretara de Estado de Finanzas. 4

Por otro lado, Repblica Dominicana debe reconocer la importancia de mantener los equilibrios macroeconmicos dentro de mrgenes razonables y, en especial, asegurar el manejo prudente de las finanzas pblicas. Hasta cierto punto esto queda reflejado en la carga y presin fiscal del pas, que como observamos en el Grfico No. 5, para la dcada de los 70 eran las ms altas. Grfico No. 5 Presin y Carga Fiscal Promedio Decenal Fuentes: Banco Central de la Repblica Dominicana. Oficina Nacional de Presupuesto. Secretara de Estado de Finanzas. El Gasto Pblico Es el gasto que realizan los gobiernos a travs de inversiones pblicas. Un aumento en ste producir un aumento en el nivel de renta nacional, y una reduccin tendr el efecto contrario. Representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la poltica econmica. Se ejecuta a travs de los Presupuestos establecidos por el gobierno, y se clasifica de distintas maneras pero bsicamente se consideran: el Gasto Neto, que es la totalidad de las erogaciones del sector pblico menos las amortizaciones de deuda externa; y, el Gasto Primario, que mide la fortaleza de las finanzas pblicas para cubrir con la operacin e inversin gubernamental con los ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su costo. El Gasto Programable es el agregado que ms se relaciona con la estrategia para conservar la poltica fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la poltica econmica. Por otro lado, resume el uso de recursos pblicos que se destinan a cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, as como a producir bienes y prestar servicios. Se divide en gasto corriente y gasto de capital: 1. Gasto Corriente: Incluyen todas las erogaciones que los Poderes y rganos Autnomos, la Administracin Pblica, as como las empresas del Estado, requieren para la operacin de sus programas. 2. Gasto de Capital: Comprende aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, as como a incrementar el patrimonio del sector pblico. Se considera que mediante el gasto pblico se deberan atender los siguientes campos: seguridad alimenticia; educacin y capacitacin; fomento de transferencia, difusin y adaptacin de avances tcnicos, mediante la asistencia tcnica a cargo del Estado; fomento a la creacin de empleos permanentes; elevacin del nivel de productividad y de bienestar de los pobres; entre otros. Grfico No. 6 Gastos Corriente y de Capital (Como % del Gasto Total) 19702000 Fuentes: Banco Central de la Repblica Dominicana. Oficina Nacional de Presupuesto. Secretara de Estado de Finanzas. 5

El Gasto Social Jaime Aristy, en su libro Desarrollo Humano en la Repblica Dominicana, expresa como la lucha contra la pobreza constituye una de las razones que justifican la intervencin del Estado en las reas sociales. En este sentido, el gasto social debe constituir un medio a travs del cual los gobiernos contribuyan a aumentar la capacidad de las personas de mejorar sus condiciones de vida de manera sostenida. Los resultados de perseguir y lograr esta combinacin de objetivos sern un mayor nivel de empleo y remuneraciones crecientes para los individuos. Durante el periodo de 19801998 el gasto social de la Repblica Dominicana ha estado por debajo del promedio de los pases de la regin. La evolucin del gasto social ha estado condicionada bsicamente por dos factores: la ejecucin por parte de las autoridades econmicas de programas de ajuste y estabilizacin (19851986 y 19901992) y las preferencias sectoriales de la administracin gubernamental. El gasto ha representado, en promedio, el 37.8% del gasto pblico. El nivel mnimo se registr en los aos 1980 y 1985 con un 33.7% mientras que el mximo de 42.6% se produjo en el 1994. Es preciso resaltar que a partir de 1996, existe una tendencia ascendente del gasto social debido al compromiso de las autoridades que ha tenido un impacto positivo sobre la equidad distributiva, sobre la pobreza y, por lo tanto, sobre el nivel de desarrollo humano. En cuanto a la composicin del gasto social, el gasto en capital humano (educacin y salud) es bajo, representando apenas el 20% del gasto total. Si bien en los ltimos aos se ha incrementado el monto de los recursos asignados por el gobierno a los sectores de salud y educacin, en promedio es bajo, alcanzando apenas un 2.6% en el 1999 y el 1.5% del PIB. Por otro lado, el gasto en vivienda ha sido relevante en el periodo 19861991, cuando alcanz el 7.3% del gasto total de gobierno. El gasto en alcantarillado, por su parte, increment considerablemente su participacin en el periodo 19911996, alcanzando a representar un 8.1% del gasto total. El anlisis del gasto social en la Repblica Dominicana refleja que a pesar de que se ha aumentado la cantidad de recursos destinados a los sectores sociales, la provisin de servicios sociales se hace an de manera precaria. Los indicadores de salud, educacin, vivienda y alcantarillado reflejan que en el pas se requiere no slo incrementar el gasto social, sino reorientar y reasignar el mismo a fin de incrementar el acceso de los grupos de ms bajos ingresos. En el mbito internacional, el Cuadro No. 2 de la CEPAL, muestra el gasto pblico social per cpita promedio para los aos 199496 en US$ de 1996, total y por sectores, para algunos pases de Amrica Latina. Al ordenarlos segn su nivel de gasto pblico social per cpita, es posible diferenciar tres grupos: De gasto bajo: Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per y Rep. Dominicana. De gasto medio: Colombia. De gasto alto: Chile y Costa Rica. En lo que se refiere a la composicin sectorial del gasto social, como promedio para todos los pases, educacin es el sector ms importante. Por pases, con excepcin de Costa Rica, Brasil y Chile, es el sector al que ms recursos se destinan. La salud es el segundo sector en importancia, siguindole la Seguridad Social (pensiones y jubilaciones), con un gasto per cpita promedio muy similar al de salud. Finalmente los otros sectores considerados (agua potable, vivienda y asistencia social) representan en promedio un 17% del gasto social total. Cuadro No. 2 Amrica Latina y el Caribe: Gasto Pblico Social Per Cpita Promedio

19941996 US $ de 1996 Total Educacin Salud Agua 1/ Potable Vivienda