Dissertation : La revalorisation du Parlement sous la Ve Rpublique Elments de correction juin 2011

Longtemps envisage, aussi longtemps diffre, la revalorisation du Parlement fut au cur de la rvision constitutionnelle de juillet 2008. Le Parlement tait devenu sous la Ve Rpublique une chambre d'enregistrement des volonts de l'excutif. Il convenait de remdier ce dsquilibre qui avait lui-mme succd un autre dsquilibre au profit du Parlement sous la rpublique prcdente. Le constituant avait en effet voulu mettre fin en 1958 aux excs du parlementarisme la franaise qui avaient caractris la IVe Rpublique et la IIIe Rpublique avant elle : toute puissance du Parlement, instabilit gouvernementale, immobilisme et incapacit de lEtat. Comme en 1946, le constituant stait employ rationaliser le rgime parlementaire qui devait tendre lefficacit : il fallait donner la France un excutif capable de gouverner. Cela sest traduit par le rtablissement de lautorit gouvernementale et par laffaiblissement du Parlement dans l'exercice de ses deux fonctions majeures : sa fonction de lgislateur et sa fonction de contrle de l'activit du gouvernement. Labaissement a t atteint au-del mme de toute attente. Les mesures de rationalisation se sont conjugues au fait majoritaire qui sest enracin dans la vie politique franaise partir de 1962 et qui a permis aux gouvernements successifs de sappuyer sur des majorits relativement disciplines et dociles. Cela a conduit un abaissement remarquable du Parlement, aliment par ailleurs par les transferts de comptences raliss au profit de lUnion europenne et entranant une dpossession corrlative de la reprsentation nationale. Des propositions de rformes ont t formules depuis un certain nombre dannes pour revaloriser le Parlement. On pense notamment au rapport et aux propositions du Comit Vedel datant de 1993. Les progrs ont t relativement lents et modestes. Un mieux est cependant enregistr en 1995 par la modification du rgime des sessions et labandon aux parlementaires de lordre du jour des assembles une sance par mois. Sajoutent galement diffrentes initiatives des assembles elles-mmes qui ont permis de dvelopper leur activit de contrle. De fait, la campagne prsidentielle de 2007 avait rvl un accord assez large de lensemble des candidats sur la ncessit dune revalorisation du Parlement, soit en changeant de systme politique, soit en le rquilibrant. Cest la seconde solution quavait annonce et qua suivie Nicolas Sarkozy en installant le Comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la V e Rpublique , prsid par lancien Premier ministre E. Balladur. Les nombreuses propositions formules dans son rapport ont t en bonne partie reprises et introduites dans la Constitution par la rvision du 23 juillet 2008. Ainsi, le Parlement a-t-il t revaloris, pour le moins dans les textes, dans lexercice de ses deux grandes fonctions de lgislateur et de contrleur. Cet objectif gnral de revalorisation du Parlement doit cependant tre abord dans sa complexit. Dune part, si le Parlement peut tre apprhend comme un tout, il doit aussi tre envisag dans sa diversit pour mieux cerner la ralit de sa revalorisation. Il est en
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premier lieu constitu de deux chambres dont le rle nest pas exactement le mme dans lexercice des fonctions lgislative et de contrle. Surtout, au sein de chaque assemble se ctoient majorit et opposition parlementaires dont les possibilits et les intentions divergent ncessairement. Dautre part, la problmatique nest pas la mme selon que lon envisage la fonction lgislative ou de contrle du Parlement, ce qui conduit les aborder sparment. En effet, le rquilibrage des institutions trouve sa limite dans la ncessit de prserver lefficacit du systme politique. Le gouvernement doit pouvoir agir et doit donc continuer pouvoir transformer sa politique en termes lgislatifs. Par ailleurs, le contrle de lactivit gouvernementale sinscrit dans le cadre dune donne politique structurante sous la V e Rpublique : le fait majoritaire qui exclut de fait lide de sanction et modifie les finalits du contrle. Dans ces limites, la revalorisation du parlement vise permettre aux reprsentants du peuple de retrouver prise sur la politique nationale et dtre en mesure sinon de contrebalancer le pouvoir excutif, pour le moins dassurer une forme de limitation du pouvoir. Il sagira ainsi de montrer dans quelle mesure le Parlement a retrouv une certaine matrise de la loi (I) et comment son activit de contrle a t renforce et diversifie (II). Les lments suivants devaient tre dvelopps I Une matrise partielle de la loi retrouve Le rle du Parlement dans llaboration de la loi a t incontestablement renforc par leffet, en particulier, de la rvision de 2008 mais sans pour autant remettre en cause la domination du gouvernement. En effet, cette revalorisation profite plus spcialement la majorit parlementaire (A) de sorte quelle implique surtout une modification des rapports entre la majorit et le gouvernement quelle soutient. Si ce dernier est ncessairement conduit prendre en considration les propositions des parlementaires de sa majorit, celle-ci demeure au service de la politique gouvernementale. En outre, le gouvernement conserve pour lessentiel les moyens dobtenir que sa politique soit ratifie par le Parlement (B). A Une revalorisation qui profite en particulier la majorit parlementaire Si lensemble des parlementaires bnficie des mesures de revalorisation en matire lgislative, seule la majorit prsente au sein de chaque chambre est en situation den tirer vritablement profit pour contribuer llaboration de la loi. Deux types de mesures doivent tre en particulier voques et dveloppes ici. - Lamlioration des conditions de travail et le renforcement du rle des commissions permanentes : Le temps dexamen des textes (42 al. 3). Leur pouvoir reconnu en 2008 de modifier directement les textes du gouvernement mais seule la majorit est en mesure de faire passer ses amendements. - La matrise dune partie de lordre du jour : La rforme de 1995 et ses rsultats intressants.
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La rforme de 2008. Cette matrise partielle de lordre du jour permet aux parlementaires dobtenir la discussion de propositions de loi mais encore faut-il quelles soient adoptes. Or, encore une fois, seule la majorit est en mesure dy parvenir. B Les limites de la revalorisation du Parlement lgislateur La revalorisation du Parlement lgislateur rencontre ses limites dans la ncessit de conserver au gouvernement les moyens de mener sa politique. Cest la raison pour laquelle il conserve globalement la matrise du temps parlementaire et de ses textes. Le gouvernement conserve globalement la matrise du temps : - Il peut toujours court-circuiter les dlais prvus pour lexamen des textes par les commissions en mettant en uvre la procdure acclre (article 45). Elle est dailleurs mise en uvre frquemment et, pour linstant, les confrences des prsidents des assembles nont pas recouru leur droit de veto conjoint reconnu en 2008. - Le partage de lordre du jour nest quen apparence gal car le gouvernement dispose de possibilits dextensions ( expliquer). - Les dputs de lopposition ne sont plus quant eux en mesure de pratiquer une obstruction retardatrice en multipliant les amendements. Le gouvernement peut dsormais demander de manire prventive la confrence des prsidents de lAssemble nationale de limiter le temps dexamen de la loi en sance plnire de manire prvenir toute tentative dobstruction. Ainsi, si ladoption des textes sans vote des dputs est aujourdhui limite aux lois de finances et de financement de la scurit sociale et un texte par session parlementaire, ces restrictions lusage de larticle 49 al. 3 ne sont pas vraiment de nature gner les gouvernements. Il conserve la matrise de ses textes : - Les projets de loi de finances, de financement de la scurit sociale ou encore de rvisions constitutionnelles ne peuvent pas tre directement amends par les commissions ; - Pour les autres textes, la prsence du ministre au sein de la commission peut savrer dissuasive ; de plus, le gouvernement a toujours la possibilit de demander un vote bloqu pour rtablir son texte (ou une partie) dans sa rdaction initiale. II Un contrle qui se renforce et se diversifie Aprs un long temps de sommeil, on assiste depuis les annes 1990 une progression forte et continue de lactivit de contrle du gouvernement sous limpulsion des commissions permanentes des assembles. Cette volution a t reconnue et amplifie par la rvision constitutionnelle de juillet 2008 travers de nombreuses novations dont la semaine dsormais consacre au contrle nest pas des moindres. Il sagira ici de mettre plus particulirement laccent sur la diversification des objets de contrle (A) et sur la reconnaissance des droits de lopposition (B).

A La diversification de lobjet du contrle Cette diversification pouvait tre en particulier illustre travers :

Le contrle de lapplication des lois. Lvaluation de la loi : la mission dvaluation et de contrle cre en 1999 auprs de la commission des finances de lAssemble nationale (puis la MECSS) ; la conscration constitutionnelle de cette fonction et cration dun Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques en juin 2009 lAN. Le contrle de la politique extrieure (politique europenne et oprations extrieures). B La reconnaissance dun statut de lopposition

- Evoquer brivement la problmatique du statut de lopposition en France : une question qui ne se pose pas pendant trs longtemps ; les premires mesures en direction de lopposition en 1974. - Les progrs raliss ces dernires annes pour parvenir une meilleure association de lopposition aux activits de contrle : les missions dinformation, les missions dvaluation et de contrle sont coprsides par un membre de la majorit et un membre de lopposition ; un parlementaire de lopposition est soit prsident soit rapporteur des commissions denqute ; la prsidence de la commission des finances de lAssemble nationale a t confie en 2007 un membre de lopposition. - La ncessit la fois dofficialiser ces volutions quaucun texte ne consacrait et daller plus loin. La Constitution devait tre modifie pour que des droits spcifiques puissent tre accords uniquement certains parlementaires : cest ce que ralise la rvision de juillet 2008 qui cre un article 51-1. - Ainsi, les progrs dj raliss ont pu tre intgrs dans le rglement des assembles tandis que de nouvelles prrogatives ont t accordes lopposition. A lAssemble nationale, cela sest notamment traduit par les mesures suivantes : - Possibilit pour chaque groupe parlementaire dobtenir la cration dune commission denqute par an. - Chaque semaine, la moiti des questions au gouvernement est pose par lopposition (idem pour les questions orales). - Instauration de deux rapporteurs pour lapplication de chaque loi dont lun est membre de lopposition.