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2011

POLTICAS PBLICAS PARA COOPERATIVIZAR EL SECTOR DE DEPENDENCIA


PUBLIC POLICY TO MUTUALISE DEPENDENCY CARE MENDETASUN SEKTOREA KOOPERATIBIZATZEKO POLITIKA PUBLIKOAK

(spanish)

(espainieraz)
Working Paper

As a Working Paper, it doesnt reflect any institutional position or opinion of EKAI Center.

Ekai Center Innovating Public Policy Garaia Innovation Centre, 20500 Mondragon (Spain)

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POLTICAS PBLICAS PARA COOPERATIVIZAR EL SECTOR DE DEPENDENCIA

PARCIA LMENTE

COOPERAIVIZADAS

Proyecto de investigacin financiado por el Gobierno Vasco

En relacin con las Polticas Pblicas para mutualizar/cooperativizar el Sector de Servicios de Dependencia, estos seran en nuestra opinin los aspectos clave:

RECONOCIMIENTO DE LA FUNCIN CLAVE DE LA GESTIN COOPERATIVA EN EL SECTOR DE ATENCIN A DEPENDIENTES

SOCIEDADES PARCIALMENTE COOPERATIVIZADAS

1. La gestin cooperativa tiene una significativa capacidad de aportacin de


especfico valor aadido al sector de atencin a dependientes en la CAV, ante los grandes retos que en este momento se plantean al mismo: La aplicacin de la Ley de la Autonoma Personal y Atencin a la Dependencia ( y de la Ley Vasca de Servicios Sociales del 2008) est teniendo ms dificultades de las previstas. Esta ley se aprob en un contexto econmico expansivo y se quiere aplicar en un contexto econmico recesivo, con dificultades de financiacin de las inversiones y de los gastos de estos servicios. Los usuarios estn creciendo por encima de las cifras previstas Los ayuntamientos y diputaciones estn teniendo dificultades serias para adaptar su oferta de servicios. La oferta de servicios precisa urgentemente de sustanciales mejoras de gestin en cuanto a organizacin, gestin directiva, rigor econmico, capacidad tecnolgica El mercado laboral en este sector est desestructurado y es claramente inadecuado para las funciones que se le pretenden encomendar. La necesidad de un incremento del peso de la colaboracin pblicoprivada en estas actividades.

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2. El sector cooperativo tiene capacidad para compaginar la prestacin de un

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la gestin cooperativa supone:

servicio eficiente y comprometido con los intereses de los usuarios con una gestin empresarial eficaz y la creacin de unos puestos de trabajo dignos y estables. En sntesis, para conseguir las ventajas esperadas de la gestin privada evitando sus inconvenientes bsicos. O, si se prefiere, para compaginar las ventajas de la gestin privada y de la pblica.

En particular, las polticas pblicas deberan reconocer expresamente que

a) Un instrumento clave para hacer frente a las dificultades econmicas de la gestin pblica directa b) Un instrumento para permitir a la Administracin Pblica especializarse en las actuaciones que ms adecuadamente desempea c) Un instrumento de garanta en evitacin de abusos del sector privado en perjuicio de usuarios o trabajadores d) Un instrumento clave para el enraizamiento de estas actividades en el entorno local

3. Las administraciones locales valoran positivamente la cercana geogrfica


del titular del servicio. En consecuencia, deberan valorar especficamente en las contrataciones el carcter cooperativo de estas entidades, que asegura la ubicacin local y el enraizamiento de las actividades y los centros de decisin.

4. El peso que hasta ahora ha venido manteniendo en el mbito de los


servicios de atencin a dependientes el sector sin nimo de lucro o tercer sector debera orientarse preferentemente hacia la forma cooperativa y hacia la configuracin de redes o grupos cooperativos, como

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una forma de conseguir una mayor consolidacin y asentamiento

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usuarios o de integracin de cooperativas sin nimo de lucro.

empresarial de este sector. (En sus dos vertientes, de integracin de trabajadores).

En concreto, en opinin de EKAI Center, el concepto de entidades sin nimo de lucro debera progresivamente reorientarse hacia entidades

Es de gran importancia al respecto que los responsables pblicos reconozcan el carcter instrumental y ficticio de una parte significativa de las entidades formalizadas como asociaciones o fundaciones con presencia en este sector.

A la inversa, sera conveniente que las administraciones pblicas abriesen un perodo de reflexin sobre los criterios de consideracin de las cooperativas como entidades sin nimo de lucro. En particular, debera cuestionarse la exigencia actualmente establecida de no distribuir retornos, concepto que en nada afecta a las finalidades sociales y de representacin de intereses de usuarios o trabajadores de las cooperativas.

INSUFICIENTE APROVECHAMIENTO DEL POTENCIAL DE LA GESTION COOPERATIVA

5. Durante los ltimos aos, tanto desde el sector como desde distintos
responsables polticos, se ha puesto repetidamente de relieve el inters de potenciar la presencia de las cooperativas en los servicios a personas dependientes.

No obstante, han faltado las polticas clave necesarias para hacer posible este despegue del sector cooperativo en este mbito.

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En conjunto, la presencia del sector privado se est incrementando

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de la dimensin esperada.

sustancialmente en el sector de atencin a dependientes, especialmente en el mbito de las residencias. Sin embargo, a pesar de las expectativas creadas, no se est detectando en este sector una presencia cooperativa

6. A pesar de la idoneidad objetiva internacionalmente contrastada- del


sector cooperativo para dar una respuesta adecuada a los actuales retos del sector de asistencia a dependientes, hay varios factores que explican esta insuficiente presencia:

.. La rapidez con la que el despliegue de este sector de actividad se est produciendo

.. La escasa presencia previa de agentes cooperativos en el sector

..La dificultad habitual de las sociedades cooperativas para dar grandes saltos estratgicos en su actividad o para dar saltos cualitativos en su desarrollo

.. La falta de polticas pblicas proactivas en esta direccin.

UNA

POLTICA

ESPECFICA

DE

PROMOCIN

COOPERATIVA

EN EL SECTOR DE ASISTENCIA A DEPENDIENTES

7. Una poltica especfica de promocin cooperativa en este sector se


articulara alrededor de tres polticas bsicas:

Una clara poltica de delimitacin del sector sin nimo de lucro que, junto a las cooperativas, incluya tambin las asociaciones y

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mero carcter instrumental.

Proyecto de investigacin financiado por el Gobierno Vasco fundaciones que tengan base real, excluyendo a las que tengan un

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-

La regulacin de clusulas sociales que valoren de forma sustancial el carcter cooperativo de la entidad concursante (o bien, de forma ms especfica, el carcter de cooperativas sin nimo de lucro)

El apoyo a la constitucin de nuevas cooperativas en este sector

La creacin de un entorno institucional adecuado, necesario para el desarrollo de pequeas cooperativas locales en este sector.

8. En particular, es de gran importancia que las polticas pblicas impulsen la


configuracin de un entorno institucional adecuado para las cooperativas actuando en este sector. En particular, se tratara de impulsar:

a) La constitucin y puesta en marcha de asociaciones/federaciones representativas

b) La

constitucin

de

redes

grupos

cooperativos

c) La constitucin de entidades de formacin e investigacin para cooperativas y entidades de economa social en el sector de dependencia.

d) La creacin de instrumentos de financiacin de la creacin y desarrollo de nuevas cooperativas en este sector.

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9. En particular, debe prestarse apoyo/impulso a la creacin de una entidad


de promocin cooperativa especficamente destinada a impulsar la cooperativizacin de los servicios de asistencia a dependientes.

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Sus objetivos bsicos seran los -

siguientes:

Promover la constitucin de empresas cooperativas en este sector

Promover las nuevas inversiones de estas cooperativas que supongan la entrada en nuevas actividades o en nuevos mbitos geogrficos.

Impulsar los equipamientos de cobertura de estas cooperativas en cuanto a formacin, innovacin o financiacin, interlocucin ante agentes pblicos, calidad, imagen de marca, concentracin de marcas, prospeccin del sector, etc.

10. Las polticas pblicas deben evitar el anlisis simplista de apostar por las
grandes empresas en la provisin de este tipo de servicios y deben impulsar el desarrollo de estructuras como las redes o grupos cooperativos destinadas a compatibilizar las ventajas de las pequeas cooperativas locales o comarcales con las sinergias y economas de escala de las grandes empresas.

11. El Territorio Histrico de lava en particular debera realizar una reflexin


ms proactiva sobre su actual modelo pblico de prestacin de servicios, con una apuesta clara por la gestin cooperativa. El modelo de actuacin directa ha sido bien gestionado en este Territorio, pero la dimensin de los

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nuevos retos demogrficos, econmicos y sociales exigen una prudente

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deterioro de calidad y servicio implcitos en la privatizacin. IMPORTANCIA DE LA FINANCIACIN DE LA ACTIVIDAD

reconsideracin de un modelo que difcilmente puede dar mucho ms de s. La gestin cooperativa puede ser el instrumento ideal para dar el paso hacia un modelo mixto pblico-cooperativo evitando los riesgos de

12. La gestin privada o cooperativa no debe ser un mero instrumento para


reducir costes. La esperable mayor eficiencia derivada de la gestin cooperativa debera preferiblemente trasladarse a una mejora del servicio.

13. La financiacin de la prestacin de servicios de atencin a dependientes


debe mejorar, cualitativa y cuantitativamente. Dentro de lo posible, debe evitarse que la actual situacin de crisis econmica redunde en un deterioro an mayor de unos servicios que venan presentando dficits crecientes de financiacin.

14. Las administraciones locales deben evitar asfixiar al sector cooperativo con
precios excesivamente restrictivos, casi siempre apoyados en mano de obra precaria o sin cualificar.

15. Las polticas pblicas deben tener en cuenta que la entrada en este sector
requiere cierta capacidad financiera, para hacer frente a las inversiones (al contrario que en otros entornos geogrficos, en la CAPV no son habituales los retrasos significativos en los pagos por parte de las administraciones pblicas). Estas situaciones son especialmente gravosas para los proveedores de servicios ms pequeos o de carcter comunitario o

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cooperativo. Deben corregirse las polticas de gestin incorrectas

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alianzas/federaciones, )

fundamentalmente, falta de definicin o estabilidad de la financiacin- y adoptarse medidas especficas para ayudar al lanzamiento inicial de este tipo de empresas cooperativas. (Ayudas directas, impulso de las

16. En general, los organismos pblicos deberan evitar caer en la tentacin de


discriminacin en la contratacin a favor de las empresas con mayor capacidad financiera frente a las de mayor capacidad de servicio o calidad.

17. Junto a los precios a la baja, es necesario tambin corregir las deficiencias
en el establecimiento de los ratios, que deben ser lo suficientemente holgados para asegurar la calidad y eficiencia del servicio.

18. En particular, diferenciar tarifas por grado y nivel de dependencia y


relacionadas con el coste real de los servicios en cada caso evitara que las tarifas privadas cubran el dficit de las tarifas pblicas.

19. Las diputaciones deben proveer a los ayuntamientos de recursos


suficientes para hacer frente con eficiencia a la gestin de estos servicios.

20. En conjunto, las administraciones pblicas deben asegurar a las entidades


privadas en general -y, en este caso, a las cooperativas- un marco de actuacin a medio y largo plazo suficientemente definido y estable.

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MERCADO LABORAL

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21. Es responsabilidad de las administraciones pblicas asegurar el


asentamiento y la consolidacin del mercado laboral en el sector de atencin a dependientes. Ello requiere polticas especficas de formacin y, por supuesto, polticas de precios que valoren suficientemente la calidad en la prestacin del servicio y el valor aadido aportado por las empresas, as como, preferentemente, la integracin societaria de los trabajadores en cooperativas.

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22. Las polticas pblicas deben reconocer el papel de las cooperativas en la


consolidacin del mercado laboral del sector de atencin a dependientes. La integracin societaria de los trabajadores asegura la defensa de la dignidad de los puestos de trabajo creados y el esfuerzo permanente de formacin.

23. Se ha planteado que los organismos pblicos deberan ser arbitro y


garante del mercado laboral de este sector. En nuestra opinin, aunque pueden existir al respecto distintos niveles de compromiso, los organismos pblicos s deberan asumir una mayor responsabilidad en garantizar la calidad y dignidad del empleo.

Aunque a corto plazo pueda ser tentador para los organismos pblicos atender exclusivamente al precio y olvidar la calidad del empleo, no es una estrategia en absoluto recomendable a medio plazo.

24. El mercado laboral en este sector con frecuencia ha adolecido tambin de


escasez de personal, de cualificacin alta y baja. Ello est tambin directamente relacionado con las dificultades de financiacin de la actividad, que no pueden mantenerse en la situacin actual si se quiere

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obra.

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corregir los dficits existentes en los niveles de cualificacin de la mano de

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que la actual. adquiera el necesario prestigio como alternativa laboral.

Los perfiles profesionales deben disponer de una mejor sistematizacin

En conjunto, deben adoptarse las medidas necesarias para que este sector

25. Para mejorar la calidad de la oferta laboral en este sector, hay algunos
instrumentos clave, en cuya concrecin es esencial el papel de los agentes pblicos: los incrementos salariales (a travs de los precios de los contratos y la negociacin de los convenios) la formacin. la definicin, extensin y exigencia en los contratos de las titulaciones adecuadas estructurar la oferta educativa/formativa necesaria para responder eficaz y rpidamente a esas titulaciones

UNA MEJOR GESTIN DE LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA

26. Los organismos pblicos deben, en primer lugar, realizar un esfuerzo de


anlisis destinado a aportar informacin sobre el sector de forma ms sistematizada que la actual, en cuanto a anlisis de la demanda social actual, potencial y previsible.

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En particular, los Territorios Histricos deberan evaluar con precisin las

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inspecciones, etc. actividad.

necesidades de su territorio respectivo, identificar los servicios a prestar y sus caractersticas. Fijar las condiciones mnimas para entidades y personas ofertantes de los servicios, controles de calidad, calendarios de

Adems, debera establecerse un sistema especfico para compartir informacin entre ayuntamientos y diputaciones sobre este sector de

27. Para la efectividad de una implantacin sistemtica de la colaboracin


pblico-privada en estos servicios, la Administracin Pblica debe mejorar sustancialmente su actuacin en los siguientes mbitos:

a) Centrar su gestin en aspectos estratgicos y de infraestructura

b) Gestionar las contrataciones de una forma ms flexible (adecuacin a las modificaciones en las condiciones objetivas)

c) Polticas de precios acordes con el nivel de calidad exigible

d) Contratos de suficiente duracin y estabilidad

e) Mayor homogeneizacin de las modalidades de contratos

f) Regular especficamente los precios pblicos en la ayuda domiciliaria, sobre todo con vistas al copago.

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28. En conjunto, los agentes pblicos deberan impulsar la sistematizacin y


normalizacin de la oferta, lo que constituye un factor esencial a favor de la cooperativizacin.

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En concreto: -

Definir y homogeneizar los servicios de asistencia domiciliaria, tal como ya sucede en el sector residencial (definir servicios y perfiles, certificacin de los prestadores, e inspeccin y evaluacin de los servicios).

Incremento de la cantidad y la calidad de la financiacin. (Calidad fundamentalmente en base a una mayor planificacin/estabilidad)

Una mayor claridad sobre las expectativas de necesidades y de financiacin del sector residencial.

29. Es necesaria una mayor sistematizacin de los mecanismos de


planificacin, control, seguimiento y evaluacin por parte de los entes pblicos de los servicios prestados por entidades privadas y cooperativas. En particular, es importante dotar a los ayuntamientos de modelos de referencia, procesos, etc. para gestionar de forma eficaz este seguimiento.

30. Las administraciones pblicas deben ser conscientes de la diferencia


cualitativa esencial entre las actividades de promocin de infraestructuras inmobiliarias y las actividades de prestacin de servicios de atencin a dependientes. Es una tentacin frecuente en los organismos pblicos recurrir a la contratacin conjunta de ambas actuaciones, cuando la

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eficiencia de las mismas aconseja claramente no vincularlas. Esta

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servicios. supervisin, control, contratacin.

racionalizacin de la gestin pblica es tambin de gran importancia para permitir el desarrollo cooperativo en la actividad de prestacin de

Hay que elevar el nivel de formacin que sobre estos servicios existe en los ayuntamientos. Especialmente en cuanto a estrategias, polticas, calidad,

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