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RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.

8|N 2 Polticaegestoambiental:conceitoseinstrumentos

Polticaegestoambiental:conceitoseinstrumentos
AlessandraMagrini* 1Introduo
O presente trabalho tem como objetivo analisar a evoluo dos conceitos e instrumentos de poltica e gesto ambiental nos ltimos trinta anos apontando suas atuais tendncias luz das transformaesscioeconmicasemcurso. Diversos autores e estudos vem apontando a entrada da sociedade na chamada era ps industrial ancorada numa economia cada vez mais globalizada e em transformaes tecnolgicas profundas. O meio ambiente adquire neste contexto nova dimenso: passa de uma conotao essencialmente local para uma concepo global, reconhecido como bem econmico e sujeito a mecanismos de mercado, incorporado nas estratgias individuais e coletivas dos diferentes agentes sociais. Emboraestastendnciassejammaisevidentesemarcantesnospasesdesenvolvidos,entendeseque, nocasodoBrasil,exatamentenestemomentodemutao,quandoaindanoseconsolidaramas transformaesemcurso,quetornasefundamentalreveropercursodapolticaedagestoambiental. *ProfessoraAdjuntadoPPE/COPPE/UFRJ email:ale@ppe.ufrj.br

2Sociedadeemeioambiente:algunselementosparareflexo
A concepo dos chamados longos ciclos econmicos de Kondratieff tem sido retomada por diversos economistas (ver Freeman, 1989 Dosi, 1982 Gerelli, 1995) para evidenciar as mudanas estruturaisquemarcaramasondasevolutivasdasociedade.AFigura1reportaestaevoluo. Historicamente, a partir do momento em que as atividades produtivas do homem adquiriram umaformaorganizada,ocrescimentodaatividadeeconmicaestevesempreassociadaaumaumento nousodosrecursos.Istoaplicasetantoparaasociedadeagrcolacomoparaasociedadeindustrial.A revoluoindustrial,entretanto,introduziuumaaceleraodesteprocessoinstaurandoummodelocada vezmais complexo do ponto devista tecnolgico e organizacional calcado no uso macio de recursos materiais(carvo,ferro,petrleo,etc.).Nasociedadeindustrialocrescimentoeconmicoestevesempre acompanhado por um crescimento equivalente no consumo de recursos materiais, em particular energticos. Desde os anos 50, porm, iniciase uma reduo da importncia dos fatores materiais e dos semitrabalhados,acompanhadaporumcrescimentoconcomitantedefatoresimateriais(AmatoeBidello, 1998).apartirdosanos70,noentanto,quecomeaaconfigurarsedeformamaisefetivaoprocesso tpicodasociedadepsindustrial,calcadoemmudanastecnolgicaseorganizacionais:usocrescente dastecnologiasdainformao,adventodemateriaiseprodutosnovosoucommelhoriadedesempenho, produo just in time, etc. Entrase, portanto, na era da desmaterializao na qual, devido principalmente s mudanas tecnolgicas, manifestase uma ciso entre o crescimento do PIB e o consumoderecursosmateriaisporunidadedeproduto.Passasedomodoindustrial,outaylorstico,de produo para o modo cientfico no qual domina o conhecimento e a automao. A prpria cincia tornase um fator de produo (Gerelli, 1997). As transformaes tecnolgicas baseadas na microeletrnica, na informtica e na biotecnologia/novos materiais permitem a produo de bens com menorcontedoderecursosmateriaisemaiorcontedodeinformao/conhecimento.Osetortercirio tornasegradualmenteprevalenteemrelaoaoindustrialnacomposiodoPIB.

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.8|N 2 Polticaegestoambiental:conceitoseinstrumentos Estequadroinduzmudanasnasestruturasfsicasesociais,emparticularnotrabalhoenarelao entreeconomiaeterritrio(DeMasi,1987e2000).Muitotemsefaladodasrepercusses,positivase negativas,edascontrovrsiasgeradaspelaerapsindustrialepelaconfiguraodestanova economia. Figura1OsCicloslongosdasociedade

Discutese sobre: flexibilizao do trabalho, tempolivre, desemprego transnacionalizao das estruturasdepoder(reforadaspelaposse/fluxodeinformao/conhecimento)ecrescenteesvaziamento da ao do Estado Nacional melhoria (reduo do trafego e dos problemas ambientais correlatos, resgate das relaes familiares e de vizinhana) ou perda (isolamento, stress) da qualidade de vida urbana reforo do processo de excluso e acentuao das diferenas entre ricos e pobres melhorias ambientais decorrentes do processo de desmaterializao (reduo do uso de recursos materiais e energticos,reduodapoluio)e/ouaumentodosriscosambientaisdecorrentesdodescontroledas novastecnologias,dentreoutrasquestesdecartereconmico,socialepoltico. Nocabenopresentetrabalhoalongarestaanlise,massimevidenciarqueestenovocontexto temimplicaesprofundasemcampoambientalexigindoumaindagaosobreoencaminhamentoaser dadoaosinstrumentosdepolticaegestoambiental.

3Aevoluodapolticaambientalnocontextointernacional
possvel identificar quatro eventos que marcaram de forma direta a trajetria da Poltica Ambientalnomundo:apromulgaodaPolticaAmbientalAmericana,em1969(NEPA),arealizaoda Conferncia das Naes Unidas em Estocolmo, em 1972, o trabalho realizado pela Comisso Mundial sobreMeioAmbienteeDesenvolvimentoqueresultounapublicaodorelatrioNossoFuturoComum em1987e,finalmente,arealizaodaConfernciadasNaesUnidasnoRiodeJaneiro,em1992. Outros eventos tambmmarcaram deformaindiretaos rumos desta poltica: a publicao do relatrio do MIT Os Limites do Crescimento, em 1972 e os dois choques do petrleo, ocorridos respectivamente em 1973 e 1979. Cabe tambm mencionar a importncia, no perodo, da crescente mobilizao da sociedade civil em torno da problemtica ambiental que, aliada intensa produo

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intelectual voltada para o questionamento do modelo de desenvolvimento perseguido pelas naes, moldaramaconformaodapolticaambientalnosltimostrintaanos. A partir destes eventos configuraramse concepes, modalidades e instrumentos de poltica ambientaldiferenciadosnotempo.Evidentementeestaevoluonosereveloudeformahomogneae contemporneaemtodosospases.Noentanto,possvelidentificarumfioindutorqueveiomoldando estaspolticasdeformasemelhante.Assim,oseventosdofinaldadcadade60einciodadcadade 70 desencadearam um processo de estruturao institucional e de formulao de polticas ambientais nos diferentes pases. Estas polticas caracterizaramse durante toda a dcada de 70, por uma tica essencialmentecorretivacentradadeformapredominantenaintroduodemecanismosdecontroleda poluio. A dcada seguinte foi marcada fundamentalmente pelos dois choques do petrleo que evidenciaram deformaflagrante avulnerabilidade das naes frente escassez de recursos naturais. Nos anos 80 as polticas ambientais dos pases direcionaramse para um enfoque de tipo preventivo. Data deste perodo, em quase todos os pases do mundo ocidental, a introduo da Avaliao de ImpactoAmbientalcomoinstrumentodeprevenoedeauxiliodeciso. Nasdcadasde70 e80agesto ambientalfoiessencialmentepraticadapeloEstadoatravs da aplicao dos chamados instrumentos de comando e controle, dentro de um encaminhamento de poltica ambiental essencialmente centralizada. Durante estas dcadas a poltica e a gesto ambiental foram marcadas por fortes conflitos, conflitos entre interesses pblicos e privados, conflitos de competnciasdentrodoprprioEstado,conflitosentreempresas,Estadoesociedadecivil. O conceito de desenvolvimento sustentvel introduzido em 1987 pelo Relatrio das Naes Unidas denominado, muito apropriadamente, Nosso Futuro Comum, veio com o intuito de promover uma espcie de conciliao entre as partes em conflito.Apesar do muito desgaste que este termo j sofreu,indiscutvelqueeleestevenabasedastransformaesobservadasnadcadade90eque,at hoje, vem moldando a orientao buscada pelas polticas ambientais dos diferentes pases. A ConfernciadasNaesUnidasocorridaem1992noRiodeJaneiro(ECO92)teveumpapelcatalizador nadisseminaodesseconceito.Nestecontexto,osanos90viramosurgimentoprogressivodenovos atoresemcampoambiental: oavanodeatitudesprativasdasempresasquecomearamavislumbrar,atravsdaintroduo de mecanismos de gesto ambiental, oportunidades de mercado, num primeiro momento, e barreirasentrada,numsegundo o avano da chamada ecodiplomacia e da realizao de convenes internacionais sobre problemasambientaisglobais,comfortesrepercussesdiplomticas,polticaseeconmicassobre osdiferentespases. o avano da atuao das administraes locais, movido pelo resgate da dimenso local em respostaaoprocessodeglobalizaoemcurso o avano de uma sensibilizao ambiental difusa por toda a sociedade com o conseqente crescimentodedemandasemobilizaoporpartedesta. Este perodo caracterizouse pelo desenvolvimento de instrumentos da chamada Gesto AmbientalPrivada,oudasempresas,dentreosquaisdestacamseosdesenvolvidosnombitodasrie denormasISO14.000:SistemadeGestoAmbiental,AuditoriaAmbientaleAvaliaodeDesempenho Ambiental, relacionados gesto ambiental de sitos ou organizaes Ciclo de Vida, Rotulagem e Aspectos Ambientais em Padres, relacionados gesto ambiental de produtos. O TC 207, comit da ISOencarregadodaelaboraodasnormas,foicriadoem1993einspirousenanormainglesaBS7750 e na ISO 9000 para conduzir a discusso sobre as normas de Sistema de Gesto Ambiental e de Auditoria Ambiental.A confeco das normas incorporou tambm as experincias prexistentes sobre

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normativasrelacionadasaselosverdeseosprincpiosdoProgramadeAtuaoResponsvelinstitudo pelaindstriaqumicacanadenseeamericananadcadade80eimplementadopelasassociaesda indstriaqumicadosdiferentespases. O trabalho desenvolvido pela ISO em campo ambiental representa um marco importante na medidaemqueconsistenaprimeirainiciativadegestoambientalvoluntriaporpartedasempresasde carterefetivamentemundial,ousejanorestritoasetoresoupases.Emborasediscutamuitohojea eficcia deste mecanismo do ponto de vista ambiental e as efetivas motivaes que levaram as empresasadoodomesmo,importanteassinalarqueestainiciativainfluenciouosprpriosrumos da poltica ambiental contribuindo para a construo do conceito de gesto ambiental dentro do setor pblico.nadcadade90,defato,queaspolticaspblicasdemeioambiente,passaramaincorporar este conceito em sua acepo mais gerencial, em detrimento de umavisomais restrita, anterior, que enfocavaagestocomosimplesmanejoambiental. Assim, no mbito da Gesto Ambiental Pblica, observase no perodo, principalmente em paseseuropeus,abuscadenovosinstrumentosdegesto,sejaatravsdaintroduodeinstrumentos econmicos, seja atravs da implementao de instrumentos de comando e controle menos punitivos. Embora at o final da dcada a questo do uso de instrumentos econmicos tenha ficado mais no mbitodediscussestericasedealgumasaplicaeslocalizadas,aintroduodemecanismoslegais menos punitivos ganhou espao na Europa com a promulgao de dois regulamentos da Comunidade Europia, um sobre selo ambiental (Ecolabel) Regulamento CEE 880/92 e outro sobre sistema de gesto ambiental e auditoria ambiental (Ecoaudit) Regulamento CEE 1836/93. Ao estabelecerem, antes mesmo das normas ISO, sistemas voluntrios de adeso a instrumentos de gesto ambiental, estes regulamentos introduzem uma nova forma do legislar em campo ambiental e espelham as diretrizes do Quarto e Quinto Programas de Ao da CEE endereadas para o maior uso de instrumentosdemercadonapreservaodomeioambiente. Neste novo quadro dos anos 90 (novos atores, novos instrumentos) ganha espao a negociao e a necessidade de se buscar uma efetiva conciliao entre as partes. Na dcada atual, sempreancoradasnoconceitodedesenvolvimentosustentvel,aspolticasambientaisdequasetodos os pases parecem enderearse para a busca de um enfoque integrador: integrar o desenvolvimento com o uso sustentvel dos recursos, integrar os instrumentos de comando e controle tradicionalmente aplicadosaomeioambientecominstrumentoseconmicos,integrarosagentes pblicoseprivadosna gestodomeioambiente,integraradinmicadaproblemticaambientallocalcomaglobal.Talenfoque s pode ser perseguido se foremincorporados ao planejamento e gesto ambiental os conceitos de Planejamento e Gesto Cooperativos (ver Healey, 1997, Forester, 1999, De Jongh, 1999, Meppem, 2000). A formao de parcerias, a criao e aplicao de instrumentos compartilhados de gesto, a implementao de aes conjuntas de preservao ambiental, constituem as formas mais viveis de encaminhamento destas polticas. Estas perspectivas parecem confirmarse no s por um percurso evolutivointernopolticaambiental,mastambmporumadinmicamaisampladeretraodoEstado detodasasatividadeseconmicaseumconcomitantecrescimentodasforasdemercadonumcontexto econmico e financeiro globalizado e fortemente interligado. Rediscutir o papel do Estado, das organizaes e da sociedade e suas formas de articulao constituem o grande desafio da gesto ambientalnaatualidade. Attulodeilustrao,aFigura2apresentadeformaesquemticaaevoluodadinmicada GestoAmbientalnosltimostrintaanos.Doladoesquerdosoreportadosostradicionaisinstrumentos empregadospelaGestoAmbientalPblicae,maisrecentemente,aquelesimplementadospelaGesto AmbientalPrivada.Doladodireitoafiguraapresentaastendnciasprospectadasdeevoluodagesto ambientalparaumaticadereconhecimentodoconflitoedenegociao,atravsdoempregode tcnicasestruturadas,eparaaconformaodeparceriasentreosdiferentesagentes,atravsda introduodeprticaseinstrumentosdegestocooperativa.

RevistaBrasileiradeEnergia o Vol.8|N 2 Polticaegestoambiental:conceitoseinstrumentos Figura2Dinmicadagestoambiental

4Apolticaeagestoambientalnobrasil
AevoluodapolticaedagestoambientalnoBrasilsedeudeformarelativamenteconsoante comoquadrointernacional.Evidentementeesteprocessofoimarcadoporespecificidadeseconmicas, polticaseculturais,almdefatoresdepressoexternos,cujaanlisenocabenopresentetrabalho,e quefizeramcomqueasdiferentesfasesobservadas anvelinternacionalseapresentassemporvezes defasadas e por vezes sobrepostas no caso brasileiro. A prpria configurao desigual do desenvolvimento brasileiro, que faz com que convivam ao interior do pas estruturas tipicamente pr industriais ao lado de industriais e de psindustriais, imprimem a esta evoluo uma configurao diferenciada. Assim,adcadade70tambmrepresentouparaoBrasilumafasedeestruturaoemcampo ambientalprincipalmentedopontodevistainstitucional.Datamdesteperodoacriaoanvelfederalda SEMA, Secretaria de Meio Ambiente e de alguns rgos estaduais como a FEEMA. Embora alguns estados tenham implementado neste perodo instrumentos de gesto ambiental e embora a prpria federao j possuisse algumas normativas anteriores, como o Cdigo de guas de 1934, a Lei de Proteo de Florestas de 1965, a Lei de Proteo da Fauna de 1967, dentre outras, uma poltica ambientalefetivaeorgnicasfoiimplantadanoBrasilem1981comaLei6938queinstituiuaPolticae oSistemaNacionaldoMeioAmbiente. OsprincipaisinstrumentosqueconstamdestaleisoathojeaplicadosnoBrasileso: PadresdeQualidadeAmbiental ZoneamentoAmbiental(posteriormentedenominadoZoneamentoEcolgicoeconmico) AvaliaodeImpactosAmbientais Licenciamentoerevisodeatividadesefetivaoupotencialmentepoluidoras SistemaNacionaldeInformaesAmbientais SistemadeUnidadesdeConservao. Desde sua promulgao, a poltica ambiental brasileira vem atuando tanto no plano corretivo comopreventivo.Datamigualmentedadcadade80asregulamentaesrelativasaoestabelecimento de padres de qualidade da gua e de efluentes e sobre o Programa de Poluio do Ar por Veculos

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Automotores PROCONVE (Resolues CONAMA 020/86 e 018/86 respectivamente) e a relativa Avaliao de Impacto Ambiental (Resoluo CONAMA 001/86). Por outro lado, somente em 1997 foi promulgada a regulamentao federal sobre Licenciamento Ambiental (Resoluo CONAMA 237/97) enquantocontinuaramsendoelaboradasnoperodonormasparacontroledeemissesgasosaserudo dentrodeumaticadepolticaclaramentecorretiva. Adicionalmente,oBrasilincorporounoinciodadcadade90umnovoinstrumentoquevinha sendodiscutidonaEuropa,aAuditoriaAmbiental.Quase quecontemporaneamente,diversosEstados, Municpios e tambm a Unio discutiram projetos de lei sobre a introduo deste novo instrumento. A concepo brasileira do mesmo, no entanto, seguia o modelo inicial do Regulamento da CEE que consistianumtradicionalinstrumentodecomandoecontrole,ouseja,tinhaumcarteressencialmente compulsrioenoincorporavaaadooconjuntade umSistemadeGestoAmbiental.Esteprocesso acabounoprogredindoresultandonoarquivamentodoprojetodeleifederalenasuspensodealguns projetos estaduais e municipais. O Estado do Rio de Janeiro, no entanto, foi um dos estados que regulamentaramestenovoinstrumento(Lei1898/91eDecreto2147A/95). Do ponto de vista institucional, desde a promulgao da Lei 6938/81, foram essencialmente mantidas as atribuies a nvelfederal, estadual emunicipal, tendo sidomodificadas, atravs de leis e decretos,algumasfigurasdaestruturaoriginal,dentreasquaisdestacamse: a SEMA foi absorvida em 1989, juntamente com SUDEPE, IBDF e SUDHEVEA formando o IBAMA em1989foicriadooComitdoFundoNacionaldoMeioAmbiente o Ministrio do Meio Ambiente foi criado em 1992 e sua denominao e composio foram modificadasdiversasvezesnestesanos. A Constituio de 1988 veio reforar a poltica ambiental brasileira, alm de atribuir aos municpiosmaiorautonomiaemcampoambiental.Vsedesdeentoumcrescimentodoenvolvimento municipalemquestesambientaissemquenoentantoaleifederaltenhasidomodificadanosentidode redefinir competncias. A gravidade desta situao ficou latente quando em 1997 foi promulgada a Resoluo 237 dando atribuies especficas aos municpios para o licenciamento de projetos com implicaes ambientais locais. Como resultado a resoluofoi taxada de inconstitucional e, aomesmo tempo,desencadeouseumprocessodeelaboraodeprojetosdeleisobrelicenciamentoporpartede muitos municpios. Se por um lado incontestvel a pertinncia da atuao municipal em campo ambiental, por outro, se no se proceder a uma premente reviso do Sistema Nacional de Meio Ambiente,poderagravarseasobreposiodecompetnciasentreasdiferentesfigurasinstitucionais. Nosparamodificarasatribuiesdosmunicpiostornasenecessriaarevisodaleiquadro ambiental brasileira, mas principalmente para incorporar os novos conceitos e instrumentos que tem permeado hoje a evoluo da gesto ambiental a nvel internacional. Neste sentido, o Brasil ainda encontrasebastante distanciadodeumavisoefetivamenteintegradoradagesto ambiental.Istono significaqueestasnovastendnciasnotenhamsidoabsolutamenteimplementadasnocasobrasileiro. Recentemente possvel identificar, tanto ao nvel federal como estadual, a adoo de alguns novos mecanismos legais e institucionais que direcionamse, mesmo que de forma ainda incipiente, para a negociaoe/ouaformaodeparcerias.Dentrodalgicaquetemregidoapolticaambientalbrasileira, noentanto,estesconvivemcomigualmentenovosmecanismosque seinseremnasmodalidadesmais tradicionais da gesto ambiental do tipo comando e controle. o caso, por exemplo, da Lei 9605, conhecida como Lei de Crimes Ambientais que, promulgada em 1998, possui um profundo carter punitivo. Comrelaonegociao,umainiciativarecentequetemdadobonsresultadosnoEstadodo RiodeJaneiroarealizaodeTermosdeCompromissoAmbiental(TCAs)entreorgoambientale as empresas. Este instrumento surgiu com a Medida Provisria 194924/00 relacionada Lei Federal

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9605/98 anteriormente mencionada e teve como intuito permitir a adequao das empresas s exigncias legais (Scheeffer, 2001). Embora tenha sido originado por um instrumento clssico de comando e controle, o TCA tem fomentado a negociao entre as partes. Outro mecanismo menos recente que introduziu a negociao, sempre entre empresas e setor pblico, data da dcada de 80 e vemsendopraticadotantoaonvelfederalcomoestadual.TratasedaAvaliaodeImpactoAmbientale domecanismocorrelatodeAudinciaPblica.Nocabeaquidiscutiraeficciadestesmecanismos(ver Magrini,1989),masimportanteassinalarqueapesardestasiniciativasjestarememcursonoexiste ainda na prtica da gesto ambiental no Brasil uma efetiva cultura que reconhea explicitamente o conflito e implemente a negociao de forma mais estruturada. O emprego de tcnicas e/ou procedimentosparaotratamentodestasquestesprecisaserfomentadoealargado(BredarioleMagrini, 1997). Em termos de formao de parcerias, existem no Estado do Rio de Janeiro os mecanismos denominados PROCONar e PROCONgua que consistem em programas de autocontrole implementadospelasempresaseacompanhadospelorgoambiental.Outroinstrumento,oSistemade Manifesto de Resduos Industriais e a Bolsa de Resduos, tambm constitui uma forma de compartilhamentocomainiciativaprivadadeatividadesqueestariamnormalmenteapenasacargodo rgoambiental.Mesmoqueestesmecanismostenhamsidoimplementadosemsuamaiorianofinalda dcada de 80 com o claro intuito de minimizar custos e aliviar a carga de controle da FEEMA, hoje, num novo contexto, precisam ser potencializados e dinamizados vindo a constituirse em parcerias efetivas. Finalmente, a nvel federal, a recente criao da lei de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Lei 9433/97), que ainda encontrase em fase de regulamentao, pode vir a constituir um grande avano na prtica da negociao e da formao de parcerias. Efetivamente, ao eleger a bacia hidrogrfica como unidade de gesto, este novo sistema faz intervir, na gesto da mesma, diferentes esferasdopoderpblico(Estados,Municpios,Unio),almdeenvolverosdiversosusuriosdabacia, atravs da representao nos chamados Comits de Bacia. A lei tambmintroduz novos instrumentos degestobuscandointegrarosaspectosqualitativosequantitativosrelativosaogerenciamentodagua queseguramentenecessitarodaprticadanegociaoedaformaodeparcerias.Ogerenciamento de recursos hdricos no Brasil pode portanto vir a constituirse no primeiro exemplo significativo de gesto ambiental cooperativa podendo servir como modelo para a reformulao do prprio Sistema NacionaldeMeioAmbiente.

5Concluso
A entrada na era psindustrial revela incertezas econmicas, sociais, geopolticas e tambm ambientaisqueseguramentenecessitarodenovosconceitoseinstrumentosdegestoambiental. Aliadoaestecontexto,osistemavigentedegestoambiental,frutodastendnciasmoldadas nas dcadas de 70 e 80, mostra sua insuficincia para encaminhariniciativas calcadas no conceito de desenvolvimentosustentvel. Estefatoreforaanecessidadedeseexperimentaremnovasformasdegestovoltadasparaa busca de prticas e instrumentos cooperativos de gesto envolvendo os diferentes agentes. Conforme mencionado, rediscutir o papel do Estado, das organizaes e da sociedade e suas formas de articulaoconstituemograndedesafiodagestoambientalnaatualidade.

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