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SECRETARA TCNICA DE PLANIFICACIN

GUA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DEPARTAMENTALES DE DESARROLLO

Luis Retamozo Murillo

Contenido

INTRODUCCIN............................................................................................................. 4 1. 2.
2.1. 2.2. 2.3.

LA PRESENTE GUA............................................................................................. 5 MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................ 5


El Desarrollo regional .................................................................................................................................. 5 La Planificacin ............................................................................................................................................. 7 El horizonte de la Planificacin ................................................................................................................. 8

3.
3.1. 3.2.

EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIN (SISPLAN) ................................ 9


Principios del SISPLAN ............................................................................................................................... 9 Objetivos del SISPLAN .............................................................................................................................. 11

4.

EL PLAN DEPARTAMENTAL DE DESARROLLO ............................................. 12

4.1. Marco normativo ......................................................................................................................................... 12 4.1.1. Constitucin Nacional .............................................................................................................................. 12 4.1.2. Ley 426/94 que establece la Carta Orgnica del Gobierno Departamental .............................................. 12 4.2. Fases de elaboracin del PDD................................................................................................................. 13

5.
5.1. 5.2. 5.3.

FASE I ORGANIZACION DEL PROCESO ....................................................... 13


Objetivos ....................................................................................................................................................... 13 Responsabilidades bsicas...................................................................................................................... 14 Resultados .................................................................................................................................................... 15

6.
6.1. 6.2. 6.3.

FASE II DIAGNSTICO.................................................................................... 15
Introduccin ................................................................................................................................................. 15 Informacin................................................................................................................................................... 17 El anlisis del diagnstico........................................................................................................................ 18

7.
7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. 7.7. 7.8. 7.9.

FASE III FORMULACIN DEL PDD................................................................. 18


Objetivo.......................................................................................................................................................... 18 Producto ........................................................................................................................................................ 18 Responsabilidad bsica ............................................................................................................................ 18 Aspectos generales .................................................................................................................................... 19 Contenido del PDD...................................................................................................................................... 19 Visin de desarrollo y ejes temticos.................................................................................................... 19 Los objetivos de desarrollo...................................................................................................................... 21 Polticas de desarrollo ............................................................................................................................... 22 Programas y proyectos ............................................................................................................................. 23

8.
8.1. 8.2. 8.3.

FASE IV PRESENTACIN Y APROBACIN DEL PDD.................................. 24


Objetivos ....................................................................................................................................................... 24 Productos...................................................................................................................................................... 24 Responsabilidades bsicas...................................................................................................................... 25

9. 10.

BIBLIOGRAFA.................................................................................................... 25 ANEXO................................................................................................................. 26

INTRODUCCIN
La planificacin regional surge en Amrica Latina a fines de los aos cincuenta del siglo pasado. La misma, sigui el mismo modelo que el mbito nacional, o sea, la optimizacin de la asignacin de recursos econmicos. Sin embargo, contaba con ciertas particularidades: las zonas geoeconmicas de las regiones abarcadas por los planes muchas veces no coincidan con las fronteras geogrficas y los instrumentos de poltica econmica eran de carcter nacional. Esto trajo dos consecuencias principales: los efectos de las polticas globales no se propagaron equitativamente entre las diferentes regiones y los lderes regionales tuvieron y tienen poca autonoma en la asignacin de los fondos pblicos. Esto ltimo es evidente en el caso de Paraguay. Por otro lado, un plan departamental debe estar enmarcado dentro de los objetivos nacionales. En esta lgica, es necesario compatibilizar los objetivos de maximizacin del producto nacional con la minimizacin de las disparidades regionales. La coordinacin entre las diferentes entidades nacionales es fundamental para la consecucin de este objetivo. Las metodologas y tcnicas de la planificacin estratgica son consecuencia de una evolucin histrica que tiene sus inicios en la revolucin industrial (siglo XVIII) en Inglaterra y Alemania. Fueron los pensadores econmicos de las teoras clsicas, y posteriormente los pensadores de las teoras neoclsicas, quienes influyeron en el proceso histrico de los sistemas de planificacin en los mbitos micro y macro. Ms tarde, las teoras de la planificacin estratgica fueron desarrolladas y transformadas en herramienta microeconmica por una serie de investigadores y estudiosos que perfeccionaron este instrumento y su metodologa. El concepto de planificacin estratgica como lo conocemos en la actualidad surge en los aos ochenta en la Escuela de Negocios de Harvard y fue aplicado en primera instancia a la empresa privada, con el fin de que a partir de ella sta alcanzara un alto grado de competitividad en el mercado, teniendo presentes siempre los movimientos de la competencia para alcanzar un nico objetivo, el xito empresarial. Hoy esta herramienta sirve para elaborar planes de desarrollo regionales en que se utilizan mtodos participativos, se trabajan las debilidades y fortalezas de un territorio y se trazan los posibles caminos o los denominados lineamientos estratgicos con el propsito de convertirlas en regiones competitivas.

1.

LA PRESENTE GUA

Este documento ha sido elaborado para proveer orientacin a los tcnicos de los Gobiernos Departamentales y de la Secretara Tcnica de Planificacin y asistirlos en el proceso de elaboracin de los Planes Departamentales de Desarrollo (PDDs). La gua busca establecer los pasos que se deben seguir para elaborar el PDD, definir claramente las responsabilidades y establecer alternativas de participacin en los mbitos pblico y privado. La misma considera experiencias de otros pases y organizaciones y no intenta volver a inventar la rueda. Consideramos que el PDD no se debe desarrollar de manera aislada sino ms bien tomando en cuenta los objetivos del desarrollo sostenible, en el sentido de polticas sociales, econmicas, institucionales y ambientales apropiadas y acciones que lleven a maximizar los beneficios de las mayoras. En la medida de lo posible, apunta a las iniciativas relacionadas para asegurar una eficiencia mxima y reducir la duplicacin de esfuerzos. En el aspecto netamente tcnico, se encontraran las herramientas necesarias para las distintas fases en el documento Caja de Herramientas de Planificacin publicado por la Secretara Tcnica de Planificacin (STP).

2.

MARCO CONCEPTUAL
2.1.

El Desarrollo regional

La evolucin desigual de los territorios, la concentracin territorial tanto de la poblacin como del aparato productivo, la centralizacin de los centros de poder y decisiones, la disparidad en los niveles de ingreso y de vida de la poblacin, como la percepcin de los actores regionales y locales respecto a las condiciones institucionales y sociales del desarrollo, evidencia la necesidad de establecer formas y procesos de planificacin de la gestin del desarrollo departamental, que entreguen a las personas y organizaciones el poder y la capacidad de gobernar su propio desarrollo. Las estrategias de desarrollo de crecimiento con equidad, han permitido potenciar las bases del crecimiento econmico. Sin embargo este crecimiento siempre afecta de manera diferenciada a personas, grupos sociales, empresas, ramas de

actividad econmica y reas geogrficas, produciendo importantes desequilibrios en el mbito social y territorial. En el mbito especfico de los departamentos del pas, los efectos son contrastados. En algunos se desarrollan procesos productivos estimulados por la ampliacin de los mercados existentes, surgimiento de nuevos mercados, transferencia de nuevas tecnologas, provisin de nuevos insumos o bienes de capital, valorizacin de recursos disponibles, afluencia de inversin extranjera, entre otros, generndose as nuevas oportunidades de desarrollo. En otros departamentos, los efectos son ms bien negativos, reduccin o desaparicin de mercados, desarrollo de bienes substitutos, aparicin de nuevos competidores, competencia de productos importados o ausencia de nuevas inversiones, plantendose la necesidad de reestructuracin de actividades productivas que afectan importantes reas geogrficas. El resultado ha sido la conformacin de departamentos o regiones ganadoras que han logrado insertarse en el dinamismo econmico general y otras que se estn retrasando y muestran ndices preocupantes de estancamiento y dificultades en resolver sus problemas, tendiendo mas bien a acentuarse la heterogeneidad y diferenciacin entre los mismos. La tendencia actual es avanzar hacia un estilo de desarrollo ms equitativo e igualitario, que permita generar una dinmica de mayores oportunidades para el conjunto de la poblacin. Este nuevo estilo de desarrollo plantea una serie de propuestas y orientaciones, tanto metodolgicas como de polticas, en torno a como construir y generar un espacio de accin e interaccin entre los actores sociales, econmicos e institucionales, que contribuyan a una mejor asignacin de los recursos y a modificaciones de las relaciones sociales e institucionales que posibiliten un crecimiento equilibrado entre los departamentos de nuestro pas y al interior de cada una de ellos. En este contexto es posible definir el desarrollo departamental como un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad ltima el progreso permanente del departamento, de la comunidad como un todo y de cada individuo1.

Sergio Boiser

Este proceso se desenvuelve en un escenario abierto, en el que ya no existen realidades cerradas o aisladas que afectan y determinan las formas de produccin y consumo, sino ms bien economas de mercado descentralizadas y globalizadas, que requieren por ello disponer de acuerdos marcos y entendimientos claros para el desarrollo. Acuerdos bsicos que den cuenta de aquellas variables o factores estratgicos necesarios de potenciar, que incorporen sectores y temticas productivas, sociales, culturales, tecnolgicas, educacionales, institucionales y polticas, que conlleven a identificar y proyectar tales variables como elementos constitutivos de este desarrollo, en una dimensin territorial, social y humana. La planificacin del desarrollo departamental en este nuevo contexto busca anticipar acontecimientos econmicos y sociales para intentar encauzarlos en una direccin determinada, es decir una forma de intervencin sobre la realidad, cuyo propsito central es lograr objetivos que interesan a toda la comunidad, tomando en cuenta la coherencia de los factores internos y externos sobre los cuales incidir, relacionando lo que se quiere lograr (objetivos), con la forma de lograrlo (estrategia) y los mecanismos de que dispone para tales propsitos (medios). Es en este sentido se entiende la planificacin del desarrollo departamental como un proceso de decisiones y acciones que inciden en aquellos factores determinantes en el espacio-tiempo del territorio, que facilitan el proceso de toma de decisiones para el desarrollo social, econmico, territorial e institucional del departamento.
2.2.

La Planificacin

En un intento de aproximacin muy sencillo al concepto de Planificacin, se puede decir que este consiste en establecer los procesos, los mecanismos, los medios y los recursos que permiten alcanzar una situacin objetivo, a partir del reconocimiento de una situacin de partida. La Planificacin pues, se refiere esencialmente al cambio, y se planea justamente porque el cambio que se busca no se obtiene con independencia de los medios que se utilizan y porque es necesario lograrlo, al menor costo y en el menor tiempo posibles. Con lo anterior, se quiere resaltar dos puntos bsicos y usualmente poco reconocidos, de la planificacin: la importancia de establecer metas y objetivos alcanzables y de pensar en cmo realizarlos o lograrlos.

Tambin puede considerarse que es un conjunto de procedimientos para relacionar lo que se quiere lograr, con la forma de lograrlo y los mecanismos de que se dispone para tales propsitos. En este sentido, la planificacin es iterativa, en tanto desarrolla sus planteamientos y propuestas a travs de sucesivas aproximaciones, proponiendo, verificando y retroalimentando las proposiciones iniciales. En otro orden de cosas, la planificacin es una dimensin importante de la capacidad de gobernar, particularmente vlida cuando se requiere desplegar esfuerzos permanentes para lograr objetivos a largo plazo. En efecto, cuando se desea adoptar la mejor decisin, optar entre alternativas, evaluar las posibilidades de modificar las tendencias de la economa o asegurar la consistencia interna de los programas de inversin pblica, se est recurriendo directa o indirectamente a las tcnicas e instrumentos de la planificacin. De acuerdo con este enfoque y para facilitar la explicacin de los conceptos, interesa rescatar aqu la doble naturaleza de la planificacin: La planificacin como proceso, en cuanto a la secuencia de instancias donde interactan los propsitos polticos del gobernante, el anlisis de los tcnicos y los cambiantes parmetros de una realidad dinmica. La planificacin como mtodo, en cuanto a la secuencia ordenada de actividades y procedimientos para asegurar la coherencia y consistencia interna del plan, as como la viabilidad de los objetivos y de las acciones a emprender.
2.3.

El horizonte de la Planificacin

De acuerdo al horizonte de la planificacin, sta puede inscribirse en el corto, el mediano y el largo plazo. En lo que se refiere al Plan Departamental de Desarrollo, su vocacin es de mediano plazo. Conducir procesos de desarrollo, transformar o superar los factores que lo amenazan, no suelen ser cuestiones que puedan lograrse en perodos cortos de tiempo. Sin embargo, debe significar el inicio o nfasis de una administracin para avanzar en su periodo de gobierno hacia una imagen de desarrollo de largo plazo.

3.

EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIN (SISPLAN)

El Sistema Nacional de Planificacin es el conjunto de normas y metodologas de cumplimiento obligatorio para el sector pblico y orientador del sector privado, empleados en los procesos de: planificacin de corto, mediano y largo plazo; de preinversin; y medicin y valoracin de la gestin de los organismos y entidades del Estado en los mbitos nacional, sectorial, intersectorial y territorial.
3.1.

Principios del SISPLAN

Complementariedad Determina que el diseo e implementacin de polticas, planes y estrategias debe ser complementario entre los niveles nacional, sectorial y territorial. Continuidad Establece que los procesos de planificacin y evaluacin deben tener sucesin ininterrumpida en el tiempo. Eficiencia La eficiencia, dentro de las numerosas definiciones existentes, en planificacin se entiende como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. El no cumplimiento cabal de los objetivos y/o el desperdicio de recursos o insumos hacen que la iniciativa resulte ineficiente (o menos eficiente). Las consideraciones de eficiencia han creado una mala imagen, en parte porque se la relaciona directamente con la minimizacin de costos. Lo fundamental en todo caso es cumplir el objetivo, a mnimo costo o generar el mayor logro posible, para un determinado costo maximizando la satisfaccin de la demanda social. Equidad Se fundamenta en tres valores sociales: justicia, cumplimiento de derechos e igualdad. Estos valores son lo suficientemente aceptados y es por ello que el concepto equidad goza por lo menos en teora- de cierta aceptacin universal. Por tanto, se debe buscar que los planes y programas de desarrollo tengan una mejor correlacin de la diversidad social y territorial en la participacin en los procesos de toma de decisiones; en el acceso a los recursos productivos, financieros y no financieros, y en las oportunidades y servicios.

Flexibilidad Dispone que los instrumentos de planificacin son susceptibles de modificacin a travs de acciones alternativas para afrontar las probables contingencias que ocurran durante la ejecucin. Integralidad Establece que la planificacin es un proceso global que integra e interrelaciona: lo econmico; lo social; al conjunto de recursos naturales; a todos los sectores econmicos y sociales; al territorio en todas sus instancias; al largo, mediano y corto plazo; y a cada uno de los organismos y entidades del Estado. Objetividad Define que los procesos de planificacin deben ser estructurados de manera realista, clara y concertada, para facilitar su monitoreo y evaluacin por parte de terceros independientes. Participacin social Determina el carcter participativo del proceso de planificacin en todas sus fases, etapas y niveles, en particular en el establecimiento de las prioridades de la demanda social y su correlacin con la oferta estatal. Perfectibilidad Establece que todos los instrumentos del SISPLAN son capaces de perfeccionarse. Por tanto, deben evaluarse los resultados y medir el impacto de las acciones para, posteriormente, incorporar los ajustes que sean necesarios. Sostenibilidad Los productos generados por la aplicacin de los sistemas componentes del SISPLAN deben tener continuidad en el mediano y largo plazo. Esto implica una permanente evaluacin y ajuste de los sistemas frente a los factores que los hagan vulnerables. Los factores que contribuiran a esa vulnerabilidad son ocho: econmicos; externos; financieros; tcnicos; sociales; ambientales; institucionales; y gobernabilidad.

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Subsidiariedad Establece que ningn organismo de mayor importancia o de nivel superior realice acciones que puedan ser ejecutadas por instituciones o instancias de menor jerarqua. En este sentido, los sistemas componentes del SISPLAN funcionarn de manera centralizada en lo normativo y descentralizada o desconcentrada en lo operativo.
3.2.

Objetivos del SISPLAN Generar la visin de desarrollo para el pas. sostenible en los planos sectoriales, intersectoriales, territoriales y polticos a travs del funcionamiento de sistemas.

i.

ii. Articular la interrelacin e interdependencia de las dimensiones del desarrollo

iii. Institucionalizar los procesos de planificacin en los mbitos nacional, sectorial

y territorial, en un horizonte de corto, mediano y largo plazo.


iv. Articular los planes y polticas nacionales, sectoriales y territoriales con los

procesos de inversin que realizan las instituciones pblicas.


v. Interrelacionar las decisiones que se adoptan y las acciones que se ejecutan

en el corto plazo a los lineamientos, polticas y decisiones de mediano y largo plazo.


vi. Monitorear y evaluar la gestin pblica, en todos los organismos y entidades

del Estado a nivel nacional y territorial, en un horizonte de corto, mediano y largo plazo.
vii. Retroalimentar los procesos de planificacin a travs de la utilizacin de los

resultados obtenidos de la evaluacin.

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4.

EL PLAN DEPARTAMENTAL DE DESARROLLO


4.1.

Marco normativo
4.1.1.

Constitucin Nacional

El artculo 163 referido a la competencia de los Gobiernos Departamentales define que estos tienen la obligacin de preparar el plan de desarrollo departamental, que deber coordinarse con el Plan Nacional de Desarrollo, y elaborar la formulacin presupuestaria anual, a considerarse en el Presupuesto General de la Nacin;
4.1.2.

Ley 426/94 que establece la Carta Orgnica del Gobierno Departamental

El artculo 16 define las funciones del Gobierno Departamental. Las mismas disponen: a) Elaborar, aprobar y ejecutar polticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo poltico, econmico, social, turstico y cultural del Departamento, cuyos lineamientos fundamentales debern coordinarse con los del Gobierno Nacional y en particular con el Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto, la Secretara Tcnica de Planificacin, o la entidad que la sustituya, asistir tcnicamente a cada Gobierno Departamental en la elaboracin de los mismos, para asegurar la congruencia entre polticas y planes nacionales, departamentales y municipales; b) Coordinar planes, programas y proyectos con las Municipalidades del Departamento y cooperar con ellas cuando stas la soliciten; r) Preparar el plan de desarrollo departamental que deber coordinarse con el plan nacional de desarrollo y elaborar la formulacin presupuestaria anual a considerarse en el Presupuesto General de la Nacin; Por otro lado, el Artculo 20 establece los deberes y atribuciones de la Junta Departamental. En este sentido se tiene: f) Aprobar, modificar o rechazar el Plan de Desarrollo del Departamento y el Presupuesto Departamental, remitido a su consideracin por el Gobernador; Asimismo, el artculo 31 determina los deberes y atribuciones del Consejo de Desarrollo Departamental. El inciso correspondiente a esta materia establece que el mismo debe Responder a las consultas del Gobernador sobre los

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anteproyectos del Plan de Desarrollo Departamental y del Presupuesto del Gobierno Departamental, como trmite previo a la consideracin de estos asuntos por la Junta Departamental.
4.2.

Fases de elaboracin del PDD

El proceso de elaboracin del PDD se divide en cinco fases:


i.

Organizacin del proceso.

ii. Diagnstico. iii. Formulacin del PDD. iv. Presentacin y aprobacin del PDD.

En las siguientes secciones de este documento se entra a considerar cada fase, detallando los posibles objetivos, tareas y acciones a ser realizadas, que se hayan identificado para completar cada fase del proceso.

5.

FASE I ORGANIZACION DEL PROCESO

La elaboracin exitosa de un PDD requiere una planificacin de proyecto y un montaje de una estructura de gestin, que sean efectivas. Es probable que el xito dependa tanto, de un organismo ejecutor efectivo responsable de la elaboracin del PDD, as como, de un medio para conectarse con el nivel central del gobierno as como con los grupos de inters. Esta fase presenta los pasos y un mecanismo posible para proveer una base firme a partir de la cual se desarrolle el PDD.
5.1.

Objetivos Aumentar el nivel de conciencia dentro de los Gobiernos Departamentales respecto a la necesidad de desarrollar el PDD. exitoso del PDD.

i.

ii. Lograr el suficiente compromiso poltico como para permitir un desarrollo

iii. Establecer los canales de coordinacin y participacin de los Gobiernos

Municipales en la elaboracin del PDD.

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iv. Establecer un mecanismo para planificar, manejar y supervisar la elaboracin

del PDD, consistente en un grupo ejecutor efectivo y un mecanismo para involucrar a todos los grupos de inters relevantes.
v. Desarrollar la estructura, marco y procedimientos para la elaboracin del PDD. vi. Producir un plan detallado de proyecto para la elaboracin del PDD y obtener

un compromiso en cuanto a los expertos, recursos e instalaciones necesarias para conformar exitosamente el equipo de trabajo de la fase de desarrollo.
vii. Identificar los puntos focales de contraparte en los Gobiernos Departamentales. viii. Planear e iniciar una campaa de divulgacin de informacin.
5.2.

Responsabilidades bsicas

Gobierno Departamental:
i.

Establecer mecanismos de coordinacin del proceso de formulacin del PDD al interior de la Gobernacin y con la Secretara Tcnica de Planificacin (STP);

ii. Nombrar al responsable de la formulacin del PDD; iii. Identificar a los actores sociales involucrados en el proceso de acuerdo a los

mtodos establecidos u otros alternativos;


iv. Formular

un Plan para la elaboracin del PDD, que asigne las responsabilidades, recursos y presupuestos que se requieran e identificar las necesidades de entrenamiento y de creacin de capacidades para las tareas que se necesita llevar a cabo.

v. Aprobar el Plan para la elaboracin del PDD; vi. Emitir instructivos en relacin a la formulacin del PDD; vii. Efectuar una evaluacin preliminar de sectores relevantes, que sern incluidos

en la fase de diagnstico;
viii. Producir informacin de divulgacin sobre los aspectos relevantes de la

elaboracin del PDD para su distribucin entre los grupos de inters potenciales;
ix. Identificar y establecer los equipos de trabajo para dirigir las tareas tcnicas

en la Fase ll.

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La Secretara Tcnica de Planificacin a travs de las Direcciones de: Planificacin y Polticas Pblicas, Desarrollo Territorial e Integracin y Promocin de Inversiones y Financiamiento Externo:
i.

Brindar la capacitacin y asistencia tcnica necesarias en todo el proceso de formulacin de los PDDs. Resultados Plan de elaboracin del PDD aprobado.

5.3.

i.

ii. Mecanismos de coordinacin establecidos. iii. Capacitacin y asistencia tcnica brindadas.

6.

FASE II DIAGNSTICO
6.1.

Introduccin

El diagnstico es el anlisis y la evaluacin de la situacin actual de un fenmeno o entidad a planificar y de su evolucin histrica en un determinado perodo del pasado; su propsito fundamental es detectar los principales obstculos que se oponen al cumplimiento de la situacin postulada por la imagen, e identificar las potencialidades que podran contribuir a lograrla. Desde que estos anlisis constituyen un elemento necesario para respaldar la efectividad de las diversas acciones de planificacin, el diagnstico configura una actividad permanente que se va desarrollando y completando a lo largo del proceso de toma de decisiones que caracteriza a la planificacin2. Por tanto, el diagnstico es una actividad que acompaa al proceso de planificacin en todas sus fases, en contraposicin a la concepcin de diagnstico como actividad "previa" a la definicin de objetivos, la formulacin estratgica, las polticas y los programas. El diagnstico no es efectivo si se limita nicamente a la descripcin de la realidad. Su verdadero valor radica en la capacidad explicativa y de prediccin que esta pueda tener.

Carlos de Mattos 1976

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Es en este contexto que, tanto la prospectiva como la construccin de escenarios, se entienden como mtodos asociados al diagnstico y, de hecho, se habla del diagnstico-prognosis como un solo conjunto de actividades. La prognosis, compartiendo la funcin del diagnstico en el proceso de planificacin, busca anticipar escenarios completos o eventos especficos de modo de tomar decisiones en el presente que aseguren los resultados esperados o rectifiquen situaciones no deseadas. Muchas veces queremos entender que la planificacin se ocupa nicamente del futuro. Sin embargo, el tratar de entender el futuro es solamente un medio para dar racionalidad a nuestras acciones presentes. El diagnstico en la planificacin conlleva entre otras cosas, analizar cuidadosamente las orientaciones que se derivan del proyecto poltico nacional y, en el plano estrictamente tcnico, rescatar los elementos ms valiosos que arrojan las experiencias pasadas as como encontrar los factores que permitan reducir la incertidumbre del futuro. Estos tres elementos constituyen las referencias fundamentales de anlisis para descubrir lo posible dentro del amplio espectro de lo deseable. La percepcin y toma de conciencia respecto de las limitaciones y capacidades con que se cuenta, unido a la aproximacin al "deber ser" permitir, al momento de disear la estrategia, proyectar sobre bases realistas nuevos caminos y cursos de accin . Todo diagnstico-prognosis debe basarse en datos confiables y en un conjunto de hiptesis acerca del probable comportamiento futuro. El solo hecho de que existan varios caminos posibles nos puede conducir a la incertidumbre en cuanto a la pertinencia de los enfoques y cursos de accin elegidos. No es de extraarse, en este contexto, que al evaluar comportamientos y tendencias se llegue incluso a cuestionar las bases tericas que se tuvieron en cuenta al formular las hiptesis iniciales de trabajo. Otro aspecto en el cual se debe tener mximo cuidado es que al abordar el diagnstico es conveniente preguntarse por las causas de los problemas. A menudo las manifestaciones ms evidentes de un problema representan las consecuencias de uno o varios factores que lo determinan. Al respecto es probable que la solucin que se plantee a este nivel, tenga el inconveniente de no lograr solucionar o mitigar el origen del problema.

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Para profundizar en el diagnstico general, sobre lo que es necesario hacer y cmo realizarlo, es conveniente realizar diagnsticos sectoriales.
6.2.

Informacin

Los indicadores que son habitualmente empleados para actualizar el diagnstico de los distintos sectores en la mayora de los casos son estimados y actualizados por ministerios o entidades diversas del orden nacional. En el momento de buscar informacin para el diagnstico, es bueno verificar inicialmente cules son las fuentes confiables que existen y qu clase de informacin manejan; esto permite en ocasiones, ahorrar tiempo y recursos, dado que puede disponerse de informacin valiosa con un mnimo esfuerzo. No obstante, existen otros indicadores o elementos de juicio que no estn disponibles de manera actualizada o que simplemente, es necesario construir para obtener una visin confiable de la situacin que se quiere describir. Frecuentemente, las variables que son menos expresadas a travs de indicadores claros, son las relativas a la eficiencia y la calidad de la gestin pblica. En este contexto, es necesario contar al menos con la siguiente informacin de base: El Plan Nacional de Desarrollo. El Programa de Gobierno del gobierno entrante. El Plan Departamental de Desarrollo de la administracin saliente. Los Planes Sectoriales vigentes. Informes de avance sobre programas y proyectos de inversin. Proyectos registrados en el Sistema de Preinversin, discriminando los ejecutados, en ejecucin y los que an no han recibido recursos, indicando los montos para cada uno de los casos (PAI y PMAI). Para los proyectos que se encuentran en ejecucin, conocer la fecha de terminacin, el estado de avance, tanto fsico como financiero as como las entidades ejecutoras. El informe de gestin de la administracin saliente. En caso de no existir, solicitar un informe a cada una de las reas involucradas. Informacin estadstica general y especfica.

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La Secretara Tcnica de Planificacin, cumpliendo su rol de asistencia tcnica, proveer informacin general y estadstica a los Gobiernos Departamentales. Asimismo, el diagnstico seguir el formato y contenido establecido en la presente gua (ver anexo).
6.3.

El anlisis del diagnstico

El anlisis del diagnstico debe tener una orientacin estratgica. Desde el punto de vista de los objetivos estratgicos del nuevo gobierno, cules son los aspectos de la situacin inicial y de su proyeccin, que representan obstculos o, por el contrario, que favorecen su logro? Este tipo de anlisis permitir establecer las estrategias para superar las debilidades actuales, que sealan limitantes a la capacidad de accin del gobierno o para aprovechar sus fortalezas, si se trata del caso contrario. Por otro lado, las estrategias encaminadas a la superacin o mitigacin de las amenazas que el entorno revela para el cumplimiento de los propsitos de gobierno si se considera que hay capacidad de actuar sobre ellas. Tambin podrn identificarse las oportunidades del entorno en el cumplimiento de los objetivos, para cuyo aprovechamiento podr ser necesario establecer estrategias coordinadas, es decir que sirvan a varios propsitos.

7.

FASE III FORMULACIN DEL PDD


7.1.

Objetivo Redactar un proyecto o borrador de PDD que contemple la demanda social identificada a travs de los mecanismos de participacin realizados. Producto Proyecto del Plan Departamental de Desarrollo. Responsabilidad bsica

i.

7.2.

i.
7.3.

Los Gobiernos Departamentales son los responsables de la redaccin final y verificacin de consistencia del proyecto de Plan Departamental de Desarrollo. Asimismo, es responsable de la preparacin de las presentaciones necesarias para su validacin. La Secretara Tcnica de Planificacin es responsable de brindar la capacitacin y asistencia tcnica necesarias.

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7.4.

Aspectos generales

Existen cinco condiciones que se consideran indispensables en el proceso de elaboracin del plan: El factor de consenso y respaldo por parte del Consejo Departamental de Desarrollo a la elaboracin del PDD. El papel de liderazgo, coordinacin y concertacin que debe desarrollar el Responsable designado por el Gobierno Departamental. El compromiso y real participacin de las mximas autoridades departamentales y la disposicin al trabajo conjunto con los tcnicos involucrados. La creacin de mecanismos eficaces de participacin de diferentes estamentos de la sociedad. La bsqueda y obtencin de la informacin pertinente. La labor de la STP en cuanto a la capacitacin y asistencia tcnica
7.5.

Contenido del PDD Diagnstico general del departamento en el contexto econmico, social, poltico-institucional y ambiental.

i.

ii. Mapeo de actores. iii. Visin de desarrollo y ejes temticos. iv. Objetivos y polticas de desarrollo. v. Programas y proyectos.
7.6.

Visin de desarrollo y ejes temticos

Tambin llamada o conocida especialmente en los mbitos empresariales como visin, la imagen-objetivo o imagen futura, remite al conjunto de ideas principales de lo que se quiere lograr y se caracteriza por expresar en trminos globales las intenciones que mejor reflejan la situacin deseada a largo plazo. El trmino imagen-objetivo es usado con frecuencia tanto en la planificacin clsica, como en la planificacin estratgica situacional. Con algunas diferencias, en la terminologa del mtodo de escenarios, equivaldra al llamado escenario normativo.

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Desde una perspectiva temporal, la imagen-objetivo es entendida ocasionalmente como la situacin a lograr dentro del plazo de vigencia del plan. Sin embargo, la imagen-objetivo se ubica siempre en el largo plazo (independiente de la duracin del plan), como gua para definir objetivos especficos y caminos a seguir en el corto y mediano plazo. Una imagen-objetivo no puede ser entendida como la simple anticipacin de un promisorio panorama econmico y mejores condiciones de vida para la poblacin. Debe incluir adems: la organizacin social deseada, la evolucin del contexto cultural, las futuras estructuras institucionales, as como todos aquellos elementos que permiten describir integralmente el futuro deseado, incluidas las transformaciones de la estructura espacial. Asimismo debe evitar los desbordes imaginativos y las pretensiones excesivas, colocndose en el terreno de lo que es razonablemente posible, en funcin de las tendencias previsibles. En este contexto, la imagen-objetivo no puede ser "fabricada" en el escritorio del planificador, debe surgir del pensamiento poltico dominante y del modelo de desarrollo econmico y social que ste preconiza. Su validacin, en cambio, s es una tarea que corresponde al planificador, en cuanto a l corresponder asegurar la consistencia de la imagen-objetivo con las tendencias de crecimiento a futuro y su factibilidad en funcin de los medios disponibles. Adicionalmente, debido a que la imagen-objetivo constituye un compromiso social de largo alcance, deber reflejar los principales puntos de acuerdo y prioridades de los principales actores sociales. En este sentido, Peter Senge tendr que ser sometida a su consideracin desde los primeros encuentros destinados a definir objetivos y perfilar la estrategia de desarrollo.
Una visin es una imagen del futuro que deseamos crear, descrita en tiempo presente, como si sucediera ahora. Una proclama de visin muestra adonde queremos ir y cmo seremos cuando lleguemos all. La palabra deriva del latn videre, ver. Esta asociacin es significativa; cuanto ms detallada y visual sea la imagen, ms persuasiva resultar. Por ser tangible e inmediata, una visin infunde forma y rumbo al futuro de la organizacin y ayuda a la gente a fijar metas que sirvan de impulso.

La imagen-objetivo debe ser construida a partir de informacin y estudios que puedan ser recogidos a travs de distintas herramientas metodolgicas.

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Por otro lado, los ejes son los pilares que sostienen a la visin del desarrollo formulada y compartida. La pregunta en este caso es: Qu elementos o factores influyen directamente para que nuestra visin se haga realidad? Una de las tcnicas susceptible de ser usada en el establecimiento de los ejes de desarrollo es la utilizacin del Anlisis Sistmico definido por el mtodo Sinfona que bsicamente permite analizar el sistema de factores, sus interrelaciones y efectos, en este caso, sobre la visin definida. Sin embargo, es posible utilizar alguna otra tcnica o mtodo.
7.7.

Los objetivos de desarrollo

Los objetivos describen los propsitos generales o especficos de un determinado plan. Responden a lo que se pretende lograr en las diferentes dimensiones del desarrollo (econmica, social, cultural, territorial, etc.), situndose en el marco general de referencia dado por la imagen-objetivo. Los Objetivos Generales centran los propsitos estratgicos del plan, con base en el anlisis integral de la situacin del Problema: Baja cobertura del departamento.
seguro materno-infantil. Objetivo: Aumentar la cobertura del seguro gratuito del seguro materno-infantil.

Los Objetivos Especficos centran a nivel de sector o de componente temtico, los propsitos que permiten que el sector o el componente, contribuya efectivamente al logro

de los objetivos generales. Ciertos Objetivos estn asociados a restricciones. En estos casos, el objetivo no es ms que la formulacin en positivo de un problema o necesidad.
Potencialidad: existencia de una amplia zona forestal en el Departamento de Canindey. Objetivo: disear un plan de manejo y explotacin de la reserva forestal.

Otro tipo de objetivos se asocian con potencialidades u oportunidades, cuyo aprovechamiento permite llevarlos a cabo de manera ms eficiente y eficaz.

Tambin pueden referirse a valores que se desea implantar y/o desarrollar, como: mayor participacin en las decisiones; mejor proyeccin nacional del departamento o abrir nuevos horizontes para la juventud. Los objetivos pueden ser de corto, mediano y largo plazo. En este contexto, debe haber una articulacin entre ellos con una lgica de medios a fines: los objetivos

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de corto plazo, o algunos de ellos, son medios para lograr (o contribuir a lograr) los de mediano plazo y stos, a su vez, son los medios que permiten el logro de los objetivos de largo plazo, o contribuyen a ello. A este respecto, es necesario tener siempre presente las siguientes caractersticas de los objetivos que guiarn un plan de desarrollo:
i.

Los objetivos deben tener un nivel intermedio de generalidad, es decir, ser lo suficientemente especficos para ayudar a elegir entre opciones estratgicas; pero, al mismo tiempo, ser lo suficientemente generales como para permitir la exploracin de diferentes soluciones. Los objetivos deben ser pertinentes al contexto especfico del plan, adoptando formas que reconozcan la naturaleza y complejidad de la problemtica en estudio, as como su carcter dinmico. Los objetivos deben referirse a procesos de cambio ms que a estados finales. con la problemtica y/u oportunidades identificadas en el diagnstico.

ii.

iii.

iv. Los objetivos deben ser consistentes en el sentido de que estos se relacionan

v.

Los objetivos sern estratgicos, ya que deben apuntar hacia los temas o asuntos prioritarios que poseen un mayor impacto en el desarrollo y deben poseer esta articulacin lgica entre niveles de propsitos. Polticas de desarrollo

7.8.

La poltica es un proceso, un curso de accin colectiva que involucra a todo un conjunto complejo de actores involucrados y comprometidos que se expresa en un comportamiento intencional y planificado. Una vez definidos y priorizados los objetivos por eje de desarrollo, los equipos temticos debern formular las polticas e incluso, si es necesario, las estrategias que harn viables a las polticas. Las polticas deben sujetarse a los siguientes criterios: a. Su diseo est en directa correspondencia con los objetivos de desarrollo. El objetivo expresa el fin en tanto que la poltica expresa el medio; el (los) curso (cursos) de accin a seguir. b. Las polticas deben corresponder a las expectativas de los grupos temticos. Se deben agotar todas las posibilidades y/o medios de accin y

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si es posible, verificar que existe la viabilidad tcnica, econmica y poltica de ser implementadas. c. Las polticas configuran la base de los acuerdos programticos y de corresponsabilidad entre los distintos actores, ya que se desagregan en metas logros concretos, finitos y cuantificables- a ser concretadas en el corto o mediano plazo. Sobre esta base, ser sencillo configurar los pactos econmicos, polticos y sociales cuya expresin de recursos se encuentra en el presupuesto plurianual y/o la programacin de mediano y largo plazo. La poltica es un curso de accin deliberadamente diseada y calculada en funcin del logro de determinados objetivos. La poltica se expresa en un conjunto interrelacionado de acciones que, en razn de los recursos con los que cuentan los actores, los medios que emplean y las reglas que siguen, es considerado pertinente para alcanzar el estado ideal planteado en el objetivo o la visin. Las polticas son los caminos a seguir para llegar a un punto determinado. Las acciones son elementos de las polticas que expresan intenciones ms concretas y especificas.
7.9.

Programas y proyectos

Los programas expresan secuencias correlacionadas de proyectos y acciones que responden a objetivos de desarrollo preestablecidos. Dichas secuencias deben especificar: metas, procedimientos, instituciones involucradas, instancias de coordinacin, fuentes de financiamiento y etapas de ejecucin. Los proyectos, por su parte, son el resultado de la sistematizacin de los elementos que permiten concurrir a la solucin de un problema determinado. Adems de dar respuesta acerca de quin realizar las acciones, cundo y con qu recursos, los programas y proyectos deben entenderse tambin como propuestas poltico-tcnicas que hacen posible sumar esfuerzos de diversos actores en torno a objetivos comunes. La elaboracin de programas y proyectos no slo requiere de un detallado anlisis de los problemas que se pretende resolver, sino adems de un diseo cuidadoso del conjunto de operaciones involucradas, asignacin de responsabilidades e instancias de coordinacin. De este modo, constituyen una herramienta importante del proceso de planificacin y una de las formas concretas y especficas para llegar a materializar la propuesta general de desarrollo.

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En el Plan de Desarrollo Departamental interesa destacar particularmente aquellos programas y proyectos llamados "estratgicos", es decir, aquellos que indiscutiblemente apuntan a lograr los objetivos propuestos y son cabal expresin de los ejes estratgicos. Bajo determinadas circunstancias, puede resultar conveniente y necesario detallar algunos programas y proyectos "no estratgicos" con el objeto de lograr una mejor coordinacin y gestin administrativa. Independientemente de cul sean los criterios elegidos para decidir acerca del listado de programas y proyectos que se desea incluir en el PDD, en conjunto debern dar una imagen completa del compromiso institucional involucrado, as como del carcter sectorial o multisectorial de las acciones que se pondrn en marcha. La Secretara Tcnica de Planificacin, en su calidad de rgano rector del Sistema de Inversin Pblica, facilitar la asistencia tcnica necesaria en cuanto a la formulacin de proyectos de inversin.
8.

FASE IV PRESENTACIN Y APROBACIN DEL PDD


8.1.

Objetivos Comunicar claramente el alcance, el propsito, el valor y la necesidad de tener un PDD. sobre el PDD propuesto con los todos grupos de inters identificados.

i.

ii. Consultar

iii. Finalizar el PDD tomando en cuenta los aportes correspondientes. iv. Asegurar apoyo poltico para el PDD y su ejecucin. v. Gestionar la aprobacin del PDD ante la Junta Departamental. vi. Viabilizar la ejecucin del PDD.
8.2.

Productos Un PDD aceptado a nivel departamental, aprobado por la Junta Departamental y publicado en medio impreso y/o digital.

i.

ii. Mecanismo estructurado para llevar adelante la ejecucin del PDD.

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8.3.

Responsabilidades bsicas

Consejo Departamental de Desarrollo


i.

Atender las consultas del Gobernador relativas al Plan Departamental de Desarrollo.

Junta Departamental
i.

Considerar, aprobar, modificar o rechazar el Plan Departamental de Desarrollo propuesto por el Gobierno Departamental.

Gobierno Departamental
i.

Realizar las reuniones y talleres necesarios para la validacin del PDD.

ii. Presentar el PDD a consideracin del Consejo Departamental de Desarrollo. iii. Presentar el PDD a la Junta Departamental para su aprobacin. iv. Establecer los mecanismos para la ejecucin del PDD.

Secretara Tcnica de Planificacin


i.

Asistir tcnicamente al Gobierno Departamental durante esta fase.

9.

BIBLIOGRAFA
Osorio, Alfredo. Planeamiento Estratgico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Buenos Aires. Cuarta Edicin, noviembre 2002. ILPES: Prospectiva y Estrategia (Compendio de trabajos presentados en el Primer Encuentro de Estudios Prospectivos), junio 1997. Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo del Ecuador. Propuesta tcnica para elaboracin de Planes de Desarrollo Provincial. Boisier, Sergio. Y si el desarrollo fuese una emergencia sistmica? Fundacin Universitaria. Sevilla, Espaa. Octubre 2002. Alburquerque Llorens, Francisco. Desarrollo y territorio. Instituto de Economa y Geografa. Madrid, Espaa. Noviembre 2005. Chadwick, G.: A system view of Planning, Oxford Pergamon Press, 1971. Matus, Carlos: Poltica, Planificacin y Gobierno, Caracas, Fundacin ALTADIR, 1988.

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ANEXO

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CONTENIDO DEL DIAGNSTICO

I.

ASPECTOS GENERALES 1. Ubicacin geogrfica 2. Divisin poltico-administrativa

II. RECURSOS NATURALES Y AMBIENTALES

1. Descripcin de la geografa fsica a. Orografa b. Hidrografa c. Topografa 2. Caractersticas del ecosistema a. Pisos ecolgicos i. Clima

ii. Suelos iii. Flora iv. Fauna v. Recursos forestales vi. Recursos hdricos vii. Recursos minerales viii. Recursos hidrocarburferos b. Tema ambiental Suelo, aire, agua, inclemencias, etc.

III. RECURSOS ECONMICO-PRODUCTIVOS

1. Principales actividades econmicas en la economa (departamental o local) 2. Caractersticas que definen la actividad econmica de cada sector

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3. Acceso y uso del suelo a. Tamao y uso de la tierra (cultivos, pasturas, forestal y otros) b. Superficie de tierras bajo riego y a secano c. Tenencia del suelo 4. Sistemas de produccin a. Agrcola Principales cultivos y variedades, tecnologa empleada, superficies por cultivo, rendimiento por cultivo, destino de la produccin, infraestructura productiva, organizacin de la fuerza de trabajo, etc. b. Pecuario Poblacin por especies principales, tecnologa y manejo, productos y subproductos, carga animal, destino de la produccin, infraestructura productiva, organizacin de la fuerza de trabajo, etc. c. Forestal Especies y superficies, tecnologas: tipo de produccin y manejo, volumen y destino de la produccin, reforestacin (superficie y especies), organizacin de la fuerza de trabajo, etc. d. Caza, pesca y recoleccin Principales especies, produccin por especie, destino de la produccin, organizacin de la fuerza de trabajo, etc. e. Industrial Estratificacin de la produccin por tamaos, principales productos, tecnologa empleada, volumen y destino de la produccin, organizacin de la fuerza de trabajo, etc. f. Minera Principales productos, tecnologa empleada, volumen y destino de la produccin, organizacin de la fuerza de trabajo, etc. 5. Sistemas de produccin y organizacin empresarial a. Tipo y nmero de unidades productivas, tamao de las empresas, clasificacin, localizacin territorial, estructura de la propiedad.

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b. Especializacin productiva, existencia de redes entre empresas (clusters), asociacin de empresarios, cooperacin entre empresas, grado de modernizacin de las empresas, nivel tecnolgico de las empresas, surgimiento de nuevas empresas, formas de relacionamiento entre la pequea produccin y la gran empresa, etc. c. Acceso a financiamiento 6. Sistema de comercializacin a. Formas de comercializacin b. Ferias y mercados c. Principales productos comerciables, pocas d. Comportamiento de precios segn poca 7. Recursos tursticos

IV. DEMOGRAFA Y MERCADO DE TRABAJO

1. Demografa y dinmica poblacional a. Poblacin por edad y sexo b. Nmero de familias y promedio de miembros por familia c. Poblacin rural y urbana d. Movimientos migratorios e. Tasa de natalidad f. Tasa de mortalidad: general, materna e infantil g. Tasa de crecimiento poblacional h. Tasa de analfabetismo por sexo i. Esperanza de vida al nacer

2. Mercado de trabajo a. Poblacin econmicamente activa e inactiva b. Composicin de la fuerza de trabajo, edad, sexo c. Desempleo y subempleo

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d. Disponibilidad de mano de obra e. Perfiles que caracterizan la oferta de trabajo f. Nivel educacional y experiencia de la mano de obra 3. Distribucin del Ingreso a. Principales fuentes de ingreso de la poblacin (departamental o local) b. Niveles de ingreso medio por actividad c. Distribucin del ingreso a nivel local

V. INFRAESTRUCTURA ECONMICA Y SOCIAL

a. Transportes i. Red vial, aeroportuaria y fluvial

b. Telecomunicaciones i. Telfonos, Internet, correo, telex, fax

ii. Medios de comunicacin: TV, radio, prensa escrita c. Fuentes y usos de energa d. Abastecimiento de agua i. Distribucin de agua potable

ii. Canales de riego iii. Embalses y represas e. Saneamiento bsico i. Tratamiento de aguas servidas

f. Medio Ambiente i. Recoleccin y disposicin de residuos

ii. Parques nacionales y reas protegidas iii. Proteccin de ros y lagos g. Vivienda i. Estado y calidad

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ii. Nmero de ambientes por vivienda iii. Promedio de personas por vivienda
VI. RECURSOS SOCIOCULTURALES

1. Base cultural de la poblacin Origen tnico, capacidades creativas, actitud hacia el trabajo, grado de asumir riesgo empresarial, cultura innovadora y participativa, capacitacin de recursos humanos en general 2. Identidad cultural Existencia de identidad propia, instituciones de renombre, grado de asociatividad con otros departamentos y/o municipios. 3. Educacin a. Educacin formal Nmero, tipo y cobertura de los establecimientos; estado y calidad de la infraestructura; nmero de matriculados por sexo y grado; desercin escolar por sexo: tasa y principales causas; nmero de profesores por establecimiento, nmero de alumnos por profesor, etc. b. Educacin no formal Instituciones de capacitacin existentes, principales programas y prcticas de capacitacin, nmero de capacitados por sexo, etc. c. Universidades e instituciones de educacin superior 4. Salud a. Medicina convencional Estructura institucional: nmero, tipo y cobertura; personal mdico y paramdico por establecimiento, causas principales de la mortalidad; epidemiologa: tipo de vacunas y cobertura; grado y cobertura de desnutricin infantil b. Medicina tradicional

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VII. ASPECTOS ORGANIZATIVO-INSTITUCIONALES

1. Administracin local e instituciones pblicas y privadas 2. Funcionamiento del gobierno (departamental y/o municipal) a. Estructura administrativa. b. Capacidad instalada y recursos c. Ingresos y gastos d. Funcionamiento institucional e. Relacionamiento con funcionarios y ciudadana f. Polticas de fomento productivo g. Canales de informacin 3. Estado de la planificacin a. Planes, proyectos y obras en ejecucin b. Estrategias e instrumentos para el desarrollo 4. Formas de organizacin comunitaria a. Organizaciones territoriales b. Organizaciones sociales funcionales 5. Instituciones privadas 6. Instituciones polticas, sindicales y religiosas

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