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PLAN DE ACCIN 2010 2015

DIMENSIONAMIENTO ECONMICO DE PROPUESTAS INCLUIDAS EN EL PLAN DE ACCIN

Dimensionamiento econmico de la universalizacin de la educacin media bsica


(en centros de una escala que posibilite un vnculo ms personalizado entre los y las adolescentes y la institucin educativa)

Informe final
Febrero de 2010 Cecilia Llamb Marcelo Perera
Cecilia Velzquez

cinve Centro de Investigaciones Econmicas. Uruguay 1242 CP 11000 Montevideo, Uruguay (598) (2) 9003051

I.

Introduccin

Las metas definidas para el nivel de enseanza media en el Plan de Accin 2010 2015 de la Estrategia Nacional para la Infancia y Adolescencia (ENIA) 2010 2030 refieren al egreso universal del Ciclo Bsico de Educacin Media y al incremento significativo de las tasas de egreso del Segundo Ciclo de Enseanza Media, as como tambin disminuir las diferencias en la calidad de los aprendizajes entre adolescentes de diferentes contextos socioeconmicos (MIDES, 2008). En el citado documento se plantea la necesidad de avanzar hacia centros de una escala tal que permitan una atencin ms personalizada, particularmente en la educacin media donde se siguen observando graves problemas de desercin y una elevada desigualdad en los aprendizajes. En efecto, de acuerdo a los datos de las Encuestas Continuas de Hogares (ECH-INE), 20% de los jvenes no asiste al sistema educativo a los 15 aos de edad. En tanto, los resultados de las pruebas PISA aplicadas en Uruguay en 2003 y 2006 indican tanto una importante brecha de calidad de nuestro sistema educativo en comparacin con los pases desarrollados, como una elevada desigualdad en los logros educativos entre los jvenes uruguayos (ANEP, 2004, 2007). Algunos estudios recientes han abordado el tema del dimensionamiento de la extensin de la cobertura en la educacin media en Uruguay, aunque sin considerar temas relativos a escalas ptimas de centros o de tamao de grupos. Grau et al. (2008) estiman los costos de infraestructura y equipamiento mnimo necesarios para extender el horario de clases a todos los liceos con Ciclo Bsico (CB) y para incrementar la cobertura en el CB en base a dos escenarios alternativos en donde se supone distinto grado de efectividad (en cuanto a la asistencia e los centros educativos) de las nuevas Asignaciones Familiares contenidas en el Plan de Equidad. La estimacin ubica en entre 30 y 37 millones de dlares el costo de inversin inicial para atender a ambos objetivos. Por otra parte, en MEMFOD (2004) se realiza una estimacin del costo de funcionamiento adicional requerido para lograr la universalizacin de los egresos de cada ciclo de secundaria (CB y Segundo Ciclo). La estimacin toma en cuenta el gasto que el sistema debe realizar para financiar los aos que les resta aprobar a los desertores hasta completar el ciclo, y el gasto de la totalidad de aos de cada ciclo para los que no accedieron. En ambos casos, la estimacin se realiza en ausencia de repeticin, por lo que constituye un valor de mnima. El abordaje de los estudios citados es de carcter global, sin entrar en detalles especficos de localizacin de la oferta, que podran hacer variar los resultados alcanzados. La evidencia respecto al impacto de la escala de los centros o de los grupos en los logros educativos no es concluyente, encontrndose evidencia mixta sobre su efecto (Hanushek, 2002; Angrist y Lavy, 1999; Hoxby, 2000). En el caso de Uruguay, el informe PISA 2006 (ANEP, 2007), realiza una estimacin de modelos de regresin multinivel y no encuentra evidencia significativa sobre la relacin estudiantes/profesores y las competencias cientficas. No obstante, Perera et al. (2009) encuentran un efecto significativo de esta variable fundamentalmente en las competencias de Lectura. En este caso, se incluye en el modelo la variable ratio estudiantes/profesores y del cuadrado, lo que permite identificar un tamao ptimo de grupo. Dicho tamao se establece en 18 alumnos aproximadamente para las competencias de Lectura; 17 alumnos para Ciencias y 13 alumnos en Matemtica, aunque en este ltimo caso el efecto no resulta estadsticamente significativo.

Finalmente, utilizando datos del Censo Nacional de Aprendizajes en terceros aos del CB de 1999, en MESYFOD-UTU/BID (2001) se estima el efecto del tamao del centro y del tamao del grupo sobre la probabilidad de que el alumno alcance un rendimiento suficiente. Encuentran que un tamao del establecimiento de entre 300 y 600 alumnos se relaciona positivamente con la suficiencia escolar. El tamao del grupo de clase sigue una pauta similar. Se encuentra una relacin positiva con la suficiencia escolar cuando la cantidad de alumnos por grupo se encuentra entre 26 y 35. El presente estudio se plantea como objetivo el dimensionamiento econmico de la de la universalizacin del Ciclo Bsico en centros educativos de una escala tal que posibilite un vnculo ms personalizado entre los jvenes y el centro, y que funcionen en no ms de dos turnos (requisito indispensable para cumplir con la carga horaria de los ltimos planes de estudio implementados en el CB). Se estimarn tambin los impactos econmicos indirectos a travs de un modelo de equilibrio general. A los efectos de lograr los objetivos planteados, el trabajo se estructura en los siguientes pasos: 1. Definicin de la escala ptima (o intervalo ptimo) y tipologa de centro de CB en cuanto a recursos docentes y no docentes necesarios (meta) 2. Anlisis de la oferta actual de CB y su localizacin geogrfica, estimacin de la demanda no cubierta (jvenes no asistentes o asistentes en condiciones peores a las estipuladas como meta) por regiones geogrficas. 3. Estimacin de la inversin inicial y el costo de funcionamiento incremental para lograr la universalizacin del CB en las condiciones establecidas como meta 4. Estimacin de la correlacin entre repeticin y tamao de clase en secundaria; calibracin del modelo de trayectorias escolares (mdulo educacin del modelo MAMS) y calibracin del modelo MAMS 5. Simulacin del aumento del gasto pblico en educacin media y estimacin de impactos fiscales, sectoriales, etc.

II.

Definicin de la escala y tipologa de centro meta

En la actualidad, la oferta del Ciclo Bsico (en adelante CB) es cubierta por una diversidad de modalidades, aunque desde el establecimiento del Ciclo Bsico nico (CBU) todas comparten un programa ncleo comn. Dichas modalidades son las siguientes: a) CB en Liceos Pblicos (donde actualmente se dicta el Plan Reformulacin 2006); b) Ciclo Bsico Tecnolgico (CBT) y Ciclo Bsico Agrario (CBTA), ambos dictados en Escuelas Tcnicas; c) Escuelas Rurales con 7mo, 8vo y 9no grado dictados en Escuelas de Primaria; d) CB en Liceos Privados. El cuadro 1 muestra la matrcula en cada una de esas modalidades en el perodo 1998-2008. Cuadro 1. Matrcula del Ciclo Bsico por ao, segn tipo de centro
Liceos Pblicos 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 104,016 108,032 115,154 120,226 125,367 127,162 123,869 120,487 121,195 120,960 127,681 Escuelas Escuelas Tcnicas (CBT Rurales (7mo y CBTA) 8vo y 9no) 14,292 14,292 14,700 14,250 14,578 15,263 15,493 15,591 15,860 16,163 16,487 0 327 641 1,037 1,498 1,771 1,869 1,797 1,818 1,784 2,248 Liceos Privados 21,281 22,570 22,100 21,876 21,221 19,984 20,505 20,256 21,155 21,460 s/d Liceos /Oferta Pblica (%) 88% 88% 88% 89% 89% 88% 88% 87% 87% 87% 87% Privados / Oferta Total (%) 15% 16% 14% 14% 13% 12% 13% 13% 13% 13% s/d

Fuente: Elaborado en base a ANEP y MEC

La matrcula privada representa actualmente un 13% del total. El porcentaje ha tendido a caer levemente en el perodo analizado, aunque se ha mantenido relativamente estable desde 2002 a la fecha. Por su parte, la matrcula del CB pblico se concentra fuertemente en los liceos, los cuales absorben un 87% del total de la oferta pblica. A los efectos de cuantificar los requerimientos de inversin y los costos de funcionamiento incrementales para universalizar el CB se adoptaron los siguientes criterios/supuestos: a) Las estimaciones de costos se realizan en base al modelo del CB en liceos, plan Reformulacin 2006. Ello no quiere decir que se propone que la universalizacin se base nicamente en este modelo, sino solamente que se utiliz como modelo tipo a los efectos de las estimaciones de costos, dado que es el modelo de ms alta representatividad en el CB. Por otra parte, dado que los planes curriculares del CB contienen un ncleo comn en todas las modalidades y la carga horaria es similar, los costos corrientes de unas y otras no deberan variar en forma significativa. b) Se supone que el Programa de Impulso al Ciclo Bsico (PIU) se instalar en todos los centros nuevos que se estima debern construirse para universalizar el CB. El supuesto se basa en que estos nuevos centros absorbern en buena medida a los actuales no asistentes al CB, que constituyen de por s una poblacin vulnerable al fracaso escolar. Se incluye adems un componente de alimentacin para la mitad de los asistentes a los nuevos centros con PIU.

c) La definicin de la escala deseada y la tipologa de centro meta se estableci en base a las entrevistas con las autoridades del Consejo de Educacin Secundaria.1 Se definieron como tamaos de clase meta 25 alumnos por grupo en primer ao, y 33 alumnos por grupo en segundo y tercer ao. De acuerdo a la informacin proporcionada por el CES, actualmente el tamao promedio de los grupos de CB diurnos es de 32 alumnos en Montevideo y 30 en el Interior. Cabe notar que el tamao ideal de alumnos por clase es superior al estimado como ptimo en Perera et al (2008); pero se sita dentro del rango ms favorable de acuerdo a MESYFOD-UTU/BID (2001). La racionalidad de mantener un tamao de 25 alumnos por grupo en primer ao se basa en la idea de mantener (no aumentar) el tamao de clase meta establecido para la educacin primaria. De esta manera, se mantendra la relacin alumnos por clase en el primer ao de transicin a otro ciclo escolar. d) En cuanto al tamao de los centros, se opt por costear una tipologa de centro de 10 aulas, con cuatro primeros aos, tres segundos y tres terceros (Tipologa 43-3). Dados los tamaos deseados de clase, un liceo tipo de CB debera contar con unos 300 alumnos en cada uno de los dos turnos, es decir, 600 alumnos en total. La tipologa establecida responde al criterio de promover tamaos de grupo inferiores en primer ao del CB en relacin al segundo y tercer ao. El escenario que se plantea para realizar las estimaciones supone que las nuevas construcciones de centros responden a esta tipologa de centro. e) Se supone que toda la demanda actualmente no cubierta (todos los no asistentes al CB y los asistentes a oferta pblica que debern ser reasignados a otras aulas) se cubrir mediante oferta pblica (es decir, el sector privado no se extiende). Creemos que ello resulta un supuesto razonable, dado que la demanda no cubierta se encuentra casi enteramente en los deciles de ms bajos ingresos.

III.

Anlisis de la oferta actual de CB y estimacin de la demanda no cubierta por regiones geogrficas.

En el presente trabajo, la demanda no cubierta est conformada por los siguientes grupos: a) jvenes que no asisten y no completaron el CB (en la poblacin de referencia de 14 a 16 aos); b) alumnos de uno de los turnos en liceos pblicos con CB que funcionan en tres turnos c) cuota parte del exceso de alumnos en grupos mayores al tamao meta en liceos pblicos La determinacin de los alumnos correspondientes a los puntos b) y c) se realiz en base a la informacin sobre matrcula, grupos y cantidad de turnos diurnos de cada liceo pblico con Ciclo Bsico, proporcionada por el CES. La informacin del CES fue referenciada a nivel de departamentos. En tanto, para determinar el punto a) se tom como referencia la poblacin de 14 a 16 aos que complet primaria, no asiste al
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Fueron entrevistados los Consejeros Alex Mazzei y Martn Pasturino.

sistema educativo y no complet el CB. El tramo de referencia corresponde a tres cohortes, pero en edades desfasadas en un ao de la edad terica de asistencia (13 a 15), para contemplar el rezago en primaria y primeros aos del CB. Para la estimacin de los no asistentes se tom la ltima Encuesta Continua de Hogares (ECH-INE) disponible (correspondiente a 2008) y se trabaj con un nivel de desagregacin a nivel de departamento. El cuadro 2 resume la cantidad de liceos con Ciclo Bsico existentes al 2009 segn ciclos y turnos en el centro. Al 2009 existen 242 liceos con CB, de los cuales 110 son centros que dictan exclusivamente cursos del Ciclo Bsico y 132 dictan cursos de CB y Bachillerato. Entre estos ltimos, existen 22 centros que funcionan en 3 turnos diurnos y dictan cursos de CB, de los cuales 21 estn localizados en el Interior del pas, y uno en Montevideo. En algunos de estos centros, el CB funciona en horario extendido (es decir, con el horario completo del Plan 2006) y en otros con una carga horaria ms reducida. A los efectos de este trabajo, se opt por cuantificar el traslado correspondiente a un turno de todos estos centros de modo de que todos los CB de secundaria pasen a funcionar en centros con dos turnos diurnos, es decir, sin restricciones en cuanto a la carga horaria. Cuadro 2. Liceos existentes con CB segn ciclos y turnos por departamento. Ao 2009
Departamento Artigas Canelones Cerro Largo Colonia Durazno Flores Florida Lavalleja Maldonado Montevideo Paysand Rivera Rocha Ro Negro Salto San Jos Soriano Tacuaremb Treinta y Tres Total Liceos con slo CB 5 13 1 4 1 1 2 1 4 49 7 3 2 3 1 3 3 5 2 110 Liceos con CB y BD 4 28 5 8 6 2 9 6 6 4 5 4 8 7 9 5 5 6 5 132 Total Liceos con CB 9 41 6 12 7 3 11 7 10 53 12 7 10 10 10 8 8 11 7 242 CB en liceos con tres turnos

8 2 1 1 2 1 1

2 2

2 22

Fuente: Elaborado en base a ANEP-CES.

El cuadro 3 muestra las estimaciones de demanda a cubrir por departamento para universalizar el CB en las condiciones meta, y la correspondiente cantidad de aulas adicionales requeridas. La primera columna muestra la cantidad de alumnos excedidos respecto a los tamaos de grupo meta establecidos (25 para primer ao y 33 para segundo y tercero), que se estiman en unos 11 mil para el total del pas, la mayora correspondiente a primer ao. La segunda columna muestra la cantidad de

alumnos que deben reasignarse a los efectos de suprimir el tercer turno diurno en todos los liceos con CB. Se estima que el nmero de alumnos a reasignar por este concepto se ubica en alrededor de 4.600. Finalmente, el nmero de jvenes no asistentes al CB y que no lo completaron en la edad de referencia se estima en algo ms de 23 mil, de los cuales aproximadamente 6 mil se encuentran en Montevideo. En total, el nmero de alumnos a cubrir (o demanda efectiva no cubierta) por los tres conceptos analizados asciende a unos 40 mil estudiantes. Luego de obtener la demanda efectiva no cubierta, se divide sta sobre el tamao de grupo meta a nivel de departamento, lo que arroja el nmero de grupos necesarios a crear. Dado que los centros de CB funcionan en dos turnos, cada aula albergar a dos grupos. Por lo tanto, el nmero de aulas necesarias corresponde a la mitad de los grupos a crear. La ltima columna del cuadro 3 muestra la cantidad de aulas adicionales necesarias por departamento. Nuestras estimaciones realizadas siguiendo el procedimiento detallado ms arriba arrojan un requerimiento de unas 681 aulas adicionales en todo el pas. Cuadro 3. Demanda efectiva a cubrir para universalizar el CB en las condiciones meta.
Demanda efectiva a cubrir Departamento Artigas Canelones Cerro Largo Colonia Durazno Flores Florida Lavalleja Maldonado Montevideo Paysand Rivera Rocha Ro Negro Salto San Jos Soriano Tacuaremb Treinta y Tres Total Por exceso de tamao 293 1,691 729 308 198 82 102 301 449 4,588 300 613 386 92 667 205 129 306 246 11,687 Eliminacin 3er turno 0 1,411 493 0 193 145 0 377 271 232 0 0 638 0 590 0 0 338 0 4,688 No asistentes 1,423 2,908 990 1,093 469 231 481 626 961 6,267 1,317 501 1,220 431 1,168 1,191 670 1,064 630 23,641 Total 1,716 6,011 2,212 1,401 861 458 583 1,304 1,681 11,087 1,617 1,114 2,244 523 2,425 1,396 799 1,708 876 40,016 Aulas necesarias 29 103 38 24 14 7 10 22 28 191 27 19 38 9 41 24 13 29 15 681

Fuente: Elaborado en base a ANEP-CES y ECH - INE

IV.

Estimacin de la inversin inicial y el costo de funcionamiento incremental para lograr la universalizacin del CB en las condiciones meta

IV.1 Costos unitarios recurrentes y de inversin La metodologa que se sigui para la estimacin de los costos de funcionamiento incremental (recurrentes) para universalizar el CB en las condiciones meta fue la estimacin del conjunto de costos directos al cabo de un ao del establecimiento tipo definido. Se entiende por directos todos los costos necesarios para que un establecimiento tipo pueda prestar sus servicios, sin considerar los costos de la administracin del sistema educativo. Por otra parte, se estimaron los costos de inversin inicial, correspondientes a infraestructura, mobiliario y equipamiento diverso (laboratorios, sala de informtica, biblioteca) de centros y aulas nuevas. Con respecto a los principales componentes del costo recurrente, se consideraron los siguientes requerimientos. Para cada centro de CB se incluye un director y un subdirector, ambos con una carga de 40 horas semanales. Adicionalmente, se incluyeron para cada turno, dos ayudantes preparadores y un docente para la sala de informtica, en todos los casos con una carga horaria de 33 horas semanales. Con respecto a los adscriptos, se tom el ratio meta de un adscripto cada cuatro grupos por turno, lo que da lugar a tres adscriptos por turno, todos con 33 horas semanales. Finalmente, se incluy para cada turno un cargo de profesor orientador pedaggico (POP), de 24 horas semanales. Para el caso de la docencia directa, se estimaron los costos de docencia y de horas de coordinacin establecidas para los docentes de CB. En el caso de docencia directa, cada curso de primero, segundo y tercer ao de CB tiene una carga horaria global de 39 horas semanales. Dado que se est considerando un centro de 10 aulas, ello equivale a 390 horas semanales por turno, es decir, 780 horas semanales de docencia directa por centro nuevo, o, lo que es lo mismo, 78 horas semanales por aula nueva. El cuadro 4 muestra la carga horaria por grado y asignatura del CB, y el total de horas por asignatura en un centro tipo.

Cuadro 4. Carga horaria por grado y asignatura del Ciclo Bsico Plan Reformulacin 2006.
Asignaturas Idioma Espaol Matemtica Ingls Historia Geografa Biologa Ciencias Fsicas Fsica Qumica Taller de Informtica Ed. Visual y Plstica Literatura Ed. Social y Cvica Ed. Sonora Espacio Curricular Abierto Estrat. pedaggicas inclusoras Educacin fsica Total Primero 4 4 4 3 3 3 3 0 0 4 2 0 0 2 2 2 3 39 Horas por grupo Segundo Tercero 4 2 4 4 4 4 3 3 3 2 3 3 3 0 0 3 0 3 4 0 2 2 0 4 0 3 2 2 2 0 2 1 3 3 39 39 Horas totales en dos turnos Primero Segundo Tercero Total 32 24 12 68 32 24 24 80 32 24 24 80 24 18 18 60 24 18 12 54 24 18 18 60 24 18 0 42 0 0 18 18 0 0 18 18 32 24 0 56 16 12 12 40 0 0 24 24 0 0 18 18 16 12 12 40 16 12 0 28 16 12 6 34 24 18 18 60 312 234 234 780

Fuente: Elaborado en base a datos del CES

Las horas de coordinacin para docentes del CB se fijan entre 2 a 4 horas por docente, asignadas de la siguiente forma:2 De 2 a 8 horas de clase corresponden 2 horas de coordinacin; de 9 a 15 horas de clase, 3 horas de coordinacin y de 16 a ms horas de clase se otorgan 4 horas de coordinacin. De esta manera, la cantidad de horas de coordinacin por docente depende de la carga horaria que el mismo asuma. A los efectos de cuantificar un nmero aproximado de horas de coordinacin se adopt el siguiente criterio. Se estim el nmero mximo de docentes de 20 horas necesarios para cubrir la totalidad de la carga horaria por asignatura en el centro, y se supuso que las horas sobrantes se asignan a docentes con cargas iguales a esa cantidad. De esta manera, se cuantific un nmero hipottico de docentes de 16 horas y ms, de entre 9 a 15 horas y de 2 a 8 horas de clase, y se calcularon las horas de coordinacin totales correspondientes a cada tramo. Como resultado, se consider un total de 162 horas de coordinacin por centro nuevo, o lo que es lo mismo, 16,2 horas de coordinacin por aula nueva. Para el caso de los sueldos, se tomaron las remuneraciones efectivas vigentes proporcionadas por el CES, incluyendo aguinaldo, aportes patronales y otro conjunto de partidas (alimentacin, etc.). La cuantificacin del resto de los gastos de funcionamiento (personal de servicio, gastos de material de limpieza, luz, combustible, material de trabajo, etc.), se realiz en base al porcentaje de gastos de funcionamiento excepto remuneraciones sobre el total de remuneraciones del CES, tomadas de los ltimos balances de ejecucin presupuestal de ANEP.3 El cuadro 5 resume los principales componentes del costo recurrente que se consideran en este trabajo, para un centro de 10 aulas (tipologa 4-3-3) funcionando en dos turnos diurnos.

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Vase Proyecto de Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico. Documento de ANEP-CES. Dicho porcentaje se estim en 6%

Cuadro 5. Requerimientos docentes y otros gastos de funcionamiento para un centro de CB (tipologa 4-3-3). En valores promedio de 2009.
Rubro Director (40 horas) Subdirector (40 horas) 4 Ayudantes Preparadores (2 por turno) 6 Adscriptos (3 por turno) 2 Docentes para laboratorio de informtica (1 por turno) 2 POP(1 por turno) 780 Horas docentes semanales /1 Horas de coordinacin Gastos en servicios (combustible, luz, telfono), material de trabajo, material de limpieza, personal de servicio Total 53,031 1,247,110 689,402 16,212,426 30,437 715,780 $ mensuales 1/ 35,149 29,123 95,885 143,828 47,943 36,070 667,455 138,625 $ anuales 2/ 456,937 378,595 1,246,511 1,869,767 623,256 468,911 8,676,918 1,802,129 US$ anuales 2/ 20,174 16,715 55,034 82,550 27,517 20,702 383,087 79,564

1/ Incluye aportes patronales 2/ Incluye aportes patronales y aguinaldo Nota: ayudantes preparadores, adscriptos y docentes sala de informtica por 33 horas; POP por 24 horas. Tipo de cambio utilizado: 22,65 pesos por dlar Fuente: Elaborado en base a datos de ANEP-CES

Adicionalmente, se incluy el costo de implantar el Programa PIU en todos los centros nuevos. Tal como fue mencionado anteriormente, este criterio se apoya en que los nuevos centros absorbern principalmente a los actuales no asistentes al CB, que constituyen una poblacin vulnerable al fracaso escolar. El Programa PIU comenz a implementarse en el ao 2008, con el objetivo explcito de mejora de los aprendizajes para el incremento de los ndices de promocin de grado en el Ciclo Bsico de Liceos Pblicos de Montevideo y del Interior del pas, con nfasis en los Liceos que presentan los mayores porcentajes de fracaso escolar en los ltimos diez aos (Proyecto de Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico, ANEP-CES). El programa surgi de la constatacin de la necesidad de desarrollar polticas focalizadas, con impacto en poblaciones de contexto ms desfavorable con dificultades de acceso o permanencia en el sistema educativo, vulnerables al fracaso escolar. El proyecto pretende avanzar en la conceptualizacin e implantacin de un nuevo modelo de Liceo ms acorde a la atencin de distintas realidades socioculturales y econmicas. El PIU se inici en 33 liceos de Montevideo y 41 del Interior, y consta de los siguientes grandes componentes4: a) Asignacin de horas docentes extracurriculares para la atencin, asistencia y monitoreo de estudiantes que presenten dificultades de carcter educativo. b) Asignacin de equipos multidisciplinarios (psiclogos y asistentes sociales) para la evaluacin, monitoreo y asistencia de alumnos que presenten dificultades socioeconmicas o de integracin que incidan negativamente sobre el desempeo educativo. c) Transferencia de recursos de ejecucin local: Provisin de Fondos de Contingencia para los liceos del Proyecto, con el objetivo de transferir de
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Vase documento Proyecto Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico (ANEP-CES)

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recursos no monetarios (vestimenta, tiles, transporte, alimentacin, etc.) destinados a los alumnos que presenten serias dificultades (en coordinacin con MIDES e INDA). En cuadro 6 se expone el costo anual de los componentes a) y b) del Programa PIU. Se tomaron los escenarios alternativos considerados en el documento Proyecto Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico (ANEP-CES), y las remuneraciones vigentes. A los efectos de las estimaciones de este trabajo, se consider el monto promedio de los distintos escenarios. Los primeros cuatro escenarios consideran un asistente social (30 horas), un psiclogo (30 horas) y un POP (20 horas) por equipo, y difieren en la cantidad de horas docentes extracurriculares. El quinto escenario sustituye las horas docentes extracurriculares por cargos POP. En trminos generales, el costo promedio por liceo por concepto de pagos a equipos multidisciplinarios y horas extracurriculares se ubica cerca de 50 mil dlares anuales, incluyendo aportes patronales. Cuadro 6. Costo anual de remuneraciones a equipos multidisciplinarios y horas docentes extracurriculares. Programa PIU. En valores promedio de 2009
Escenarios AS, Ps, POP y 2Doc 20hs AS, Ps, POP y 3Doc 20hs AS, Ps, POP y 100 horas doc. AS, Ps, POP y 50 horas doc AS, Ps y 5 POP Promedio por liceo Hs/Doc. 40 60 100 50 $/mes 1/ 92,470 109,585 143,813 101,028 114,059 Meses 10 10 10 10 10 Costo anual por liceo ($) 924,705 1,095,847 1,438,132 1,010,276 1,140,585 1,121,909 Costo anual por liceo (US$) 40,826 48,382 63,494 44,604 50,357 49,532

1/ Incluye aportes patronales Fuente: En base al documento Proyecto de Impulso al Ciclo Bsico (ANEP-CES) y datos del CES.

Respecto al componente c) (fondos de contingencia), se estim el costo por alumno correspondiente a vestimenta, tiles escolares y alimentacin, el cual se presenta en el cuadro 7. El costo del componente alimentacin es un promedio del costo de almuerzo o merienda. Cuadro 7. Costo de transferencias a centros. Programa PIU. En valores promedio 2009
Costo anual por alumno (US$) Vestimenta y tiles liceales 44 Alimentacin 200 Fuente: En base al documento Proyecto de Impulso al Ciclo Bsico (ANEP-CES) y datos del CES. Concepto

Respecto a los costos de inversin, las estimaciones se basan en la informacin proporcionada por el Programa MEMFOD. En el cuadro 8 se presenta el costo de construccin de centros nuevos, ampliaciones y adecuaciones segn zona geogrfica. De acuerdo a los datos proporcionados por el Programa MEMFOD, el costo de construccin de un centro nuevo de 10 aulas ronda los 1,9 millones de dlares, a valores promedio de 2009. En el cuadro 9 se presenta el detalle de las reas del centro tipo de 10 aulas al que corresponde el costeo presentado.

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Cuadro 8. Costo de infraestructura de centros nuevos de Ciclo Bsico, segn zonas geogrficas. En valores promedio de 2009
Zona geogrfica Metraje total estimado (en m2) Obra nueva 2,300 2,300 2,300 2,300 2,300 Costo del m2 (en $) Obra nueva 17,600 18,800 19,800 21,800 19,500 Ampliacin 19,600 20,700 22,000 27,300 22,400 Adecuacin 5,500 5,800 6,100 6,800 6,050 Costo centro nuevo de 10 aulas En $ 40,480,000 43,240,000 45,540,000 50,140,000 44,850,000 En US$ 1,787,196 1,909,051 2,010,596 2,213,687 1,980,132

Montevideo-rea Metropolitana Zona Centro y Sur Zona Sureste y Suroeste Zona Norte Promedio

Notas: a) En base a precios oficiales del primer semestre de 2008, ajustados a julio de 2009. b) El valor estimado para adecuaciones puede variar entre un 18% y 59% del precio de obra nueva. c) La superficie media de un aula es de 50 m2. Fuente: Programa MEMFOD

Cuadro 9.reas y metros cuadrados de liceo tipo de 10 aulas


Detalle de reas Aulas comunes Aula de arte Aula de informtica Biblioteca SUM Laboratorios, con Ayudante preparador Direccin, Secretaria, Sala de profesores y Administracin Adscripciones Sala de reuniones y sala de coordinacin Cantina con rea de elaboracin Bateras de servicios higinicos para alumnos Deposito y archivo Circulaciones, hall y escaleras Total M2 500 50 50 100 120 150 150 75 50 50 15 50 940 2300

Fuente: Programa MEMFOD

De acuerdo a la informacin proporcionada por MEMFOD, el costo de construccin de un liceo tipo incluye el saln de usos mltiples (SUM), la biblioteca, aulas complementarias, laboratorios y cantina (vase cuadro 9)5. Asimismo, tambin incluye los costos correspondientes a infraestructura bsica, los cuales comprenden, entre otros, a pavimentos y equipamientos exteriores; saneamiento al interior del predio, conexiones a las redes de abastecimiento y evacuacin, cercado e iluminacin exterior, sistemas de alarmas contra incendio y robos y pararrayos. Las construcciones son en general de dos plantas, con cerramientos de hormign armado, muros dobles al exterior y aislamiento trmico. Los espacios exteriores incluyen un acondicionamiento para promover el esparcimiento y las actividades deportivas. Finalmente, para la estimacin del costo de equipamiento (mobiliario, informtico, laboratorios, bibliotecas) se tom como base el costo de mobiliario (de aulas, laboratorios, biblioteca y sala de informtica) y equipamiento informtico proporcionado por el Programa MEMFOD para un centro nuevo de 10 aulas, y se calcul la razn de dicho costo sobre la inversin en infraestructura6. Dicho porcentaje

A partir de 2007 no se construyen ms gimnasios en los liceos. Al porcentaje calculado se le adicion un 3% por concepto de equipamientos de laboratorio y bibliotecas.
6

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(estimado en 13% para un centro nuevo y 7% para ampliaciones) fue utilizado para estimar un costo aproximado de equipamiento de los centros/aulas a construir. IV.2 Estimacin del costo fiscal directo A los efectos de estimar los costos fiscales directos de inversin en infraestructura y equipamiento debe distinguirse entre la creacin de un nuevo centro y la construccin de nuevas aulas en centros ya existentes. Para ello se tom el siguiente criterio: se divide la cantidad de aulas requeridas entre 10 (considerando un centro de la tipologa 4-3-3). La parte entera de ese cociente corresponde a la cantidad de centros nuevos. El resto de aulas sobrantes se consideraron como ampliaciones de centros existentes. El cuadro 10 muestra las estimaciones de la inversin necesaria en infraestructura y equipamiento para universalizar el CB en las condiciones deseadas. Se estima que se debera invertir en la construccin de 58 centros nuevos de CB (la mayora de ellos en Montevideo y Canelones) as como 101 aulas adicionales por concepto de ampliaciones en centros existentes (o nuevos). Las estimaciones arrojan un monto requerido de inversin inicial de 132 millones de dlares, de los cuales unos 117 corresponderan a inversin en construccin de centros o aulas. Cuadro 10. Inversin en infraestructura y equipamiento estimada para universalizar el CB en las condiciones meta, usando Tipologa 4-3-3. En miles de dlares de 2009.
Nmero de centros/aulas Departamento Artigas Canelones Cerro Largo Colonia Durazno Flores Florida Lavalleja Maldonado Montevideo Paysand Rivera Rocha Ro Negro Salto San Jos Soriano Tacuaremb Treinta y Tres Total Centros nuevos 2 10 3 2 1 0 1 2 2 19 2 1 3 0 4 2 1 2 1 58 Aulas en ampliaciones 9 3 8 4 4 7 0 2 8 1 7 9 8 9 1 4 3 9 5 101 Inversin (en miles de US$ de 2009) Infraestructura Centros nuevos 4.427 17.872 6.641 4.021 1.909 0 1.909 4.021 4.021 33.957 4.427 2.214 6.032 0 8.855 4.021 2.011 3.818 2.214 112.370 Infraestructura ampliaciones 542 130 482 194 183 320 0 97 389 43 422 542 389 542 60 194 146 411 301 5.388 Equipamiento 590 2.245 863 516 251 21 239 510 529 4.251 582 313 780 36 1.112 516 261 505 297 14.417 Total 5.560 20.246 7.986 4.731 2.343 341 2.148 4.628 4.939 38.251 5.431 3.069 7.201 578 10.027 4.731 2.418 4.734 2.812 132.175

Fuente: Elaborado en base a ANEP-CES, ANEP- Programa MEMFOD y ECH-INE.

En cuanto a los costos recurrentes incrementales, se estim, para cada centro nuevo, los requerimientos adicionales de docencia indirecta, horas docentes incluidas las de coordinacin, gastos generales de funcionamiento y la instalacin del programa PIU con un componente de alimentacin, de acuerdo a los criterios detallados anteriormente. Con respecto al componente de fondos de contingencia para los centros del Programa PIU, se consider una transferencia por concepto de vestimenta para el 25% de los

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asistentes y por concepto de tiles para el 100%. Adicionalmente, se incluy una transferencia por concepto de alimentacin para la mitad de los asistentes a los nuevos centros. Finalmente, se estimaron las horas de docencia directa correspondientes a las aulas que constituyen ampliaciones de centros existentes, a razn de 78 horas semanales por aula, como fue detallado anteriormente. Los resultados se presentan en el Cuadro 11. En total, se estima que el costo recurrente incremental anual al alcanzar la universalizacin del CB en las condiciones meta podra ascender inicialmente a cerca de 50 millones de dlares. Ello representara un incremento de aproximadamente 20% en trminos reales del gasto actual de funcionamiento de educacin secundaria. Cuadro 11. Costos recurrentes incrementales para universalizar el CB en las condiciones meta. En miles de dlares de 2009.
Incremento del gasto corriente anual (en miles de US$ de 2009) Departamento Artigas Canelones Cerro Largo Colonia Durazno Flores Florida Lavalleja Maldonado Montevideo Paysand Rivera Rocha Ro Negro Salto San Jos Soriano Tacuaremb Treinta y Tres Total Docencia Indirecta 1/ 445 2.227 668 445 223 0 223 445 445 4.231 445 223 668 0 891 445 223 445 223 12.916 Docencia Directa 2/ 1.342 4.765 1.758 1.110 648 324 463 1.018 1.295 8.837 1.249 879 1.758 416 1.897 1.110 601 1.342 694 31.507 Otros gastos 3/ 61 304 91 61 30 0 30 61 61 578 61 30 91 0 122 61 30 61 30 1.765 PIU 4/ 107 533 160 107 53 0 53 107 107 1.012 107 53 160 0 213 107 53 107 53 3.091 Alimentacin 5/ 60 300 90 60 30 0 30 60 60 570 60 30 90 0 120 60 30 60 30 1.740 Total 2.015 8.129 2.767 1.783 984 324 799 1.691 1.968 15.229 1.922 1.215 2.767 416 3.243 1.783 938 2.015 1.030 51.019

1/Incluye director, subdirector, adscriptos, ayudantes preparadores, docentes de sala de informtica y POP 2/ Incluye horas de coordinacin 3/ Gastos de combustible, luz, telfono, agua, limpieza, personal de servicio, material de trabajo 4/ No incluye componente alimentacin. Incluye transferencias de vestimenta (para el 25% de los jvenes) y tiles (para el 100%) 5/ Corresponde a alimentacin para la mitad de los jvenes asistentes a los centros con PIU Nota: Remuneraciones incluyen aportes patronales y aguinaldo. Tipo de Cambio utilizado: 22,65 pesos por dlar Fuente: Elaborado en base a datos proporcionados por el CES.

A los efectos de dimensionar en forma relativa la magnitud del incremento del gasto estimado dirigido al CB, se opt por referir dicho incremento al presupuesto total del CES. Dicha opcin se basa en que: a) el CES abarca al 87% del total de la oferta pblica del CB y en principio parece razonable suponer que la mayor parte de la inversin se dirigir a construccin de liceos; b) no se cuenta con una estimacin de la parte correspondiente al CBT y CBTA dentro del total del presupuesto del Consejo de Educacin Tcnico Profesional (CETP), la cual constituye una parte minoritaria dentro del presupuesto global de dicho Consejo; y c) buena parte de la inversin estimada est dirigida a reducir tamaos de grupos en centros gestionados por el CES. Cabe resaltar que el anlisis se realiza con fines expositivos y para aproximar a una nocin de

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magnitud del incremento del gasto en educacin dirigido al CB contenido en estas estimaciones. No se propone en este trabajo que todo el incremento de recursos se dirija exclusivamente al CES; dicha decisin debera tomarse en el contexto de una micro planificacin posterior. Los grficos 1 y 2 ilustran la trayectoria que debera seguir el presupuesto corriente del Consejo de Educacin Secundaria (CES) para universalizar el CB en las condiciones meta. Se supone que la inversin necesaria se distribuye uniforme a lo largo de cinco aos comenzando en 2011, en tanto que los gastos recurrentes se suponen proporcionales a la inversin ejecutada acumulada hasta el ao anterior. Por lo tanto el gasto de funcionamiento incremental total se alcanzara recin a partir de 2016, es decir, un ao despus de haber ejecutado toda la inversin en infraestructura. La inversin requerida en cada escenario constituye requerimientos de inversin adicionales a los montos de inversin regulares correspondientes a adecuaciones y mantenimiento de edificios y reposicin de equipamiento de centros existentes (inversin piso). No obstante, no se cuenta con este ltimo dato, por lo que se consider como inversin piso al promedio de la inversin ejecutada por el CES en los ltimos 10 aos para los que se dispone de informacin (1998-2007). Adicionalmente, debe considerarse que se estiman costos recurrentes directos. Ello implica que no estn considerados costos recurrentes indirectos, que podran derivarse, por ejemplo de mayores requerimientos de inspeccin para nuevos liceos; mayores gastos administrativos a nivel central o departamental derivado de un mayor nmero de centros, docentes, etc. Debido a todo ello, el incremento presupuestal que se estima debe considerarse como un crecimiento piso. La implementacin de este programa de inversin en el CB supondra un incremento del presupuesto total de 21% real en la comparacin del pico mximo (ao 2015) con el punto de partida, aunque al ao siguiente se verificara una cada del gasto producto de la finalizacin de las obras de infraestructura necesarias. La comparacin del gasto total luego de la finalizacin de las inversiones adicionales respecto al punto de partida arroja un incremento estimado en 15% real. El supuesto de inversin uniforme a lo largo de 5 aos implica que debera producirse un salto en el presupuesto del CES en el primer ao de cerca de 8% real, debido al incremento de la inversin. A partir de ao siguiente, el incremento anual real del presupuesto global del CES se estima en 3,3%, en promedio. En cuanto a los gastos de funcionamiento, los mismos deberan incrementarse en 20% al cabo de 5 aos, lo que equivale a un crecimiento sostenido de 3,7% anual promedio (vase grfico 1).

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Grfico 1. Gastos recurrentes y totales del CES. Evolucin y proyeccin en el supuesto de universalizacin del CB en las condiciones meta. En dlares de 2009
400.000.000 350.000.000 300.000.000 250.000.000 200.000.000 150.000.000 100.000.000 50.000.000 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Gastos de funcionamiento Gasto total

Fuente: Elaborado en base a datos del CES y proyecciones

Con respecto a la inversin, se estima que debera destinarse un monto de aproximadamente 26,5 millones de dlares por ao durante 5 aos para lograr la inversin en infraestructura y equipamiento necesarios para universalizar el CB en las condiciones meta, adicionales a los montos de inversin regulares correspondientes a adecuaciones y mantenimiento de edificios y reposicin de equipamiento de centros existentes. El cuadro 12 presenta las trayectorias de la inversin y de los gastos de funcionamiento incrementales para alcanzar la universalizacin del CB en las condiciones meta, de acuerdo al cronograma especificado anteriormente. Cuadro 12. Cronograma de ejecucin de la inversin y gasto de funcionamiento incremental anual para universalizar el CB en condiciones meta. Miles de dlares de 2009
2011 2012 2013 2014 2015 2016 Inversin 26.435 26.435 26.435 26.435 26.435 Funcionamiento 10.204 20.408 30.611 40.815 51.019 Total 26.435 36.639 46.843 57.046 67.250 51.019

Resulta tambin de inters dimensionar los requerimientos en cuanto a cantidad de docentes de aula adicionales que sern necesarios para universalizar el CB en las condiciones meta. Para ello, se calcul y ratio de horas semanales docentes por aula segn asignatura (de acuerdo a la carga horaria del Plan Reformulacin 2006) y se multiplic dicho ratio por la cantidad de aulas incrementales totales necesarias (681 aulas, vase cuadro 3). Como resultado, se obtiene el total de horas docentes incrementales por asignatura. El total de horas docentes aula adicionales se estima en algo ms de 53 mil horas semanales (vase cuadro 13).

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A los efectos de estimar un nmero aproximado de docentes adicionales, se dividi el total de horas docentes incrementales sobre la carga horaria promedio de los docentes del CES y CETP, estimada en 27,8 de acuerdo a datos del Censo de Docentes de 2007 (ANEP). Ello arroja como resultado un requerimiento de unos 1900 docentes adicionales, lo que representa un 13% del total de docentes (del CES y del Ciclo Bsico en el CETP) de las asignaturas que se dictan en el CB. Si se supone un incremento uniforme a lo largo de cinco aos, ello supondra que el nmero de docentes de las asignaturas que se dictan en el CB debera crecer a una tasa promedio anual de 2,4%. El incremento porcentual requerido de docentes vara segn asignatura, de acuerdo tanto a la carga horaria que la misma tiene en el CB como a la cantidad de docentes que a 2007 dictaban clase en esas asignaturas. Los resultados indican que los mayores incrementos requeridos en trminos porcentuales se daran en educacin sonora, educacin fsica, ciencias fsicas, geografa e ingls (vase cuadro 13). Obviamente, estas estimaciones indican una intensidad de requerimientos docentes, suponiendo que los docentes mantienen estable la carga horaria promedio. Podra suceder, no obstante, que ante un incremento de la demanda los docentes ajusten al alza sus horas de trabajo, por lo que el nmero de docentes finalmente requerido sea menor al estimado. Cuadro 13. Horas docentes aula incrementales y nmero de docentes adicionales necesarios para universalizar el CB en las condiciones meta, segn asignatura.
Asignaturas Horas por aula 9.2 8 8 6 5.4 6 4.2 1.8 1.8 5.6 4 1.8 4 2.8 3.4 6 78 Horas Docentes de % s/ total docentes aula docentes por totales adicionales asignatura incrementales 1/ 6265 5448 5448 4086 3677 4086 2860 1226 1226 3814 2724 1226 2724 1907 2315 4086 53118 225 196 196 147 132 147 103 44 44 137 98 44 98 69 83 147 1909 10% 11% 16% 10% 16% 10% 16% 6% 5% 13% 14% 5% 21%

Idioma Espaol y Literatura Matemtica Ingls Historia Geografa Biologa Ciencias Fsicas Fsica Qumica Taller de Informtica Ed. Visual y Plstica Ed. Social y Cvica Ed. Sonora Espacio Curricular Abierto Estrat. pedaggicas inclusoras Educacin fsica Total Asignaturas del CB

18% 13%

1/ Para estimar un nmero aproximado de docentes se dividi el total de horas incrementales sobre la carga horaria promedio de los docentes del CES y CETP, estimada en 27,8 de acuerdo a datos del Censo 2007 (ANEP). Fuente: Elaborado en base a datos de ANEP

Si analizamos el requerimiento de horas docentes adicionales a nivel de departamento, puede observarse que algo ms del 40% de las horas docentes incrementales se localizaran en Montevideo y Canelones. No obstante, en trminos relativos a la cantidad de docentes que trabajaba al 2007 en cada departamento, los requerimientos

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mayores se situaran en Cerro Largo y Rocha, seguidos de Lavalleja y Artigas7 (vase cuadro 14). Cuadro 14. Horas docentes aula incrementales y nmero de docentes adicionales necesarios para universalizar el CB en las condiciones meta, segn departamento
Departamento Aulas necesarias 29 103 38 24 14 7 10 22 28 191 27 19 38 9 41 24 13 29 15 681 Horas Docentes de docentes aula % s/ total totales adicionales docentes 2/ incrementales 1/ 2262 8034 2964 1872 1092 546 780 1716 2184 14898 2106 1482 2964 702 3198 1872 1014 2262 1170 53118 81 289 107 67 39 20 28 62 79 536 76 53 107 25 115 67 36 81 42 1909 13% 9% 19% 6% 8% 8% 5% 14% 9% 8% 10% 8% 19% 5% 12% 9% 5% 12% 10% 9%

Artigas Canelones Cerro Largo Colonia Durazno Flores Florida Lavalleja Maldonado Montevideo Paysand Rivera Rocha Ro Negro Salto San Jos Soriano Tacuaremb Treinta y Tres Total

Notas: 1/ Para estimar un nmero aproximado de docentes se dividi el total de horas incrementales sobre la carga horaria promedio de los docentes del CES y CETP, estimada en 27,8 de acuerdo a datos del Censo 2007 (ANEP). 2/ Se toman en cuenta todos los docentes del CES y CETP que trabajan en cada departamento, segn Censo 2007 (ANEP) Fuente: Elaborado en base a datos de ANEP

V.

Estimacin de impactos indirectos

V.1 Breve descripcin del modelo y calibracin de parmetro relevante En esta seccin se presentan las estimaciones de los impactos econmicos directos e indirectos que generara el aumento de la inversin y el gasto recurrente en el ciclo bsico de educacin media estimado en los apartados anteriores. Se utiliza para ello el modelo MAMS (MAquette for Mdg Simulation)8. El MAMS es un modelo de Equilibrio General Computable dinmico, diseado para analizar estrategias orientadas a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y ms en general, polticas para el desarrollo y reduccin de la pobreza. Especficamente con relacin a este trabajo, una ventaja del MAMS es que permite vincular una determinada trayectoria de gasto del gobierno en educacin (en distintos ciclos) con resultados referidos a indicadores educativos (tasa de pasaje de grado, pasaje de ciclo, etc.), en forma dinmica y permitiendo incorporar influencias de otras
Este resultado podra variar si la dedicacin horaria promedio de los docentes fuera muy diferente entre los distintos departamentos, pero no contamos con ese dato. 8 Vase Lofgren, H. y Daz Bonilla, C. Cap. 3 de Vos et al (2008).
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variables econmicas que pueden variar en forma endgena como efecto de la poltica (por ejemplo, ingresos de los hogares; diferenciales salariales por nivel educativo, etc.). Ello se realiza mediante un mdulo (que llamaremos de trayectorias educativas) que relaciona los distintos resultados educativos (por ciclo) con una serie de variables entre las cuales se encuentra el gasto por alumno destinado a ese ciclo. A su vez, el mdulo se vincula con el resto del modelo de equilibrio general, permitiendo que el incremento del gasto (o inversin) pblico repercuta sobre la demanda hacia ciertos sectores de la economa (por ejemplo, la construccin; la demanda de docentes y otros), influyendo de esta manera en los niveles de empleo sectoriales y por nivel de calificacin, desempleo o remuneraciones. El modelo permite recoger tambin el impacto sobre las cuentas fiscales producto del shock de poltica ms los efectos indirectos derivados de las posibles repercusiones mencionadas. El mdulo de trayectorias educativas est especificado de la siguiente forma. Para cada ciclo se especifica una funcin logstica que define la proporcin de los estudiantes que completan el ciclo (tasa de graduacin) y entre los que se gradan, la proporcin que contina en el ciclo siguiente (tasa de permanencia). Las ecuaciones de comportamiento vinculan las tasas de graduacin y de permanencia con variables tales como la calidad educativa (aproximada por el gasto por estudiante), el premio salarial por nivel educativo, el gasto en infraestructura pblica y el ingreso de los hogares. El modelo requiere calibrar diversos parmetros, muchos de los cuales se calibran a partir de una matriz de contabilidad social (MCS). Para ello, utilizamos la ltima MCS elaborada por el Departamento de Economa de la Facultad de Ciencias Sociales (dECON), la cual fue elaborada tomando los ltimos datos publicados este ao por el Banco Central en cuanto a matrices de oferta y utilizacin. La MCS elaborada por el dECON tiene como ao base el 2005. Dicha matriz fue desagregada en los sectores relevantes para este trabajo (ciclos educativos de preescolar y primaria; ciclo bsico; segundo ciclo y terciario) y en sus correspondientes segmentos del mercado laboral (diferenciando cuatro tipos de trabajo en funcin de los aos educativos alcanzados). A su vez, se actualizaron las principales variables al ao 2010, imponiendo para ellas la trayectoria conocida (o prevista) en forma exgena. Ello fue realizado para el PIB, el gasto pblico en educacin (en todos los ciclos) y otros componentes del gasto pblico. De esta manera, las simulaciones corresponden a un lapso de 5 aos, comenzando en 2011 y finalizando en 2015. A su vez, el modelo requiere ser calibrado con parmetros (elasticidades) que vinculan los cambios en cada una de las variables mencionadas con las tasas de graduacin y permanencia en los distintos ciclos. En particular, resulta fundamental la elasticidad que relaciona el gasto por estudiante de cada ciclo con los indicadores respectivos de resultados, dado que ese es el foco de este trabajo. Dado que en este caso el aumento de la inversin y el gasto recurrente est asociado a la disminucin del tamao de clase, se estim una relacin (correlacin) entre la tasa de promocin en el Ciclo Bsico y el tamao de grupo, a travs de un modelo de regresin lineal. Se utiliz para ello la ltima base de la que se dispuso de resultados por alumno elaborada por el Consejo de Educacin Secundaria, correspondiente al ao 2002. Dicha base cuenta con informacin, a nivel de individuo, de centro educativo al que asiste, grado y resultado final (promueve/repite/sale). Por otra parte, se utiliz la informacin de matrcula total por centro y tamao promedio de grupo por grado correspondiente a ese ao para ligar

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la informacin sobre tamao de centro y tamao de clase a la base de datos. Los resultados de la estimacin se presentan en el cuadro siguiente. Cuadro 15. Regresin lineal. Variable dependiente: logaritmo de la tasa de promocin
lpromcg ltamao_gr~o mdeo grado11 grado12 _cons Coef. -0.079 -0.084 0.089 0.106 -0.097 Std. Err. 0.03 0.01 0.01 0.01 0.09 t -2.94 -6.32 6.27 7.61 -1.04 P>t 0.00 0.00 0.00 0.00 0.30 [95% Conf. -0.13 -0.11 0.06 0.08 -0.28 Interval] -0.03 -0.06 0.12 0.13 0.09

Fuente: Elaborado en base a datos del CES

El coeficiente asociado al logaritmo del tamao de grupo (elasticidad del tamao de grupo respecto a la tasa de promocin) presenta un valor negativo y significativo, lo que indica que es esperable que una reduccin del tamao de clase se asocie a un aumento de la tasa de promocin. Debe tenerse presente no obstante, que el coeficiente estimado indica una correlacin, y no necesariamente causalidad. Por otra parte, se encontr una asociacin negativa entre la tasa de promocin y la residencia en Montevideo. A su vez, a igualdad del resto de las variables incluidas en la regresin, la tasa de promocin resulta superior en primer y segundo ao respecto de la de tercero. Finalmente, el efecto del coeficiente asociado a tamao de centro no result significativamente distinto de cero. En base dicho coeficiente se estim el impacto sobre la tasa de promocin de reducir el tamao de los grupos (en cada grado) de acuerdo a la meta establecida. El tamao efectivo promedio de grupos de primero, segundo y tercer ao se estim simulando en la base de datos de 2009 la reduccin de los grupos con tamaos mayores a la meta y adicionando los grupos nuevos de tamao meta. As, se estima que en primer ao el tamao promedio de grupo (global) pasara de 29,6 a 24,4. El impacto de esta reduccin sobre la tasa de promocin se estima en 1.5% (vase cuadro 16). La variable de poltica sobre la cual se introduce el shock en el modelo no es la reduccin del tamao de clase sino el gasto por alumno (que se asocia en este caso en buena medida a dicha poltica), por lo que fue necesario traducir el valor de la elasticidad hallada. La elasticidad del gasto por alumno sobre la tasa de promocin se calibr de manera tal que el impacto del aumento del gasto previsto coincida con el estimado por el concepto de reduccin de los tamaos de clase. Dado que la mayor parte se dirige a reducir el tamao de clase de primer ao, se utiliz ste como valor de referencia. Ello arroj una elasticidad de 0,13, que fue el parmetro que se utiliz en el modelo (vase cuadro 16). Cuadro 16. Calibracin de la elasticidad de la tasa de promocin con respecto al gasto por alumno en Ciclo Bsico.
Elasticidad Valor de la variable Actual Proyectado Tamao promedio de grupo (1er ao) Gasto por alumno ( en USD de 2009) 29.6 1159 24.4 1305 -0.079 0.130 Impacto en tasa de promocin (ln) Actual Proyectado Variacin (dln) -0.27 0.92 -0.25 0.93 1.5 1.5

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V. 2. Definicin de escenarios Para evaluar el impacto del shock de poltica se simula en primer lugar un escenario base, donde se impone una trayectoria exgena al gasto pblico en educacin y otras variables relevantes. Dicho escenario sera un equivalente a un business as usual, es decir, un escenario en donde se simula una trayectoria determinada de las variables de inters bajo el supuesto de que no hay modificaciones relevantes de poltica ni de entorno macroeconmico. Bajo este supuesto, se tom un crecimiento anual del PIB de 3%9; y uno algo menor del gasto pblico en educacin (2% real) (vase cuadro 17).10 Cuadro 17. Escenarios considerados
2011 Gasto Pblico en CB PIB Base Simulacin Base y Sim 2.0% 10.1% 3.0% Escenarios 2012 2013 2.0% 5.4% 3.0% 2.0% 5.3% 3.0% 2014 2.0% 5.2% 3.0% 2015 2.0% 5.1% 3.0%

Por su parte, en el escenario simulado se adiciona al escenario base la trayectoria del gasto dirigido al ciclo bsico expuesta en apartado anterior. Recurdese que dicha trayectoria implicaba un crecimiento real del gasto total de 8% el primer ao debido al incremento de la inversin (que luego permanece constante en los restantes aos, vase cuadro 12), para luego crecer al 3,4%-3,2% anual. En definitiva, el escenario simulado supone que el crecimiento de la inversin y los gastos de funcionamiento son incrementales respecto a la trayectoria que tendran en un escenario business as usual. V.3 Resultados En el cuadro 18 se presentan los principales resultados referidos a variables fiscales, del mercado laboral y de indicadores educativos. El escenario simulado implica que el gasto pblico dirigido al Ciclo Bsico se incremente al final del perodo en 22% respecto a un escenario base. La trayectoria simulada implica un incremento del gasto dirigido al CB de 0,1% del PIB en todos los aos. No obstante, no se evidencian efectos negativos sobre el resultado fiscal producto de la poltica. En cuanto a los indicadores sobre el mercado laboral, si bien no se evidencian grandes impactos a nivel del empleo global, s se encuentran efectos significativos sobre los sectores directamente afectados por la poltica. En el sector de la construccin se estima un incremento de la ocupacin de entre 0,7% y 1,9% a lo largo del perodo producto de la demanda incremental derivada de la inversin en infraestructura. En tanto en el sector educacin (ciclo bsico) se estima un incremento de la demanda de trabajo que llega a 22% al final del perodo, lo que resulta superior a la magnitud estimada de aumento requerido de docentes presentada anteriormente.11
El supuesto de crecimiento del PIB de 3% anual tambin se manej en escenario simulado. Si bien en la base se supone un crecimiento del gasto menor al del PIB, no ocurre lo mismo con el gasto por alumno, debido a que la poblacin en ciertas edades baja. 11 El modelo especifica una funcin de produccin de coeficientes fijos (entre insumos y valor agregado) y una funcin de elasticidad de sustitucin constante (CES) para la combinacin de los diferentes
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Cuadro 18. Resultados de simulacin de aumento del gasto pblico dirigido al Ciclo Bsico. Diferencias respecto al escenario base.
Cuentas Pblicas Gasto Pblico en Educacin Ciclo Bsico Gasto Pblico en Educacin Ciclo Bsico Resultado fiscal Mercado Laboral Empleo por Nivel Educativo Total Hasta 8 aos De 9 a 11 12 a 15 16 y ms Empleo en Sectores seleccionados Construccin Educacin Ciclo Bsico Salario real Hasta 8 aos De 9 a 11 12 a 15 16 y ms Indicadores Educativos Gasto total por alumno Ciclo Bsico Segundo Ciclo Tasa de completitud del ciclo Ciclo Bsico Segundo Ciclo Tasa de pasaje al ciclo siguiente Pasaje al Segundo Ciclo 2011 2012 2013 2014 2015 Diferencia respecto a base (en % s/ valor de la base) 8.0% 11.6% 15.3% 18.9% 22.6% Diferencia respecto a base (en % del PIB) 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.3% 0.2% 0.2% 0.1% Diferencia respecto a base (en % s/ valor de la base) 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.7% 7.9% -0.1% -0.2% -0.1% 0.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 1.9% 11.6% -0.2% -0.4% -0.3% 0.7% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 1.4% 15.2% -0.2% -0.3% -0.2% 1.0% 0.0% -0.1% 0.0% 0.1% 0.1% 0.9% 18.7% -0.2% -0.3% -0.2% 1.4% 0.0% -0.1% 0.0% 0.1% 0.1% 0.7% 22.3% -0.2% -0.3% -0.1% 1.7%

Diferencia respecto a base (en % s/ valor de la base) 4.7% -0.1% 0.5% -0.1% 0.7% 6.6% -0.2% 0.6% -0.2% 0.9% 8.8% -0.3% 0.8% -0.2% 1.3% 10.9% -0.4% 1.1% -0.2% 1.7% 12.9% -0.6% 1.6% -0.2% 2.0%

Fuente: Elaborado en base al MAMS.

En trminos de salarios no se observan variaciones significativas en los tres primero tramos de nivel educativo de la fuerza de trabajo (hasta 15 aos de educacin). Se evidencia en cambio un aumento de la presin salarial en el tramo de 16 aos y ms, producto del incremento de la demanda a ese segmento, del cual es intensivo el sector educativo. El incremento de la demanda ejerce una presin al alza de los salarios de los ms calificados, dado que el desempleo en ese segmento es prcticamente el friccional. Por otra parte, la oferta de trabajo en ese segmento depende de la progresin educativa de las sucesivas generaciones. Si bien el modelo pronostica un incremento de la tasa de completitud del ciclo bsico y del pasaje al segundo ciclo, en el lapso considerado ello no ejerce impacto sobre la oferta laboral de los trabajadores con educacin terciaria completa. Cabe puntualizar que los resultados indican que existir una presin al alza de los salarios de los ms calificados siempre y cuando no exista una poltica activa de formacin en el corto plazo de profesores titulados (o eventualmente, una cobertura de cargos mediante profesores no titulados, o de menor calificacin).

componentes del valor agregado (los cuatro tipos de trabajo y el capital). La funcin de coeficientes fijos implica que el incremento del componente de valor agregado sea igual al incremento del Valor bruto de produccin. Como el valor agregado en el sector educacin est compuesto en su enorme mayora por remuneraciones (empleo), el incremento del empleo estimado a partir del shock simulado se asemeja mucho a la magnitud del shock.

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Con respecto a los indicadores educativos, se prev que el gasto por alumno se incremente en 12,9% al final del perodo con respecto a una trayectoria business as usual, lo que supone que la cantidad de alumnos se incrementar en aproximadamente 9%. Cabe notar que si bien el modelo pronostica un incremento de la matrcula producto de la poltica, ello resulta inferior al incremento resultante de incorporar a todos los no asistentes de la cohorte de referencia (aproximadamente 15%), lo que se debe a mltiples razones.12 Finalmente, cabe notar que el incremento de la completitud del ciclo bsico derivada de la poltica inducira a una demanda incremental hacia el bachillerato de entre 0,7% y 2% anual. Si ello no es respondido con un incremento del gasto dirigido a ese ciclo (superior al impuesto en el escenario base), el gasto por alumno tender a caer, hasta 0,6% al final del perodo.

12 Entre ellas, a los parmetros de las ecuaciones de comportamiento, y a la propia dinmica de la promocin y permanencia del CB producto de la poltica que afecta la matrcula total.

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VI.

Referencias

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