Derecho Administrativo.

Unidad 1.

EL ESTADO.

*El Estado-ordenamiento:

el Estado es una manifestación societaria a la que le compete la creación y sustento de las

reglas de conducta que poseen contenido jurídico.

De esta manera, el Estado se presenta como el sistema jurídico en su plenitud, tanto porque es
un sistema jurídico, como porque es su exclusivo generador. Desde esta perspectiva, el Estado
es, a la vez, creador y parte del ordenamiento jurídico, concebido esté último, no sólo como un
conjunto de normas o reglas de conducta, sino, fundamentalmente, ordenamiento–institución,
es decir, el complejo organizativo y sus instituciones que producen y garantizan la eficacia de
las normas, sin identificarse o confundirse con ellas.

Por esta razón el Estado, creador de la norma, se somete a ella, ya que, aunque es creador
“providente” –en el sentido que da sustento– de la norma jurídica, como organización, no es la
norma. Por el contrario, la conjunción Estado–organización exige diferenciar a la norma del
Estado, ya que la organización existe para garantizar la existencia, aplicación y el cumplimiento
de la norma, a la vez que la misma organización sólo puede subsistir como tal en la medida en
que se someta, es decir, que viva y actúe conforme con la norma.

*Ordenamiento jurídico.

El Estado de derecho es la pieza clave del sistema, el elemento que le otorga al ordenamiento
su armonía y sentido inteligible, es decir, su “idea fuerza”, en la medida que es un modelo
ideal que expresa un tipo de organización en si misma apropiada para la realización del bien
común.

El Estado de derecho es un “estado constitucional”, vale decir, un ordenamiento jurídico que

se funda sobre una norma principal y de superior jerarquía, que sirve de patrón de validez para
las restantes normas del ordenamiento y que, substancialmente, establece un listado de
derechos fundamentales que las normas creadas por las mayorías no pueden vulnerar.

El Estado expresa la plenitud del ordenamiento jurídico pero no lo agota, ya que además del
cuasi ordenamiento jurídico internacional –donde el Estado (nacional) se auto obliga– o
supranacional –en el que existen órganos superiores con un también cuasi poder de coacción
sobre sus miembros– el ordenamiento se encuentra además integrado por normas protectoras
de derechos que se consideran propios de la naturaleza humana y que el ordenamiento sólo
puede reconocer, pero no crear. Se trata de los denominados derechos humanos, que lograron
su reconocimiento y sistematización jurídica universal a partir de la finalización de la Segunda
Guerra Mundial.

-El concepto de derecho, en cuanto ordenamiento jurídico, exige tres elementos constitutivos:
la sociedad, como base fáctica de la cual emana el derecho; el orden, como fin al que el
derecho tiende, y la organización, como medio para realizar el orden

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En consecuencia, para la doctrina del ordenamiento, todos los grupos sociales, en la medida
que hayan pasado de una fase inorgánica a una orgánica, es decir, su institucionalización, son
instituciones, ordenamientos jurídicos.

*El Estado y el bien común.

(el bien común como virtud natural es un impulso del ser humano para realizar lo que es
bueno, lo que es justo y bello).

El Estado genera el ordenamiento jurídico y se somete a este por el bien común, es finalidad
del estado y el derecho administrativo el bien común.

El bien común es la causa final del Estado y su administración. Es la causa de la causa eficiente,
es decir, lo que provoca la sociabilidad humana, y es también la causa de la causa formal (lo
que hace que el Estado sea tal y no un mero agregado humano) por lo que justifica el poder
del Estado, señalándole sus límites y alcances.

El Estado carece de “objeto social” determinado; se ocupa de todo y para todos. He ahí las dos
características fundamentales del bien común: es expansivo (a todos los hombres) e
indeterminado (a todos los objetos).

El principal elemento de toda institución “es el de la idea de obra a realizar”, la idea directriz,
que es intrínseca a la institución (para nosotros, en el caso del Estado, la idea directriz es el
bien común).

este bien común no es ni el bien de la comunidad como tal, en cuanto singular, ni la suma de
los bienes individuales, sino que tiene un objeto distinto propio, que es el bien del hombre
pero en cuanto ser social, su bien en cuanto vivienda en sociedad, y ordenado temporalmente
al bien común, en dicha comunidad.

Lo expuesto hasta el presente nos conduce de la mano a esta necesaria conclusión: el bien
común “consiste y tiende a concretarse en el conjunto de aquellas condiciones sociales que
consienten y favorecen en los seres humanos el desarrollo integral de su propia persona”, o
también; “El bien común abarca el conjunto de aquellas condiciones de vida social con las
cuales los hombres, las familias y las asociaciones pueden lograr con mayor plenitud y facilidad
su propia perfección”

Se llega al bien común asignando el conjunto de bienes materiales y espirituales para el

desarrollo de la plenitud.

El particular tiene la responsabilidad que a través de su esfuerzo conseguir el bien común,

cuando los particulares no pueden alcanzar el bien común el Estado aplica los medios
disponibles para dicho bien común.

-Las características del bien común son: indeterminado (alcanza a todos), expansivo,
distributivo, subsidiario.

*El principio de subsidiariedad.

El principio de subsidiariedad, entonces, refleja un régimen de distribución de competencias

entre entidades mayores y entidades menores, de modo que la competencia de la entidad
mayor alcanza sólo a aquellos ámbitos en los que la actividad de las entidades menores no
pueda o no deba desarrollarse.

2
Así entendido, el principio de subsidiariedad es de estricta implicancia jurídica, aun en el plano
de las relaciones entre Estado y sociedad.

Si la sociedad es en lo mediato un conjunto de personas, en lo inmediato es un conjunto de

agrupaciones, una de las cuales –la de mayor jerarquía y perfección plena en el orden
temporal es el Estado.

Así es posible distinguir “entre las responsabilidades y competencias propias de los individuos,
de las comunidades y de las asociaciones de una parte y la competencia del Estado de otra”.

Por ello: “Sociedad, en este sentido estricto, significa todas las competencias que no
corresponden al Estado y que por ello ponen límites a la extensión de su poder”.

Esta distribución de competencias nos lleva naturalmente a la formulación del principio de

subsidiariedad por el cual la competencia del Estado alcanza sólo a aquellos ámbitos de la vida
social en los que la actividad de los particulares –individuos o agrupaciones intermedias– no
pueda o no deba desarrollarse.

La aplicación del principio de subsidiariedad importará regular los límites de las competencias
estatales y, por consiguiente, fijar los alcances de todas las competencias sociales. Así, este
principio rector del orden social “traza los límites de la intervención del Estado. Intenta
armonizar las relaciones entre individuos y sociedad. Tiende a instaurar un verdadero orden
internacional”

RELACIÓN JURÍDICA.

*Relación Jurídica, norma y justicia.

No puede sostenerse que el ordenamiento jurídico se agote en la organización y sus

instituciones. El ordenamiento es también un conjunto ordenado de normas que emanan de la
organización según una especial estructura de las denominadas “fuentes del derecho”, a las
que la organización les impone sus relaciones de jerarquía y de procedencia orgánica, así como
los otros elementos necesarios para asegurar su coherencia. El ordenamiento es también
relación jurídica, ya que la propia idea de sociedad que lo fundamenta denota un conjunto de
relaciones intersubjetivas que adquieren dimensión jurídica cuando, en su consideración
unitaria, se institucionalizan orgánicamente. No es posible concebir el ordenamiento sin las
relaciones jurídicas. Sin el acuerdo voluntario, no hay materia donde aplicar el derecho por lo
cual es indispensable que el ordenamiento comprenda también a las relaciones jurídicas que lo
sustentan. En definitiva, la realidad material sobre la cual el derecho ordenamiento se sustenta
la causa final de la organización, la norma que de ella emana– es la relación jurídica, como
expresión trascendente de la trama de relaciones intersubjetivas que conforman la sociedad.

*Justicia y bien común.

El bien común es la causa de las causas del Estado. Ahora bien, si la virtud de la justicia
consiste en dar a cada uno lo suyo, y si ese “suyo de cada uno” es indivisible del bien común,
sólo cabe concluir en que el objeto de la virtud de la justicia, materialmente considerado, es el
bien común.

La “constante y perpetua voluntad” de dar a cada cual lo que le es debido. Esta conducta tiene,
entonces, un doble efecto: por un lado, en lo inmediato y directo, satisface la situación del que
es sujeto pasivo o acreedor del acto justo; por otro lado, de manera indirecta y mediata
aunque a veces también directa e inmediata, satisface el interés de la sociedad toda en el

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cumplimiento de cada acto por el cual se le da a cada uno lo suyo, encuentra reforzada y
asegurada la armonía que es condición indispensable para la paz social y, por ende, el logro del
bien común

*Justicia particular, justicia conmutativa y derecho privado.

La justicia se basa en elementos como la alteridad, lo debido a otro y el derecho a reclamar, y a

la igualdad entre todos los sujetos.

-Justicia particular: ordena al sujeto en torno a los bienes particulares. la justicia particular se
divide en “comunitaria” y “distributiva”. Aquí conviene seguir textualmente a Santo Tomás:
“Como ya se ha dicho, la justicia particular se ordena a una persona privada, que respecto de la
comunidad es como la parte al todo. Ahora bien, toda parte puede ser considerada en un
doble aspecto: uno, en la relación de parte a parte, al que corresponde en la vida social el
orden de una persona privada a otra, y este orden es dirigido por la justicia conmutativa,
consistente en los cambios que mutuamente se realizan entre dos personas. Otro es el del
todo respecto de las partes, y a esta relación se asemeja el orden existente entre la comunidad
y cada una de las personas individuales, este orden es dirigido por la justicia distributiva, que
reparte proporcionalmente los bienes comunes.
A la justicia conmutativa le corresponderá el derecho privado, a la distributiva el derecho
público.

-Justicia conmutativa: La virtud de la justicia conmutativa se encuentra presente en las

relaciones de un sujeto particular con otro, conciliando entre sí sus respectivos derechos sobre
la base de una relación de estricta igualdad. Relaciones de prestación y contraprestación.

No es exagerado señalar que es la más común de las especies de justicia –al menos por su
debida presencia en todas las relaciones humanas ordinarias– y, en este sentido, la más
importante, ya que es la base indispensable de una ordenada y pacífica convivencia.-

De ella, del acatamiento de sus exigencias, depende el respeto de los derechos más
elementales de la persona, tanto materiales como espirituales. Es, en definitiva, la condición
ineludible y garantía de la dignidad personal.

-Derecho privado: …

*La virtud de la justicia distributiva.

Es la asignación de bienes producidos en sociedad a sus miembros de acuerdo a distintos

parámetros.

Si en la justicia conmutativa contemplábamos la relación “de parte a parte” dentro del cuerpo
social, en este tipo de virtud de la justicia –la distributiva– la relación es del todo con respecto
a las partes. Se encarga de repartir proporcionalmente los bienes comunes.

Su diferencia con la justicia conmutativa radica en la diversa razón del débito, “pues de un
modo se debe a alguien lo que es común, y de otro modo lo que le es propio”. Por ello “la
justicia distributiva es aquella especie de justicia que obliga a repartir los bienes y las cargas
proporcionalmente entre los miembros de la comunidad”.

El objeto en la relación jurídica regida por la virtud de la justicia distributiva es el bien común
participado en los miembros de la comunidad.

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A diferencia de la justicia legal, cuyo objeto es el bien común como regla y medida de todos los
bienes, aquí se trata del bien común que es bien de la parte, que sólo existe en la medida en
que reside en la parte.

Si el objeto de la virtud de la justicia distributiva consiste en la parte del bien común que le
corresponde en derecho a cada uno de los miembros de la comunidad, va de suyo que los
sujetos en esta relación son el Estado, por una parte, y cada uno de los miembros del cuerpo
social (personas físicas o jurídicas), por la otra.

FUNCIÓN.

*Funciones Jurídicas del Estado: Legislativa, Jurisdiccional, Administrativa.

La función legislativa sería la producción de normas jurídicas generales realizada por el Poder
Legislativo; la función jurisdiccional sería la resolución con fuerza de verdad legal de
contiendas entre partes, realizada por el Poder Judicial (es decir, por órganos independientes y
relativamente estables); la función administrativa sería “toda la actividad que realizan los
órganos administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativo y jurisdiccionales,
excluidos respectivamente los actos y hechos materialmente legislativos y jurisdiccionales.

*Función y Actividad.

Va a haber administración publica cuando haya una organización estatal de órganos

centralizados, descentralizados, autárquicos que se estructure en el poder ejecutivo.

La actividad del Estado es concreta, continua y espontanea, tendiente a satisfacer el bien

general.

*Derecho administrativo y Función Administrativa.

puede afirmarse que el derecho administrativo es la rama del derecho público que regula la
actividad de la Administración Pública en sus relaciones con los administrados y en su propia
organización y estructuración interna.

Desde un punto de vista semántico, administrar es una actividad dirigida a la realización de un

servicio1, concepto genérico que admite varias acepciones. Así, desde un punto de vista que
podemos denominar “funcional”, administrar indica una actividad de gobierno, de mando o
dirección, también de distribución o suministro de alguna cosa o servicio, generalmente para
el bien de un tercero (administrar los sacramentos, administrar justicia), incluso dosificando su
consumo para que produzca un mejor resultado.

-Limitándonos a la doctrina nacional, se han expuesto sobre el particular tres criterios para
considerar la función administrativa a los efectos del ámbito de aplicación del derecho
administrativo. Ellos son el subjetivo, el objetivo y el mixto.-

El primero parte de afirmar que la Administración Pública está integrada por los “órganos
estructurados jerárquicamente que actúan dentro del ejecutivo para el cumplimiento de sus
fines”, lo que es correcto.

Sin embargo, afirma también que “en ninguna forma cabe considerar como administrativos los
actos con contenido administrativo que proceden de los órganos legislativo y judicial”, y que

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por ello “los únicos actos regidos por el derecho administrativo serán los que emanan de
complejos orgánicos de la Administración Pública entendida en sentido subjetivo”.-

La postura objetiva, en cambio, se independiza de la consideración del órgano de donde

emana la actividad para analizar el contenido material del acto, pues “la sustancia de un acto
no se altera por la cualidad del sujeto que lo emite ni por la forma en que se produce”. Por
ello, el concepto de Administración Pública “no agota el contenido del derecho
administrativo”, pues este regirá también los actos de contenido administrativo procedentes
de los otros dos poderes.

Para la tesis que aquí denominamos “mixta”, la función administrativa se define como “toda la
actividad que realizan los órganos administrativos y la actividad que realizan los órganos
legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente
legislativos y jurisdiccionales”

*La denominada actividad administrativa jurisdiccional.

La Constitución distingue las funciones de gobierno en tres asignando cada una de ellas a un
órgano distinto, a los que denomina “Poder Legislativo”, desempeñado por un Congreso
compuesto de dos Cámaras (art. 44); “Poder Ejecutivo”, desempeñado por el “Presidente de la
Nación Argentina” (art. 87), y “Poder Judicial”, “ejercido por una Corte Suprema de Justicia y
los demás tribunales inferiores” que sean creados por el Congreso (art. 108):-

En consecuencia, resultará apropiado denominar a estas funciones de gobierno como función

legislativa, función ejecutiva o administrativa y función judicial, respectivamente. Cada una de
ellas, como ya fue dicho, es el producto de la combinación de los regímenes jurídicos que
corresponden al órgano, a la competencia y al procedimiento, ya que la Constitución, al
establecer estos elementos, les otorgó una manera de ser en el mundo del derecho, es decir,
un régimen jurídico.

-La actividad administrativa jurisdiccional es la actividad de los órganos administrativos

especializados para resolver conflictos intersubjetivos entre la administración y los
particulares.

La principal critica es que vulnera el art. 109 de la CN que dice que en ningún caso el
presidente puede ejercer funciones judiciales. Otra critica es que la administración no puede
ser juez y parte.

Para esto la administración fue avalando esta cuestión a través de fallos. En un primer periodo
con ganadera los lagos y comité general se trata la admisión plena. En un segundo periodo hay
una admisión restringida a través de una teoría de subsanación con fabrica lavandina balcarse.

Un tercer periodo admite esto para el debido proceso legal, ósea cuando el proceso respete las
garantías del art. 18. El gallo Garcia y compañía donde establece el principio de revisión judicial
efectiva (si no posee esto no posee jurisdiccionalidad).

En el cuarto periodo se vuelve a la teoría de subsanación, se admiten los errores del

procedimiento cuando el administrado lo subsana en via judicial. Fallo Viamonte.

-Irresponsabilidad del Estado: Este tiene a la irresponsabilidad con ayuda de la corte cuando es
tautológico (se justifica en si mismo).

CONTENIDO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

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*Historia del Derecho Administrativo.

Su origen se da en Roma. El origen próximo se da en Francia con el dictado de la ley 16 de 1791

se establece una división de poderes, se diferencia del modelo norteamericano el cual diseña
un sistema republicano con poderes interconectados con frenos y contra pesos. En Francia no
había conexión, esto toma la argentina dentro del derecho administrativo (la división de
poderes es tajante).

*El derecho administrativo como régimen del derecho público.

el derecho administrativo es la rama del derecho público que regula el ejercicio externo e
interno del poder ejecutivo y de sus órganos dependientes.

Como ejercicio externo de la función ejecutiva –que también podemos denominar función
administrativa, teniendo en cuenta que el Poder Ejecutivo ejerce sus competencias funcionales
con el auxilio de la Administración Pública– se entiende el que vincula jurídicamente a la
Administración con los administrados, ya sea que estos actúen como meros administrados o
bien como partícipes de la gestión de cometidos concretos inherentes a la función
administrativa, en los supuestos de cogestión y autoadministración que hemos denominado
como “delegación transestructural de cometidos”.-

En este supuesto (ejercicio externo) la función administrativa se refleja en el establecimiento

directo de relaciones jurídicas regidas por la virtud de la justicia distributiva, o bien –en el
instituto de la policía y de la regulación administrativa en general– de la justicia legal, general o
del bien común.

El ejercicio interno de la función administrativa, en cambio, no supone relaciones jurídicas con

los administrados, si bien está al servicio de la justicia distributiva: se trata de las normas
relativas a la organización interna de la Administración Pública, centralizada y descentralizada,
al servicio del funcionariado público(sin perjuicio de que el régimen de los derechos y deberes
del funcionario público haga a la función administrativa externa) y la actividad interorgánica e
interadministrativa

consiguiente, se puede afirmar que el derecho administrativo es un sistema específico de

derecho público (régimen jurídico exorbitante) que conduce al cumplimiento de las exigencias
de la virtud de la justicia distributiva en el ejercicio interno y externo de la función
administrativa.

*Criterios de la actividad administrativa.

-Subjetivo: cuando la actividad administrativa es realizada por el ejecutivo y sus órganos

dependientes.

-Objetivo: La actividad que realiza el ejecutivo y los otros poderes del Estados que sean
materialmente administrativo.

-Mixto: Hay actividad administrativa cuando en los poderes, ejecutivo, legislativo y juidicial
cuando no haya cuestión legislativa ni judicial en sus funciones.

El ejecutivo despliega su actividad en política y administrativa (art. 99 CN).

*El régimen jurídico exorbitante.

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Bajo este régimen el estado goza de prerrogativas que no existen en el derecho privado. El
particular para contra estas prerrogativas tiene garantías.

la característica del derecho administrativo no reside en que constituye un régimen jurídico

exorbitante, sino en su condición de rama específica del derecho público . Y en cuanto a este,
ya se ha visto, es la parte del ordenamiento jurídico positivo que regula y garantiza el
cumplimiento del acto justo en la relación de alteridad regida por la virtud de la justicia
distributiva.

Por consiguiente, se puede afirmar que el derecho administrativo es un sistema específico de

derecho público (régimen jurídico exorbitante) que conduce al cumplimiento de las exigencias
de la virtud de la justicia distributiva en el ejercicio interno y externo de la función
administrativa.

El régimen exorbitante se integra entonces por prerrogativas y garantías, siendo esta su

estructura esencial permanente

*Prerrogativas estatales.

la prerrogativa constituye un instrumento técnico (jurídico) por el que se ejerce el poder o

potestad, según como quiera considerárselo, en el seno de concretas relaciones jurídicas.

La prerrogativa de la Administración Pública, en tanto que parte integrante del régimen

jurídico exorbitante, se encuentra presente en la relación jurídica administrativa siendo,
precisamente, una de sus notas típicas.

En definitiva, la prerrogativa estatal no es más que un instrumento a los efectos de la eficaz

realización y distribución del bien común.

Las principales prerrogativas presentes en la relación jurídica administrativa son:

a) La presunción de legitimidad de sus actos. Por ella se presume que la actuación de la

Administración Pública

b) El principio de la ejecutoriedad. También se lo denomina “privilegio de decisión unilateral y

ejecutoria” y consiste en el beneficio de disponer la realización o cumplimiento de la decisión
administrativa sin intervención judicial.

c) El principio de la actuación coactiva. Por este principio, la Administración goza de la

atribución de actuar coactivamente sobre los derechos de los administrados.

d) Régimen privilegiado de sus bienes. Cualquiera que sea su naturaleza –bienes de dominio
público o los llamados del dominio privado –los bienes de la Administración Pública gozan de
un régimen jurídico privilegiado con relación a los que son de propiedad de los administrados.
Son inembargables e imprescriptibles.

e) Régimen procesal privilegiado. Se refiere a la situación procesal a que está sometida la

Administración como demandada en juicio: reclamación administrativa previa, plazos breves
de caducidad, mayor plazo para el cumplimiento de distintas cargas procesales,
incomparecencia personal de determinados funcionarios citados como testigos o a los efectos
de absolver posiciones, sumisión de embargos y ejecuciones al principio de legalidad e
imperatividad presupuestaria.

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f) Régimen contractual privilegiado. (En tanto no se altere la ecuación monetaria tenida en
cuenta a la hora de contratar.

*Garantías individuales.

a) Exigencias del debido procedimiento legal judicial y administrativo. – Por este principio se
exige que la actuación de la Administración Pública respete siempre la formalidad
procedimental preestablecida .-

Este principio rige para todo tipo de actuación o decisión de la Administración Pública, siendo
sus aplicaciones más importantes en la materia de emisión de actos administrativos y
celebración de contratos. Como aplicación de este principio es importante destacar el derecho
de los administrados a impugnar el acto o reglamento administrativo en la propia sede
administrativa, con la garantía de obtener una decisión acorde a derecho (principio de la
estricta vinculación a la ley).

b) Sumisión al principio de igualdad. – Esta es una de las más claras consecuencias de la

aplicación de las exigencias de la justicia distributiva a la relación jurídica administrativa

La sumisión al principio de igualdad tiene múltiples aplicaciones. Igualdad ante los beneficios y
las cargas públicas, control y límite de la actuación discrecional, significado y vinculación del
precedente, etcétera. Su aplicación práctica en distintos institutos del derecho administrativo
es de trascendental importancia, v. gr., en materia contractual, destacándose especialmente
en los procedimientos de selección del contratista estatal, etcétera.

c) La estricta vinculación a la ley. – Tanto en su organización como en su actividad, “los entes

administrativos no determinan autónomamente sus fines sino que estos les vienen dictados
por el ordenamiento.

d) La intangibilidad de la remuneración del administrado. – Este principio destaca su

importancia práctica en especial en el campo de los contratos que celebra la Administración
Pública. De alguna manera es aplicación del principio de igualdad y supone una garantía
patrimonial a favor del administrado que le permite mantener inalterable la remuneración
pactada en el contrato, ya sea frente al ius variandi de la comitente estatal –consecuencia de
sus prerrogativas– como también ante acontecimientos extraños a las partes: caso fortuito,
hecho del tercero, etcétera.

e) Tutela judicial y administrativa continua y efectiva.

*Cláusulas Exorbitantes.

La cláusula exorbitante establece una relación de desigualdad entre los cocontratantes pues
otorga a una de las partes poderes, sin darlos a la otra.

sólo son aplicables para cada instituto, contrato o acto administrativo en las que fueran
previstas expresamente, ya sea en la norma o en el acto constitutivo de la relación jurídica.

NEUROCIENCIAS.

Utilización de las neurociencias en el análisis de la norma.

Unidad 2.

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PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

*Principio de legalidad, actividad reglada y discrecional.

Principio de legalidad: Establece que las autoridades administrativas (en general toda la
actividad del estado), debe encuadrarse conforme a la ley y obrar en el marco que le ha sido
otorgado conforme a sus fines. Es inherente a la separación republicana

El principio de legalidad o primacía de la ley es un principio fundamental, conforme al cual

todo ejercicio de un poder público debe realizarse acorde a la ley vigente y no a la voluntad de
las personas.

La actividad reglada y discrecional son formas de ejecutar la ley.

En ejercicio de la actividad reglada, la Administración aparece estrechamente vinculada a la

ley, que al respecto contiene reglas que deben ser observadas. En ejercicio de la actividad
discrecional, la Administración actúa con mayor libertad: su conducta no está determinada por
normas legales, sino por la "finalidad" legal a cumplir. Según que la actividad sea reglada o
discrecional, hay, pues, una diferente forma de actuar por parte de la Administración, pero
siempre dentro del "ámbito" legal. Por eso se ha dicho, con acierto, que la división de la
Administración en reglada y discrecional vale como clasificación de los modos de ejecutarse la
ley. En ejercicio de la actividad "reglada" la Administración actúa de acuerdo con normas
jurídicas, es decir de acuerdo a normas legislativas. En ejercicio de su actividad "discrecional"
la Administración actúa de acuerdo con normas o criterios no jurídicos, vale decir no
legislativos, constituidos por datos que, en la especie concreta, se vinculan a exigencias de la
técnica o de la política, y que representan el mérito, oportunidad o conveniencia del
respectivo acto; al emitir éste, la Administración debe acomodar su conducta a dichos datos,
valorándolos: de ahí lo "discrecional" de su actividad.

*Potestades regladas y potestades discrecionales.

La potestad discrecional se origina en primer término, a que la discrecionalidad constituye,

según quedó dicho, el "principio" general en materia de actividad de la Administración Pública,
"principio" que sólo cede cuando la respectiva actividad aparece expresamente "reglada.

Todo acto es en parte reglado y en parte discrecional, pues nunca se presenta de hecho la total
libertad de hacer cualquier cosa, ni tampoco la total regulación de una conducta. Lo que varia
son las soluciones jurídicas posibles que la administración puede ofrecer a un caso en concreto

En cada acto el administrador tiene ciertos aspectos reglados: La competencia, eventualmente

la forma o el objeto, y tiene también cierta libertad para actuar de acuerdo a su criterio, pero
esta libertad debe ejercerla de tal modo que no transgreda límites jurídicos elásticos, ni límites
técnicos.

En los actos reglados hay una regulación directa de normas que se refieren directamente a la
actividad administrativa (ej. Ley de obras publicas), o regulación indirecta que son normas que
no se refieren a la actividad administrativa pero que lo son aplicables (ej. Código civil).

Los principales limites de la actividad Discrecional son:

-Razonabilidad: La decisión “discrecional” del funcionario será ilegítima, a pesar de no

transgredir ninguna norma expresa, si es “irrazonable,” lo cual puede ocurrir cuando: 1º) No
dé los fundamentos de derecho que la sustentan, ó 2º) no tenga en cuenta los hechos

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acreditados en el expediente o públicos y notorios; o se funde en hechos o pruebas
inexistentes; o 3º) no guarde una proporción adecuada entre los medios que emplea y el fin
que la ley desea lograr, o sea, que se trate de una medida desproporcionada, excesiva en
relación a lo que se quiere lograr.

-Desviación de poder: La decisión será también ilegítima si el funcionario actúa con “desviación
de poder,” sea: a) Por actuar con un fin personal (venganza, favoritismo, etc.); b) con un fin
administrativo, pero no el querido por la ley: Si la ley lo autoriza a adoptar determinada
medida, teniendo en vista una finalidad específica, será desviado y con ello ilegítimo, el acto
que la adopte con una finalidad distinta.

-Buena fe: Igual cosa sucederá si el órgano que se desempeña en el ejercicio de una potestad
pública usa ésta de mala fe, utilizando artificios o artimañas —por acción u omisión, incluso el
silencio— para llevar a engaño o a error a un administrado.

-La discrecionalidad técnica, cuando se somete a reglas estrictamente técnicas

*Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados.

El concepto jurídico indeterminado: No tiene un limite preciso, sino que es difuso y cuyo
contenido ah de ser llenado por el operador jurídico en cada oportunidad que debe operarse
(ej. bien publico, en abstracto tiene un limite muy amplio que va a ser llenado cuando es
operado). Corresponde al legislador determinarlo en base a criterios extrajurídicos, por este
motivo escapa al control judicial.

Un concepto jurídico indeterminado es un elemento que se contiene en una norma jurídica y

que sólo puede reconocerse o explicarse de manera abstracta o genérica. Algunos ejemplos
son la razonabilidad (uso «razonable» de un derecho) o «la moral» o la «diligencia de un buen
padre de familia».

La aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados debe diferenciarse de las llamadas

potestades discrecionales. Mientras que estas últimas suponen una libertad de elección entre
alternativas igualmente justas, la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados en cada
caso concreto impone una única solución correcta (existe o no existe utilidad pública, se trata
o no se trata de un justo precio).

*El control judicial de la discrecionalidad estatal, y su alcance.

El control judicial de actos administrativos encuentra su ámbito de actuación en los elementos

reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la
forma, la causa y la finalidad del acto, se traduce así en un típico control de legitimidad ajeno a
los motivos de oportunidad, merito o conveniencia la cual corresponde al ejecutivo. El control
es sobre legalidad, arbitrariedad e irrazonabilidad. Cuando la administración excede el menú
de opciones que prevee la ley es arbitraria.

Hay que distinguir. a) La "oportunidad", "conveniencia" o "mérito" tenidos en cuenta para la

emisión del acto no son controlables por el poder judicial (869) . Lo contrario implicaría una
violación del principio de separación de los poderes, dado que el órgano judicial estaría
atribuyéndose funciones propias de la Administración Pública. El juicio sobre la oportunidad,
mérito o conveniencia del acto pertenece a la competencia exclusiva de la Administración. b)
Todo lo atinente a la efectiva existencia de los "hechos", o "situaciones de hecho", invocados
para emitir el acto, cae o puede caer bajo el poder de revisión de los jueces. Trátase de revisar,

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no la oportunidad, conveniencia o mérito del acto, sino la verdadera y efectiva existencia de
sus presuntos "antecedentes", es decir aquello que constituye una "causa" o "motivo" (870) .

el Poder Judicial, a pedido de parte, hállase facultado para examinar si los "hechos" o
"antecedentes" invocados por la Administración para emitir el acto discrecional, han o no
existido en realidad, si se trata o no de una afirmación falsa o verdadera acerca de esa
situación de hecho que sirvió de base para la emisión del acto administrativo discrecional.

En tal sentido, la Administración se encuentra obligada, bajo sanción de nulidad absoluta47, a

proporcionar las razones por las cuales optó por una decisión entre dos o más posibles.

Algunos de los aspectos mas importantes del control son:

- El control de la causa del acto administrativo (antecedentes de hecho y de derecho): En

Argentina, no pueden caber dudas acerca de que al controlar el ejercicio de poderes
discrecionales de la Administración los jueces pueden revisar y verificar, plenamente, la
materialidad y exactitud de los hechos y del derecho54, es decir, lo que en nuestro
ordenamiento configura, como se ha apuntado, la causa del acto administrativo55. La
observancia del principio de la tutela judicial efectiva así lo impone.

- El control judicial de las cuestiones técnicas no implica invadir zonas reservadas a otros
poderes del Estado: Simplemente, el juez puede controlar a través de peritos el ejercicio
correcto y razonable de los juicios técnicos de la Administración por más “alta complejidad”
que contengan de modo que no encuentra justificación alguna en nuestro sistema
constitucional la jurisprudencia que limita el control judicial a los supuestos en que media
arbitrariedad. La “alta complejidad” no es argumento que justifique válidamente que los
jueces eludan el control de la actividad administrativa que les asigna e impone la Constitución.

- El control de los aspectos vinculados a la oportunidad o mérito de las decisiones

administrativas: En definitiva, los juicios de oportunidad son objeto de control judicial en
forma plena y cuando traducen el ejercicio de poderes discrecionales los jueces se hallan
facultados para controlar la razonabilidad de la actuación administrativa, aún cuando la
arbitrariedad que exhiben no sea manifiesta. Porque la circunstancia de que un defecto resulte
patente, notorio u ostensible no tiene por qué limitar el alcance del control habida cuenta la
posibilidad que ofrece la técnica del control judicial suficiente (en cuanto al derecho de ofrecer
y producir prueba en sede judicial). Al propio tiempo, se impone aquí, al igual que en la
revisión de las cuestiones de hecho y técnicas, la vigencia del principio de la tutela judicial
efectiva pues sin control por parte de los jueces, los administrados quedarían a merced del
puro arbitrio de la Administración e, incluso, del capricho de los funcionarios.

*Sustitución de los actos estatales por el juez.

no caben dudas en el sentido de admitir la sustitución de la decisión administrativa por los

jueces cuando se trata de: a) vías de hecho administrativas que se declaran ilegítimas por
carencia de base documental y legal (art. 9, LNPA) como también respecto de hechos
administrativos; b) de la impugnación de actos administrativos reglados, y c) de omisiones de
la Administración84. Otro caso, en el que puede sustituirse provisoriamente (o como medida
autosatisfactiva) la decisión de la Administración es el de las medidas cautelares85.

En el ejemplo que expone la doctrina española nadie podría sostener que el juez posee
competencia constitucional para disponer por qué sitio o lugar debe pasar una carretera ya
que al no existir un derecho o interés en el trazado no hay conflicto o caso que justifique la

12
función jurisdiccional. En cambio, el juez podría disponer, si el trazado es caprichoso y, por
tanto, irrazonable y lesiona el derecho de propiedad de una persona86 que la Administración
deje sin efecto el trazado y realice uno nuevo. Esta sería, desde luego, una situación extrema
que pondría a prueba la prudencia y el equilibrio que debe caracterizar a toda decisión judicial
que sobre la base de la armonía de los poderes respete el esquema divisorio.

La cuestión ha de apreciarse, fundamentalmente, desde la posición constitucional del juez87 al

que la Constitución le encomienda la función de decidir una controversia con fuerza de verdad
legal para realizar la tutela efectiva de los derechos vulnerados y debe verse, además, con el
alcance que tienen las sentencias que se dictan contra la Administración que, en muchas
ocasiones, va más allá de la declaración de nulidad, cuando modifican un acto administrativo
(ej. en materia sancionatoria) o bien, disponen una condena consistente en el pago de una
indemnización o la ejecución de una sentencia de dar sumas de dinero, en el supuesto que la
Administración no la cumpla voluntariamente. Es evidente que, en todos estos casos hay, de
algún modo, una suerte de sustitución del acto que la Administración ha dictado o no quiere
dictar.

*Discrecionalidad y arbitrariedad.

La discusión entre arbitrariedad y discrecionalidad se da porque El órgano administrativo

tiende a expandir la autoridad que se le ha dado. El limite entre arbitrariedad y
discrecionalidad es fino. La actividad arbitraria se da cuando el estado exceda la regla impuesta
por la ley.

la arbitrariedad como el acto contrario a la razón, producto de la mera voluntad o capricho del
funcionario, que es el sentido de mayor empleo convencional en el mundo jurídico.

El concepto de “arbitrariedad” (tal como lo define el Diccionario de la Real Academia)

corresponde al de “acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado sólo por
la voluntad o capricho”.

En suma, el concepto de arbitrariedad es amplio y comprende lo injusto, irrazonable e ilegal,

fundado en la sola voluntad del funcionario5 , siendo uno de los límites sustantivos de la
discrecionalidad.

En la doctrina se ha sostenido, en forma pacífica, que el principio de razonabilidad y

arbitrariedad se funda en el precepto contenido en el art. 28 de la CN, fórmula original de la
Constitución argentina, que estatuye que: “Los principios, garantías y derecho reconocidos en
los anteriores artículos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”.

LA LEGITIMACION UNA CUESTION CONSTITUCIONAL.

*La legitimación una cuestión constitucional.

Legitimación tiene que ver con quien esta habilitado jurídicamente en posición a exigir al
estado el cumplimiento de determinada actividad, acto o conducta. Lo que legitima a la
persona es ser poseedor de un derecho subjetivo de carácter administrativo.

En el interés legitimo la persona es indeterminada, en el derecho subjetivo la persona esta

determinada. La cuestión dirimente entre el derecho subjetivo y de un interés legitimo. Es en
la compensación, quien sufre un daño al derecho subjetivo puede pedir que se cumpla el
derecho o daños y perjuicios, en cambio en el interés legitimo solo se puede pedir que se
cumpla. Interés simple: comprende el mero interés de todo ciudadano o habitante respecto

13
del cumplimiento de la ley. Por la observancia del ordenamiento jurídico. No se tiene
legitimacion para interponer una acción o pedir daños y prejuicios. Solo se tiene la potestad de
presentar una denuncia en el mero interés del ideal justicia.

La reforma constitucional de 1.994 le otorgó reconocimiento constitucional a la garantía

instrumentada mediante la acción de amparo, que en nuestro medio había sido introducida
por creación pretoriana de la Corte –en “Siri” y “Kot” (003), y luego reglamentada por la Ley N*
16.986, de 1.966.

El nuevo texto constitucional, en su art. 43, tiene la siguiente redacción: “Toda persona puede
interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más
idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma
actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el
caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u
omisión lesiva”.

Es en su segundo párrafo donde el art. 43 incorpora la disposición decididamente innovadora.

“Podrán interponer esta acción” –indica– “contra cualquier forma de discriminación y en lo
relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor,
así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo
y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que
determinará los requisitos y formas de su organización”.

La disposición constitucional reconoce la existencia de derechos diversos de los que pueden

ser hechos valer por uno o varios sujetos individuales: los derechos de incidencia colectiva.

Además, el art. 43 de la C. N. amplía la legitimación. para accionar en su defensa en dos sujetos

especiales: el defensor del pueblo –a su vez, “constitucionalizado” por el art. 86– y las
asociaciones cuyo objeto sea, precisamente, la defensa de los derechos de incidencia colectiva.

*Situaciones Jurídicas de carácter activo: derecho subjetivo e interés legítimo.

Las categorías derecho subjetivo e interés legítimo, a las que cabe agregar la de interés simple,
junto con lo que se denomina “derecho de incidencia colectiva”, pretenden explicar los
“modos de ser jurídicos” que ostenta o puede ostentar el administrado, o un grupo de ellos, en
la relación jurídica pública en general y la administrativa en particular.

Nos referimos así a la situación del administrado. La situación es un concepto dinámico, que da
idea de actividad, actual o potencial.

“el derecho subjetivo se presenta siempre [...] como una imputación a favor de una situación
jurídica determinada, creadora de relaciones jurídicas, que contiene prestaciones
obligatorias", destacando que aquella situación jurídica es “una pertenencia a favor
exclusivamente del titular”. Según Fiorini, “esta exclusividad es la nota determinante que
individualiza el derecho subjetivo”.- Esta es la diferencia con el interés legítimo.

Dice Fiorini: “Lo exclusivo e individual de la situación subjetiva cambia por lo concurrente y
colectivo del denominado interés legítimo. No hay en este un titular personal ni tampoco un
único beneficiario, sino que hay varios y dispersos. El beneficiario en el interés legítimo tiene la
exigencia de que se cumpla la norma general, pues en forma indirecta, satisface su interés,
aunque al mismo tiempo puedan beneficiarse otros en igual forma”. Se trata de un interés

14
jurídico, que calificamos de legítimo, “porque se reconoce a un sujeto la posibilidad de exigir el
cumplimiento de la norma que amparaba la posibilidad colectiva”.-

*El interés simple.

se refiere al interés que tienen todos los administrados de que la autoridad actúe según los
cánones de “buena administración” (especialmente en su actuar discrecional), de manera que
la Administración no tome decisiones (actos administrativos) que, “aun siendo legítimos, sean
desde el punto de vista técnico o de la conveniencia administrativa, no apropiados”. Estos
intereses, en este primer nivel, se encuentran protegidos por normas “de acción” (ver punto d)
que para el autor no son jurídicas, pero que, una vez que identifican un interés del
administrado diferenciado del de la generalidad, le otorgan una protección meramente
administrativa, y así Sandulli los denomina “intereses administrativamente protegidos”,
mediante recursos administrativos en vía jerárquica (no ante el juez administrativo, de los
tribunales administrativos ajenos al Poder Judicial –esto es, los tribunales administrativos
regionales– y, finalmente, el Consejo de Estado), aclarando expresamente que no son
“intereses jurídicamente protegidos”.

Se trata de un supuesto en el que el administrado denunciante no sufre, como consecuencia

de la supuesta actuación irregular de la Administración, ningún perjuicio sobre su derecho, ni
siquiera de incidencia colectiva, como tampoco experimentará ninguna ventaja de corregir la
Administración lo mal hecho, aun cuando ello haya sido consecuencia de la denuncia.

Sin embargo, como es de interés de la parte la salud del todo –es decir, como interesa a todo
ciudadano consciente el correcto cumplimento de las obligaciones de quien administra el
cuerpo social– , la costumbre o bien la legislación administrativa acuerdan al administrado el
derecho de denunciar esa conducta perjudicial para el bien común.- En este caso se afirma que
el administrado es titular de un “interés simple” que lo habilita a efectuar tal denuncia,
llamada “mera denuncia”.

existe la correlativa obligación de la Administración pública de recibirla, aunque no

necesariamente de tramitarla, porque la Administración no se encuentra obligada a otorgarle
vista de las actuaciones, ni a dictar el acto administrativo definitivo, ni –en su caso– notificarlo
al denunciante. No solo porque el denunciante no adquiere la calidad de parte, sino porque la
falta de obligación de tramitar tal denuncia surge de la propia naturaleza del instituto.

*Los intereses difusos.

Los "Intereses difusos" son aquéllos que, aunque no afecten a toda la comunidad, sí afectan a
ciertos sectores. Estos se hallan integrados por sujetos en idéntica situación respecto de un
bien que desean preservar contra algo que puede dañarlo.

Se diferencian de los "intereses colectivos" porque en éstos los hombres afectados se agrupan
para defender un interés del grupo, no de un individuo.

*Derechos de incidencia colectiva

Se trata de una garantía constitucional vinculada con la acción de amparo, aunque nada
impide que el legislador la amplíe a otro tipo de acciones. La existencia de un “colectivo” es
indispensable a los efectos de la admisión de la legitimación procesal (es que de esto trata el
núcleo del instituto) del afectado no concreto y directo, del defensor del pueblo o de la

15
asociación de protección, lo que a su vez generará un proceso colectivo en los términos de las
reglamentaciones procesales hechas por la Corte Suprema.

En el fallo Halabi la corte distingue además de los derechos individuales, dos tipos de derechos
colectivos.

2)Derecho de incidencia colectiva que tiene por objeto bienes colectivos: Quien lo plantea es
una persona potencialmente distinta del afectado. El planteo debe estar orientado al aspecto
colectivo del daño. Es indivisible, ej. Derecho Ambiental. (2do párrafo 43 CN).

3)Derecho de incidencia colectiva con intereses individuales homogéneos: Causa fáctica

homogénea. Hay un enfoque colectivo, pero también es divisible e identificable. Tutela judicial
efectiva (Un solo juicio con efecto expansivo). La pretensión debe estar basado en efectos
comunes, no individuales. A este pertenece Halabi. Tiene 4 requisitos:

-Planteado por Derecho colectivo.

-Que haya una causa fáctica homogénea.

-Que no este justificado que venga cada uno.

-(Este ultimo es una excepción) El juez no considera lo anterior si hay un colectivo

históricamente desventajado.

#Posee también precisiones formales:

a) Precisa delineación del grupo colectivo afectado.

b) La idoneidad de quien pretende asumir su representación.

c) La existencia de un planteo que sobre los aspectos individuales involucren cuestiones de

hechos y derecho comunes y homogéneos.

(Hay que garantizar una notificación de todos los que pueden ser afectados para poder
rechazar o aceptar formar parte).

Unidad 3. Organización Administrativa.

CONCEPTO.

La organización es, entonces, una coordinación racional de esfuerzos, donde se destaca la

intervención del factor humano en el conjunto. Se coordinan los esfuerzos de los que integran
la organización, lo que, en el caso de la estatal o pública, nos enfrenta con la necesidad de
efectuar una distinción. Son miembros de aquélla todos los ciudadanos o súbditos o
administrados

Cada uno de los miembros del pueblo sin duda compromete su esfuerzo coordinado, según las
exigencias del ordenamiento, para el logro del bien común y de la idea directriz de la
organización.

se repite en el plano personal lo que antes señalamos en el plano estrictamente organizativo:

el pueblo organizado en Nación da vida al ordenamiento general que lo engloba en su
totalidad: aquél, a su vez, puede ser distinguido, en una visión particularizada, en el
ordenamiento específicamente estatal o público –integrado por los funcionarios o las personas

16
que cumplen cometidos funcionales a la organización global– y el ordenamiento social,
integrado por la totalidad de las personas a las cuales aquellos cometidos sirven.

*La Burocracia.

La Burocracia surge como una forma de organizar y de administrar, se encarga de asignar un

individuo para cada función.

Frente a los modelos donde la legitimación del poder se encontraba en la tradición o en el

carisma, se presenta otro donde aquella es “racional, legal o burocrática” y “la obediencia se
basa en unas reglas racionales de general aceptación”. Así, “cuando el actuar social se apoya
en tal legitimación, su expresión orgánica es la burocrática. En una organización donde la
dominación legítima se articula a través de un aparato o estructura –es decir, el modelo
considerado en su punto de estabilidad– burocrática, se puede advertir la vigencia de los
siguientes principios:

a) se establecen normas abstractas e impersonales que son aceptadas por todos los miembros
del grupo.

b) la autoridad, al mismo tiempo que manda, está sometida a estas normas;

c) los subordinados no obedecen al superior, sino a las normas y sólo en cuanto se obligan
como miembros del grupo, es decir, no existe una relación de dominio personal,
indeterminada, de naturaleza estamentaria, y

d) en consecuencia, la obediencia sólo se refiere a las órdenes emanadas dentro de una

competencia racional y objetivamente limitada. De lo expuesto se siguen determinadas
consecuencias de tipo organizativo y que, especialmente, configuran una especial metodología
de trabajo:

e) los asuntos se desarrollan de manera reglada y dentro de una competencia previamente

definida, lo cual implica un ámbito de deberes determinados por una distribución objetiva;

f) una jerarquía orgánica, es decir, un orden de autoridades de mando y de control, que

pueden corregir, incluso a pedido de parte interesada, las decisiones de los inferiores;

g) los asuntos se llevan según determinadas reglas de procedimiento, ya sean técnicas o

jurídicas, para cuya aplicación racional se requiere una capacitación o cuerpo de burócratas;

h) los burócratas no son propietarios del cargo ni de los medios de trabajo; todo pertenece a la
organización;

i) la tramitación de los asuntos debe ser formal, documentada, sólo así se puede comprobar el
respeto por las reglas, en especial las de competencia y procedimiento, lo que obliga a la
forma escrita y a la unión ordenada y secuencial de los documentos escritos en cuerpos
denominados expedientes.

Finalmente debemos agregar otro elemento al modelo, que puede muy bien servir, incluso, de
síntesis lógica de los restantes, o de gran parte de ellos. La burocracia, especialmente en las
organizaciones públicas, tiende a girar en derredor de una racionalidad determinantemente
jurídica, que encaja perfectamente –casi retroalimentándose– con el derecho administrativo.

Este modelo se encuentra presente tanto en las organizaciones privadas como en la pública,
con la diferencia de que en las primeras solo por excepción es preceptivo, mientras que en la

17
segunda no sólo es un modelo de organización sino que es el modelo del procedimiento para
la toma de decisión, es decir, para los productos que la organización vuelca sobre el medio
ambiente. En consecuencia, podemos afirmar que la burocracia es el modelo que expresa con
mayor claridad la “juridización” de la Administración Pública.

*La potestad organizatoria de la Administración.

Tanto en las organizaciones públicas como en las privadas, la producción supone la previa
toma de decisión. Qué producir, cómo, con qué medios, cuándo, para quién, con qué costos,
para obtener qué beneficios, cómo balancear tales costos y beneficios para determinar el
grado de eficiencia, tanto el óptimo como el posible, con quién competir, en qué condiciones,
son las principales preguntas que el grupo conductor o centro de poder de la organización
debe responder permanentemente

En síntesis puede entenderse que la potestad organizatoria alude al conjunto de poderes de

una autoridad publica para la ordenación de los medios personales, materiales y reales que se
le encomiendan con objeto de que sea posible el ejercicio de determinadas competencias y
potestades publicas.

*El órgano administrativo.

El Ente Estatal es el sujeto de derecho capaz de contraer obligaciones, una persona jurídica. El
ente manifiesta su voluntad a través de actos administrativos a través de los órganos. Para
poder imputarle la manifestación de la voluntad al Ente se necesita al órgano.

La persona que ejecuta la voluntad es el funcionario.

El ente es quien da origen a los órganos. El ente tiene soberanía /personeria jurídica propia, los
órganos no tienen esta cualidad. (dicha soberanía tiene una connotación política).

-Los criterios para definir la actuación de un órgano son:

a) subjetivo: La finalidad que tuvo en miras el funcionario al momento de dictar el acto, dentro
del marco normativo. (subjetividad por el órgano como sujeto).

b) Objetivo: las motivaciones psicológicas del funcionario. (hacia donde tiende).

i. Legitimo: Respetando la competencia que se le otorgo.

ii. Aparente: Aparenta ser legitimo pero no lo es. Aparenta por el solo hecho de su carácter de
funcionario.

*Principios jurídicos de la organización administrativa.

La organización, en su juridicidad, se encuentra regida por determinados principios, recogidos,

muchos de ellos, por el ordenamiento normativo:

A) Competencia.

1. Distinciones conceptuales: poder, potestad, prerrogativa, capacidad, imputación,

legitimación. Función.

-el “poder” (como principio ordenador de todo el cuerpo social) es un elemento ontológico del
Estado, precisamente su causa formal.

18
-La “potestad” es el modo concreto de ejercer el poder desde el punto de vista jurídico:
ordenar, reglamentar, juzgar, condenar, ejercer la coacción física en los casos en que el
ordenamiento lo autoriza, etc.

-La “prerrogativa” es un instrumento técnico-jurídico por el cual el poder del Estado y sus
potestades se ejercen en la relación jurídica concreta

No le sería posible al órgano ejercer su competencia si esta no se encontrase apoyada en el

“poder de organización” que es causa formal del Estado–sociedad perfecta (142), quien, al
poner en acto sus potestades, crea y delimita las competencias orgánicas. Finalmente, el
órgano competente –y en razón de esa competencia– es el que interviene en la producción
jurídica decisoria, que normalmente genera una relación jurídica donde, como hemos visto, se
ejercen las prerrogativas de derecho público.

-La capacidad y la imputación pertenecen al mundo de los sujetos de derecho (143); la

competencia, en cambio, al mundo funcional de la organización, independientemente de su
eventual personalidad jurídica.

- la legitimación se refiere a la posibilidad del sujeto, ya identificado como legitimado

“subjetivo”, de invocar como propio el derecho que pretende.

La legitimación cumple un papel trascendente en el proceso o procedimiento, ya sea judicial o

administrativo.

- la función, que cubre a todos ellos desde la perspectiva de la dinámica del centro de poder
último del ordenamiento.

2. La competencia del órgano. la competencia es un concepto técnico–jurídico, propio del

régimen de la organización administrativa, según el cual se establece:

i. un ámbito de actuación que el ordenamiento le confiere al órgano;

ii. un impulso del ordenamiento al órgano a los efectos de su participación en el proceso

decisorio de la organización, dentro de aquel ámbito de actuación, lo que de por si impide que
se la considere un derecho del órgano.

iii. un límite a la actuación del órgano, que puede ser fijado según:

a) la materia que constituirá el contenido de la decisión;

b) el grado o jerarquía que corresponda al órgano dentro de la estructura de la organización.

c) el territorio, ya sea relativo al asentamiento del órgano o al lugar donde la decisión está
destinada a tener efectos;

d) o el tiempo, cuando la duración del órgano o la materia de la decisión tengan una

determinación fija o de alguna manera claramente determinable; o

e) por combinación entre tales categorías.

El efecto propio de la competencia es la atribución de la actuación del órgano a la

organización, de manera que la actuación incompetente será inválida y por tanto no atribuible.

la competencia, en un sentido amplio, no sólo establece aquellas categorías o ámbitos de

actuación, sino que puede ser referida por extensión a todos los elementos que el órgano debe
respetar en su desempeño. El ordenamiento confiere competencia al órgano para actuar de

19
acuerdo con su propio sistema. Por ello puede también afirmarse que el órgano carece de
competencia para la toma de decisiones arbitrarias o no “causadas”, o cuyo objeto sea incierto
o física o jurídicamente imposible, o decisiones indebidas o insuficientemente motivadas, o
que persigan una finalidad no autorizada o no querida por el ordenamiento

B) La Concentración De Las Competencias. La Desconcentración.

C) La Descentralización.

D) Avocación. Delegación. Substitución. Intervención. –

1. La avocación.

2. La delegación.

3. La sustitución, la suplencia y la intervención.

*La tutela administrativa.

La tutela administrativa efectiva es, como su nombre lo indica, una tutela o garantía del
administrado a que el procedimiento administrativo en el cual está inmerso se desarrolle
respetando una serie derechos y obligaciones que se encuentran expresos o implícitos en el
ordenamiento jurídico.

COMPETENCIA.

*Principio de competencia.

La competencia es la facultad del órgano para dictar el acto. Es un elemento del acto
administrativo. La competencia del órgano. la competencia es un concepto técnico–jurídico,
propio del régimen de la organización administrativa, según el cual se establece:

i. un ámbito de actuación que el ordenamiento le confiere al órgano;

ii. un impulso del ordenamiento al órgano a los efectos de su participación en el proceso

decisorio de la organización, dentro de aquel ámbito de actuación, lo que de por si impide que
se la considere un derecho del órgano.

iii. un límite a la actuación del órgano,

(Ley 19.549 habla de las competencias. Art. 3, 4, 5, 7 inc. a, 14 inc. b, 19 inc. a.: El estado puede
hacer solo lo que tiene permitido por norma)

-Las características de la competencia son:

a) Improrrogable: No se puede transferir fuera del órgano que ha sido asignada.

b) Irrenunciable: Pertenece al órgano, no a la persona física.

c) Obligatoria: No se puede no dictar el acto.

-El art. 14 inc. b establece los distintos tipos de competencia, los cuales se clasifican por:

a) Materia: El contenido. La naturaleza. Sobre lo que va a versar.

b) Territorio: Jurisdicción.

c) Tiempo: La competencia tiene que estar vigente al momento de dictado el acto.

20
d) Grado: Jerarquía. Ej. Licitaciones firmadas por funcionarios de menor jerarquía del monto
que se trata.

Si se falla en alguna de las competencias el acto es nulo de nulidad insaneable dice el art. 14
inc. b. (salvo en el caso de la competencia de grado).

Sin embargo, dice el art. 19 que el acto administrativo anulable puede ser saneado. Por lo que
no tendría que expulsarlo del mundo jurídico. La única competencia que se puede sanear es la
de grado.

(ARTICULO 4. De ley 19549 (jerarquía) EL PODER EJECUTIVO resolverá las cuestiones de

competencia que se susciten entre los Ministros y las que se plantean entre autoridades,
organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes Ministerios.
Los titulares de éstos resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o entes
autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos Departamentos de Estado.)

*Excepciones al principio de improrrogabilidad de la competencia: Avocación, delegación,

suplencia y sustitución.

Todos estos son ejemplos de figuras organizativas que expresan relaciones orgánicas de
competencia, o bien relaciones de servicio o cargo. Esto se da bajo relaciones de jerarquía.

-Delegación: Quien delega la competencia es el de mayor jerarquía. Le da el ejercicio pero este

sigue siendo del mayor. Siempre tiene que ser por un tiempo determinado. La delegación tiene
que ser expresamente autorizada en la ley.

La delegación. Como en el caso de la avocación, la delegación sólo supone la transformación

del ejercicio de la competencia de un órgano a otro, normalmente en una relación de
jerarquía, es decir, del superior hacia el inferior. Pero la delegación puede también ocurrir
entre órganos de igual jerarquía (167), siempre que la norma así lo autorice expresamente,
como debe ocurrir con cualquier clase de delegación.

Existen, entonces, la delegación vertical y la delegación horizontal, aunque esta sea muy
infrecuente en el plano de la relación inter orgánica, es decir, la que ocurre dentro de una
misma organización, se encuentre o no personificada. También puede plantearse la delegación
interadministrativa, entre distintos entes descentralizados, o entre la Administración
centralizada y uno de sus entes descentralizados. Otro tipo de delegación es la institucional,
que puede ser jurisdiccional, entre entes de distintas jurisdicciones provinciales, o de la
jurisdicción nacional con los provinciales, o funcional, entre los órganos superiores de la
constitución (v. gr., art. 76, C. N.), todos ejemplos de delegación horizontal. En todos estos
supuestos se exige, también, la autorización expresa de la norma de jerarquía adecuada, por
ejemplo, la constitucional para las delegaciones institucionales

-Avocación: Toma la competencia. Siempre que no esté prohibida está permitida (va en contra
del principio del derecho administrativo por el cual el estado tiene permitido lo estrictamente
establecido en las leyes). Quien puede lo mas puede lo menos.

La avocación. es un instituto que tiene lugar cuando un órgano determinado, por un acto
administrativo propio, y fundándose en razones de orden jerárquico y de oportunidad,
adquiere una competencia que materialmente coincide con la que tiene un órgano inferior y
sobre la base de que tal competencia del inferior está contenida, en sí, en la del órgano
superior. La competencia “avocada” se encuentra “contenida”, es decir, está concentrada, en

21
la que corresponde al superior, por lo cual éste se encuentra autorizado de manera general y
abstracta por el ordenamiento normativo, a tomar para sí el ejercicio concreto de esa
competencia en un caso y para una actuación determinadas.

El órgano superior, entonces, se avoca –“llama para sí”– en el ejercicio de la competencia del
inferior sobre un caso concreto. No puede existir una avocación genérica, o indeterminada, o
por plazo indefinido, o para toda una gama o categoría de temas o materias, ya que tal
decisión significaría una violación a la norma que otorga la competencia al órgano inferior.

La avocación es la regla, que sólo cede en los casos en que la norma la prohíba (164), o por la
especial idoneidad del órgano para ejercer la competencia del caso, o por tratarse de
competencias incluidas en el objeto de un ente descentralizado.

-Sustitución: Tiene que ser expresamente autorizada por ley. Se sustituye por un tercero
competente en la materia.

La sustitución, la suplencia y la intervención. Se trata de figuras por las cuales el titular del
cargo u oficio (supra, § 022) es reemplazado temporalmente en el ejercicio de la competencia
propia del órgano al que corresponde el cumplimiento de los deberes inherentes a dicho
cargo. Sin duda debe tratarse de un reemplazo temporal, ya que de lo contrario no nos
encontraríamos frente a una sustitución –en cualquiera de sus especies– sino en una cesación
en la titularidad del cargo y en la designación de un nuevo titular.

En realidad la sustitución es el término genérico, que comprende a la suplencia y a la

intervención. Así, aparentemente, es tratada por el legislador de la L. N. P. A. en el art. 19, inc.
a), cuando, con ocasión de regular la “ratificación” como medio de “saneamiento” de un acto
administrativo afectado por un vicio de nulidad por incompetencia en razón del grado,
menciona a la “sustitución” procedente como una de las circunstancias que habilitan a tal
ratificación.

a) La suplencia ocurre cuando el titular del cargo suspende el cumplimiento de las obligaciones
principales derivadas del régimen jurídico de aquél, especialmente la de la prestación de su
fuerza de trabajo personal (173), por cualquier razón, aun de tipo precautorio en un
procedimiento sancionatorio.

b) La intervención es una sustitución que se produce frente a la necesidad de controlar,

verificar, investigar la actuación del funcionario que es temporalmente apartado del ejercicio
del cargo, o de los restantes empleados que colaboran con aquél, pudiendo ser independiente,
previa o contemporánea a la instrucción de un sumario disciplinario. Estrictamente hablando,
se interviene el órgano por sustitución temporal del cargo, mientras que la suplencia es
directamente sobre el cargo.

*Delegación de firma y subdelegación.

En la denominada delegación de firma, la responsabilidad permanece en la autoridad

delegante

Como regla general, no se admite la subdelegación de una potestad delegada; nuestra Corte
Suprema se las ingenió para adoptar la posición opuesta. Ya la delegación en sí misma debe ser
interpretada restrictivamente por ser una excepción al principio de la improrrogabilidad de la
competencia. En verdad, para poder admitir la validez de la subdelegación es necesario que la
norma que autoriza la delegación o el acto concreto del delegante prevea expresamente que

22
el delegado puede, a su turno, subdelegar la competencia en sus propios órganos inferiores.
Sin previsión expresa que lo autorice, la subdelegación sería inválida.

PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

*Concentración y desconcentración.

el verdadero principio en la organización de la Administración Pública es el de la

concentración, en virtud del cual, los órganos superiores concentran la totalidad de las
competencias del sector organizativo así delimitado por la norma jurídica.

La desconcentración, en cambio, es la excepción. Lo que caracteriza a la desconcentración es la

prohibición de la avocación, lo que puede ser resultado de una disposición expresa en la
norma de organización o, simplemente, porque al órgano inferior se le “hubiere atribuido
competencia exclusiva”

-Desconcentración: Se busca distribuir en pequeñas delegaciones para facilitar el trabajo.

En la desconcentración se han atribuido partes de competencia a órganos inferiores, pero

siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal (Jefe de Gabinete,
Ministros, Secretarios de Estado, Procurador del Tesoro de la Nación, direcciones generales o
nacionales.).

La desconcentración es una técnica administrativa que consiste en el traspaso del ejercicio de

una competencia que las normas le atribuyan como propia a un órgano administrativo en otro
órgano de la misma administración pública jerárquicamente dependiente.

La propia norma que atribuya la competencia habrá de prever los requisitos y términos de la
desconcentración, así como la propia posibilidad de su ejercicio. La desconcentración se
realizará siempre entre órganos jerárquicamente dependientes y en sentido descendente.

0.Desconcentrado: Control jerárquico, no está dotado de personalidad jurídica.

*Competencias desconcentradas.

Desplazamiento del ejercicio de competencias en favor de órganos o entidades dependientes

de la Administración que lo acuerda, pero integrados en su organización general.

*Centralización y descentralización.

-Centralización: Todas las decisiones tan en cabeza del órgano central.

La centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos
superiores de la administración.

0.Centralizado: Control y relación jerárquica sujeta a la legalidad y a la oportunidad, merito y

conveniencia.

-Descentralización: La organización central creó un nuevo ente.

constituye una radicación diferenciada de competencias, pero a través de la creación de una

nueva organización a la que se le confiere la calidad de persona jurídica, diferente a la que
corresponde al Estado Nacional.

Si bien la persona jurídica “administrativa” se encuentra dotada de capacidad lo que hace el

ordenamiento al crearla es separar a un sector de la organización del centro de atribución e

23
imputación general. De esta manera la “descentraliza” y así se dice que las personas jurídicas
que integran el sector público del ordenamiento son “descentralizadas”. Así, para nosotros, la
descentralización es una figura jurídica equivalente a la utilizada por la doctrina tradicional
bajo el nombre de “autarquía”, ya sea “territorial”, donde el ente tendrá una “competencia”
limitada a un sector geográfico, o bien la “institucional”, donde la competencia por la materia
se ejercerá de manera independiente al territorio. Es posible también que la descentralización
sea otorgada para que la persona jurídica actúe en un determinado territorio o bien sin tal
limitación espacial, pero siempre, en ambos casos, de acuerdo con una atribución de
competencia por materia, que se transforma en el “objeto” de la persona jurídica

El nuevo ente, por ser tal, no es un órgano y por tanto no atribuye sus actos a la organización
central. Como es un diferente sujeto jurídico, en él reside el término de la imputación de la
actuación de sus órganos, sin trasladarse a la persona jurídica Estado. En consecuencia, las
conductas y decisiones de los órganos del ente descentralizado se atribuyen o bien se imputan,
según los principios ya analizados, a dicho ente. Sin embargo, la Administración central y el
Estado, respectivamente, conservan una atribución y una imputación subsidiaria, ya que,
tratándose la descentralización de una mera técnica organizativa y para el mejor cumplimiento
de los fines de la organización, no es posible afirmar de una manera absoluta la diferenciación
de sector descentralizado con respecto al sector centralizado.

0.Descentralizado: Control de tutela administrativa. Se realiza control de legalidad pero no de

oportunidad, merito y conveniencia. No hay jerarquía.

*La personalidad jurídica de la administración.

La personalidad jurídica es por la cual se le imputa a la administración los actos de sus

funcionarios en los limites del ejercicio o desempeño de sus cargos.

*Administración Auxiliar.

Los auxiliares administrativos llevan a cabo trabajos típicos de una oficina: archivar
documentos, realizar trámites, gestionar la agenda, etc. Por lo general estas personas se
encuentran al servicio de un superior jerárquico, ayudándolo a cumplir con sus tareas.

*Administración Financiera.

Se rige por la ley 24.156

ARTICULO 2º.- La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos,

normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos
públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado.

ARTICULO 4º.- Son objetivos de esta ley, y por lo tanto deben tenerse presentes,
principalmente para su interpretación y reglamentación, los siguientes:

a) Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad,

eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos;

b) Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del

sector público nacional;

c) Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el

comportamiento financiero del sector público nacional útil para la dirección de las

24
jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las
áreas administrativas;

d) Establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada jurisdicción o

entidad del sector público nacional, la implantación y mantenimiento de:

i) Un sistema contable adecuado a las necesidades del registro e información y acorde con su
naturaleza jurídica y características operativas;

ii) Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de

gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la práctica del control previo y
posterior y de la auditoria interna;

iii) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las

actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y
operaciones de los que es responsable la jurisdicción o entidad.

Esta responsabilidad se extiende al cumplimiento del requisito de contar con un personal

calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia las tareas que se les asignen en el marco
de esta ley.

e) Estructurar el sistema de control externo del sector público nacional.

*La administración consultiva y de Control.

La actuación consultiva y la de control ocurren, entonces, en el proceso de toma de decisión,

pero gozan de una especificidad propia, en la medida en que están confiadas,
respectivamente, a sectores determinados de la misma organización, normalmente dotados de
autonomía funcional.

Estamos hablando, entonces, de la actuación “consultiva”, que, al menos en un sentido propio,

no procede de oficio sino respondiendo a “consultas” o requerimientos planteados por el
órgano decisor, y de la actuación de “contralor”, destinada a valorar la corrección de
determinados estadios o decisiones intermedias o de la misma decisión final. A esta actuación
de contralor, por el contrario, le corresponde una habitual y permanente actividad de oficio, es
decir, por propio impulso, sin órgano decisor o por otro así identificado por el ordenamiento

ACTIVIDAD DE CONTROL.

*Órganos de Control de la Administración Pública (no jurisdiccionales).

*Control Interno: Sindicatura General de la Nación.

El Congreso ha obligado al Ejecutivo a implementar otra “herramienta” técnica de control,

para controlar así a todo el complejo organizativo que se le encuentra subordinado: la
Sindicatura General de la Nación.

La S. I. G. E. N. y la U.A. I., que pertenecen a la Administración, ejercen control interno. Se

busca un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de
gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la práctica del control previo y
posterior y de la auditoría interna.

Controla a la administración Publica centralizada y descentralizada, realiza un control de tipo

interno, de legalidad, auditoria y gestión.

25
El Sindico General es elegido por el Poder Ejecutivo y es asistido por tres síndicos adjuntos que
también son elegidos por Poder Ejecutivo a propuesta del Sindico General. Es un organismo
con personalidad jurídica propia y autarquía administrativa y financiera. Funciona en el ámbito
del Poder Ejecutivo y complementa su actividad con las Unidades de Auditorias Internas que
existen en cada órgano, estas unidades son reguladas, coordinadas y supervisadas por la
SIGEN.

La función de estas UAI es realizar un control de auditoria posterior de las actividades

administrativas y financieras que se realizan en cada órgano.

Se ubica en la orbita del Poder Ejecutivo, realiza un control interno, integral e integrado,
anterior o posterior.

*Control Externo: la Auditoria General de la Nación.

la funcionalidad del sistema se expresa en la relación de “controles y balances” recíprocos,

manifestados a través de los diversos mecanismos jurídico-políticos. Dentro de tales
mecanismos de equilibrio existe uno que no es exclusivamente político ni fundamentalmente
de reparación o restauración jurídica, sino “técnico”. Este tipo de control también se
encuentra a cargo del Congreso, por lo que, en lo que a la actuación de este órgano
constitucional se refiere, nunca dejará de ser político. Pero el constituyente de 1.994 incorporó
aquí un importante matiz: el Poder Legislativo ejercerá tal control mediante la utilización de
una “herramienta” técnica: la Auditoría General de la Nación.

Su función es efectuar un control de tipo externo, asiste técnicamente al Congreso de la

Nación que tiene a su cargo el control del sector publico nacional en los aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos. Tiene personalidad jurídica propia e
independencia funcional y financiera. Ejerce un control de legalidad, gestión y auditoria
publica (centralizada y descentralizada) y fiscaliza a los poderes Legislativo y Judicial. Esta en la
orbita del congreso y realiza control externo y posterior.

Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la

administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la
Nación.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del
modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser
aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo
será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de
legisladores en el Congreso.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la

administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de
organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el
trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos
públicos.

ACTIVIDAD CONSULTIVA.

*El dictamen.

26
El “dictamen consultivo”, en el ámbito decisorio no soberano del administrador. Es un acto de
la administración (consultiva), no decisorio sino meramente cognoscitivo, producto de un
procedimiento propio generado en el seno de un procedimiento ajeno que tiene, con respecto
a aquel, carácter de principal.

El dictamen consultivo es una opinión científica, profesional, técnica, artística, que debe
respetar sus propias reglas de producción, entre ellas la de la neutralidad cognoscitiva del
emisor y las específicas de la rama del saber o del obrar a la que el dictamen se refiera.

El dictamen consultivo pertenece a la categoría denominada “actos preparatorios”, es decir,

actos que se manifiestan dentro del que aquí identificamos como procedimiento decisor pero
que “no son directamente operativos sobre el efecto jurídico” de tal procedimiento, sino que
sirven sólo para su preparación o elaboración y por ello, se incluyen en la categoría de “actos
de la Administración”, como supuesto diferenciado con respecto a los “actos administrativos”.
(es decir, un acto carente de efectos directos sobre el exterior de la organización pública,
globalmente considerada).

*El cuerpo de abogados del Estado.

Podemos caracterizar al C. A. E. como una organización de tipo “transversal” y “dual”, ya que

sus miembros, aun sometidos a la dirección del P. T., se encuentran insertos en las distintas
unidades organizativas de la Administración. Es decir, es una organización con “delegaciones”
en el resto del sector público, pero sus miembros, los abogados del C. A.E., no dejan de
pertenecer por ello a las organizaciones en las que están “delegados”.

Es la organización de los “servicios jurídicos” de la Administración Nacional, centralizada y

descentralizada, a los cuales se adscriben, fundamentalmente, los abogados de ellas. Incluso,
entre aquellos, los que se desempeñan en la P. T. N., de la misma manera y por la misma
imposición normativa por la que pertenecen al C. A. E. los abogados que prestan servicio en las
distintas organizaciones de la Administración.

*La Procuración del Tesoro de la Nación.

De acuerdo con la Ley N* 24.667, el Procurador del Tesoro de la Nación (P. T.) “depende
directamente del presidente de la Nación” y tiene “jerarquía equivalente a la de los Ministros
del Poder Ejecutivo” (art. 1*). Es el órgano superior de conducción de la Procuración de la
Nación (P. T. N.), establecida por el art. 2* de la Ley N* 24.667 como un “organismo
desconcentrado del Poder Ejecutivo Nacional”, en jurisdicción presupuestaria del Ministerio de
Justicia, a cuya planta de personal pertenecen los funcionarios y empleados de la misma,
aunque en “relación jerárquica y dependencia funcional” con el P. T La ley citada prescribe
también que el P. T. “ejerce sus competencias con independencia técnica” (art. 1*), es decir
“autonomía funcional”. El Procurador del Tesoro es un órgano consultivo al servicio del Poder
Ejecutivo y de la Presidencia de la Nación, pero también tiene competencias jurisdiccionales y
de instrucción de sumarios, como le corresponde la representación y defensa en juicio del
Estado Nacional, dirigir al Cuerpo de Abogados del Estado y la Escuela del Cuerpo de Abogados
del Estado, y registrar y auditar las causas judiciales en las que el Estado Nacional tenga la
condición de parte.

Unidad 4.

27
SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

*La coherencia del ordenamiento.

El derecho administrativo es el grueso de normas jurídicas de derecho publico que regula las
actividades de la administración del ejecutivo, la organización y la relación con los
administrados. Hay tantos derechos administrativos como Estado nacional, provincias y
municipios. Tiene falta de codificación, pero si dispersión como es la misma administración la
generadora del derecho.

El concepto básico y esencial nos indica que las fuentes del derecho son los medios o formas
que dan origen al ordenamiento jurídico. Pero el ordenamiento jurídico–administrativo no se
integra, sólo con normas positivas. Sin desconocer la trascendencia de la norma positiva como
fuente del derecho no puede limitarse ni circunscribirse lo jurídico a las normas escritas,
habida cuenta de la frecuencia con que aparecen las llamadas lagunas o vacíos del
ordenamiento jurídico positivo.

El derecho administrativo aparece, precisamente, cuando los juristas y los hombres de

gobierno advirtieron que el derecho de los administrados no derivaba sólo de las leyes, que en
la mayor parte de las veces no prescribían soluciones para reglar las controversias con la
Administración Pública.

Al admitirse que el Estado debía regirse por principios diferentes a los propios del derecho
privado, se dio un paso esencial para la formulación de un derecho autónomo para regir el
obrar de la administración en el campo del derecho público, sin perjuicio de la posibilidad de
acudir a la analogía.

*La clasificación de las fuentes materiales.

Se entiende por fuentes reales o materiales, aquellos modos (elementos, factores, etc.) que
determinan el contenido de las normas jurídicas, con independencia de los órganos con
competencia para producir disposiciones jurídicas.

-Derecho comparado: Tanto ella como la doctrina son fuentes materiales a las cuales se
recurre para validar una opinión.

- La doctrina: aunque no tiene fuerza formal como fuente del derecho administrativo, hay
veces que tiene poder de convicción para llevar a determinada decisión administrativa o
judicial, o al menos es utilizada como fundamento de la decisión que se quiere adoptar.

*La competencia normativa de la sociedad.

La costumbre es el comportamiento uniforme y constante del pueblo, con la convicción de que

tal proceder corresponde a una obligación jurídica. Dos son, por lo tanto, los elementos que
integran la costumbre: el primero de carácter objetivo: el usus, o sea, el comportamiento
constante y uniforme; el segundo, de carácter subjetivo, consistente en la convicción de que
tal comportamiento es jurídicamente obligatorio.

Dado que el derecho es producto de la sociedad, negar que la costumbre sea fuente del
derecho, es ignorar la realidad.

Un sector de la doctrina niega que la costumbre sea fuente del derecho administrativo por
cuanto, en el ámbito del derecho público, el ordenamiento jurídico es creado por el Estado, no
pudiendo los particulares crear derecho con independencia de la voluntad estatal.

28
*La preeminencia constitucional.

La Constitución estatuye el conjunto de principios y normas supremas del ordenamiento

positivo, cuya jerarquía normativa es superior a la ley y al reglamento. imponiéndose a todos
los actos que dicta la Administración Pública. Por su jerarquía, es la fuente más importante de
todo el derecho, particularmente para el derecho administrativo, cuyos capítulos se nutren en
los principios y normas constitucionales.

Artículo 31.- Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el
Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las
autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera
disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales, salvo para la
provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del Pacto de 11 de noviembre de
1859.

*Ordenamiento normativo jerárquico y soberanía popular.

La Constitución Nacional siempre ha sido la ley suprema, por constituir la expresión genuina de
la soberanía del pueblo.

Artículo 22.- El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y
autoridades creadas por esta Constitución.

Artículo 33.- Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no serán
entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del
principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.

*La cuestión del ordenamiento supranacional.

Como fuente principal del derecho administrativo, la ley reconoce un orden de jerarquía que
tiene en la cúspide al Constitución Nacional, a la cual se deben ajustar todas las demás normas
y actos que dicte el Poder público. La reforma constitucional de 1.994 confirió jerarquía
constitucional a los tratados que se indican en el art. 75, inc. 22).

El mismo art. 75, inc. 22) se encarga de aclarar que se incorporan los tratados “en las
condiciones de su vigencia”, que “no derogan artículo alguno de la primera parte de la
Constitución” y que “deben considerarse complementarios de los derechos y garantías
reconocidos". Además, la Ley N* 24.309 que determinó la necesidad de la reforma
constitucional de 1.994, dispuso expresamente que no se podía modificar la primera parte de
la Constitución nacional, y el art. 31 está en la primera parte.

*La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia inmediatamente anterior y fundante a la

reforma constitucional de 1994.

*Art. 31 Graduacion jerárquica: Artículo 31.- Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su
consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley
suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a
ella…

LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.

*La Constitución como fuente del derecho público y administrativo.

29
Del régimen que instituye la Constitución surgen una serie de principios y reglas que
configuran la base del derecho administrativo, entre los que cabe mencionar:

a) Personalidad jurídica del Estado. La concepción del Estado como persona jurídica, se
encuentra implícitamente reconocida en el artículo 35 de la Constitución Nacional. En ese
carácter, ejerce potestades y derechos, contrae obligaciones, impone deberes y cargas, etc.
Refuerza esta interpretación la referencia que se formula a la Nación –entendida como sujeto
de derecho– en el título primero de la segunda parte de la Constitución, ya que al reglar la
actividad de los organismos de la Nación, reconoce como presupuesto que esos órganos
integran un sujeto de derecho con personalidad jurídica;

b) Las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo. El artículo 99 de la Constitución

Nacional, al prescribir las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo, configura una
de las fuentes más ricas del derecho administrativo. De esta norma derivan, entre otras, las
siguientes normas y principios:

i. La jefatura suprema de la Nación y la jefatura del Gobierno del cual depende la

Administración general del país (cuyo responsable político es el Poder Ejecutivo) y la llamada
zona de reserva de la Administración (art. 99, inc. 1), de la C. N.);

ii. La potestad para dictar reglamentos de ejecución (art. 99, inc. 2), de la C. N.);

iii. Competencia para dictar actos institucionales (art. 99, inc. 4), de la C. N.) y actos
administrativos (art. 99, incs. 6), 7) y 10, de la C. N.);

c) Las relaciones del Presidente con el Jefe de Gabinete, sus ministros y la competencia de ellos
(arts. 100 a 107 de la C. N.);

d) Los derechos y garantías de los particulares frente al Estado (arts. 14, 16, 17, 19 y 28 de la C.
N.).

*Los principios de jerarquía y competencia en la regulación positiva constitucional argentina.

La Constitución estatuye el conjunto de principios y normas supremas del ordenamiento

positivo, cuya jerarquía normativa es superior a la ley y al reglamento, imponiéndose a todos
los actos que dicta la Administración Pública. Por su jerarquía, es la fuente más importante de
todo el derecho, particularmente para el derecho administrativo, cuyos capítulos se nutren en
los principios y normas constitucionales. Así lo prescribe el texto expreso del artículo 31 de la
Constitución Nacional.

Establece un orden de prelación de las normas que se completa con otras prescripciones
constitucionales (art. 75, incs. 22) y 24), C. N.). No obstante, la Constitución adopta la forma
federal de gobierno, conservando las provincias todo el poder que la Constitución no atribuye
al gobierno federal (art. 121 de la C. N.), lo cual determina la autonomía de las provincias en el
ámbito de su competencia, coexistiendo por lo tanto dos ámbitos o esferas de gobierno.

La doctrina ha intentado establecer un orden de prioridad entre las distintas fuentes del
derecho, acordando preferencia a las normas escritas sobre las no escritas o las fuentes
directas respecto de las indirectas.

*La distribución de competencia entre la sociedad y el Estado.

La reforma constitucional de 1.994. Por de pronto, se consagra como regla general la

prohibición al Poder Ejecutivo de dictar disposiciones de carácter legislativo (art. 99, inc. 3), C.

30
N.). De otra parte, se configura la reserva legal en dos sentidos. El primero, al prohibirse la
delegación legislativa en el Ejecutivo, salvo respecto de materias determinadas de
administración o emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases
que el Congreso establezca (art. 76, C. N.). Resulta claro que hay aquí una relativización de la
reserva legal al matizarse su rigidez con la técnica de la delegación que sólo se admite respecto
de determinados ámbitos de competencia prescriptos por la Constitución.

*La preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento normativo interno.

Artículo 31.- Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el
Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las
autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera
disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales…

LOS TRATADOS INTERNACIONALES.

*Los Tratados Internacionales.

Los tratados son acuerdos de voluntades entre los Estados o entre un Estado y un organismo
internacional de carácter público. Sin duda son fuente del derecho, ya que integran el
ordenamiento jurídico aplicable a las relaciones entre Estados soberanos. El contenido de
ciertos tratados puede versar sobre materias que en el derecho interno son reguladas por el
derecho administrativo, pero que el derecho internacional público las contempla en cuanto se
trata de cuestiones que exceden al ámbito de un solo país.

Los tratados son fuentes de derecho administrativo cuando obligan a los órganos o entidades
administrativas a realizar determinada actividad o cuando contienen disposiciones de derecho
administrativo aplicables en el ámbito interno del país.

*Ubicación en la jerarquía normativa.

La Corte sostiene la primacía de los tratados internacionales sobre la legislación interna del
Estado, con fundamento en lo prescripto en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el
Derecho de Tratados, aprobada por Ley N* 19.865. La reforma constitucional de 1994 ha
seguido la línea jurisprudencial adoptada en los últimos fallos por la Corte Suprema de Justicia
de la nación (en los casos: “Ekmekdjian”, “Servini de Cubría” y “Fibraza”) consagrando el
principio de la superioridad de los tratados y concordatos sobre las leyes, otorgándoles
jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22).

*Los tratados incorporados a la Constitución Nacional y los Tratados de Integración.

Con respecto a los denominados tratados de integración se ha incorporado el principio de la

supremacía del derecho comunitario (incluso el derivado) sobre el derecho interno (excepto la
Constitución) al prescribir que “las normas dictadas en su consecuencia” (se refiere a los
tratados) “tienen jerarquía superior a las leyes” (art. 75, inc. 24). A partir de la reforma
constitucional el esquema de las fuentes y del derecho de los tratados ha quedado así
diseñado:

a) se reconoce jerarquía constitucional a once tratados internacionales sobre los derechos

humanos los que, sin embargo, no forman parte de la Constitución. jerarquía que se atribuye
con una limitación importante: “en las condiciones de su vigencia”. Esta clase de tratados (art.
75, inc. 22)) “no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben
entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos".

31
b) Debajo de los tratados del 75 inc. 22 están los tratados del 75. Inc 24. Que tienen jerarquía
superior a las letes

c) Y los tratados por debajo del 75. Inc. 24 son los tratados que delegan competencias en
instituciones supranacionales, los tratados del 99 inc. 11 y los concordatos con la santa sede
(estos dos últimos deben tener sus cuestiones positivizadas por la ley, no como los primeros).

*Su relación con las normas constitucionales originarias y las establecidas en la reforma de
1994.

El art. 75 inc. 22 de la CN aclara que los tratados en las condiciones de su vigencia, tienen
jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y
deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo
podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobación de las
dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

*La Convención Interamericana contra la Corrupción, otros tratados.

Art. 2 Los propósitos de la presente Convención son.

1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos
necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción: y

2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la
eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de
corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente
vinculados con tal ejercicio.

*Los tratados internacionales.

Sirven de fuente porque se rigen por el marco de otros tratados como la convención de viene
la cual establece los requisitos para la formación de los tratados, los vicios y que las normas
internas de los estados subscritos no pueden ser excusa para el incumplimiento de los
tratados.

*Los acuerdos ejecutivos.

Los acuerdos ejecutivos (tratados que se perfeccionan sin la intervención del Congreso, de
acuerdo con lo previsto en el inc. 22, art. 75, CN) son válidos desde el punto de vista del
derecho público internacional, en virtud de su innegable y centenaria existencia y de su
reconocimiento expreso por parte de la Convención de Viena para el derecho de los tratados.

De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Cafés la Virginia

Fallos: 317:1282), los acuerdos ejecutivos son válidos, a pesar de la letra de la Constitución
Nacional que indica la necesidad de su aprobación o rechazo por parte del Congreso.

Los acuerdos ejecutivos serán válidos desde la óptica de su contenido siempre que se trate de
un acuerdo celebrado “por delegación legislativa” o “por ejercicio de facultades propias del
Poder Ejecutivo”.

En 1969 la Convención de Viena otorga los mismos efectos tanto a los tratados con aprobación
legislativa como a los tratados ejecutivos. En efecto, en su artículo 2.1., define “tratado” como
“un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho
internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y

32
cualquiera que sea su denominación particular”. Asimismo, en su artículo 11, establece como
una de las “formas de manifestación del consentimiento en obligarse por un tratado”, a la
firma y al canje de instrumentos, sin hacer referencia a la necesidad de aprobación legislativa
como condición de validez.

La Convención contempla en su artículo 46, lo siguiente: “Disposiciones de derecho interno

concernientes a la competencia para celebrar tratados. El hecho de que el consentimiento de
un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición
de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser
alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea
manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno.

*Los tratados de integración. *La relación entre Constitución nacional y ordenamiento

internacional. *La cuestión de la conformidad con “los principios de derecho público”.

El efecto de esta cláusula (art. 75 inc. 24) no es colocar al derecho de la integración por encima
del orden constitucional sino el de afirmar la primacía de los tratados de esa índole respecto
de las leyes y es del caso recordar que este principio había sido ya establecido, antes de la
reforma constitucional, por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos
“Ekmekdjian, Miguel Ángel C/Sofovich, Gerardo y otros” (106), “Servini de Cubría, María
Roimilda S/ Amparo” (107) y “Fibraca Constructora S. C. A. C/ Comisión Técnica De Salto
Grande” (108).

En consecuencia, conforme al principio de la primacía tanto el derecho originario como el

derecho derivado que emanan de dichos tratados nunca pueden ser derogados por las leyes
posteriores ni serles opuestas las leyes anteriores del derecho interno de los países miembros.
Ello no implica sentar el principio de la supremacía de dichos tratados frente a la Constitución,
cuya superior jerarquía se mantiene en el orden interno. Pues, por más que la concepción de la
soberanía se haya vaciado de gran parte de su contenido, lo cierto es que una porción de ésta
el Estado siempre conserva, aunque restringida por la “cesión sistemática” u o de
competencias a entidades supraestatales, lo que supone la transferencia tanto de la titularidad
como de su ejercicio.

En tal sentido, los Estados no han renunciado (ni podrían hacerlo) a la potestad que poseen
para denunciar los tratados internacionales, asumiendo las responsabilidades consiguientes.

Ahora bien, para que esa “cesión sistemática” de competencias no entre en colisión con el
ordenamiento constitucional debe respetar los límites establecidos en la Constitución sin que
ello obste a reconocer que, dentro de ésta, se opera el nacimiento de una nueva categoría
constitucional, como es el derecho de la integración supra–estatal.

Esos límites pueden ser meramente temporales (nuestra Constitución no los ha fijado) o
revestir carácter formal, como el artículo 75, inc. 24 2* parte de la Constitución Nacional, que
consagra procedimientos para la aprobación de los tratados de integración que contengan
cesiones de competencias y jurisdicción. Sin duda, los que poseen mayor entidad jurídica son
los límites materiales de dichos tratados de integración que, conforme al artículo 75, inciso 24
de la Constitución Nacional, tienen que celebrarse en condiciones de reciprocidad e igualdad y
respetar el orden democrático y los derechos humanos

LA LEY.

33
*La ley. Concepto.

Entendemos por leyes –en esta enumeración de fuentes– las llamadas substanciales, y no las
exclusivamente formales. En consecuencia, debemos comprender en el concepto de ley como
fuente de derecho administrativo (además de las normas jurídicas emanadas del legislador) a
los reglamentos y otros actos administrativos normativos, es decir, las reglas jurídicas
obligatorias emanadas del Poder administrador en sentido general, en virtud de su potestad
reglamentaria.

La ley, regla jurídica positiva por excelencia, fuente de derecho y obligaciones y fundamento de
todo recurso en justicia, es la principal fuente de derecho administrativo. A diferencia del
derecho consuetudinario, la ley, derecho escrito, tiene, en general, las siguientes cualidades
que, además de su fuerza irrefragable, constituyen su superioridad respecto de aquél: la
precisión, la certeza, la fijeza y, sobre todo, la unidad.

*Clases de leyes.

*Leyes especiales y ordinarias.

a) se consideran “leyes especiales” aquellas que determinan un régimen particular para un

caso determinado o para una serie de casos determinados.

b) son “leyes generales u ordinarias” aquellas que prescriben el régimen aplicable a todos los
supuestos que componen un determinado género de relaciones jurídicas.

*Su relación jerárquica.

Las leyes posteriores derogan las leyes dictadas con anterioridad. Pero este principio reconoce
una excepción importante cuando las leyes anteriores hubieran sido dictadas para regir una
situación especial (lex posterior generalis, non derogat priori speciali). Las leyes especiales
subsisten, en consecuencia, en tanto no exista una repugnancia efectiva o incompatibilidad
con la ley general posterior.

*La general y la ley particular.

La ley general es cuando está dirigida a todos los ciudadanos y no, de modo particular, a
algunos en concreto.

La ley particular es la que comprende tan sólo a una clase de ciudadanos. Se contrapone a ley
general. Leyes particulares son las que organizan ciertas profesiones; como la de registradores,
escribanos, notarios; y las dictadas para los menores, las laborales sobre mujeres y niños, etc.

*Leyes federales, nacionales y locales.

En nuestro ordenamiento positivo las leyes se clasifican en:

a) Leyes nacionales, dictadas por el Congreso Nacional, su aplicación corresponde a las

provincias (como los códigos de fondo).

i. Leyes locales, que rigen sólo en el ámbito de la Capital Federal para los intereses del Estado
Nacional. (art. 75, inc. 30, de la C. N.);

ii. Leyes de derecho común, cuya aplicación se halla a cargo de los jueces locales y nacionales
(art. 75, inc. 12, de la C. N.);

34
iii. Leyes federales, que regulan materias de ese carácter atribuidas al Congreso por la
Constitución Nacional, cuya aplicación compete a los jueces federales (art. 75, en sus demás
incisos); rigen en toda la republica.

b) Leyes provinciales, que dictan las legislaturas de cada provincia sobre materias que les
atribuyen las respectivas constituciones y cuya aplicación compete a los jueces provinciales.

*Ley material y ley formal.

En su sentido material, se entiende por ley todo acto o norma jurídica que crea, modifica o
extingue un derecho de carácter general y obligatorio, mientras que, de acuerdo al criterio
formal, la ley consiste en el acto emanado del Órgano Legislativo, conforme a un
procedimiento preestablecido.

*Ámbito territorial y espacial de aplicación de cada clase.

a) Sistema de personalidad de la ley: Admite la aplicación de las leyes extranjeras en el propio

territorio, cuando se trata de relaciones en las que intervienen personas no sometidas al
sistema nacional. Depende y se aplica según la persona.

b) Sistema de Territoriedad de la ley: Exige la aplicación de un solo sistema en todo el estado,

dejando que sus nacionales queden sometidos al derecho foráneo en cuanto salen de los
límites de su patria.

-Art. 4: Las leyes son obligatorias para todos los que habitan en el territorio argentino.

-Territorio: Suelo, subsuelo, espacio aéreo, mar territorial, embajadas, buques, aeronaves, etc.

*Tribunales que las aplican.

Los tribunales inferiores están encargados de resolver los conflictos regulados por la legislación
federal en todo el país (tribunales federales) y, también, por la legislación común en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (tribunales locales)

*Las leyes sucesivas.

La derogación expresa, explica, se presenta cuando una nueva ley suprime formalmente la
anterior, esto es, cuando la normativa posterior indica expresamente que deroga la anterior.

La tácita es cuando la norma nueva o posterior contiene disposiciones que son incompatibles
con la normativa antigua y se fundamenta en que existiendo dos leyes de diversas épocas que
son contradictorias tiene que entenderse que la segunda normativa ha sido establecida por el
legislador con la finalidad de modificar o corregir la primera norma.

*La derogación orgánica.

la derogación orgánica ocurre cuando una ley nueva regula íntegramente la materia a que la
anterior disposición se refería y se basa en que si el legislador ha vuelto a regular una materia
que ya era reglamentada por una norma precedente se concluye que ha partido de otros
principios o directrices, los cuales podrían llevar a consecuencias diversas y opuestas a las que
se pretenden si se introdujera un precepto de la ley antigua, aunque no fuere incompatible
con las normas de la ley nueva.

*La remisión legislativa.

35
es la delegación más usual; se da cuando la ley autoriza o habilita al Poder Ejecutivo o a sus
órganos o entes a dictar normas en determinadas materias y con ciertos límites;

Artículo 76.- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias

determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y
dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

*Zona de reserva legal

Por de pronto, se consagra como regla general la prohibición al Poder Ejecutivo de dictar
disposiciones de carácter legislativo (art. 99, inc. 3), C. N.). De otra parte, se configura la
reserva legal en dos sentidos. El primero, al prohibirse la delegación legislativa en el Ejecutivo,
salvo respecto de materias determinadas de administración o emergencia pública, con plazo
fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso establezca (art. 76, C. N.).

El otro sentido, más preciso, configura la técnica de la reserva legal respecto de ciertas
materias que no pueden ser objeto de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia, tales
como las normas que regulan la materia penal, tributaria, electoral, o régimen de los partidos
políticos (art. 99, inc. 3), C. N.). Como advertencia final cabe señalar que existen también
ciertos derechos que, por estar garantizados por ley, pertenecen a la zona de reserva legal y
como tal se encuentran excluidos de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia (v.gr.
la privación del derecho de propiedad por expropiación por causa de utilidad pública, art. 17,
C. N.) y la reglamentación de los derechos individuales (art. 14, C. N.).

OTRAS FUENTES.

*los principios generales de derecho.

Los principios generales del derecho son el origen o el fundamento de las normas y participan
de la idea básica de principalidad (en sentido ontológico) que les otorga primacía frente a las
restantes fuentes del derecho. Se fundan en el respeto de la persona humana o en la
naturaleza de las cosas, y por ello encierran la concepción del derecho natural.

La recepción de los principios generales del derecho en el derecho administrativo se produce a

partir de su reconocimiento en las constituciones Nacional y provinciales, a modo de principios
positivos expresos o implícitos y derivados del derecho natural, habida cuenta que uno de los
principales objetivos del Preámbulo consiste en “afianzar la justicia”.

Un ej. Son la separación de poderes, legalidad, igualdad, etc. Son capitales del derecho público.
Los órganos administrativos deben aplicarlos siempre, especialmente cuando las normas
omiten preveerlos.

*la equidad.

constituye un principio de interpretación de las leyes o un principio general del derecho que
traduce la interpretación objetiva del derecho natural. Aun cuando no sea fuente del
ordenamiento jurídico, en la aplicación del derecho la equidad acuerda un sentido valorativo o
de justicia a las normas, a fin de evitar que la igualdad abstracta de la ley, en su aplicación al
caso concreto, se traduzca en desigualdad o injusticia.

Se ha afirmado que se trata en definitiva de un principio general del derecho que no aparece
diferente de aquellos que nos inducen a dar a cada uno lo suyo en la proporción que les

36
corresponde y a tratar por igual a los iguales. Se trata, en definitiva, de la justicia del caso
concreto.

Si bien la equidad integra los principios generales del derecho y no crea normas generales, ella
reviste importancia como criterio de aplicación del derecho. Dado nuestro sistema normativo,
que intenta prever, mediante disposiciones generales y abstractas, todas las situaciones que
pueden darse, la equidad es de fundamental importancia para aplicar con justicia, humanidad
e igualdad sustancial las normas, adaptándolas a las circunstancias propias y concretas de las
relaciones prácticas

*la costumbre.

La costumbre es el comportamiento uniforme y constante del pueblo, con la convicción de que

tal proceder corresponde a una obligación jurídica. Dos son, por lo tanto, los elementos que
integran la costumbre: el primero de carácter objetivo: el usus, o sea, el comportamiento
constante y uniforme; el segundo, de carácter subjetivo, consistente en la convicción de que
tal comportamiento es jurídicamente obligatorio (opinio iuris vel necessitatis). Se sostiene que
si el comportamiento debe ser de la comunidad, no serían costumbres los usos o prácticas de
los órganos administrativos o jurisdiccionales. No puede ser fuente del derecho administrativo
porque el estado solo puede hacer lo que la ley le manda.

*los precedentes administrativos.

Se trata de conductas o comportamientos constantes de la Administración de los cuales puede

deducirse un beneficio o daño para los derechos subjetivos o intereses legítimos del
administrado.

El precedente administrativo, cuando tiene una aplicación reiterada por parte de los órganos
del Estado, constituye, a nuestro juicio, una fuente del derecho, ya que configura una forma
peculiar en que se manifiesta la costumbre en el derecho administrativo. Esa peculiaridad que
reviste el precedente como fuente del derecho administrativo se refleja en la relatividad de su
fuerza vinculatoria y en las garantías jurídicas que deben rodear a la decisión que se aparte de
una práctica constante. De ese modo, debe reconocerse que la fuerza vinculante del
precedente debe fundarse en una interpretación legítima de la ley o en la equidad, habiéndose
postulado su obligatoriedad en aquellos casos en que el particular haya podido interpretar que
su conducta adecuada al precedente era ajustada a derecho.

El apartamiento de los precedentes administrativos por parte de la Administración se halla

sujeto al cumplimiento de determinadas condiciones:

a) La modificación de una práctica o precedente administrativo debe hallarse precedida de una

motivación que exteriorice las razones concretas que han conducido a esa decisión. Con ello se
pretende controlar la desviación de poder o arbitrariedad encubierta que puedan tener ciertos
actos administrativos.

b) Tratándose del ejercicio de facultades discrecionales, el cambio de criterio ha de formularse

de un modo general y no como criterio para decidir un caso concreto.

c) El cambio de criterio, por razones de oportunidad, cuando la apreciación de estas razones

tuviera carácter discrecional, no puede tener efecto retroactivo, salvo a favor del
administrado.

*la jurisprudencia.

37
La interpretación reiterada y constante de las normas hechas por los órganos jurídicos y que
adquieren virtualidad con su aplicación (los órganos asesores también).

El juez crea derecho, no puede dejar de juzgar, bajo pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de las leyes, siendo por lo tanto la jurisprudencia fuente del derecho en sentido
formal y material.

Al razonar de ese modo se olvida que el derecho no sólo está constituido por las normas
positivas, sino también por los principios generales y las costumbres. Los jueces pueden
interpretar el ordenamiento jurídico a fin de aplicarlo al caso concreto, sin estar sujetos
exclusivamente a las normas positivas o al precedente, pero siempre deben decidir dentro del
derecho.

Es necesario destacar, en este sentido, la labor de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

que supo aplicar a las relaciones entre Estado y los particulares un derecho, en la mayoría de
los casos, no escrito. Instituciones como las de los contratos administrativos, responsabilidad
del Estado, cosa juzgada administrativa, nulidades del acto administrativo, tuvieron su origen
en la jurisprudencia.

(Pero los jueces no crean derecho cuando están obligados a interpretar las leyes de una
determinada forma).

*la doctrina.

Se entiende por doctrina a la opinión o teorías de los tratadistas o juristas del derecho. Su
importancia y su influencia es incuestionable en jueces y legisladores. Si bien no es fuente del
ordenamiento porque no crea derecho, se trata de un ordenamiento auxiliar de fundamental
importancia tanto para la formación como para la interpretación del sistema jurídico. En
general, se entiende que se trata de una fuente indirecta o mediata.

Unidad 5.

LOS REGLAMENTOS.

*Concepto.

Forma de exteriorización de la voluntad del poder ejecutivo. En el ámbito administrativo se

llama acto administrativo o reglamento lo que se engloba bajo el decreto.

La diferencia con el acto administrativo es que este es una manifestación unliateral tendiente a
alterar derechos subjetivos de índole administrativa en persona determinada (es individual).

El reglamento es el acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública, creador

de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e
impersonales, recibe la denominación de reglamento.

Los reglamentos constituyen fuentes del derecho para la Administración Pública, aun cuando
proceden de ella misma, ya que integran el bloque de legalidad, al cual los órganos
administrativos deben ajustar su cometido. Constituyen, desde el punto de vista cuantitativo,
la fuente de mayor importancia del Derecho Administrativo, habida cuenta de que no sólo son
dictados por el Poder Ejecutivo, sino también por los demás órganos y entes que actúan en su
esfera.

38
(La potestad reglamentaria es en principio del congreso. El ejecutivo tiene potestad
reglamentaria por el art. 99 inc. 2 de la CN).

*Los actos de alcance general con contenido normativo y sin contenido normativo.

Consiste en una actividad jurídica de la Administración que se diferencia de la administrativa

por cuanto ésta es una actividad inmediata, práctica y concreta tendiente a la satisfacción de
necesidades públicas, encuadrada en el ordenamiento jurídico.

Se denomina también a los reglamentos actos de alcance o contenido general; ésta es la

terminología que utiliza la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, para la cual el
reglamento es un acto de alcance general, expresión que comprende a los meros actos de
alcance general que no integran el ordenamiento jurídico.

Pero la figura del Reglamento no agota todas las situaciones que traducen la emisión de actos
de alcance o contenido general en sede administrativa. Las normas generales que sólo tienen
eficacia interna en la Administración o que están dirigidas a los agentes públicos –instrucciones
de servicio, circulares– no producen efectos jurídicos respecto a los particulares. Su principal
efecto jurídico se deriva del deber de obediencia jerárquica del inferior al superior.

*Los reglamentos. (clases)

Si se tiene en cuenta el órgano que dicta los reglamentos, ellos pueden clasificarse en
nacionales o provinciales, presidenciales, ministeriales o provenientes de entes estatales con
personería jurídica.

En el orden nacional, los reglamentos pueden provenir de la Administración, de la Legislatura o

del Poder Judicial, ya que las normas de carácter general dictadas por el Congreso o por los
organismos judiciales, sin el carácter formal de las leyes o sentencias, son también
reglamentos, sujetos, en principio, al mismo régimen jurídico que los dictados por la
Administración.

En la terminología utilizada en nuestro país con la palabra Decreto se alude a los reglamentos
del Poder Ejecutivo. También se denominan de la misma forma los reglamentos dictados por
los intendentes municipales; pero en nuestra práctica administrativa se denomina Decreto
tanto al acto de contenido normativo, como al de alcance particular. Igual calificación
entendemos que corresponde atribuir a los actos del Jefe de Gabinete dictados en ejercicio de
la administración general del país.

Los reglamentos de autoridades subordinadas al Poder Ejecutivo (ministros, secretarios de

Estado, directores, etc.), se denominan resoluciones o disposiciones, aun cuando con el mismo
nombre también se designa a los actos de alcance particular dictados por las mismas
autoridades. Con el término ordenanzas se denomina a los reglamentos o actos de alcance
particular dictados por los órganos representativos municipales (Concejo Deliberante, Sala de
Representantes, etc.); el concepto es utilizado también para las disposiciones normativas de
índole militar, aduanero o impositivo.

La terminología correcta es, en todos los casos, “Reglamento”, cualquiera sea el órgano o ente
estatal que los produzca, siendo indiferente desde el punto de vista jurídico la utilización de
distintos términos.

39
Más importante es la clasificación que tiene en cuenta la vinculación o relación de los
Reglamentos con las Leyes. Según ella, la doctrina reconoce cuatro clases de Reglamentos:
ejecutivos, autónomos, delegados y de necesidad o urgencia.

*Fundamentos de la potestad reglamentaria.

La potestad reglamentaria de la Administración tiene su fundamento en la lógica y en el

derecho. Se justifica, en la práctica, por cuanto los órganos administrativos se encuentran
mejor capacitados para reglamentar cuestiones que requieren una preparación técnica y
jurídica de la que el Congreso en general carece, por tratarse de un poder político. Las
reglamentaciones administrativas requieren rapidez en su sanción y permanentemente deben
ser actualizadas, siendo los órganos administrativos los más aptos para ello por el principio de
la inmediatez que rige toda la actividad administrativa.

Pero como tales argumentos sólo conducen a demostrar la necesidad de que la Administración
pueda dictar Reglamentos, resulta imprescindible analizar si la potestad reglamentaria
pertenece a la Administración, en el plano estrictamente jurídico.

Hay autores que sostienen que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo proviene de su
misión de ejecutar las leyes. Dicha potestad es delegada por el Poder legislador en el Ejecutivo,
siendo por lo tanto de carácter excepcional y para que se manifieste debe estar expresamente
atribuida la competencia por una ley formal. Tales argumentaciones derivan de la teoría de la
separación de poderes, según la cual todo el poder se encuentra subordinado a la ley y el
imperium corresponde sólo al Poder Legislativo.

Quienes consideran que el poder del Estado es único pero se manifiesta a través de todas sus
funciones –legislativa, administrativa y jurisdiccional– entienden que todos los órganos poseen
impertían. Asimismo, es evidente que la múltiple actividad estatal no puede dividirse en
sectores totalmente diferenciados. Un concepto realista de la sociedad revela que la
Administración cada día aumenta sus funciones a costa de las legislaturas; que ella dicta
normas, administra y juzga. Por ello, se afirma que la actividad no se desnaturaliza por el
órgano que la produce. Dentro de este contexto se postula la idea de que la potestad
reglamentaria puede corresponder a la Administración en ejercicio de poderes propios en la
medida de que no avance sobre la reserva de la ley.

Se trata de una función normativa o legislativa por medio de la cual se crean reglas jurídicas
generales e impersonales aplicables a un sector abstracto de ciudadanos, constituyéndose a
través de ella, el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, el Poder Ejecutivo posee una facultad propia e inherente para aclarar el sentido
de una disposición reglamentaria, aun cuando cabe señalar la existencia de alguna
jurisprudencia contraria del Alto Tribunal. Cuando la ley deja un margen de arbitrio al Poder
Ejecutivo, éste puede limitar su propia libertad de acción o de elección dictando disposiciones
generales, obligatorias para la Administración y para los particulares.

El dictado de normas generales por parte de la Administración asegura el tratamiento igual de

los administrados, garantizando así la vigencia del principio constitucional de igualdad (art. 16
de la C. N.).

*Régimen jurídico de los reglamentos.

40
Los reglamentos se encuentran sujetos a un régimen jurídico peculiar que los diferencia de las
leyes en sentido formal, de los actos administrativos y de las instrucciones de servicio y
circulares y demás reglamentos internos, siendo sus principales características:

a) Constituyen o integran el ordenamiento jurídico;

b) Para que entren en vigencia deben ser publicados. Producen efectos a partir de su
publicación oficial y desde el día en que ellos determinen; si no designan tiempo, producirán
efecto después de los ocho días computados desde el día siguiente de su publicación oficial.

En este aspecto, se asemejan a las leyes (art. 2* del Cód. Civ.) y difieren de los actos
administrativos que deben ser objeto de notificación y de las instrucciones, circulares o
reglamentos internos de la Administración, que no requieren ser publicados.

c) Pueden ser derogados total o parcialmente por la Administración en cualquier momento, no

rigiendo el principio de estabilidad del acto administrativo.

d) Están sujetos a los mismos principios que la ley en cuanto al principio de la irretroactividad.

e) Tienen un régimen de protección jurisdiccional propio. Si bien no modifican situaciones

subjetivas sino hasta que son aplicados mediante un acto particular, la L. N. P. A. hace posible
su impugnación judicial en dos supuestos:

i. cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en
sus derechos subjetivos haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó con resultado
negativo.

ii. cuando el acto general se hubiera aplicado y contra tales actos se hubieran agotado sin éxito
las instancias administrativas.

De otra parte, en sede administrativa, el R. N. L. P. A. faculta a los particulares a impugnar por

medio de recursos administrativos los actos de alcance general – reglamentos– a los que la
autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicación.

f) Dado que el reglamento contiene normas de carácter general y el acto administrativo

normas individuales o concretas existe un orden de prelación que determina que el acto
administrativo deba ser dictado conforme a las normas generales que contiene el Reglamento,
lo que deriva del principio de legalidad de la actividad administrativa. En realidad, la
Administración está impedida de modificar o no cumplir el reglamento cuando dicta un acto
particular, a fin de tutelar la igualdad de tratamiento entre los administrados, principio éste de
origen constitucional que sólo puede ser reglamentado por ley en sentido formal.

El citado principio determina también que los actos concretos de autoridades superiores no
pueden vulnerar disposiciones reglamentarias de carácter general dictadas por autoridades
inferiores, dentro del límite de su competencia.

La inderogabilidad singular no rige en materia legislativa. Una ley formal particular puede
derogar o no tener en cuenta las disposiciones de una ley de carácter general, dado que desde
el punto de vista jurídico tal proceder constituiría una limitación a la igualdad, siendo el
Congreso el poder competente para reglamentar los derechos individuales

La Procuración del Tesoro de la Nación, máximo órgano de asesoramiento jurídico de la

Administración, reiteradamente ha dictaminado que el principio de legalidad de la actividad

41
administrativa no permite la violación de los reglamentos mediante actos administrativos de
carácter individual o singular.

*El proceso de formación de la voluntad administrativa reglamentaria.

El Poder Ejecutivo a ejercer una potestad reglamentaria autónoma o independiente, sobre

materias propias de la organización administrativa, se reconoció competencia al Poder
Ejecutivo para dictar normas que correspondían a la competencia del legislador (reglamentos
delegados y reglamentos de necesidad y urgencia). No obstante que este último
reconocimiento hubiera hecho necesario acudir a la técnica de las materias reservadas a la ley
para limitar el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre zonas que pertenecen, por su
propia naturaleza, a la competencia privativa del Congreso y que excluyen la del Poder
Ejecutivo.

la carga pública no es arbitraria porque ella es de duración breve, justificada por la necesidad
jurídica; no debe ser desigual, no debe causar injusto detrimento al patrimonio del habitante.

*Mecanismos utilizados para garantizar la participación ciudadana.

Las prácticas clásicas de la burocracia administrativa concebían el proceso de toma de

decisiones del Estado como un sistema cerrado, reservado sólo a los funcionarios y técnicos
especializados, sin participación de los destinatarios de las políticas.

En la actualidad, afortunadamente, ya no caben dudas acerca de la importancia de la

participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones públicas y en el control de los
poderes del Estado. Para facilitar y promover estos procesos participativos, en la Argentina
existen diversos mecanismos institucionales. Una de las normas cruciales sobre esta cuestión
es el Decreto 1172/03, de diciembre de 2003, a través del cual se aprueban herramientas
institucionales que promueven la participación ciudadana y el ejercicio del derecho de acceso
a la información pública, entre otras: Acceso a la Información Pública; Publicidad de la Gestión
de Intereses; Audiencias Públicas; Elaboración Participativa de Normas.

*Régimen de publicidad de los reglamentos.

El reglamento requiere una forma expresa de declaración. No se producirán reglamentos por

silencio Administrativo.

Para tener ejecutividad todo reglamento deberá ser publicado. Esa publicación debe contener
la trascripción integra y autentica del reglamento en el Boletín Oficial. Su irregular forma de
publicación lo vicia gravemente.

No son obligatorios sino después de su publicación y desde el día que se determinen. Si no se

señala tiempo lo serán después de los 8 días corridos siguientes al de su publicación
(exceptuando reglamentos internos que no se publican).

REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN.

*Reglamentos de ejecución.

Es una norma de alcance general complementario de la ley, orientado a especificar detalles y

conducta de la administración frente al cumplimiento de la ley. Para ser dictado necesita de
una ley que lo habilite. (En EEUU el ejecutivo no tiene potestad de reglamentar ninguna ley).

42
Los parámetros son no alterar el espíritu de la ley. (El objeto legal lo estipula le ley, no el
decreto).

*Concepto.

Son los que dicta el Poder Ejecutivo (art. 99, inc. 2*, C. N.) en ejercicio de facultades
normativas propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes, llevando o
regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que
se propuso el legislador.

Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primaria que es la ley.
Las normas reglamentarias integran la ley, siendo castigada su violación con las sanciones
previstas para el caso de incumplimiento de ésta.

En el orden nacional, la Constitución establece que corresponde al Presidente de la Nación

expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la
Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias(art. 99, inc. 2*, de
la C. N.).

*Caracteres.

-En primer lugar, debe señalarse que las leyes deben cumplirse desde el momento de su
promulgación y publicación, por lo que no dependen en modo alguno de que el Poder
Ejecutivo decida reglamentarlas o no: Los jueces y la misma administración deben acatar y
ejecutar o hacer ejecutar las leyes en los casos concretos, interpretándolas para salvar sus
vacíos en la medida que fuere necesario en los casos ocurrentes, pero sin depender de que no
hayan sido reglamentadas.

*Límites.

- El reglamento de ejecución es fundamentalmente un reglamento dirigido a los propios

agentes administrativos, para que éstos sepan a qué atenerse y cómo proceder en los distintos
casos de aplicación de la ley. Por ello no son reglamentables por el Poder Ejecutivo las leyes
que no serán ejecutadas por la administración: Sería absurdo, por ejemplo, que el Poder
Ejecutivo pretendiera reglamentar el Código Civil, el Código de Comercio, etc.

- El reglamento de ejecución debe limitarse a ordenar el funcionamiento y los deberes de los

agentes de la administración en lo que respecta al cumplimiento y ejecución de la ley a través
de la administración, sin poder adentrarse, por ejemplo, a definir el concepto legal; si lo hace,
no habiendo para ello autorización expresa de la ley, es ilegítimo y no puede ser opuesto a los
particulares en ese aspecto; si la ley lo autoriza expresamente, entonces estamos en la
hipótesis de un reglamento “delegado” o de integración

- el Poder Ejecutivo al reglamentar la ley debe cuidar de “no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias;” es de observar que se habla (en la Constitución) del “espíritu” y no la “letra”
de la ley, por lo que se ha considerado que aunque la norma reglamentaria no aparezca en
contradicción con el texto de la ley será igualmente ilegítima si transgrede su espíritu, esto es,
la finalidad que surge del contexto de la ley

- la facultad de dictar reglamentos de ejecución está otorgada única y exclusivamente al Poder

Ejecutivo, en la administración nacional, y que sólo por excepción puede admitirse esa
facultad, de manera limitada y de todos modos sujeta a las reglamentaciones que el Poder

43
Ejecutivo dé, en las entidades descentralizadas. Fuera de esos casos, es necesaria una norma
expresa de la ley que autorice la reglamentación por órganos diversos.

REGLAMENTOS AUTÓNOMOS.

Lo dicta el ejecutivo en el ejercicio de sus potestades que le da la constitución.

*Concepto.

Esta clase de reglamentos se halla constituida por aquellas normas generales que dicta el
Poder Ejecutivo y, en general, la Administración sobre materias que pertenecen a su zona de
reserva. En su dictado, el gobierno y la Administración no aplican una ley, sino que
directamente interpretan y aplican la Constitución.

El concepto de reglamento autónomo se vincula, entonces, esencialmente con la llamada zona

de reserva de la Administración, cuya titularidad está a cargo del Poder Ejecutivo.

*Caracteres.

Este tipo de reglamentos, que no está expresamente previsto en las leyes ni en la Constitución,
estaría constituido por aquellos dictados para regir una materia en la que precisamente no hay
normas legales aplicables. (De ahí justamente lo de “autónomo.”) No hay dudas en cuanto a su
admisibilidad y procedencia cuando se lo dicta para regir el funcionamiento interno de la
administración (organización, deberes de los órganos, atribuciones, etc.), pero resulta harto
cuestionable, en cambio, que se pretenda regular con él la actividad de los particulares,
fijándoles obligaciones respecto a la administración, por cuanto el art. 14 de la Constitución
establece claramente que la regulación y, por ende, restricción de los derechos individuales
puede hacerse “por las leyes...;” esto es, por las leyes del Congreso, y no por actos de la
administración.

Con todo, procediendo con la debida prudencia, es posible utilizar este medio reglamentario
dentro de sus límites correctos y con utilidad; lo único que habrá de cuidarse es no fijar
obligaciones, deberes de los administrados hacia la administración, que no tengan un sustento
legal específico.

*El debate en relación a la denominada “zona de reserva de la Administración”.

La zona de reserva de la administración son las potestades del ejecutivo implícitas o explicitas
donde los otros poderes no se pueden inmiscuir. Explicitas seria que el estada solo puede
hacer lo que la ley le habilita. Implícita es cuando se le atribuye potestades ante el silencio de
la ley. (Violenta el principio de legalidad).

Marienhoff afirma que el reglamento autónomo es dictado por el Poder Ejecutivo en materias
acerca de las cuales tiene competencia exclusiva de acuerdo a textos o principios
constitucionales. Sostiene que, así como existe una zona de reserva de la ley que no puede ser
invadida por el poder administrador, también hay una zona de reserva de la Administración en
la cual el Poder Legislativo carece de imperio.

Esta teoría, argumenta, es consecuencia del principio de separación de los poderes, por cuya
causa limita el concepto de reglamento autónomo al dictado en el ámbito de la zona de
reserva de la Administración.

La existencia o no de una zona de reserva de la Administración ha sido objeto de controversias

en la doctrina. Quienes sostienen que la actividad reglamentaria no corresponde

44
originariamente al gobierno ni a la Administración, sino que se trata de una actividad delegada
o autorizada por el legislador concluyen en que toda materia debe ser regulada por las leyes y
que por lo tanto no existe la llamada zona de reserva de la Administración.

La ausencia de una zona de reserva de la Administración es sostenida en nuestro país por un

sector doctrinario, que interpreta que la competencia para dictar reglamentos autónomos
desaparece si el Congreso decide reglar las instituciones, teniendo el Poder Legislativo amplias
facultades, dado que el artículo 75, inciso 32), de la Constitución Nacional lo faculta a hacer
todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes
antecedentes y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la
Nación Argentina.

El dictado de los reglamentos autónomos corresponde, en principio, al Poder Ejecutivo de

acuerdo a la distribución de funciones que realiza la Constitución Nacional, la cual, en su
artículo 99, inciso 1), le atribuye responsabilidad política por la administración general del país.

La existencia de una zona de reserva de la Administración resulta indudable. La separación de

poderes no ha intentado convertir al legislativo en un poder con facultades sobre los demás,
como supone la concepción rousseauniana que enlaza la ley con la voluntad general
representada por el Poder Legislativo.

La Corte Suprema de justicia de la Nación, ha repudiado la doctrina de la omnipotencia

legislativa interpretando que si el pueblo hubiera querido dar al Congreso más atribuciones lo
habría hecho reformando la Constitución e incorporando al respecto disposiciones expresas.
Cada uno de los tres poderes aplica e interpreta la Constitución por sí mismo cuando ejercita
las facultades que ella le confiere.

*El Jefe de Gabinete y el debate respecto a su potestad reglamentaria tras la reforma

constitucional de 1994.

Designado por el Presidente, como los restantes ministros, el Jefe de Gabinete es el órgano no
electivo que la Constitución pone al frente de la Administración y de la relación del Poder
Ejecutivo con el Legislativo, a cuyas cámaras tiene el deber de informar periódicamente acerca
de la marcha del Gobierno, temario que comprende mucho más que su propia gestión. Al igual
que el titular del Poder Ejecutivo que lo designa, tiene facultades fijadas en el art. 100 de la
Constitución.

La permanencia en el cargo depende, por una parte, del Presidente que lo designa y puede dar
fin a su mandato (art. 99, inc. 7); por la otra, de la decisión del Congreso que puede removerlo
por “el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras” (art. 101 de
la C.N.), sin el procedimiento ni la motivación del juicio político. Si bien esta disposición habría
podido dar lugar a una negociación entre Presidente y Congreso, combinando un paquete de
facultades delegadas destinadas a promover un proyecto político, con la permanencia de un
Jefe de Gabinete garante, a criterio del Congreso, de su ejercicio apropiado[2], ello no ocurrió
explícitamente ni aun en supuestos en que el Presidente perdió manifiestamente la mayoría
en las cámaras legislativas. Contribuyó a ello una corriente doctrinaria, por cierto no marginal,
que apuntó a disminuir la relevancia del cargo enfatizando aquel tramo del art. 100 de la C.N.
que se refiere al jefe de gabinete de ministros como a un ministro más

la emisión de medidas legislativas (decretos de necesidad y urgencia o aquellos que ponen en

marcha facultades delegadas), decretos reglamentarios de leyes o la iniciativa legislativa del

45
Poder Ejecutivo deben ir acompañadas de la firma del Jefe de Gabinete o promovidas por él,
en el caso de la ley de ministerios y de la de presupuesto. Como es el ejecutivo capaz de
removerlo, carece de sentido ese poder que tiene respecto a decidir si refrendar o no
decretos.

DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA.

*Concepto.

son los que dicta el poder ejecutivo por graves y urgentes necesidades públicas regulando
materia propia del órgano legislativo.

Por medio de estos órganos crea normas jurídicas que por su carácter excepcional podrán
aplicarse en tanto subsista el estado que determina su promulgación.

La legitimidad de estos reglamentos se subordina a las siguientes situaciones: necesidad y

urgencia de la medida; el órgano legislativo debe encontrarse en receso o en imposibilidad de
resolver la cuestión.

El órgano ejecutivo hade someter el reglamento a ratificación del congreso. Aprobado el

reglamento de necesidad por el congreso se convierte en ley. Si el órgano legislativo lo rechaza
queda derogado a partir de ese momento y no retroactivamente.

*Situación previa a la reforma constitucional de 1994.

Hasta la reforma constitucional de 1.994 se debatía, especialmente en el campo doctrinario,

sobre la validez constitucional de los denominados reglamentos de necesidad y urgencia.
Mientras un sector, encabezado por los administrativistas, se inclinaba por su validez
constitucional y recibía el apoyo de la realidad jurisprudencial, aunque dentro de ciertos
límites, otra corriente doctrinaria entendía que resultaban violatorios del sistema de la
Constitución de 1.853/60, por considerar, substancialmente, que afectaban el principio de la
división de los poderes.

*Su reconocimiento jurisprudencial.

el conocido Caso “Peralta” resuelto por la Corte Suprema de justicia (L. L., 27–XII–1.990, T.
1.991–C, pág. 158) y el fallo recaído en la Causa “Peso” de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV, publicado en E. D., T. 114, pág. 237, si bien
atribuye carácter excepcional a la potestad del Poder Ejecutivo de dictar esta clase de
reglamentos.

*Los reglamentos de necesidad y urgencia en la dinámica administrativa.

*El artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional.

Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace
publicar.

El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo.

46
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas
que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá
dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo
general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de
ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la
proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su
despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el
que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de
la intervención del Congreso.

*Regla general.

En tal sentido, su validez constitucional encuentra apoyo expreso en el artículo 99, inc. 3* de la
Constitución reformada. Este precepto después de prohibir al Poder Ejecutivo en ningún caso
emitir disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable. A
continuación, lo faculta, en rigor, a emitirlas, cuando se produzcan “circunstancias
excepcionales” que “... hicieran imposible seguir los trámites previstos por esta Constitución
para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el régimen de los partidos políticos”.

Al analizar dicha norma, se advierte, por de pronto, que la locución “en ningún caso” se refiere
sólo a las circunstancias de normalidad. En cambio, la atribución del Poder Ejecutivo para
dictar reglamentos de necesidad y urgencia se configura como una potestad excepcional y, por
tanto, de interpretación restrictiva, sujeta a un procedimiento especial de sanción, que debe
observarse inexcusablemente para que dichos reglamentos adquieran validez constitucional.

*Materias prohibidas.

“no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los
partidos políticos”.

Es evidente también que la configuración de la reserva legal, como actividad excluida de la

competencia del Ejecutivo, se opera de una manera expresa (a diferencia de los supuestos de
delegación legislativa) y no tiene, por tanto, carácter residual, con lo que, en principio, se
produce una ampliación de la competencia del Poder Ejecutivo para emitir reglamentos de
necesidad y urgencia, aunque sometidos, a partir de la Constitución reformada, a una serie de
requisitos formales de aprobación.

*Requisitos de validez.

La legitimidad de estos reglamentos se subordina a las siguientes situaciones: necesidad y

urgencia de la medida; el órgano legislativo debe encontrarse en receso o en imposibilidad de
resolver la cuestión.

En cuanto al fundamento de esas “circunstancias excepcionales” que hagan imposible seguir

los trámites constitucionales para la sanción de las leyes (como lo prescribe el propio inc. 3) del
art. 99 de la Const. Nacional) ellas consisten en “razones de necesidad y urgencia”, fórmula

47
que constituye un concepto jurídico indeterminado que tiene la ventaja de haber sido ya
objeto de interpretación doctrinaria y jurisprudencial.

Las razones que justifican el dictado de un reglamento de esta especie (necesidad y urgencia)
deben existir, simultáneamente, en una situación que se caracteriza por:

a) Una necesidad que coloque al gobernante ante la decisión extrema de emitir normas para
superar una grave crisis o situación que afecte la subsistencia y continuidad del Estado; o de
grave riesgo social; en tal sentido, la emisión del acto ha de ser inevitable o imprescindible y su
no dictado ser susceptible de generar consecuencias de muy difícil, si no imposible, reparación
ulterior.

b) Una proporción adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el
reglamento.

c) La premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves riesgos
comunitarios.

En principio, un reglamento de necesidad y urgencia no podría regular (por ejemplo) el

procedimiento a seguir en los pleitos entre particulares o los litigios en que es parte el Estado
ni tampoco reformar definitivamente los códigos de fondo.

El cuadro de los requisitos sustanciales se completa con el cumplimiento de una serie de

recaudos inherentes al procedimiento de formación y perfeccionamiento de esta clase de
reglamentos, ósea el tramite para su emisión.

*Trámite para su emisión.

En primer lugar, la norma excepcional de habilitación está dirigida exclusivamente al Poder

Ejecutivo. Es, por su naturaleza, una facultad privativa e indelegable, que requiere el
cumplimiento de dos pasos procesales previos:

a) que la decisión de dictarlos se adopte en acuerdo general de ministros y

b) que el respectivo decreto sea refrendado por todos los ministros que intervienen en el
acuerdo juntamente con el jefe de gabinete (art. 99, inc. 3*, párrafo de la C. N.).

A su vez, a posteriori de su dictado, el perfeccionamiento de la sanción de los reglamentos de

necesidad y urgencia por el Poder Ejecutivo demanda la observancia de los siguientes
requisitos:

a) sometimiento de la medida –por parte del Jefe de Gabinete y dentro del plazo de diez días–
a la Comisión Bicameral Permanente.

b) elevación del despacho de esta última Comisión al plenario de cada Cámara (dentro del
plazo de diez días) para el inmediato tratamiento por las Cámaras. (la decisión de la comisión
bicameral no es vinculante).

Pero la Constitución reformada no ha prescripto el trámite ni los alcances de la intervención

del Congreso, los que han quedado subordinados al dictado de una ley especial. En ese
interregno cobra trascendencia la doctrina -apoyada por la jurisprudencia de la Corte
Suprema– que admitía la ratificación tácita si el Congreso no se pronunciare a condición de
que no se alteren los criterios fundamentales de la política legislativa.

48
De todas maneras, aun cuando no se aceptara la doctrina de la aprobación tácita, la seguridad
jurídica exige que se mantenga la vigencia del decreto de necesidad y urgencia hasta tanto él
sea derogado formalmente por el Congreso o declarado inconstitucional por el Poder Judicial.
De lo contrario, sería prácticamente imposible determinar la fecha de cesación de los efectos
mientras dura la inactividad o las demoras del Parlamento en pronunciarse por la aprobación o
el rechazo.

*La ley 26.122.

ARTICULO 10. — La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o

invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso
tratamiento.

El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos
formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.

Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones
permanentes competentes en función de la materia.

DECRETO DELEGADOS.

Es la transferencia de potestades del legislativo al ejecutivo por la voluntad del congreso. Es

formalmente un reglamento y materialmente una ley.

*Situación previa a la reforma constitucional de 1994.

la Corte Suprema en el caso Delfino: “Que, ciertamente, el Congreso no puede delegar en el

Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o
poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Es ese un principio
uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de
gobierno adoptado por la Constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el art. 29;”
“Desde luego, no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un
poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona
descargándolo sobre ella;” “Existe una distinción fundamental entre la delegación de poder
para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo
administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de
aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aún en aquellos países en que,
como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se halla fuera
de la letra de la Constitución;” y lo ha reiterado luego en la causa Mouviel, del año 1957, en el
sentido de que: “En el sistema representativo republicano de gobierno adoptado por la
Constitución (art. 1°) y que se apoya fundamentalmente en el principio de la división de los
poderes, el legislador no puede simplemente delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones
administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección de las penas, pues ello
importaría la delegación de facultades que son por esencia indelegables.” Dicho en otras
palabras, la delegación no puede alterar ni violar la reserva constitucional de la ley.

*Su reconocimiento jurisprudencial.

La doctrina en general diferencia la delegación total o amplia de una potestad, o sea, la

delegación de la potestad legislativa, que estaría prohibida, de aquella otra clase de delegación
permitida, que siempre opera dentro de ciertos límites, tratándose, en la práctica, de una
comisión o encargo que hace el Poder Legislativo al Ejecutivo.

49
En el mismo sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación dijo que: “no existe
propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace
pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella...” y que
"existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de
conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de regular los
pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse,
lo segundo es admitido.

*El artículo 76 de la Constitución Nacional.

Artículo 76.- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias

determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y
dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará
revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia
de la delegación legislativa.

*Regla general.

La aceptación de esta clase de reglamentos se hallaba controvertida en la doctrina

constitucional. Se trata de normas generales dictadas por la Administración en base a una
autorización o habilitación del Poder Legislativo, regulando materias de competencia del
legislador. Los reglamentos delegados se diferencian de los decretos–leyes por la existencia de
una ley formal que autoriza su emisión.

Como la facultad para dictarlos no emana de la potestad reglamentaria sino de la habilitación

legal, se trata de una actividad de carácter excepcional de la Administración, conteniendo
normas sobre materias que, si bien deben ser reguladas por la ley, el Congreso ha decidido que
lo sean por la Administración.

*Materias permitidas.

Se han señalado algunas razones que tornan necesaria la existencia de la delegación

legislativa; falta de tiempo del Congreso, carácter técnico de algunos asuntos, aspectos
imprevisibles de algunas materias, exigencias de flexibilidad de ciertas normas, etcétera.

La delegación debe estar sujeta a límites y la política legislativa claramente establecida, no

pudiendo ser total ni tampoco encomendarse a los órganos administrativos la facultad de
crear delitos, contravenciones o impuestos, materias que exigen la presencia de una ley en
sentido formal.

En consecuencia, la delegación legislativa debe ser siempre expresa y especial, estableciéndose

para cada caso y no en forma genérica, a fin de permitir su acotamiento por medio de límites
materiales

*Requisitos de validez.

En principio el Art. 76 establece que la delegación legislativa esta prohibida, es decir el

congreso no puede delegar al ejecutivo atribuciones de su incumbencia. La sanción al
incumplimiento es la nulidad absoluta e insanable de tal disposición. Pero este principio tiene
su excepción y es en esta materia donde la constitución enuncia una serie de requisitos

50
concurrentes para dicho supuesto: de naturaleza material, de naturaleza temporal y de
naturaleza institucional.

La constitución limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de

emergencia publica. Cuestiones que hacen estrictamente razones del estado, la marcha
normal y ordinaria de la administración; y aquellas cuestiones de emergencia pública están
tipificados.

En el 2do caso, de orden temporal, establece plazos concretos. Si el congreso delega tiene que
decir por cuanto tiempo, es decir lleva implícita la temporalidad. Y en último caso, de
naturaleza institucional. Los decretos que se dicten como consecuencia de la delegación deben
hacerse sobre las bases fijadas en la delegación. (ej. Se puede definir la alícuota pero no
modificar el piso o techo.)

*La cuestión de la subdelegación.

la jurisprudencia de la Corte ha aceptado la sub–delegación de la facultad delegada en otros

órganos siempre que ella se encuentre contemplada en la Ley N* 77. La doctrina diferencia
tres formas o clases de delegación:

a) Delegación recepticia: se configura cuando las normas reglamentarias adquieren el rango

formal de la ley. Así en los casos en que por ley se autoriza a la Administración a realizar textos
ordenados de leyes, efectuando ciertas correcciones gramaticales o de sintaxis a fin de lograr
un mejor ordenamiento de las disposiciones. Los textos así ordenados se consideran leyes en
sentido formal.

b) Delegación o remisión normativa: es la delegación más usual; se da cuando la ley autoriza o

habilita al Poder Ejecutivo o a sus órganos o entes a dictar normas en determinadas materias y
con ciertos límites.

c) Deslegalización de materias: se trata de una técnica por la cual ciertas materias que se
encuentran reguladas por ley pasan por virtud de una ley a ser regidas por normas emanadas
de la Administración. Implica una degradación de esas materias e incluso de las leyes que la
regulaban, ya que en general se autoriza que sean modificadas o derogadas por esta clase de
reglamentos.

*La ley 26.122.

ARTICULO 12. — El Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de
delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.

ARTICULO 13. — La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o

invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso
tratamiento.

El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la adecuación del

decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio.

Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones
permanentes competentes en función de la materia.

ARTICULO 18. — En caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo establecido a la

Comisión Bicameral Permanente los decretos que reglamenta esta ley, dicha Comisión se
abocará de oficio a su tratamiento. Para ello, el plazo de diez días hábiles para dictaminar, se

51
contará a partir del vencimiento del término establecido para la presentación del Jefe de
Gabinete.

ARTICULO 20. — Vencido el plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la Comisión
Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán al
expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con lo
establecido en los artículos 99, inciso 3 y 82 de la Constitución Nacional.

ARTICULO 23. — Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al

texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma
mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.

ARTICULO 24. — El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate
implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a
salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.

*Cuestiones que suscita la ratificación general de la legislación delegada.

En la reforma constitucional de 1.994 se parte de una fórmula genérica que prohíbe la

delegación legislativa en el Poder Ejecutivo y se declara la caducidad, a los cinco años de toda
la delegación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio.

No obstante, se prescribe su admisión constitucional con respecto a dos materias

determinadas:

a) de administración.

b) de emergencia pública.

Tratándose de materias de administración va de suyo que la delegación no puede alterar la

zona de reserva legal (como el poder impositivo, la legislación común y el otorgamiento de
privilegios de exclusividad, para citar algunos supuestos). En cambio, cuando “las atribuciones
del Congreso son en cierto modo de mera administración” (establecimiento de multas dentro
de límites prefijados, al igual que la determinación de las alícuotas de los impuestos, los planes
de enseñanza universitaria, secundaria y primaria, etc.) la delegación legislativa se reputa
constitucionalmente válida. En este precepto (art. 76, C. N.) se fundan también las
delegaciones efectuadas por el Congreso en cabeza de los distintos entes reguladores.

La situación de emergencia pública configura un supuesto susceptible de quebrar la reserva

legal (en algunas circunstancias hasta las denominadas reservas absolutas) y como tal es de
interpretación restrictiva. La fórmula, que entraña un verdadero concepto constitucional
indeterminado, requiere que se produzca una gravísima situación de emergencia pública
susceptible de afectar la subsistencia del Estado y que ella sea reconocida y declarada por el
Congreso (v.gr. declaración de guerra, situación económica de aguda hiperinflación).

Promulgacion parcial de leyes.

*Art. 80.

Artículo 80.- Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el
término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados
en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser
promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la

52
unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el
procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.

*Veto parcial, promulgación parcial.

El veto u observación es el ejercicio del ejecutivo de analizar el proyecto de ley tanto en su

constitucionalidad como en su oportunidad, merito y conveniencia.

(Respecto de una ley el único que puede controlar su constitucionalidad es el juez, pero acá no
hay ley, es un proyecto de ley).

Es cuando se ejercita la facultad de observación, la parte no observada es promulgada.

Los requisitos son que la parte vetada no sea tratada por un año.

La parte promulgada debe tener autonomía normativa y no alterar el espíritu de la ley.

Características generales de los reglamentos.

-Integran el orden jurídico.

-Deben ser publicados como requisito de validez.

-Estan sujetos al principio de irretroactividad.

-Tienen un régimen de protección judicial propio dado por la ley nacional de procedimientos
administrativos que hace posible su impugnación cuando el afectado haga el reclamo
administrativo o cuando el acto de alcance general se hubiese aplicado y se hubieran agotado
sin éxito las instancias administrativas previas.

-Exclusión del principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos que no pueden ser
derogados o dejados sin efectos por una norma individual. Es el principio jurídico que hace a la
administración el deber de conformarse al reglamento que dicto sin que puede derogarlo por
acto individual bajo el supuesto de excepción.

Unidad 6.

FUNCIÓN DE LA TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

*La teoría del acto administrativo tuvo su origen y desarrollo en Francia, merced a la
jurisprudencia, principalmente, del Consejo de Estado y, de un modo complementario, del
Tribunal de Conflictos, órgano este último encargado de fijar con fuerza de verdad legal el
deslinde de la competencia entre los tribunales administrativos y los judiciales.

La razón de ser de la concepción, conectada en los comienzos a la necesidad práctica de

establecer la división entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la judicial, como
consecuencia de la interpretación del principio de la separación de los poderes elaborado por
Montesquieu, obedece, en realidad, a una causa mucho más esencial.

Esa razón se vincula con la propia finalidad del Derecho Administrativo en cuanto propende a
la prosecución del bien común a través de actividades jurídicas homogéneas, que precisan
llevarse a cabo conforme a un régimen diferente al que es propio de los actos de Derecho
Privado.

53
La teoría del acto administrativo demuestra que su elaboración y desarrollo ha tenido en
cuenta no sólo el interés público que el Estado persigue al extender los efectos de su accionar
al ámbito externo sino también y en una medida importante, las garantías debidas al
administrado que surgen del sometimiento de la Administración Pública a determinados
principios y reglas jurídicas que, en tanto justas y razonables, poseen legitimidad.

En definitiva, la noción de acto administrativo comprende toda declaración proveniente de un

órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada
por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a
los administrados destinatarios del acto.

*Distinción entre hechos y actos administrativos.

Los hechos desempeñan una importante función en el mundo jurídico en cuanto constituyen
—en su acepción general— la causa eficiente que provoca el nacimiento, la modificación,
transferencia o extinción de los derechos u obligaciones.

Los hechos administrativos de carácter subjetivo constituyen una especie de hecho jurídico
signado por caracteres propios, habida cuenta de la necesaria presencia de un órgano estatal
para que ellos se configuren. Son comportamientos materiales u operaciones que traducen el
ejercicio de una actividad física de los órganos administrativos a diferencia de los actos
administrativos que son siempre producto de una declaración, es decir, de una exteriorización
al plano jurídico de un proceso intelectual.

Las conductas que configuran tales hechos administrativos pueden ser realizadas en
cumplimiento de un acto administrativo anterior e, inclusive, hay hechos que permiten
discernir la presencia de una voluntad tácita de la Administración.

*Las llamadas “vías de hecho”.

El concepto de vía de hecho administrativa, obra de la jurisprudencia francesa, pertenece al

campo de la ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos materiales que, sin
alcanzar a configurar una declaración, implican una grosera o grave violación del
ordenamiento jurídico.

La LNPA señala, a título enunciativo, dos supuestos de vía de hecho: a) el comportamiento

material que sea lesivo de un derecho o garantía constitucional y b) la puesta en ejecución de
un acto hallándose pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma
expresa impliquen la suspensión de su ejecutoriedad o que, habiéndose resuelto, no fuere
notificado.

La noción de "vía de hecho" del régimen argentino vigente en el orden nacional es más amplia
que la elaborada por el Consejo de Estado francés que la limita al menoscabo del derecho de
propiedad o de una libertad fundamental, no habiendo alcanzado la noción un punto de
equilibrio coherente en la medida en que no se ha establecido definitivamente si ella
comprende sólo las operaciones materiales o también las decisiones de la Administración
Pública

En el sistema argentino de la LNPA es evidente, a nuestro juicio, que la lesión que la configura
debe implicar un ataque efectivo, un comportamiento material, que como tal sea tangible, no
bastando con la lesión potencial o una mera amenaza de sufrir perjuicio.

-ARTICULO 9.- La Administración se abstendrá:

54
a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o
garantía constitucionales;

b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que
en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que,
habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado.

CONCEPTO.

*En definitiva, la noción de acto administrativo comprende toda declaración proveniente de

un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y
caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos
con relación a los administrados destinatarios del acto.

*Las clases de actos administrativos.

*Diferencias entre acto administrativo de alcance general y alcance particular.

Las diferencias entre el régimen jurídico del reglamento y el que corresponde al acto
administrativo comprenden los siguientes aspectos fundamentales:

A) La prelación jerárquica del reglamento y la imposibilidad de establecer excepciones

singulares y concretas: A raíz de la prelación jerárquica, el acto administrativo, que por su
naturaleza es concreto y de alcance individual, debe adaptarse a la normativa general que
prescriba el reglamento.

De este principio se desprenden consecuencias que hacen al régimen jurídico del reglamento,
a saber:

i) La misma Administración no puede derogar singularmente, por un acto administrativo, un

reglamento, ya fuere éste de ejecución, delegado, autónomo o de necesidad o urgencia;

ii) El órgano administrativo superior puede derogar el reglamento del órgano inferior o
modificarlo mediante otro acto de alcance general, si posee competencia y potestad
reglamentaria.

iii) El órgano administrativo superior que carece de potestad reglamentaria puede derogar un
reglamento del órgano inferior, de oficio o al resolver el recurso jerárquico, donde se
cuestione el reglamento. Pero nunca puede dictar un acto administrativo de excepción que no
se ajuste al reglamento, ya que ello violaría la garantía de la igualdad ante la ley.

B) El régimen de publicidad: La técnica de publicidad a que está sometido el reglamento difiere

de la prescripta para el acto administrativo. El reglamento adquiere vigencia, por principio,
mediante la publicación, ya que al trasuntar el ejercicio de la función materialmente legislativa,
se torna imprescindible el cumplimiento de un postulado constitucional básico en todo estado
de derecho: la igualdad ante la ley (art. 16 de la Const. Nac). En cambio, el acto administrativo
—que posee siempre alcance individual— cobra publicidad a través de la notificación, la cual,
en principio, debe realizarse en forma personal y fehaciente.

-ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser
objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados

55
podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para
el derecho de terceros.

C) Otras diferencias entre el régimen del reglamento y el del acto administrativo: En materia
de extinción, los reglamentos participan del mismo régimen que las leyes en el sentido de que
ningún derecho adquirido puede impedir su derogación. Lo contrario importaría tanto como
postular la total inmovilidad del derecho objetivo en materia reglamentaria. Los reglamentos
son, por tanto, esencialmente revocables en sede administrativa, principio que resulta opuesto
al que rige los actos administrativos que, en principio, gozan de estabilidad.

De ese modo, el sistema de revocación que contienen las normas de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos sólo se aplica a los actos administrativos (de alcance
individual).

*Ley Nacional de Procedimientos administrativo y definición de acto administrativo.

LEY 19.549

Artículo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública
Nacional, centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los
organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a
los siguientes requisitos:

ELEMENTOS.

*Requisitos esenciales y cláusulas accidentales o accesorias.

La doctrina también ha distinguido los elementos esenciales del acto administrativo, de

aquellos que revisten un carácter accesorio o accidental. Los elementos subjetivo, causa,
objeto, forma y finalidad tienen un carácter esencial en cuanto su inexistencia provoca la
invalidación del acto administrativo, mientras que con relación a aquellos que tiendan a
completar o condicionar un acto cabe advertir que, en principio, su defecto sólo genera la
invalidación de la respectiva cláusula, siempre que ésta pueda ser separada sin afectar la
esencia del acto.

-ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

Competencia. a) ser dictado por autoridad competente.

Causa. b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el

derecho aplicable.

Objeto. c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.

Procedimientos. d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y

sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de
lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere
afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.

56
Motivación. e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen
a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente
artículo.

Finalidad. f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las
facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines,
públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que
el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos
que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente
Título, si ello fuere procedente.

-Forma. ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito;

indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite;
sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

*Significación de la “voluntad” en el acto administrativo.

La voluntad "constituye siempre la construcción racional de una realidad psíquico-física" la

cual existe tanto en los órganos cuyo titular es un individuo como en los órganos de carácter
colegiado, admitiéndose su configuración en forma implícita o por silencio.

La voluntad que comprende "tanto intención como fin" constituye un requisito presupuesto
antes que un elemento del acto administrativo. No se trata de señalar con ello una
discrepancia conceptual sino más bien afirmar que la voluntad del órgano administrativo, que
es una condición esencial para su validez, juega un papel distinto que los restantes elementos
(subjetivo, causa, objeto, forma, finalidad) en el sentido de que estos últimos son
precisamente los que condicionan y estructuran la voluntad. La voluntad aparece así
subsumida en los denominados elementos del acto y la trascendencia de esta distinción se
advierte en el problema de la invalidez del acto administrativo ya que es posible que existan
vicios de la voluntad (de carácter estrictamente subjetivo) independientemente de los vicios
objetivos que pueden surgir respecto a cada elemento en particular al confrontarlo con el
ordenamiento jurídico, aunque la voluntad real resulte acorde con la intención y fin
perseguido por el agente, cuya voluntad se imputa al órgano administrativo.

*La competencia.

La competencia como a la medida de la potestad o al complejo de funciones atribuidas a un

órgano administrativo. también cabe incluir en la noción, la aptitud o el conjunto de
atribuciones y facultades que corresponden al ente, es decir, a la persona jurídica pública
Estado o a la entidad estatal descentralizada de que se trate. la competencia es la aptitud legal
que surge del conjunto de facultades y atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos
estatales.

-La competencia se clasifica de la siguiente manera:

a) En razón de la materia: Es la competencia por la cual el derecho objetivo (constitución, ley,

reglamento) adjudica una serie de funciones y atribuciones a los órganos y sujetos estatales
para la realización de las tareas que se le encomienden. Rige en este ámbito el principio de la
especialidad, por cuyo mérito cada órgano o sujeto estatal tiene competencia para realizar
todo aquello que se encuentre vinculado al cumplimiento de los fines de su creación.

57
b) En razón del lugar: Se refiere a la división de la competencia en base a circunscripciones
territoriales, que limitan el campo de acción del órgano o sujeto estatal. Así, puede ocurrir que
dos sujetos (ej.: provincias) que tengan atribuida una competencia idéntica por razón de la
materia (v.gr., en nuestra Const. Nac.) distingan su competencia por razón del territorio,

c) En razón del grado: Este tipo de competencia, que también se denomina competencia
vertical, aparece vinculada a la jerarquía. La organización administrativa se integra
generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cúspide se halla el órgano superior,
estando constituida por un conjunto de gradas jerárquicas, cuyo rango decrece a medida que
se alejan del órgano superior. El grado resulta entonces la posición que el órgano tiene en la
estructura jerárquica.

d) En razón del tiempo: Puede acontecer que la competencia se halle sujeta a un plazo de
duración, vencido el cual cesa la misma, o bien, que corresponda a partir de cierto término. En
tal sentido, se ha señalado que un funcionario público carece de competencia antes de la
publicación de su nombramiento.

-Reglas de la competencia:

i) La competencia debe surgir de una norma, de rango constitucional, legal o reglamentario

ARTICULO 3.- La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los
casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su
consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano
correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren
expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa
disponga lo contrario.

ii) Su ejercicio constituye una obligación para el órgano o sujeto estatal y es irrenunciable en
atención al interés publico que motiva su establecimiento.

iii)En principio es inderogable o improrrogable salvo que la avocación o delegación fueren

procedentes.

*La capacidad del agente y del administrado.

En el acto administrativo, no solamente hay que analizar la capacidad del agente público
(persona física a través de la cual el órgano estatal exterioriza su voluntad) sino también, en el
caso de que el acto sea bilateral en su formación o efectos, la capacidad que corresponda al
particular o administrado.

Como regla general se aplican, en ambos casos, las normas del Código Civil en materia de
capacidad de hecho o de derecho sin perjuicio de la regulación específica que puede efectuar
el Derecho Administrativo, en virtud de su carácter local o provincial.

En cuanto a la aptitud del administrado para actuar en el campo del Derecho Público ella no
traduce una capacidad diferente a la jurídico-privada que regula el Código Civil.

*La causa.

La causa consiste en las circunstancias y antecedentes de hecho y de derecho que justifican el

dictado del acto administrativo.

58
La teoría de la causa, en su formulación objetiva, nada tiene de común con las distintas teorías
elaboradas en el Derecho Privado. En el Derecho Administrativo, lo que interesa en realidad, a
los efectos de mantener la juridicidad del acto, es la razón de ser "objetiva" que justifica su
emisión, aunque en el fondo constituya también una respuesta al porqué de su dictado.

*El objeto.

El objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el acto decide, certifica u
opina, a través de la declaración pertinente.

Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto administrativo aparecerá

predeterminado por la norma, mientras en el supuesto de que fuera consecuencia del ejercicio
de facultades discrecionales, aun cuando la Administración disponga de un amplio margen de
libertad para emitir el acto, el objeto del mismo debe adaptarse al marco general normativo y
al principio de la legitimidad.

Como regla general, el objeto o contenido del acto administrativo debe ser: a) lícito; b) cierto y
determinado; c) posible física y jurídicamente; d) razonable y e) moral.

*La forma.

La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de forma, la cual constituye

el elemento aglutinante de dicha voluntad en el acto administrativo, en miras a la consecución
de un objeto determinado a través de una finalidad de interés público.

En el plano de la excepción al principio de que el acto administrativo debe exteriorizarse por

escrito, cabe señalar aún una serie de supuestos (aparte del acto verbal), que no dejan de
tener su trascendencia e importancia en la actuación administrativa contemporánea. En tal
sentido, el derecho admite excepcionalmente que la instrumentación de la voluntad
administrativa se opere en los siguientes supuestos:

a) Silencio o ambigüedad: ARTICULO 10.- El silencio o la ambiguedad de la Administración

frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán
como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido
positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento,
éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado
requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha
resolución, se considerará que hay silencio de la Administración

b) Signos y señales: La doctrina admite también que la declaración del órgano estatal pueda
configurarse mediante signos y señales de distinto carácter: acústicas, telegráficas, luminosas,
como asimismo a través de carteles (ej.: indicadores de la velocidad máxima en las rutas, las
prohibiciones de estacionamiento, etc.) aceptando la posibilidad de que cuando concurren
todos los requisitos pertinentes, la voluntad expresada a través de signos, señales y carteles
pueda dar origen a un acto administrativo.

c) Actos tácitos: El acto tácito se configura cuando como consecuencia de la emisión de un acto
expreso surgen efectos jurídicos que presuponen la existencia de otro acto. Tal ocurriría —por
ejemplo— si luego de haberse aludido al procedimiento de la licitación pública, la
Administración, mediante decisión legalmente fundada, dispusiera la contratación directa

*Motivación.

59
Cassagne entiende que la motivación es un requisito que integra el elemento forma y consiste
en la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión del acto, que
versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en el interés público
que se persigue con el dictado del acto (finalidad).

*Finalidad.

La finalidad que se procura al dictar cualquier acto administrativo debe hallarse en el marco de
la función administrativa y el ordenamiento jurídico apareciendo exigida como un requisito de
legalidad del acto, tanto en la actividad reglada como en la discrecional. La confrontación del
fin que persigue el acto con el interés público, conforme al ordenamiento jurídico, debe
juzgarse en el momento en que el acto cobra vigencia para el derecho.

*Clausulas accidentales o accesorias y el contenido del acto.

Dentro del contenido u objeto del acto administrativo es posible, siempre que la
Administración disponga de facultades discrecionales para nacerlo, introducir cláusulas que
amplíen o restrinjan el contenido normal del acto.

-Plazo: El plazo o término —que constituye un concepto propio de la teoría general del
derecho— indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir efectos jurídicos, o
bien, el momento en que los mismos cesan.

-Condición: Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el

nacimiento o extinción de los efectos del acto administrativo, lo cual da origen,
respectivamente, a la condición suspensiva o resolutoria.

-Modo: Consiste en una carga u obligación que se le impone al particular administrado, que la
Administración puede discrecionalmente incluir o no, pero que no existiría si la respectiva
cláusula accesoria no hubiera sido establecida.

CARACTERES.

* Entre las prerrogativas del régimen exorbitante del estado, que corresponde ubicar dentro
de dicho grupo se hallan aquellas que, en su configuración actual, constituyen las
denominadas presunción de legitimidad, ejecutoriedad y ejecutividad.

*Caracteres del acto.

-presunción de legitimidad: Dentro de las prerrogativas "hacia afuera" de que dispone la

Administración uno de los pilares de nuestro régimen administrativo es la presunción de
legitimidad, la cual implica la suposición de que éste ha sido dictado en armonía con el
ordenamiento jurídico.

Según la jurisprudencia argentina, la presunción de legitimidad produce dos consecuencias

importantes: la prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto
administrativo y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.

Se niega la presunción de legitimidad en aquellos supuestos en que los vicios surjan patentes y
notorios, sin que sea necesario desconocer la existencia de este principio, pilar de nuestro
régimen administrativo.

(Por otra parte, el desarrollo posterior del Derecho Administrativo muestra bien a las claras
que la tendencia legislativa y jurisprudencial se inclina a reconocer la posibilidad de que pueda

60
invalidarse un acto administrativo portador de un vicio manifiesto sin necesidad de realizar
ninguna investigación de hecho, como lo sostuvo la Corte en el conocido caso "Los Lagos". En
efecto, esta última afirmación ha perdido vigencia a raíz de la jurisprudencia existente
alrededor de la acción de amparo ya que la ilegalidad manifiesta excluye la posibilidad de que
se realice una investigación de hecho, al ser suficiente que la invalidez surja del acto mismo en
forma patente y notoria).

En conclusión, la presunción de legitimidad no reviste un carácter absoluto pues cede frente a

la aparición de vicios manifiestos en el acto administrativo. En tales casos, el acto
administrativo que no posee presunción de legitimidad carece de ejecutoriedad, tornando
procedente su suspensión si, no obstante tal circunstancia, la Administración insistiera en su
cumplimiento.

-ejecutoriedad: El principio de la ejecutoriedad resulta consustancial al ejercicio de la función

administrativa. Consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen dicha función
administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto, sin intervención judicial,
dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.

El fundamento del principio de la ejecutoriedad, en nuestro ordenamiento constitucional,

encuentra apoyo en los siguientes argumentos:

A) tratándose de una facultad que integra el contenido de la función administrativa (en el

sentido con que se ha entendido esta función en nuestro sistema) la ejecutoriedad halla su
fundamento en el art. 99, inc. 1, de la Const. donde se le adjudica la responsabilidad política de
la Administración y la Jefatura del Gobierno primordialmente al Poder Ejecutivo.

B) la dinámica constitucional también impone la vigencia del principio de la ejecutoriedad

dentro de una interpretación adaptada a la realidad contemporánea caracterizada por la
realización de actividades administrativas de singular gravitación en el orden social y
económico, que exigen ser desarrolladas en forma intermitente sin obstáculos formales que la
paralicen (aunque siempre dentro de la normativa y la justicia).

C) además, la propia sistemática constitucional conduce a tal interpretación en cuanto el

sistema que instituye la Constitución, apoyado en un equilibrio logrado a través del
establecimiento de frenos y contrapesos, podrá verse alterado en perjuicio del Poder
Ejecutivo, al impedirle que cada vez que desee poner en cumplimiento un acto administrativo
requiera el acuerdo del particular o administrado o la intervención judicial, en caso de que no
fuera posible obtenerlo.

El principal límite que pone coto a la facultad de la Administración Pública y los órganos
estatales que ejerzan la función administrativa de ejecutar el acto, surge del principio por el
cual toda ejecución coactiva del acto que recaiga sobre la persona o los bienes del
administrado debe estar dispuesta por los jueces. Al respecto, cabe recordar que la
Constitución Nacional (arts. 19 y 23) constituye un sistema material a favor del administrado y
que la función de disponer las medidas de coacción sobre personas o bienes integra en
nuestro régimen jurídico, el contenido de la función judicial. Salvo algunas excepciones.

- ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria

faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o
la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que

61
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa
establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y
mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para
evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.

*Caracteres eventuales:

-Ejecutividad: la ejecutividad se refiere genéricamente a cualquier acto administrativo y es

sinónimo de eficiencia del acto, mientras que la ejecutoriedad implica llevar la ejecución
adelante hasta sus últimas consecuencias, aun contra la voluntad del administrado.

Se ha considerado que la "ejecutividad es propia de cualquier acto administrativo en cuanto

significa la condición del acto que pueda ser efectuado. Ejecutividad equivale por lo tanto a
eficacia en general.

La ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en dos planos distintos: la primera hace a las

facultades que tiene la Administración para el cumplimiento del acto administrativo, sin
intervención judicial, utilizando excepcionalmente la coacción; la ejecutividad en cambio se
refiere al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo —conforme a todo nuestro
ordenamiento jurídico procesal— aquel acto que, dictado con todos los recaudos que
prescriben las normas legales, otorgue el derecho procesal de utilizar el proceso de ejecución.

El título ejecutivo del acto administrativo no es pues en nuestro país la regla o el principio, sino
la excepción y debe hallarse fundado en norma legal.

-El carácter no retroactivo: Dentro de los principios que mantiene la jurisprudencia se halla el
referente a la regla de irretroactividad del acto administrativo, considerada un principio
general de derecho que desempeña la función de tutelar la seguridad de las relaciones
jurídicas.

Sin embargo, la aplicación retroactiva del acto administrativo puede aceptarse en

determinadas situaciones jurídicas, asumiendo siempre un carácter excepcional

En general, ella se produce cuando los efectos jurídicos de un acto administrativo que se han
generado antes de la vigencia del nuevo acto, aparecen reglados por éste, ya sea que:

a) se vuelva sobre la constitución o extinción de una relación jurídica administrativa ya

constituida o extinguida.

b) se atribuyan distintos efectos al acto administrativo originario.

c) se reconozcan efectos anteriores a un acto sujeto a aprobación.

(un ejemplo seria en los actos donde se admite la retroactividad es en aquellos supuestos en
que ella se opera a favor del administrado)

-ARTICULO 13.- El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos -siempre que no se
lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando
favoreciere al administrado.

OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN.

*Actos interorgánicos.

62
La actividad inter-orgánica es aquella que vincula a dos o más órganos de la Administración
integrantes de una misma persona pública estatal. Lo esencial del acto inter-orgánico es que
no produce efectos jurídicos directos con relación a los administrados, operando sólo en el
plano interno de la persona pública estatal. Por esa causa, tampoco forman parte de esta
categoría jurídica los llamados actos inter-administrativos, los cuales por generar relaciones
entre sujetos estatales, trascienden el ámbito interno de la relación intra-órganos, aun cuando
asuman una tipicidad peculiar en comparación con el acto administrativo.

Las relaciones inter-orgánicas a que dan origen los actos internos de la Administración se
clasifican de este modo: a) de colaboración (ej.: propuestas); b) de conflicto (ej.: cuestiones de
competencia); c) de jerarquía (ej.: circulares e instrucciones); d) consultivas (ej.: dictámenes);
e) de control.

*Actos interadministrativos.

Por relación jurídica ínter-administrativa hay que entender aquella que vincula a dos o más
personas públicas estatales ya se trate del Estado en sentido lato (Nación o provincia) o de
cualquiera de las personas jurídicas públicas estatales que constituyen entidades
descentralizadas, poseedoras de personalidad jurídica propia.

La característica peculiar que tiene esta clase de relaciones se desprende de un principio que
constituye uno de los pilares de la actuación estatal, vinculándose a la necesidad de respetar la
unidad del poder, dentro de cada esfera de gobierno.

De este principio de unidad en la acción estatal dimana la virtual eliminación de todo

enfrentamiento o controversia entre sujetos estatales, para lo cual resulta imprescindible la
relativización de su personalidad, por una parte, y la inaplicabilidad, según el caso, de las
prerrogativas de poder público en este tipo de relaciones inter-administrativas.

EL PRECEDENTE.

*La costumbre administrativa.

*La doctrina de los actos propios.

La doctrina se ha ocupado de clasificar los medios a que acude el para estimular la realización
de actividades privadas por razones inherentes al interés público. Se trata de actos propios de
la justicia distributiva ya que el incentivo que se procura con el fomento se concreta en la
adjudicación o distribución de ventajas de índole honorífica o económica que pertenecen a los
llamados bienes comunes.

*Carácter de Estabilidad del acto.

Vinculado a la revocación por razones de ilegitimidad aparece el principio de la irrevocabilidad

o estabilidad del acto en sede administrativa.

La regla en el acto administrativo unilateral es la de la inmutabilidad, irrevocabilidad o

estabilidad, como algunos autores prefieren titularla. La revocación constituye un instituto que
sólo procede en circunstancias de excepción; lo normal es la irrevocabilidad del acto.

Solo puede ser objeto de excepción en casos concretos y por norma expresa.

Los requisitos de la estabilidad son:

63
A) Que cause estado desde el momento que acuerda, modifica o suprime un derecho en el
particular. Ha sido notificado y está firme.

B) Ser emitido por la administración en ejercicio de facultades regladas: El Derecho

Administrativo antiguo postulaba que el acto dictado en ejercicio de facultades discrecionales
era esencialmente revocable y este requisito establecido por la Corte para la configuración de
la denominada "cosa juzgada administrativa" en el caso "Carmán de Cantón" no hizo más que
recoger el criterio imperante en la época, que reitero en fallos posteriores. Como lo ha
afirmado la doctrina, la discrecionalidad nada tiene que ver con la revocación, en cuanto la
naturaleza de un derecho no depende ni se altera por el carácter reglado o discrecional del
acto administrativo.

C) Ser regulares. Reunir las formalidades: En general, puede reconocerse que desde el caso
"Carmán de Cantón" la Corte Suprema ha sostenido que la Administración carece de
facultades para revocar un acto por razones de ilegitimidad cuando el mismo estuviera
afectado de nulidad relativa, al par que ha aceptado la procedencia de la revocación frente a la
presencia de vicios de nulidad absoluta.

D) Que no haya norma expresa que lo prohíba.

*El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos

Dado que el reglamento contiene normas de carácter general y el acto administrativo normas
individuales o concretas existe un orden de prelación que determina que el acto administrativo
deba ser dictado conforme a las normas generales que contiene el Reglamento, lo que deriva
del principio de legalidad de la actividad administrativa. En realidad, la Administración está
impedida de modificar o no cumplir el reglamento cuando dicta un acto particular, a fin de
tutelar la igualdad de tratamiento entre los administrados, principio éste de origen
constitucional que sólo puede ser reglamentado por ley en sentido formal.

El citado principio determina también que los actos concretos de autoridades superiores no
pueden vulnerar disposiciones reglamentarias de carácter general dictadas por autoridades
inferiores, dentro del límite de su competencia.

La inderogabilidad singular no rige en materia legislativa. Una ley formal particular puede
derogar o no tener en cuenta las disposiciones de una ley de carácter general, dado que desde
el punto de vista jurídico tal proceder constituiría una limitación a la igualdad, siendo el
Congreso el poder competente para reglamentar los derechos individuales

La Procuración del Tesoro de la Nación, máximo órgano de asesoramiento jurídico de la

Administración, reiteradamente ha dictaminado que el principio de legalidad de la actividad
administrativa no permite la violación de los reglamentos mediante actos administrativos de
carácter individual o singular.

Unidad 7.

EFICACIA Y VALIDEZ.

*La presunción de validez y la fuerza ejecutoria. (Están arriba)

*La ejecución de los actos administrativos. (Están arriba)

64
ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria
faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o
la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa
establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y
mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para
evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.

LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

*Régimen de la invalidez.

En lo relativo al sistema general de las nulidades o de la invalidez del acto administrativo

resulta indispensable, habida cuenta del estado actual de la doctrina, de la jurisprudencia y del
derecho positivo, formular un replanteo acerca del sistema general de la invalidez del acto
administrativo, el cual, hasta el presente, no se ha podido librar totalmente de la influencia
que ha ejercido el sistema francés.

Para ello se hace necesario empalmar este estudio con el sistema de las nulidades de la teoría
general, ubicado en el Código Civil, para poder apreciar así las diferencias con el sistema
francés y, con aquellos otros, como el español, que también son fuente de nuestro
ordenamiento administrativo.

*Las nulidades según el derecho positivo administrativo.

El sistema que estructura el Código Civil argentino en materia de nulidades se ha juzgado

superior al que consagran otras legislaciones, en cuanto los fundamentos en que reposa
permiten aplicar los criterios clasificatorios a las variadas situaciones que se presentan en la
práctica.

Puede advertirse también que hay una clasificación acerca de cuyo funcionamiento y efectos
no existen discrepancias y ella es la distinción entre nulidad absoluta y relativa. El criterio que
la preside se basa en que el vicio o defecto del acto transgreda el orden público, en cuyo caso
la nulidad es absoluta, mientras que cuando la nulidad es relativa, ésta sólo incluye a aquellos
actos viciados que la ley sanciona en protección de intereses de orden individual.

*Acto nulo, de nulidad absoluta y acto anulable, de nulidad relativa.

-Acto nulo de nulidad absoluta: ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad
absoluta e insanable en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en

cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física
o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por
violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

ARTICULO 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y

debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No

65
obstante, si el acto hubiere generado prestaciones que estuviere en vías de cumplimiento solo
se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante declaración
judicial de nulidad.

(El acto administrativo irregular está viciado de nulidad absoluta ya que tiene un vicio grave en
sus elementos esenciales, son iligeitimos. La administración debe revocarlo prinvandolo de sus
efectos o expulsándolo del mundo jurídico aun en sede administrativo. En el supuesto de que
el acto esté firme (no puede ser reclamado) y consentido (notificado) y hubiere generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo solo se recurre a la nulidad en sede judicial.

-Acto de anulabilidad relativa: vicio leve, no grave, en los elementos esenciales.

ARTICULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisión intranscendente o en un

vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será
anulable en sede judicial.

ARTICULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a
favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido
de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación,
modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se
hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados.

(A partir de fallo Almagro los supuestos del art. 18 se aplican al acto irregular).

(ARTICULO 16.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo

no importará la nulidad de este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto
emitido).

*Nulidad manifiesta y no manifiesta.

Un sector considera (sobre la base de los diferentes supuestos que recoge en forma casuística
el Cód. Civ.), que el acto nulo es aquel que adolece de un defecto patente y notorio, cuya
nulidad no depende de juzgamiento, por ser manifiesta. En sentido inverso, cuando para
descubrir el vicio fuera necesario realizar una investigación el acto sería anulable o de nulidad
no manifiesta.

En realidad, puede sostenerse que el carácter visible o notorio del vicio sólo juega para
determinar la posibilidad de que el acto pueda ser extinguido de oficio cuando la nulidad sea
absoluta y en lo que realmente descansa el fundamento de la distinción entre actos nulos y
anulables es en la naturaleza rígida o fluida de la causal de invalidez. En tal sentido, se ha
sostenido que el acto es nulo "porque adolece de una falla rígida determinada, dosificada por
la ley, invariable e idéntica en todos los casos". El acto resulta anulable, por el contrario,
cuando la causal de invalidez es fluida e indeterminada, variable, e intrínsecamente
dependiente de apreciación judicial.

*Los vicios del acto administrativo: de la voluntad (error, dolo, violencia).

Si la voluntad constituye básicamente una construcción asentada en la voluntad psíquica del

agente del cual emana la declaración, los vicios o defectos susceptibles de afectar su
exteriorización al plano jurídico repercuten sobre la validez del acto.

66
Los vicios de la voluntad presentan una causal de invalidez cuya flexibilidad deja un amplio
margen de valoración para el órgano (administrativo o judicial) que debe revisar el acto, a
diferencia de lo que acontece en otros supuestos donde la sanción aparece predeterminada y
rígida, insusceptible de más o de menos.

A) Error (desconocimiento):En principio, el criterio para apreciar el error debe basarse en la

gravedad del vicio, en relación a la manera e intensidad con que se afecten todos o algún
elemento esencial del acto administrativo. El error, para que configure la invalidez del acto,
debe ser de tal naturaleza y entidad, que si la Administración Pública lo hubiera conocido no
habría emitido el acto o lo habría dictado con un contenido esencialmente diverso, siendo éste
el sentido que cabe asignar a la expresión "error esencial o sustancial" en el Derecho
Administrativo. De lo contrario, si el error no reúne tales características —lo cual constituye
una cuestión que habrá que valorar en cada caso— se configurarán sólo meras irregularidades,
que carecen de trascendencia para invalidar el acto.

(Cuando el error sea de tal gravedad que excluya la voluntad de la Administración (error
esencial excluyente) el acto se hallará viciado de nulidad absoluta, mientras que en los otros
supuestos, aun cuando el error fuere "esencial", en el sentido que cabe asignarle a este
vocablo en el Derecho Administrativo, el vicio configurará una nulidad relativa, y como tal,
susceptible de saneamiento (error meramente esencial)).

B) Dolo (ardid): El dolo consiste en "toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo

verdadero, cualquier artificio, astucia o maquinación que se emplee..." para conseguir la
realización de un acto jurídico. El dolo, para generar la invalidez del respectivo acto, debe ser
grave y determinante de la acción del agente.

(Dado el fundamento de moralidad que persigue la sanción del dolo, ya sea que el dolo
provenga del agente público o del particular 162 o de ambos 163 la consecuencia debería ser
la nulidad absoluta del acto, sobre todo, teniendo en cuenta la gravedad que se exige para su
configuración).

C) Violencia (administración y administrado): No puede aceptarse, en principio, que el acto

administrativo arrancado mediante violencia física o moral pueda significar un acto válido,
como lo sostiene un sector de la doctrina, lo contrario sería propiciar el caos en la
Administración, en desmedro del orden y la autoridad que deben reinar en todo estado de
derecho, aparte de la inmoralidad que trasuntaría la admisión de la fuerza o intimidación
(injusta —amenaza de sufrir un mal inminente y grave en su persona, libertad, honra o
bienes—) como recurso para conseguir el dictado de un acto. Tales razones nos llevan también
a sostener que el tipo de invalidez que recae sobre el acto administrativo emitido bajo
violencia (física o moral), es la nulidad absoluta en todos los supuestos en que se configura
dicho vicio.

*La simulación.

La simulación tiene lugar "cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo la apariencia
de otro, o cuando el acto contiene cláusulas que no son sinceras o fechas que no son
verdaderas, o cuando por él se constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas,
que no son aquéllas para quienes en realidad se constituyen o transmiten".

No obstante haberse sostenido que en el Derecho Administrativo la simulación siempre genera

un acto inválido, ello será así en tanto la simulación sea ilícita, aceptándose la legitimidad de

67
ciertos actos administrativos simulados, cuando razones de urgencia e interés público tornan
necesario acudir al expediente de la simulación (ej.: decreto suscripto por el Presidente de la
República en el interior del país, que aparezca firmado en Buenos Aires).

La simulación puede ser absoluta o relativa, según que el acto carezca de los elementos
esenciales o que estos últimos existan, pero viciados; la primera, genera en todos los casos una
nulidad absoluta, mientras que la segunda configura una causal de invalidez relativa y como
tal, susceptible de saneamiento.

*Vicios en el elemento subjetivo:

-incompetencia:

a) Incompetencia territorial: Si una entidad u órgano estatal excede el ámbito territorial dentro
del cual se circunscribe su competencia, tal actuación genera un acto de nulidad absoluta (ej.:
la decisión de un Poder Ejecutivo provincial de dictar medidas de policía sobre actividades que
se realizan en la Capital Federal o en otra provincia).

b) Incompetencia por razón de la materia: La incompetencia por razón de la materia puede

referirse tanto a la circunstancia de que la Administración dicte actos en materias ajenas a su
competencia propia, invadiendo la esfera que corresponde a los órganos legislativos o
judiciales, como en el supuesto de que se dicten decisiones en materias que correspondan a
otros entes u órganos administrativos.

En virtud de que las disposiciones que adjudican la competencia en razón de la materia

integran un verdadero orden público administrativo, el acto viciado de este tipo de
incompetencia configura una nulidad absoluta, y como tal, es insusceptible de saneamiento.

(Ej. Que el poder ejecutivo se adjudique el ejercicio de facultades judiciales).

c) Incompetencia en razón del grado: Cuando el órgano superior dicta un acto que le
corresponde al órgano inferior en virtud de su idoneidad específica y viceversa, como cuando
el superior efectúa una delegación ilegal el acto se encuentra afectado por incompetencia en
razón del grado, es decir, en relación a la posición que ocupa el órgano en la escala jerárquica.

La solución correcta, en el plano estrictamente jurídico debe ser que, en principio, un acto
viciado por incompetencia en razón del grado, genera una nulidad relativa. Por excepción, en
aquellos supuestos en que la avocación o la delegación no estuvieran permitidas por el
ordenamiento jurídico, el vicio o defecto configurará una nulidad absoluta.

d) Incompetencia en razón de tiempo: Nulidad absoluta.

-incapacidad del agente y del administrado: Este vicio comprende tanto los casos en que se
halla afectada la capacidad de hecho del agente público como la del administrado. En nuestro
sistema se aplican —en principio— las reglas establecidas en el Código Civil, por cuya razón,
para juzgar el tipo de nulidad (absoluta o relativa) habrá que tener en cuenta también las
disposiciones de la legislación común.

Dada la naturaleza de orden público de las normas que consagran incapacidades de derecho,
su violación genera la nulidad absoluta del pertinente acto.

*Vicios que afectan la causa del acto.

68
La ausencia de los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican el dictado
del acto, así como la circunstancia de que los mismos fueren falsos, determinan la nulidad
absoluta del acto. (Ej. Una multa fundada en hechos falsos configura una nulidad absoluta).

*Defectos en el objeto.

tradicionalmente denominado "violación de la ley" configura, en principio, una nulidad

absoluta, ya que la ilicitud e irrazonabilidad, como la imposibilidad física o jurídica y la
inmoralidad en el objeto, son todas circunstancias cuya gravedad afecta al orden público
administrativo.

*Vicios en la forma.

En principio, cuando un defecto formal produce una violación apreciable en el ordenamiento

jurídico administrativo y su mantenimiento choca con el orden público, se está en presencia de
un vicio sobre una forma esencial, sancionado con la nulidad absoluta del acto administrativo.

En cambio y cuando —por ejemplo— la norma exige taxativamente una forma determinada y
el acto administrativo se ha emitido, pero bajo otra forma distinta, lo que se halla enjuego por
lo general es la rigidez de la forma violada que llevará a quien revise el acto a declarar
inexorablemente la nulidad del acto y a aplicar la sanción establecida en la norma, o bien, la
que corresponda según el carácter esencial o no, de la forma violada, pues no debe olvidarse
que en Derecho Administrativo no rige la exigencia de texto expreso para declarar la invalidez
del acto.

Las nociones expuestas, pueden aplicarse a los distintos aspectos que componen el elemento
forma del acto administrativo, y así resulta:

A) Vicios relativos a las formas del proceso de integración de la voluntad administrativa: Se

refieren a la serie de trámites y requisitos que deben cumplirse previamente a la declaración
de la voluntad por parte del órgano administrativo.

En el supuesto de que se hubiere violado el derecho de defensa no otorgando al administrado

una razonable oportunidad de ejercitarlo, el acto resultante se hallará afectado de nulidad
absoluta. Por el contrario, si el defecto formal en el procedimiento es subsanable en un
proceso judicial posterior se ha considerado que no se ocasiona afectación al derecho de
defensa y por ende, la nulidad se reputa relativa.

B) Vicios en la motivación. *(Defectos de la declaración):

Si el defecto formal aparece en la declaración de voluntad del órgano administrativo: ¿cuál es

la naturaleza o tipo de invalidez? Al respecto, se ha dicho que el criterio para determinar el
grado de invalidez (absoluta o relativa) consiste en distinguir los supuestos en que las formas
hayan sido omitidas de aquellos en que las formas se han respetado, pero de manera irregular
o defectuosa.

Así, pueden señalarse como casos de nulidad absoluta, los siguientes defectos:

i) Falta de motivación, cuando ella fuera exigida expresa y concretamente por la norma y se
afecte el orden público.

ii) Ausencia de firma en el acto administrativo que se pretende ratificar.

iii)Inexistencia de forma escrita, cuando ella es requerida por la ley o la naturaleza del acto.

69
iv) Falta de licitación pública, cuando la exigencia resulte de una norma legal o reglamentaría

C) *Vicios relativos a la publicidad.

si el acto no ha sido objeto de publicidad, entendemos que sencillamente no tiene existencia

respecto de terceros, por cuya razón no cabe hablar de defecto alguno; en cambio, si la
publicidad ha sido efectuada pero en forma irregular, el defecto da lugar a una nulidad
relativa, susceptible de ser saneada por la Administración, en base a que la corrección del vicio
procura completar o corregir el conocimiento que el administrado tenga acerca del contenido
de un acto y no puede sostenerse que tal conducta produzca una violación del orden público
administrativo, que no agravia por sí misma la posición de los administrados en los intereses
que persigue la acción administrativa.

*Vicios en la finalidad: desviación de poder.

Desviación de poder: La decisión será también ilegítima si el funcionario actúa con “desviación
de poder,” sea: a) Por actuar con un fin personal (venganza, favoritismo, etc.); b) con un fin
administrativo, pero no el querido por la ley: Si la ley lo autoriza a adoptar determinada
medida, teniendo en vista una finalidad específica, será desviado y con ello ilegítimo, el acto
que la adopte con una finalidad distinta.

El fin que el acto persigue configura un requisito que hace a la legalidad del acto y debe
hallarse en el marco de la función administrativa y del ordenamiento jurídico. En principio, se
aplica la regla de la especialidad que*determina que los órganos o entes administrativos no
pueden ir más allá de las normas que disponen sus atribuciones.

La Corte, en definitiva, consideró que se encontraba afectado el elemento finalidad prescripto

para los actos administrativos por la LNPA (art. 7 inc. f) y que ese vicio (desviación de poder)
implicaba un acto irregular que permitía que la Administración solicitase la declaración judicial
de su nulidad.

*El saneamiento y conversión del acto administrativo.

-Saneamiento. ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

Ratificación. a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con
incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren
procedentes.

Confirmación. b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo
afecte. Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de
ratificación o confirmación.

-Conversión. ARTICULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo

permitieren integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste
consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del momento en que se
perfeccione el nuevo acto

SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN SEDE ADMINISTRATIVA O JUDICIAL.

*Suspensión como garantía.

Articulo 1 Inc. 7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos

administrativos interrumpirá el curso de los plazos aunque aquéllos hubieren sido mal

70
calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano
incompetente por error excusable;

(La interposición del recurso nunca afecta el contenido del acto).

(Interrumpe los plazos procedimentales de los recursos de la administración).

*Suspensión como prerrogativa.

ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria

faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o
la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa
establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y
mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para
evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.

(Se pone pausa a los efectos del acto ya que si dejo que el acto corra podría generar un
perjuicio grave).

*Sede Administrativa.

El art. 12 de la LNPA consagra en forma explícita el principio de la ejecutoriedad del acto

administrativo y la no suspensión de sus efectos a raíz de la deducción de un recurso
estableciendo claramente que "su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en
práctica por sus propios medios —a menos que la ley o la naturaleza del acto exigiesen la
intervención judicial— e impide que los recursos que interpongan los administrados
suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario".

La segunda parte del art. 12 de la LNPA dispone que "Sin embargo, la Administración podrá, de
oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones
de interés público o para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegare
fundadamente una nulidad absoluta".

Frente a la norma del inc. 7 del art. 1 de la LNPA que preceptúa la interrupción del curso de los
plazos corresponde preguntarse cómo se coordina tal disposición con el principio de la
ejecutoriedad que consagra el art. 12 de la citada ley. En nuestra opinión, el inc. 7 del art. 1 de
la LNPA se refiere exclusivamente a los plazos estrictamente procedimentales, es decir, a los
establecidos para reglar el procedimiento de impugnación de los actos en sede administrativa,
pero no comprende a los plazos relacionados con el procedimiento de ejecución del acto
administrativo (ej.: el acto administrativo que decreta la clausura de un establecimiento
industrial por razones de insalubridad no puede ser suspendido ante la sola promoción de un
recurso). En consideración con la interpretación expuesta, la norma de referencia comienza
señalando "sin perjuicio de lo establecido en el art. 12...".

*Causales que habilitan la suspensión.

En cuanto a las causales en sí mismas corresponde puntualizar lo siguiente:

1) la razón de interés público resulta de una amplitud exagerada, aparte de que carecerá en
general de sentido para el administrado, aunque se estableciera la suspensión obligatoria del

71
acto en tales supuestos, por la sencilla razón de que persigue —en la mayor parte de los
casos— la satisfacción de un interés privado;

2) la causal del perjuicio grave, si bien implica el abandono de la fórmula del perjuicio
"irreparable", podría haberse sustituido con el criterio del daño que hemos señalado, que
concilia de una manera más justa los intereses de la Administración con los del particular o
administrado;

3) el criterio de la invalidez manifiesta para determinar la procedencia obligatoria de la

suspensión del acto en sede administrativa resulta superior al de la gravedad del vicio (nulidad
absoluta). A los fines de la suspensión no puede exigirse un criterio basado en la entidad del
defecto que puede requerir investigaciones de hecho (cuando la invalidez no fuera manifiesta).

*Suspensión en sede judicial, la cuestión de las medidas cautelares cnf. ley 26.854.

Las medidas cautelares son en el supuesto de necesitar que se suspendan los efectos del acto
en sede judicial. Buscan asegurar el objeto de la pretensión.

Medida Cautelar: Va cuando le demuestro al juez que hay peligro en la demora de sufrir un
daño irreparable. Resguarda la tutela judicial efectiva en el tiempo. Pueden ser de innovar (de
hacer) o de suspender (de no hacer).

-Los requisitos son:

a) Verosimilidad en el Derecho.

b) Peligro en la Demora.

c) No afectación del Interés Publico.

d) Contra cautela: El que pide la cautela se tiene que hacer cargo de los daños que pueda
generar.

-Pedido de tutela Anticipada: Pedir al juez de manera incidental en un proceso principal ya que
hay un riesgo inminente a sufrir un daño irreparable.

-Medida Cautelar autónoma: No se plantea de forma incidental, la medida cautelar es el

proceso. Se da cuando la persona no tiene todo los elementos de iniciar el proceso pero es
urgente.

-Medida Cautelar Autosatisfactiva: Se agota en si mismo cuando es resuelta (no hay nada mas
para discutir después).

*ARTICULO 1° — Ambito de Aplicación.

Las pretensiones cautelares postuladas contra toda actuación u omisión del Estado nacional o
sus entes descentralizados, o solicitadas por éstos, se rigen por las disposiciones de la presente
ley.

ARTICULO 2° — Medidas cautelares dictadas por Juez incompetente.

1. Al momento de resolver sobre la medida cautelar solicitada el juez deberá expedirse sobre
su competencia, si no lo hubiere hecho antes.

Los jueces deberán abstenerse de decretar medidas cautelares cuando el conocimiento de la

causa no fuese de su competencia.

72
2. La providencia cautelar dictada contra el Estado nacional y sus entes descentralizados por
un juez o tribunal incompetente, sólo tendrá eficacia cuando se trate de sectores socialmente
vulnerables acreditados en el proceso, se encuentre comprometida la vida digna conforme la
Convención Americana de Derechos Humanos, la salud o un derecho de naturaleza
alimentaria. También tendrá eficacia cuando se trate de un derecho de naturaleza ambiental.

En este caso, ordenada la medida, el juez deberá remitir inmediatamente las actuaciones al
juez que considere competente, quien, una vez aceptada la competencia atribuida, deberá
expedirse de oficio sobre el alcance y vigencia de la medida cautelar concedida, en un plazo
que no podrá exceder los cinco (5) días.

ARTICULO 3° — Idoneidad del objeto de la pretensión cautelar.

1. Previa, simultáneamente o con posterioridad a la interposición de la demanda se podrá

solicitar la adopción de las medidas cautelares que de acuerdo a las reglas establecidas en la
presente resulten idóneas para asegurar el objeto del proceso.

2. La pretensión cautelar indicará de manera clara y precisa el perjuicio que se procura evitar;
la actuación u omisión estatal que lo produce; el derecho o interés jurídico que se pretende
garantizar; el tipo de medida que se pide; y el cumplimiento de los requisitos que
correspondan, en particular, a la medida requerida.

3. El juez o tribunal, para evitar perjuicios o gravámenes innecesarios al interés público, podrá
disponer una medida precautoria distinta de la solicitada, o limitarla, teniendo en cuenta la
naturaleza del derecho que se intentare proteger y el perjuicio que se procura evitar.

4. Las medidas cautelares no podrán coincidir con el objeto de la demanda principal.

ARTICULO 4° — Informe previo.

1. Solicitada la medida cautelar, el juez, previo a resolver, deberá requerir a la autoridad

pública demandada que, dentro del plazo de cinco (5) días, produzca un informe que dé
cuenta del interés público comprometido por la solicitud.

Con la presentación del informe, la parte demandada podrá expedirse acerca de las
condiciones de admisibilidad y procedencia de la medida solicitada y acompañará las
constancias documentales que considere pertinentes.

Sólo cuando circunstancias graves y objetivamente impostergables lo justificaran, el juez o

tribunal podrá dictar una medida interina, cuya eficacia se extenderá hasta el momento de la
presentación del informe o del vencimiento del plazo fijado para su producción.

Según la índole de la pretensión el juez o tribunal podrá ordenar una vista previa al Ministerio
Público.

2. El plazo establecido en el inciso anterior no será aplicable cuando existiere un plazo menor
especialmente estipulado. Cuando la protección cautelar se solicitase en juicios sumarísimos y
en los juicios de amparo, el término para producir el informe será de tres (3) días

3. Las medidas cautelares que tengan por finalidad la tutela de los supuestos enumerados en
el artículo 2°, inciso 2, podrán tramitar y decidirse sin informe previo de la demandada.

ARTICULO 5° — Vigencia temporal de las medidas cautelares frente al Estado.

73
Al otorgar una medida cautelar el juez deberá fijar, bajo pena de nulidad, un límite razonable
para su vigencia, que no podrá ser mayor a los seis (6) meses. En los procesos de conocimiento
que tramiten por el procedimiento sumarísimo y en los juicios de amparo, el plazo razonable
de vigencia no podrá exceder de los tres (3) meses.

No procederá el deber previsto en el párrafo anterior, cuando la medida tenga por finalidad la
tutela de los supuestos enumerados en el artículo 2°, inciso 2.

Al vencimiento del término fijado, a petición de parte, y previa valoración adecuada del interés
público comprometido en el proceso, el tribunal podrá, fundadamente, prorrogar la medida
por un plazo determinado no mayor de seis (6) meses, siempre que ello resultare
procesalmente indispensable.

Será de especial consideración para el otorgamiento de la prórroga la actitud dilatoria o de

impulso procesal demostrada por la parte favorecida por la medida.

Si se tratara de una medida cautelar dictada encontrándose pendiente el agotamiento de la vía

administrativa previa, el límite de vigencia de la medida cautelar se extenderá hasta la
notificación del acto administrativo que agotase la vía, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 8° segundo párrafo.

ARTICULO 6° — Carácter provisional.

1. Las medidas cautelares subsistirán mientras dure su plazo de vigencia.

2. En cualquier momento en que las circunstancias que determinaron su dictado cesaren o se

modificaren, se podrá requerir su levantamiento.

ARTICULO 10. — Contracautela.

1. Las medidas cautelares dictadas contra el Estado nacional o sus entidades descentralizadas
tendrán eficacia práctica una vez que el solicitante otorgue caución real o personal por las
costas y daños y perjuicios que la medida pudiere ocasionar.

2. La caución juratoria sólo será admisible cuando el objeto de la pretensión concierna a la

tutela de los supuestos enumerados en el artículo 2°, inciso 2.

ARTICULO 11. — Exención de la contracautela.

No se exigirá caución si quien obtuvo la medida:

1. Fuere el Estado nacional o una entidad descentralizada del Estado nacional.

2. Actuare con beneficio de litigar sin gastos.

ARTICULO 13. — Suspensión de los efectos de un acto estatal.

1. La suspensión de los efectos de una ley, un reglamento, un acto general o particular podrá
ser ordenada a pedido de parte cuando concurran simultáneamente los siguientes requisitos

a) Se acreditare sumariamente que el cumplimiento o la ejecución del acto o de la norma,

ocasionará perjuicios graves de imposible reparación ulterior;

b) La verosimilitud del derecho invocado;

c) La verosimilitud de la ilegitimidad, por existir indicios serios y graves al respecto;

74
d) La no afectación del interés público;

e) Que la suspensión judicial de los efectos o de la norma no produzca efectos jurídicos o

materiales irreversibles.

2. El pedido de suspensión judicial de un reglamento o de un acto general o particular,

mientras está pendiente el agotamiento de la vía administrativa, sólo será admisible si el
particular demuestra que ha solicitado la suspensión de los efectos del acto ante la
Administración y que la decisión de ésta fue adversa a su petición, o que han transcurrido
cinco (5) días desde la presentación de la solicitud sin que ésta hubiera sido respondida.

En este supuesto la procedencia de la medida se valorará según los mismos requisitos

establecidos en el inciso anterior.

3. La providencia que suspenda los efectos de un acto estatal será recurrible por vía de
reposición; también será admisible la apelación, subsidiaria o directa.

El recurso de apelación interpuesto contra la providencia cautelar que suspenda, total o

parcialmente, los efectos de una disposición legal o un reglamento del mismo rango
jerárquico, tendrá efecto suspensivo, salvo que se encontrare comprometida la tutela de los
supuestos enumerados en el artículo 2°, inciso 2.

4. La entidad pública demandada podrá solicitar el levantamiento de la suspensión del acto

estatal en cualquier estado del trámite, invocando fundadamente que ella provoca un grave
daño al interés público. El tribunal, previo traslado a la contraparte por cinco (5) días, resolverá
el levantamiento o mantenimiento de la medida. En la resolución se declarará a cargo de la
entidad pública solicitante la responsabilidad por los perjuicios que irrogue la ejecución, en el
supuesto en que se hiciere lugar a la demanda o recurso.

LA EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

*La anulación de oficio del acto administrativo.

Los principales medios de extinción del acto en sede administrativa son la revocación y la
caducidad.

-Revocación toma en cuenta el órgano que decreta la extinción del acto administrativo,
denominando revocación a la que se opera en sede administrativa, ya sea que fuese originada
por razones de mérito o conveniencia o que se funde en la ilegitimidad del acto, como
consecuencia de un vicio cuya entidad torne procedente su extinción por el órgano
administrativo, y reservando el término "anulación" para nominar la extinción del acto
ilegítimo dispuesta en sede judicial.

- Caducidad: Se ha impuesto la tesis de considerarla como un medio particular de extinción del

acto administrativo, distinto de la revocación, a través del cual se sanciona el incumplimiento
de una obligación del particular o administrado, criterio que ha recogido el derecho positivo en
el orden nacional.

No obstante haberse sostenido que la caducidad constituye un medio de extinción propio y

exclusivo de los contratos administrativos en razón de que extinguen "relaciones" o "vínculos",
tales relaciones también pueden surgir del acto administrativo unilateral (ej.: caducidad de un
beneficio promocional otorgado por incumplimiento de las obligaciones relativas al régimen de
promoción industrial).

75
*Fundamento y límites.

(el limite es la estabilidad)

*La anulación de oficio en la jurisprudencia de la Corte.

(arriba)

*Régimen de anulación de oficio en la LPNA.

(arriba)

*La anulación de oficio del acto regular y el acto irregular.

(lnpa arriba)

*Los límites a la anulación de oficio Revocación del Acto administrativo por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia.

La revocación por razones de oportunidad aparece como consecuencia de una modificación de

la situación de interés público, tenida en cuenta al dictar el acto, al producirse un cambio en
las condiciones de hecho existentes. Su fundamento —que es similar a la expropiación, donde
el interés privado cede frente al interés público por causa de "utilidad pública"— da origen a la
obligación de indemnizar al administrado que haya sufrido el correspondiente menoscabo
patrimonial

El art. 18, última parte, de la LNPA, requiere que, en cada caso, la Administración Pública actúe
con base en una habilitación legal concreta que declare la utilidad pública o el interés de esa
naturaleza que permite revocar por razones de mérito. Esto es así por la similitud existente
entre revocación y expropiación y, además, por las limitaciones que establece el art. 76 de la
Const. Nac. —a partir de la reforma constitucional de 1994— para la delegación de
atribuciones de naturaleza legislativa en cabeza del Ejecutivo, siendo obvio que a la revocación
por oportunidad —en razón de que implica el sacrificio de derechos privados en beneficio del
interés público— precisa cumplir con los requisitos del art. 17 de la Const. Nac. (declaración
legislativa y previa indemnización y, en su caso, sentencia fundada en ley).

La revocación por razones de ilegitimidad, los efectos del acto se retrotraen en principio al
momento en que se dictó el acto que se invalida, lo cual constituye una lógica consecuencia de
la postura que se ha sustentado al tratar los efectos de la invalidez administrativa.

En todos los demás supuestos, es decir, revocación de acto regular válido (ej.: revocación de
un permiso de uso de un bien del dominio público), revocación por cambio del derecho
objetivo (v.gr. nueva ordenanza en materia de edificación) o revocación por razones de
oportunidad, el principio es que el acto de extinción produce efectos para el futuro.

*Caducidad.

Ella consiste en la eliminación del acto dispuesta unilateralmente por la Administración en

razón de que el particular no ha cumplido con las obligaciones que dimanan del acto
administrativo. Se trata, pues, de una sanción.

ARTICULO 21.- La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto

administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero
deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable
al efecto.

76
Unidad 8. El procedimiento administrativo.

CONCEPTO.

*El procedimiento administrativo como cauce formal de la función administrativa.

El control que se desarrolla en el ámbito de la Administración Pública asume distintas

modalidades pero en todos los casos se realiza a través del procedimiento administrativo, es
decir, a través de una serie de actos orientados a la realización del control de legitimidad y de
oportunidad, mérito o conveniencia y que sirven, al propio tiempo, de garantía de los
administrados.

El procedimiento administrativo constituye de ese modo, aun en los supuestos del mero
procedimiento de formación de los actos administrativos que no implican la sustanciación de
recursos, un instrumento de control de la legitimidad (que incluye legalidad y razonabilidad o
justicia) y del acierto de los actos en relación al interés público o bien común que es el fin que
la Administración persigue (control de oportunidad, mérito o conveniencia).

El procedimiento no es un acto complejo sino un complejo de actos, cada uno de los cuales
posee individualidad jurídica propia, sin perjuicio de hallarse relacionados con los demás actos
con los cuales tiene una vinculación común en mérito a la obtención de la finalidad de interés
público que persigue la Administración. En síntesis, los distintos actos del procedimiento
administrativo no integran un acto complejo sino un complejo de actos vinculados por una
misma finalidad.

Existen diversos tipos de procedimientos administrativos, según que ellos se refieran a la

fiscalización interna (procedimientos de los órganos de control), al nacimiento de los actos
administrativos (procedimiento de formación), o a su impugnación (procedimiento recursivo).

*Distinción entre proceso judicial y procedimiento administrativo.

La doctrina procesal —seguida también por un sector de administrativistas— suele diferenciar

el proceso del procedimiento sosteniendo que mientras el primero es un concepto de
naturaleza formal, el segundo es eminentemente teleológico. Dentro de esta corriente el
proceso implica el hecho de que la satisfacción de las pretensiones sea dirimida por un órgano
imparcial o independiente. El procedimiento sería, en cambio, una serie de actos que se
desarrollan en forma progresiva que trasuntan la instrumentalización del proceso.

De este modo habría procedimiento dentro del proceso judicial, caracterizándose por el
conjunto de formalidades a que deben someterse las partes y el juez durante la tramitación
del proceso.

En tal sentido, puede señalarse una equivalencia de los términos utilizados en cuanto proceso
y procedimiento indican el cauce formal de una función del Estado, es decir, la serie de actos y
recaudos formales que deben cumplimentarse en el obrar de los órganos estatales.

Si tanto el proceso como el procedimiento constituyen el medio instrumental para llevar a

cabo una función del Estado parece evidente que sus notas adjetivas se hallarán influidas y
determinadas por el tipo de función que materialmente ejerciten en cada caso los órganos
estatales. En este sentido, entonces, cobra importancia la distinción para precisar que el
procedimiento administrativo constituye la forma o el cauce formal de la función
administrativa u (en sentido material).

77
El concepto de proceso resulta más adecuado referirlo al cauce formal de la función
jurisdiccional, entendida ésta como la solución de controversias (en sentido amplio) con fuerza
de verdad legal.

De esta manera, habrá procedimiento administrativo en el ámbito de los tres órganos

esenciales del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), cuando éstos realicen funciones
"materialmente" administrativas, y, por otro lado, habrá proceso jurisdiccional cuando
cualquiera de esos órganos —en principio sólo el Poder Judicial en nuestro sistema
constitucional— ejerza la función jurisdiccional, en sentido objetivo.

PRINCIPIOS.

*Los principios fundamentales del procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo suele contener en los ordenamientos positivos una serie de

principios de carácter general que hacen a la propia función del procedimiento, a las
características que demanda la actividad administrativa para poder realizarse con eficacia y a
la debida defensa del status del administrado durante el trámite procesal.

La fuente de esos principios es tanto la Constitución Nacional (v.gr. el debido proceso adjetivo
enunciado en el art. 1ero, inc, f de la LNPA que es una emanación de la garantía de la defensa
prescripta en el art. 18 de la Const. Nac.) como la ley formal y material (ej.: celeridad,
economía, sencillez, informalismo, etc.).

Su aplicación no precisa la reglamentación previa del Poder Ejecutivo, teniendo tales principios
operatividad por sí mismos, y configurando, en la mayoría de los casos, verdaderos deberes
para la Administración Pública, a la cual se le impone el cumplimiento de determinados
requisitos en el transcurso del procedimiento administrativo, ya fuere de oficio o a pedido de
parte interesada.

Ellos configuran un sistema garantístico y de eficacia administrativa que tiende a afianzar la

unidad que se reclama para el procedimiento, evitando las formulaciones dispersas, al permitir
que tanto el procedimiento general como los especiales puedan regirse por dichos preceptos.

*Legalidad.

El procedimiento administrativo —como cauce formal de la función materialmente

administrativa— debe respetar y observar el principio de legitimidad, sin cuya presencia la
actuación estatal devendría ilegal o injusta.

La legitimidad se compone de dos facetas distintas que conjugan armónicamente el proceder

del órgano administrativo. Por una parte la legalidad, que procura ajustar el obrar
administrativo al ordenamiento jurídico positivo, mediante la limitación o el condicionamiento
del poder jurídico del órgano que lleva a cabo la función administrativa. Del otro lado, la
legitimidad comprende también la razonabilidad o justicia de la actuación administrativa, en
cuanto exige que los actos y conductas estatales posean un contenido justo, razonable y
valioso.

*Verdad jurídica objetiva.

A diferencia de lo que acontece en el proceso judicial, donde el juez circunscribe su función

jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, siendo ellas el único
fundamento de la sentencia, en el procedimiento administrativo, el órgano que lo dirige e

78
impulsa ha de ajustar su actuación a la verdad objetiva o material, con prescindencia o no de lo
alegado y probado por el administrado.

De esta manera, el acto administrativo resulta independiente de la voluntad de las partes, a la

inversa de lo que acontece en el proceso judicial, donde el acuerdo de los litigantes obliga al
juez.

*Debido proceso adjetivo.

Como emanación de la garantía de la defensa que consagra el art. 18 de la Const. Nac , se

reconoce el principio denominado del debido proceso adjetivo.

El debido proceso adjetivo implica el reconocimiento de tres derechos fundamentales, que

garantizan la defensa del administrado durante el transcurso del procedimiento, a saber:

a) derecho a ser oído;

b) derecho a ofrecer y producir pruebas;

c) derecho a una decisión fundada.

Debido proceso adjetivo.

Art. 1 inc. f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la
posibilidad:

-Derecho a ser oído. 1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisión de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer
recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa
permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean
profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se
planteen o debatan cuestiones jurídicas.

-Derecho a ofrecer y producir pruebas. 2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere
pertinente, dentro del plazo que la administración fije en cada caso, atendiendo a la
complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la administración
requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos
y de la verdad jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales,
quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio;

-Derecho a una decisión fundada. 3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los
principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la
solución del caso".

*Oficialidad: impulsión e instrucción de oficio.

La Administración Pública —como gestora del bien común— tiene el deber de actuar ex officio
en la prosecución del interés público, impulsando el procedimiento para llevarlo a cabo,
cualquiera fuere la intervención e impulso que tuvieran los administrados. Desde luego que
ello no suprime en modo alguno la intervención de los administrados en el procedimiento ni
les cercena el derecho al impulso del mismo para llegar a la decisión definitiva o pedir la
revocación de un acto por razones de ilegitimidad o de mérito.

El procedimiento administrativo es de naturaleza inquisitiva y esta característica viene a

resaltar uno de los contrastes más singulares en relación al proceso judicial civil, pues en este

79
último impera el llamado principio dispositivo, donde el impulso procesal compete al particular
interesado, a quien pertenecen todos los poderes de disposición respecto a las distintas fases
del proceso, incluso para concluirlo en forma anticipada.

Del principio de la oficialidad emergen una serie de consecuencias que se proyectan en una
ampliación de facultades del órgano administrativo que lleva a cabo la instrucción. Así, el
órgano administrativo instructor puede revocar un acto una vez dictado y notificado, de oficio
o a pedido de parte, cuando existiera una nulidad absoluta y el acto no hubiere tenido
principio de ejecución y ordenar la producción de toda clase de medidas de prueba, aun
cuando no fueran peticionadas por el administrado.

Este principio de la oficialidad, que comprende tanto la impulsión como la instrucción de

oficio, se encuentra expresamente recogido en una norma de la LNPA que deja a salvo,
expresamente, el derecho de los interesados a participar en las actuaciones, debiéndose
exceptuar de este principio los trámites en los que medie sólo el interés privado del
administrado (Art. 1 inc. a: Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de
los interesados en las actuaciones).

*Informalismo.

El principio del informalismo —que se concibe siempre a favor del administrado— tiende a que
éste pueda lograr, superando los inconvenientes de índole formal, el dictado de una decisión
legítima sobre el fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la Administración.

Como ya se ha visto la LNPA, al establecer este principio, permite que se excuse a los
interesados de la inobservancia de exigencias formales no esenciales, que puedan cumplir a
posteriori.

Las formas no esenciales comprenden desde las llamadas irregularidades intrascendentes que
no provocan vicio alguno hasta los defectos formales que impliquen una nulidad relativa. En
cambio, la existencia de vicios de forma esenciales que configuran una nulidad absoluta, no
puede excusar, por parte de la Administración y los administrados, el incumplimiento del
requisito formal exigido.

Por aplicación de este principio cualquier duda que se plantee en el curso del procedimiento
referida a las exigencias formales (cómputo de plazos, legitimación, decidir si el acto es
definitivo o de mero trámite, calificación de los recursos, etc.) debe interpretarse a favor del
administrado y de la viabilidad del recurso.

(Art. 1 inc. c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no

esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente).

*Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.

El principio de la eficacia, reconocido en el orden nacional, se integra con otros principios que
lo complementan, tales como el de celeridad, sencillez y economía en los trámites
administrativos que hacen también a la eficiencia de la actuación administrativa.

Art. 1 inc. b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites quedando facultado el
Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal.

REGIMEN FEDERAL.

*Regulación positiva.

80
Si bien el reconocimiento del derecho de los administrados a interponer recursos contra los
actos administrativos no requiere que el mismo se encuentre necesariamente reglado en
forma expresados, en virtud de ser la emanación de prescripciones constitucionales (arts. 14 y
18, Const. Nac.), existió a partir de la década de 1930 la preocupación, en el orden nacional,
por legislar sobre la materia, aun cuando la regulación positiva fue sólo fragmentaria, pues
sólo abarcaba al recurso jerárquico.

Así se dictaron la ley número 19.549 y el dec. 1759/72 que constituyen los cuerpos normativos
orgánicos de regulación del procedimiento administrativo nacional.

*Ámbito de aplicación.

El ámbito de aplicación de las normas de procedimiento de la LNPA y del RLNPA ha quedado

circunscripto de la siguiente manera: a) las normas rigen tanto para la Administración Central
(inclusive a los órganos desconcentrados o descentralización burocrática) como respecto de las
entidades descentralizadas (art. 1°, 1 era parte, LNPA);

b) la excepción a dicho principio está dada por los procedimientos especiales subsistentes. Sin
embargo, en tales supuestos, la ley de procedimientos administrativos continúa aplicándose
en forma supletoria y en la medida en que no afecta las normas de fondo de dichos regímenes
(conf. art. 2º del dec. 722/96, texto según dec. 1155/97);

c) dichas normas de "procedimiento" también se aplican, en principio, respecto de los actos

regulados parcialmente por el Derecho Privado siempre que no alteren las normas de fondo
(civiles) aplicables al caso. Esta aplicación de las normas de procedimiento a los actos de
objeto privado de la Administración se realiza en forma analógica y no por subsidíariedad.

*Régimen nacional de procedimientos administrativos: Ley 19.549, Decreto 1759/72 y Decreto

1883/91.

*Las partes en el procedimiento administrativo.

Toda persona física o jurídica, de carácter público o privado tiene, en principio, aptitud
genérica para intervenir en el procedimiento administrativo, en cualquiera de los tipos
clasificatorios, como titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo y aun, en
ciertos casos, de un interés simple.

Cuando una persona tuviere una capacidad de actuar y obrar reconocida por el ordenamiento,
dispone, correlativamente, del derecho procesal genérico a ser admitido como parte en el
procedimiento. Las reglas que rigen la capacidad de las personas pertenecen al Código Civil, sin
perjuicio de su extensión, en algunos supuestos, por regulaciones locales de Derecho
Administrativo.

Pero para ser "parte" en el procedimiento administrativo es menester reunir, además, una
aptitud especial que se denomina "legitimación". Esa aptitud para ser "parte" en un
procedimiento concreto, que no prejuzga sobre el resultado final de la controversia o planteo
administrativo, se encuentra representada por la titularidad de un derecho subjetivo o de un
interés legítimo, como regla general.

El interés simple, en cambio, sólo excepcionalmente otorga legitimación a quienes lo invoquen

para intervenir como "partes" en el procedimiento administrativo.

81
*El expediente.

(Decreto 1759/72) ARTÍCULO 7°.- De los expedientes:

a. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y

actuaciones que sirven de antecedente y fundamento al acto administrativo así como las
diligencias encaminadas a ejecutarlo.

b. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación

ordenada de los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y
demás diligencias que deban integrarlos.

(Es la materialización del procedimiento).

*La vista de las actuaciones.

Incluida en el art 38 del decreto 1759/72 es el derecho de la parte interesada a examinar las
actuaciones y expedientes durante todo el tramite, a menos que la administración lo reserve
en decisión debidamente fundada.

Puede ser simple (solo vista) o compleja (vista y copia) la cual tiene efecto instantáneo de
suspender los plazos.

*Traslados y Notificaciones.

ARTÍCULO 39.- De las notificaciones. Actos que deben ser notificados. Deberán ser notificados
a la parte interesada:

a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los que, sin
serlo, obsten a la prosecución de los trámites;

b) Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o
intereses legítimos;

c) los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas;

d) Los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de oficio la
agregación de actuaciones;

e) Todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e
importancia.

*Publicación.

(Corresponde a los reglamentos).

*Los plazos en el procedimiento administrativo.

En el procedimiento administrativo el plazo o término alude esencialmente al lapso en el cual

deben cumplimentarse las distintas etapas o fases del procedimiento, incluyendo dentro de
este concepto el plazo para impugnar en sede administrativa los diversos actos a través de los
recursos que instituye el derecho objetivo.

-LNPA Art. 1 inc. e) En cuanto a los plazos:

1) Serán obligatorios para los interesados y para la Administración;

82
2) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o
habilitación resuelta de oficio o a petición de parte;

3) Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos

a actos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el artículo 2 del Código Civil;

4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites,

notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de
traslados, vistas e informes, aquél será de diez (10) días;

5) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del

interesado, disponer su ampliación, por el tiempo razonable que fijare mediante resolución
fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deberá
ser notificada por lo menos con dos (2) días de antelación al vencimiento del plazo cuya
prórroga se hubiere solicitado;

6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se
perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como
denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste
dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables
pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho;

Interrupción de plazos por articulación de recursos.

7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos administrativos

interrumpirá el curso de los plazos aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan
de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error
excusable;

Pérdida de derecho dejado de usar en plazo.

8) La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo
correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin
retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado
siguiente;

Caducidad de los procedimientos.

9) Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al
administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrieren otros treinta (30) días
de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el
expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la
Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por
estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no
obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las
pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente
producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la
prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto
declarativo de caducidad;

*La prueba.

83
La prueba consiste en aquella actividad tendiente a acreditar la veracidad o inexactitud de los
hechos que constituyen la causa objetiva de la resolución que se dicte en el procedimiento.

-ARTÍCULO 46.- De la prueba. La administración de oficio o a pedido de parte, podrá disponer

la producción de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren conducentes para la
decisión, fijando el plazo para su producción y ampliación, si correspondiere. Se admitirán
todos los medios de prueba, salvo los que fueran manifiestamente improcedentes, superfluos
o meramente dilatorios.

Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de

los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a
través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o
constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos

deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos
responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y
la publicidad de los procedimientos.

*Conclusión del procedimiento: medios normales y anormales.

La doctrina clasifica, en general, a los modos de conclusión de los procedimientos en normales

o anormales. El modo normal de conclusión del procedimiento administrativo es la
"resolución" mientras que pueden señalarse como medios anormales el desistimiento, la
renuncia y la caducidad.

(ARTÍCULO 63 (decreto 1759).- De la conclusión de los procedimientos. Los trámites

administrativos concluyen por resolución expresa o tácita, por caducidad o por desistimiento
del procedimiento o del derecho).

A) La resolución: Como se ha dicho la palabra "resolución" —que puede ser expresa o tácita—
debe tomarse en su acepción más restrictiva, es decir, como equivalente al acto que decide
acerca de las cuestiones planteadas en el curso de una actuación administrativa.

De acuerdo a la prescripción del RLNPA la resolución expresa debe ajustarse a las reglas del
debido proceso adjetivo que marcan la exigencia legal de que ella haga expresa consideración
de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a
la solución del caso. Pero, también, la resolución puede operarse en forma tácita por
aplicación de la teoría del silencio (ARTICULO 10.- El silencio o la ambigüedad de la
Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se
interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio
sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el
pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda,
el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse
dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración).

B) Caducidad de las actuaciones: Uno de los medios anormales de conclusión del

procedimiento administrativo es la caducidad de las actuaciones la cual consiste en un acto por
cuyo mérito la Administración declara, con efectos provisorios, la terminación del
procedimiento a causa de la inactividad del trámite imputable al interesado, disponiendo el
archivo de las actuaciones.

84
La caducidad no se produce en forma automática ni de pleno derecho, y requiere de un acto
administrativo expreso que la declare. Tampoco la Administración se encuentra obligada a
decretarla, pudiendo subsistir la inactividad del interesado y continuar, inclusive, la
tramitación del expediente pese al transcurso de los plazos de caducidad.

Hay que distinguir dos tipos de consecuencias jurídicas:

i) En punto a la utilización del acto del procedimiento declarado caduco en un nuevo

expediente, en el cual puede hacer valer las pruebas ya producidasii) En relación con el curso
de los plazos que se encontraban suspendidos en virtud de lo dispuesto en el art. 1, inc. e, ap.
9, in fine, los mismos se reinician cuando queda firme elauto declarativo de la caducidad.

C) El desistimiento del procedimiento y la renuncia: Tanto el desistimiento del procedimiento

como la renuncia constituyen modos anormales de finalización del procedimiento
administrativo, cuya característica común radica en que ambos implican el desplazamiento
voluntario de la parte interesada respecto del trámite promovido.

Las diferencias versan sobre los efectos de uno y otro pues mientras el desistimiento del
procedimiento mantiene intangibles los derechos del administrado para plantear nuevamente
la pretensión, la renuncia (denominada por el RLNPA "desistimiento del derecho"), impide
volver a promover la pretensión e implica una dejación del derecho, el cual no podrá
ejercitarse en el futuro.

El RLNPA prescribe que la formulación del desistimiento y de la renuncia deben ser fehacientes
lo que en nuestro concepto significa que este modo anormal de conclusión del procedimiento
administrativo no admite la forma tácita. Al propio tiempo, corresponde destacar que ni el
desistimiento del procedimiento ni la renuncia se configuran sólo con la declaración del
interesado, requiriéndose en todos los casos, el dictado de un acto administrativo expreso que
declare clausurado el procedimiento.

*Recursos administrativos: reconsideración, jerárquico y alzada.

el recurso es toda impugnación, en término, de un acto o reglamento administrativo que se

dirige a obtener, del órgano emisor del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce el
control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado.

Lo esencial del recurso administrativo consiste en que se trata de un acto de impugnación de

un acto o reglamento administrativo anterior, que da lugar a un nuevo procedimiento que
posee carácter administrativo, desde el punto de vista material. (la violación de las garantías
administrativa genera la responsabilidad administrativa del Estado frente a los organismos
internacionales).

-Reconsideración: El recurso de reconsideración es aquel que se deduce ante la propia

autoridad que ha dictado el acto administrativo o reglamento a fin de que lo revoque, derogue
o modifique, según sea el caso, por contrario imperio.

ARTÍCULO 84.- Recurso de reconsideración. Podrá interponerse recurso de reconsideración

contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del reclamo
o pretensión del administrado y contra los interlocutorios o de mero trámite que lesionen un
derecho subjetivo o un interés legítimo. Deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de
notificado el acto ante el mismo órgano que lo dictó, el cual será competente para resolver lo
que corresponda conforme a lo dispuesto por el artículo 82.

85
ARTÍCULO 86.- El órgano competente resolverá el recurso de reconsideración dentro de los
TREINTA (30) días, computados desde su interposición, o, en su caso, de la presentación del
alegato —o del vencimiento del plazo para hacerlo— si se hubiere recibido la prueba.

ARTÍCULO 88.- El recurso de reconsideración contra actos definitivos o asimilables a ellos, lleva
el recurso jerárquico en subsidio. Cuando expresa o tácitamente hubiera sido rechazada la
reconsideración, las actuaciones deberán ser elevadas en el término de CINCO (5) días de
oficio o a petición de parte según que hubiere recaído o no resolución denegatoria expresa.
Dentro de los CINCO (5) días de recibidas por el superior podrá el interesado mejorar o ampliar
los fundamentos del recurso.

-Recurso Jerárquico: Se interpone ante el órgano que dicto el acto para que la resolución que
se impugna sea resuelta por el superior jerárquico.

ARTÍCULO 89.- Recurso jerárquico. El recurso jerárquico procederá contra todo acto
administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del
administrado. No será necesario haber deducido previamente recurso de consideración; si se
lo hubiere hecho no será indispensable fundar nuevamente el jerárquico, sin perjuicio de lo
expresado en la última parte del artículo anterior.

ARTÍCULO 90.- El recurso jerárquico deberá interponerse ante la autoridad que dictó el acto
impugnado dentro de los QUINCE (15) días de notificado y será elevado dentro del término de
CINCO (5) días y de oficio al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, el Ministerio o la Secretaría de
la PRESIDENCIA DE LA NACIÓN en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del acto.

El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, los Ministros y Secretarios de la PRESIDENCIA DE LA

NACION resolverán definitivamente el recurso; cuando el acto impugnado emanare del JEFE
DE GABINETE DE MINISTROS, de un Ministro o de un Secretario de la PRESIDENCIA DE LA
NACION, el recurso será resuelto por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, agotándose en ambos
casos la instancia administrativa.

(Pese a lo anterior, en la actualidad en la practica los recursos jerárquicos deducidos contra

decisiones de los ministros son resueltos por el presidente).

-Recurso de Alzada: Al igual que el recurso jerárquico, el de alzada procede contra actos
administrativos definitivos o que impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión
del recurrente, emanados de un órgano superior de una entidad estatal descentralizada (v.gr.
una entidad autárquica) y se interpone para que el Poder Ejecutivo o el ministro competente
(si la respectiva facultad se hallare delegada) proceda a revocar, modificar o sustituir, según
corresponda, el acto administrativo recurrido. Por esa causa, la doctrina denomina a este
medio de impugnación "recurso jerárquico impropio".

ARTÍCULO 94.- Recurso de alzada. Contra los actos administrativos definitivos o que impiden
totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del recurrente -emanadas del órgano
superior de un ente autárquico, incluidas las universidades nacionales- procederá, a opción del
interesado, el recurso administrativo de alzada o la acción judicial pertinente.

ARTÍCULO 95.- La elección de la vía judicial hará perder la administrativa; pero la interposición
del recurso de alzada no impedirá desistirlo en cualquier estado a fin de promover la acción
judicial, ni obstará a que se articule ésta una vez resuelto el recurso administrativo.

86
ARTÍCULO 96.- El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, el Ministro o el Secretario de la
PRESIDENCIA DE LA NACIÓN en cuya jurisdicción actúe el ente autárquico, será competente
para resolver en definitiva el recurso de alzada.

*Recurso de revisión.

ARTICULO 22.- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:

a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración.

b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya

existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra
de tercero.

c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se

desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto.

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada.

El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el caso del
inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días
de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de
comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y d).

*Denuncia de ilegitimidad.

Es un remedio que opera cuando deje vencer los plazos. Esta ataca la legitimidad del acto (ej.
Cuando se vencen los plazos). La denuncia de ilegitimidad sólo procede actualmente cuando se
interpone un recurso fuera de término o el administrado presenta la correspondiente petición,
una vez vencidos los plazos para articular los recursos administrativos correspondientes.

Trátase de una denuncia inspirada en el interés que tiene el Estado en velar por el principio de
legitimidad de sus actos que, de acogerse, reviste el carácter de un verdadero recurso informal
que suple a los recursos de reconsideración, jerárquico o de alzada, según sea el caso. La
denuncia de ilegitimidad puede ser resuelta tanto por el Poder Ejecutivo como por los
ministros u órganos jerárquicamente inferiores.

Es una garantía del administrado que busca la posible revisión del acto viciado pese a que los
plazos se encuentran vencidos.

Art. 1 inc. e apartado 6. Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la
petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso,
salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar
excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del
derecho;

El trámite que debe dársele a la denuncia de ilegitimidad es el mismo que corresponda para el
pertinente recurso que sustituya, aplicándosele todas las reglas inherentes a legitimación,
actos impugnables y causales de ilegitimidad, no procediendo cuando se pretendiere extinguir
o modificar un acto administrativo por razones de oportunidad, mérito o conveniencia sin
perjuicio de la potestad que en tal caso poseen, ex officio, los órganos administrativos.

87
Está legitimado quien efectivamente tenga un derecho violado.

*Otros remedios: queja, aclaratoria, rectificación de errores materiales.

-Queja: Con el objeto de corregir los defectos de trámite y particularmente el incumplimiento

de los plazos legales o reglamentarios del procedimiento administrativo se le concede al
administrado —a través de la queja — la potestad de acudir ante el superior jerárquico
inmediato, a efectos de que éste disponga las medidas necesarias para subsanar las
anormalidades incurridas en las actuaciones del inferior.

Se trata de una vía administrativa que no constituye técnicamente un recurso, en razón que
con ella el administrado no pretende la impugnación de acto alguno en base a un fundamento
que se apoya en el principio de economía procesal, reconocido por la LNPA.

En el procedimiento administrativo la queja cumple una doble función ya que no sólo corrige
los defectos de los actos ya dictados sino que también hace posible que el administrado
disponga de un remedio frente a la mora de la Administración en cumplir con su deber de
dictar el acto administrativo pertinente, con independencia de la facultad del particular de
poner en funcionamiento el silencio (denegatoria tácita) o el amparo judicial por la morosidad
administrativa.

Al no pretenderse con la queja la impugnación de los actos administrativos, la misma

constituye una reclamación.

ARTÍCULO 71.- Queja por defectos de tramitación e incumplimiento de plazos ajenos al trámite
de recursos. Podrá ocurrirse en queja ante el inmediato superior jerárquico contra los defectos
de tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se incurriere
durante el procedimiento y siempre que tales plazos no se refieran a los fijados para la
resolución de recursos.

La queja se resolverá dentro de los CINCO (5) días, sin otra sustanciación que el informe
circunstanciado que se requerirá si fuere necesario. En ningún caso se suspenderá la
tramitación del procedimiento en que se haya producido y la resolución será irrecurrible.

-Aclaratoria: Es una solicitud hacia el órgano que dicto el acto, para que este aclare puntos del
acto que no han quedado claros (no persigue la modificación).

-Rectificación de errores materiales: Si el acto administrativo luce un error material o de

hecho, inclusive errores aritméticos, el órgano administrativo puede, en cualquier instante del
procedimiento, realizar la rectificación de tales errores. La potestad para iniciar el
procedimiento de rectificación puede ejercerse de oficio, por la Administración Pública o
provenir de una petición del administrado.

Dado que no se trata realmente de impugnar un acto administrativo —aun cuando se

promueva la rectificación por parte del administrado— esta petición no participa de la
condición jurídica de los recursos administrativos, siendo una mera petición o reclamación del
administrado, cuya corrección no altera el contenido sustancial del mismo, sin que signifique
un impedimento la configuración de los derechos subjetivos que nazcan del acto que se
rectifica.

(La rectificación debe pedirse al órgano que dicto el acto).

88
Unidad 9. El Proceso Administrativo.

SISTEMAS DE CONTROL JUDICIAL.

*Tribunales administrativos y judiciales.

Según el Fallo Estrada, la administración activa no puede, constitucionalmente, ejercer

jurisdicción administrativa, ni siquiera sujeta a revisión judicial; pero sí se pueden establecer
tribunales administrativos, imparciales e independientes, cuya función sea ejercer jurisdicción
administrativa sujeta a revisión judicial plena.

No se trata de reconocer jurisdicción a la administración activa, sino a tribunales

administrativos imparciales e independientes, separados de la administración activa, en tanto
tengan control judicial pleno.

*El sistema federal argentino.

Para el conocimiento y la decisión de las controversias, de los conflictos o de la causas

administrativas, existe un tipo especial de proceso, llamado “administrativo” o “contencioso
administrativo”, que implica el ejercicio de la función judicial para el examen de las
pretensiones administrativas, en aquellas causas.

El Titulo IV de la LNPA regula parcialmente el tema y su inclusión en la ley responde a la

necesidad de cubrir el vacio legislativo resultante de la ausencia de un código nacional que
contemple específicamente la materia contencioso administrativa.

Se dice que la regulación es parcial porque aun cuando la decisión administrativa previa como
manifestación de un poder de autotutela, sigue siendo una técnica sin la cual la Administración
no podría funcionar, hoy en día la justicia administrativa es mucho mas que un exclusivo
proceso al acto pues se presenta como un instrumento al servicio del principio de la “tutela
judicial efectiva de derechos verdaderos de los ciudadanos”.

*La jurisdicción de los tribunales.

*El alcance del control judicial de la conducta administrativa.

Las limitaciones al control judicial de la función administrativa obedecen, por lo general, a dos
tipos de razones: 1) la argumentación sobre la base de la división de Poderes; y 2) la convicción
de que los criterios políticos, como los medios técnicos son por naturaleza ajenos a la función
jurisdiccional, por ser ajenos al ámbito estrictamente jurídico.

Esta visión, según él, supone entonces que el control judicial debe limitarse a lo jurídico y no a
lo práctico o conveniente, y de lo cual cabría diferenciar el control de legalidad del control de
legitimidad, concepto que supone la consideración no solamente de lo legal en términos
objetivos formales, sino también de la justicia de la solución o de la ausencia de arbitrariedad.

HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA JUDICIAL.

*Requisitos de la habilitación de la instancia judicial.

Varios requisitos se enumeran para la habilitación de la instancia contencioso administrativa,

como la legitimación para iniciar el proceso, el cumplimiento del principio del solve et repete,

89
el agotamiento de la vía administrativa previa y el respeto de los plazos judiciales de caducidad
para interponer demanda o recurso contra el Estado.

*El agotamiento de la vía administrativa como requisito de acceso a la justicia.

Respecto del agotamiento de la vía administrativa, su relevancia se advierte en que con el

procedimiento administrativo impugnatorio o reclamatorio lo que se pretende, además de la
debida tutela de los intereses particulares, es de procurar la legitimidad de la actuación
estatal, integrada por la legalidad y la razonabilidad, a lo que se puede acceder cuando se
otorga a la Administración la posibilidad de enmendar sus propios errores.

En el orden nacional, las vías de agotamiento de la instancia administrativa son la

impugnatoria y la reclamatoria. La primera se lleva a cabo mediante la interposición de los
recursos administrativos previstos en la LNPA y su reglamentación, aprobada por el decreto
1759/1972 (t. o. 1991, LNPA), y el reclamo impropio contra actos de alcance general previsto
en la ley citada. Cabe señalar que, de estos medios, solo son de preceptiva interposición el
recurso jerárquico y el jerárquico interno, como así también el reclamo impropio dirigido a la
impugnación directa de los actos de alcance general. Via recursiva o impugnatoria (arts. 23 y
24), Via reclamatoria o reparatoria (Arts. 30 a 32).

El recurso es un acto jurídico regido por el derecho publico, por medio del cual quien invoca un
derecho subjetivo o un interés legitimo, requiere de la autoridad competente y dentro del
plazo pertinente, la revocación total o parcial, la modificación o la sustitución de un acto
administrativo de alcance particular o, de una acto de alcance general. El reclamo, en cambio
constituye un medio de impugnación directa de actos de alcance general o un instrumento
para cuestionar el accionar administrativo que no configure actos administrativos.

Los recursos se supeditan a recaudos de tiempo y forma, en cambio, el reclamo administrativo

no exige mayores formalidades ni se halla sujeto a plazo alguno, salvo el de prescripción.

-ARTICULO 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:

a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias

administrativas.

b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del
reclamo interpuesto.

c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.

d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.

-ARTICULO 24.- El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:

a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en
sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado
fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.

b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas

*El reclamo administrativo previo.

90
-ARTICULO 30.- El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados
judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la
Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los
supuestos de los artículos 23 y 24.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual
demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.

-ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los
noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y
si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que
deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25,
sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a
requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública,
podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un
máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin
comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos
artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.

-ARTICULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no
será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:

a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un

gravamen pagado indebidamente;

b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.

*Los plazos de caducidad.

-Artículo 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del
plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:

a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;

b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo
resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la
denegatoria;

c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de

aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia
administrativa;

d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos
por el afectado.-

Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por
vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la
resolución definitiva que agote las instancias administrativas.

91
-ARTICULO 26.- La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera
carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio
de lo que corresponda en materia de prescripción.

-ARTICULO 27.- No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes
autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

*La legitimación.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

*Desarrollo del proceso.

*Medidas cautelares.

Otro caso en el que es posible obtener la salvaguarda urgente del derecho sin necesidad de
agotar la vía administrativa es cuando se plantean medidas cautelares autónomas de
suspensión de actos administrativos, de actos generales o de hechos u omisiones estatales
lesivos, supuestos en los que, si está aún en trámite el procedimiento administrativo, por
lógica no está agotada la instancia en esa sede.

Además, la sola posibilidad de interponer medidas cautelares autónomas frente a actos,

hechos u omisiones estatales ínterin tramita el procedimiento administrativo de impugnación
o reclamación, a fin de que se los suspenda o que la Administración actúe, al menos
provisionalmente, en resguardo del derecho del peticionante, constituye una herramienta más
de garantía para el particular que se ve obligado a recorrer la vía administrativa previa a la
judicial.

*Conclusión del proceso: medios normales y anormales.

El modo normal de la terminación del proceso judicial es el dictado de la sentencia.

Los modos anormales son:

-La transacción: Consiste en un acuerdo de partes sobre el objeto del proceso que para
obtener validez debe ser homologado por el juez para darle de este modo fuerza ejecutiva.

-El desestimiento: La manifestación unilateral de la actora. Puede desistir de la acción, del

derecho o de ambas cosas. Puede ser de la acción o de los recursos (cuando tengo un
pronunciamiento en contra, recurro y luego desisto).

-El allanamiento: El demandado es quien se allana. Es la declaración unilateral de la voluntad

del demandado que exterioriza conformidad con las pretensiones de la actora.

-La caducidad de la instancia: Es independiente de la voluntad de la actora o la demanda. Se

produce por la inactividad del actor durante el plazo procesal que se fije y constituye una
sanción (se sanciona la inactividad). Implica el fin del proceso, se puede reiniciar siempre que
no esté dentro del plazo de prescripción arrancando de nuevo.

*La Ley Nacional Nº 26.854.

92
*La medida cautelar autónoma.

Tiene su fundamento en el art. 12 de la LNPA 19549. Está destinado a procurar la suspensión

de los actos administrativos que agotan la via administrativa. La cautelar busca resguardar.

PROCESOS ESPECIALES.

*Acción de amparo.

Por lo demás, para los casos en que exista urgencia en someter al Estado a juicio y obtener una
decisión judicial en un proceso sumarísimo, los particulares contamos con la vía del amparo
que debe garantizar un recurso sencillo y rápido para la defensa de los derechos y, si bien su
interposición se encuentra sujeta a plazos, la interpretación jurisprudencial en cuanto a su
cómputo, en general, es siempre en favor del amparista.

En los supuestos en los que está en juego la defensa urgente de derechos como la vida y la
salud, el Alto Tribunal considera como no exigible la vía administrativa previa a la interposición
del amparo.

*amparo por mora.

Es una especie del amparo del art. 43. Tiene como finalidad obligar a la administración a
expedirse en los casos de silencio o inactividad.

En esa situación podría iniciar el pronto despacho administrativo y esperar el plazo, o

directamente ir por via del amparo por mora para que sea el juez el que le diga a la
administración que se expida.

Es de utilidad cuando la actividad es absolutamente reglada, ya que la finalidad final del

amparo por mora es que la administración se expida con independencia del contenido.

Es ante silencio o inactividad de la administración. Cuando la administración no dicta el acto

administrativo definitivo o no inicia el tramite. Si es con plazo reglado cuando los deja vencer y
cuando no hay plazo reglado cuando deja pasar un tiempo que deja presumir que no lo va a
dictar.

Artículo 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente
se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad
administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere
transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de
mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se
expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare
pertinente requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije,
informe sobre las causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable.
Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo
pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad
administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca
según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.

*recurso extraordinario contra la actuación de la Administración Pública.

*Acción de lesividad.

93
Es un proceso especial cuyo objeto es la pretensión de la administración que como actora se
presenta ante los estrados judiciales persiguiendo la declaración de nulidad o anulación de un
acto por ella misma dictado que afectado de una nulidad absoluta a producido efectos
jurídicos en cabeza de un tercero incorporándose a su patrimonio.

La acción de lesividad tiene como finalidad enervar la estabilidad del acto administrativo
cuestionado y segundo preservar la legalidad y legitimidad del obrar de la administración que
no puede tolerar la existencia en el mundo jurídicos de actos viciados de nulidad. Es una
declaración de nulidad.

Advierte la administración que este acto es lesivo a sus intereses, por lo que recurre a la
justicia presentándose como actora.

La acción de lesividad requiere un procedimiento administrativo, la intervención de los

órganos asesores y un acto expreso dictado por el mismo que dicto el acto administrativo
lesivo que disponga la iniciación del proceso (presentarse ante los estrados judiciales para la
declaración de nulidad).

El legitimado activo es en principio quien ah dictado el acto, su superior jerárquico y podrá ser
un órgano inferior en tanto estuvieran delegada la facultad y habilitada la delegación.

El legitimado pasivo contra quien se va a dirigir la acción de lesividad es el particular

destinatario del acto administrativo.

En cuanto al acto impugnable, al no ser un proceso administrativo ordinario de pleno

jurisdicción, solo puede impugnarse un acto administrativo irrevocable en sede administrativa,
es requisito para ello que el acto cause una lesión jurídica a la administración, la cual es la
causal de la invalidez.

Efectos de la sentencia. Si la sentencia rechaza la demanda de lesividad, la sentencia hace cosa

juzgada. Si la sentencia acoge la acción de lesividad el efecto es que el acto es declarado nulo,
la nulidad conlleva efectos retroactivo, como si nunca hubiera existido.

EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA CONTRA EL ESTADO.

*Sentencias declarativas.

Se han dictado sucesivas normal que han ido estableciendo el carácter meramente declarativo
de las sentencias contra el Estado. En 1900 se dicta la ley 3952 que en el art. 7 con excepción
de las excepciones no indemnizadas y los interdictos de recobrar establecían el principio de
sentencia meramente declarativa, con lo cual conjuraba dos principios elementales
(separación de poderes colocando a la administración por fuera del orden jurídico y vulnera el
principio de tutela judicial efectiva, este principio fue flexibilizado por la corte en pietranera
1966, con fundamento a este fallo los jueces pasaron a fijar plazos para el cumplimiento de las
sentencias, vencido el cual se daba inicio al procedimiento de ejecución de sentencia).

En 1991 llega la ley 23982 que dispuso la consolidación de todas las obligaciones del estado
vencidas al 1ero de abril del año 1991, que importaran el pago de sumas de dinero
disponiendo el carácter meramente declarativo de las sentencias judiciales y actos
administrativos. Dispuso el carácter meramente declarativo de las sentencias.

94
(La doctrina de emergencia posibilita la validación de estas normas, ya que el Estado a través
de su mala administración provoca las crisis económicas y luego la corte valida remedios de
emergencia para conjurar esa situación de crisis que genera el Estado).

En el año 1996 se dicta la ley 24624 que adiciona la inembargabilidad de los fondos y bienes
del Estado Nacional, a esta ley luego adhirieron las provincias y municipios.

En el 2000 aparece la ley 25344 ante la declaración de la emergencia económica, y

nuevamente se dispone la consolidación de los pasivos, estableciendo el pago a opción del
acreedor en efectivo o bonos en plazo de 16 años para las deudas comunes y 10 años para las
obligaciones previsionales.

La ley 25401 dispuso la prolongación de los plazos

La ley 25565 volvio a prolongar los plazos de cumplimiento de la sentencia.

Queda establecido en principio que salvo casos expresos las sentencias contra el Estado
normalmente cuando implican el pago de sumas de dinero son meramente declarativas.

Se ha ido convalidando una doctrina de la emergencia que amplio el poder de policía para
“habilitar” la mala administración, lo cual vulnera el derecho de propiedad.

*Tipos de condena.

*Evolución sobre la ejecución de sentencias contra el Estado.

Anotaciones Importantes de Clases.

95
Fallos.

Unidad 1.

Fernandez Arias.

Jurisdicción: federal; Acción: recurso extraordinario;

Hecho: procede el recurso extraordinario fundado en que las leyes 13.246, 13.897 y 14.451
infringen los arts. 95 y 67, inc 11 de la CN, y además en que el fallo de la cámara paritaria es
arbitrario y violatorio de los art. 16 y 18

Si bien la corte suprema ha resuelto en numerosos fallos q es compatible con la CN la creación

de órganos y procedimientos y jurisdicciones especiales (de índole administrativa) destinados a
hacer mas efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos. Obviamente esta actividad de
deichos órganos se encuentre sometida a limitaciones jerárquicas constitucionales que no
puede trasngredir quedando sujeto al control judicial suficiente. Así es como se entiende que
transfgreden el régimen las anteriores leyes las cuales impiden a las partes tener acceso a una
instancia judicial propiamente dicha. Dichas leyes no admiten revisión judicial de la resolución
administrativa.

El art 18 de la CN impone una instancia judicial al menos siempre que estén en juego derechos,
relaciones e intereses como los debatidos en el juicio de desalojo del arrendatario.

Hechos: En primera instancia a Poggio jose, que es la parte demandada se le manda a entregar
el predio cuestionada, en segunda instancia se vuelve a fallar lo mismo, interpone recurso
extraordinario que es denegado e interpone queja con lo cual se le aprueba el recurso
extraordinario

Se establece las bases de control judicial suficiente que conste del reconocimiento a los
litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios. Y la negación a los
tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos
y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal,
los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la
judicial.

La corte termina revocando la sentencia de las cámaras.

Ojeda

-Para la cámara nacional de apelación: la inexistencia de una reglamentación que fije las penas
que corresponden aplicar no constituye obstáculo para que el tribunal administrativo de la
navegación fije “las repsonsabilidades de carácter profesional” que surjan del análisis de las
circunstancias que provocan el accidente, porque lo que realmente importa a los intereses
públicos y privados comproometidos en la actividad del transporte naviero, no es tanto la
sanción individual del profesional, sino mas bien, su grado de conocimiento y acatamiento a
las normas que imperan en el trafico realiza por esa via, en la que se comprometen unidades
de alto costo y las responsabilidades de orden civil que pudieran generarse.

96
Las sanciones que pudiera aplicar el tribunal administrativo de la navegación tienen su
fundamento en la vigilancia de la idoneidad profesional, que la ley le atribuye

Para controlar la legitimidad del proceder del órgano jurisdiccional administrativo, el juez debe
revisar si se haya la inexistencia de las causas que motivaron el pronunciamiento cuestionado
o si se alegase que lo decidido es irrazonable, que evidencia grave error, falta de fundamentos
o arbitrariedad manifiesta. A falta de estos el tribunal considera que en la especie no existen
motivos suficientes para transponer el limite de su competencia normal.

Con esto la cámara rechaza el recurso deducido y confirma el fallo del tribunal administrativo
de navegación.

-Suprema corte: destaca el art. 6 de la ley 18.870 que dice que el mismo ordenamiento
establece que sus decisiones “tendrán por objeto determinar la falta de idoneidad profesional,
la imprudencia, impericia o negligencia del personal responsable, directa o indirectamente de
un accidente de navegación o la inobservancia de las leyes, reglamentos y ordenanzas vigentes
y aplicables en cada caso”.

Según la ley 18.870 el tribunal administrativo de la navegación posee facultades suficientes

para investigar accidentes de la navegación y también para declarar las responsabilidades
profesionales de los protagonistas

El interesado por medio de la declaración de responsabilidad profesional efectuada por el

tribunal administrativo de la navegación está siendo afectado de forma negativa sobre su
idoneidad, lo cual disminuye su prestigio profesional, consecuencia que basta para
configurarlo como una medida de privación o restricción de los bienes que goza el afectado y
que justifica el interés para la apertura de instancia extraordinaria.

Si bien el control judicial supone la negación a los tribunales administrativos a la potestad de

dictar resoluciones definitivas en cuanto a los hechos y al derecho aplicable, esa exigencia no
es un principio rígido, se debe tener en cuenta cada caso en particular, y en este
específicamente dicho tribunal tiene cierta idoneidad sobre la materia.

La corte confirma la sentencia apelada.

Serra.

En primera instancia se declaro la caducidad de la demanda de cobros honorarios por

dirección e inspección de una obra contratada por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires y no ejecutada, en segunda instancia en la cámara nación de apelaciones en lo civil se
revoco esta decisión. Con lo cual la demandada (la municipalidad) interpuso recurso
extraordinario por arbitrariedad, que le fue denegado, lo cual motivo a la queja.

Segunda instancia dijo que las normas de la ley de procedimientos administrativos que
invocaba la municipalidad no eran aplicables al caso, en cuanto se vinculaba con los plazos de
caducidad y agotamiento de la vía dministrativa.

La corte: convalida los casos de constitucionalidad prevista.

Los casos de caducidad constituyen una prerrogativa propia de la administración publica

97
Una decisión administrativa no quede sujeta a la inseguridad que tendría de la prolongación en
el tiempo de su eventual justiciabilidad.

Se resguarda la validez de la prerrogativa estatal. Una vez que opera la caducidad hace que
una cuestión quede incluida en la zona de reserva de los otros poderes y sustraída al
conocimiento del poder judicial. La actuación del poder judicial en condiciones en que se
produjo la caducidad de la acción procesal contencioso administrativa, viola el principio de
división de poderes, ya que para que haya habilitamiento de la vía debe haber agotamiento de
la instancia administrativo.

La idea de que la administración tiene prerrogativas especiales implica que la caducidad opera
como una puerta de cierre fatal una vez transcurrido el plazo de la posibilidad de llevar a la
administración a juicio para obtener la revisión de un acto administrativo.

desestimar
haber
fuera
termino
hubo
previo
administrativa
no
definitiva
serun
de
recurrido
de
una
yagotamiento
opor
lasentencia
equiparable
lainstancia
lo
queja,
por
Serra
tantopor
no(c
La corte termina fallando a favor de la Municipalidad.

Angel Estrada.

la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal hizo

lugar, por mayoría, al recurso directo (previsto en el art. 76 de la ley 24.065) interpuesto por
Angel Estrada y Cía. S.A. y, en consecuencia, dejó sin efecto la resolución 229 de 1995 dictada
por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad

En dicha resolución se había rechazado el reclamo de indemnización de los daños y perjuicios

planteado en sede administrativa contra Edesur S.A., con motivo de las interrupciones en el
servicio de suministro en niveles de tensión insuficientes para poner en funcionamiento
diversas máquinas.

Contra tal pronunciamiento, el Ente Regulador de la Energía Eléctrica y la Secretaría de Energía

y Puertos de la Nación interpusieron sendos recursos extraordinarios, que fueron concedidos
en lo atinente a la interpretación de normas federales y denegados en cuanto a la
arbitrariedad del fallo.

Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que, no obstante haber intervenido en el
caso en ejercicio de las facultades jurisdiccionales previstas en el art. 72 de la ley 24.065, el
ente regulador tenía igualmente interés suficiente para ser tenido como parte en el pleito
pues, al mismo tiempo, la ley citada le había encomendado la policía del servicio.

Que los agravios expuestos en los aludidos recursos federales conducen a examinar dos
cuestiones: a) la alegada limitación de la responsabilidad de la empresa distribuidora que
resultaría del art. 78 de la ley 24.065 y del punto 5 y subsiguientes del sub anexo 4 del contrato
de concesión celebrado con Edesur S.A. O sea, determinar si la aplicación de las multas
previstas en este último instrumento excluye la posibilidad de que el usuario reclame
adicionalmente los daños y perjuicios derivados del incumplimiento del contrato de concesión
por parte de la empresa distribuidora. Y b) la competencia del organismo de control (en caso
de que se admitiera la responsabilidad por daños y perjuicios) para resolver, en sede
administrativa, la procedencia del resarcimiento solicitado por la firma usuaria con
fundamento en el derecho de los contratos y las disposiciones legales y reglamentarias que
determinan las condiciones que debe reunir el suministro de energía eléctrica.

98
Que, respecto de la primera cuestión, el art. 78 de la ley 24.065 establece que "las violaciones
o incumplimientos de los contratos de concesión de servicios de transporte o distribución de
electricidad serán sancionados con las penalidades previstas en los respectivos contratos de
concesión".

Que, respecto de la segunda cuestión planteada en el caso (confr. considerando 4°, b), relativa
a determinar si el Ente Nacional Regulador de la Electricidad tiene facultades para resolver el
reclamo de daños y perjuicios interpuesto por Angel Estrada y Cía. S.A. en los términos
expuestos, la Secretaría de Energía se agravia de lo resuelto en la sentencia apelada por
considerar que la competencia atribuida por la ley 24.065 al ente regulador se limita
exclusivamente a la determinación de la existencia de un incumplimiento contractual, y a la
imposición de las sanciones establecidas en el contrato respectivo. Sostiene que la
determinación y condena al pago de los daños y perjuicios reclamados por el usuario
constituye materia ajena a la jurisdicción del ente y, al estar regida por el derecho privado,
compete a los jueces ordinarios

el Ente Nacional Regulador de la Electricidad interpreta las mencionadas disposiciones legales

y contractuales en el sentido de que ellas limitan la responsabilidad de la empresa
distribuidora a las "penalidades previstas en los contratos de concesión". Aduce que, por tal
razón, las multas a que se refiere el punto 5 sub anexo 4 del contrato de concesión tienen el
carácter de cláusulas penales, cuyo efecto propio es el de limitar el importe de los daños
derivados del incumplimiento del contrato de concesión al monto fijado en ellas, de modo que
el usuario no puede reclamar más que ese importe (art. 655 del Código Civil).

El texto del punto 5.2 del sub anexo 4 del contrato de concesión impide considerar a las multas
previstas en dicho instrumento como límite de la responsabilidad de la empresa concesionaria
por incumplimiento del contrato de concesión, y tampoco permite considerarlas como
"cláusulas penales", es decir, determinaciones convencionales de los daños ocasionados a los
usuarios. el citado punto 5.2 especifica que "la distribuidora deberá abonar multas a los
usuarios en los casos de incumplimiento de disposiciones o parámetros relacionados con
situaciones individuales. Una vez comprobada la infracción, el Ente dispondrá que la
distribuidora abone una multa al usuario, conforme a la gravedad de la falta...", para
inmediatamente añadir que "el pago de la penalidad no relevará a la distribuidora de
eventuales reclamos por daños y perjuicios".

En otras palabras, en el caso se debate si la empresa concesionaria es responsable por los

daños ocasionados por interrupciones y variaciones en los niveles de tensión o si, de
conformidad con lo alegado en sede administrativa, el incumplimiento no le resulta imputable,
porque obedeció a un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor. La cuestión se reduce a
determinar si (teniendo especialmente en cuenta la naturaleza y modalidades propias con que,
según las normas aplicables y el contrato respectivos, debió ser cumplido el suministro de
energía) Edesur S.A. es responsable y, en ese caso, si adeuda al usuario los daños e intereses
correlativos. El asunto planteado se resuelve con arreglo a los principios del derecho común,
cuya vigencia no ha sido desplazada por ninguna otra norma contenida en el estatuto legal
específico que regula la prestación del servicio de electricidad. Ya se ha expresado que el art.
78 de la ley 24.065 (en cuanto dispone que los incumplimientos de los contratos de
distribución de electricidad serán sancionados con las penalidades previstas en los contratos
de concesión) no sólo no excluye la vigencia de las normas generales que regulan la
responsabilidad contractual sino que, además, remite al texto del contrato que deja a salvo los

99
eventuales reclamos por daños y perjuicios derivados del incumplimiento de la provisión de
energía en las condiciones debidas.

La corte confirma la sentencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora -con

el alcance expresado en los considerandos pertinentes-, y revocarla en tanto confiere
competencia al Ente Nacional Regulador de la Electricidad.

Garcia Juan Pablo (CNFed)

Se debe pagar una deuda por parte del Estado a un particular, la cuestión llamativa es que una
de las partes debe abrir una cuenta para el deposito del dinero (el cual el Estado alega que está
dispuesto a pagar) pero ninguna de las partes abre la cuenta. Por parte de la parte actora
aunque no abre la cuenta si demuestra interés como para acercarse a realizar petición para
trabar embargo, por parte del Estado no se muestra interés en intentar librarse de la deuda.

El juzgado ve un peligro a los fondos Estatales por los intereses en la mora.

Que, dicho esto y planteada la cuestión jurídica acerca de cuál es la parte que debe instar la
apertura de la cuenta bancaria si se encuentran los fondos disponibles para pagar, cabe
responder que, como principio general, lo debe hacer el sujeto procesal condenado.

Siendo ello así cabe señalar que, en la parte destinada a las obligaciones en general, el Código
Civil y Comercial establece en su artículo 729 que “deudor y acreedor deben obrar con
cuidado, previsión y según las exigencias de la buena fe”. En relación a este artículo, se ha
explicado que “[e]l obligado que actúa de buena fe prevé las consecuencias posibles de su
conducta, de manera de cumplir acabadamente con el deber prestacional debido y evitar
causar daños. Quien así no actúa no obra conforme a la buena fe, su conducta es antijurídica y
se expone a las sanciones legales y convencionales que correspondan”.

Así pues, el artículo 865 define que pago “es el cumplimiento de la prestación que constituye
el objeto de la obligación” y, en lo que aquí interesa destacar, el artículo 867 establece que
“[e]l objeto del pago debe reunir los requisitos de identidad, integridad, puntualidad y
localización”. Al respecto se ha puntualizado que “la falta de observancia de alguno de los
requisitos mencionados implica la realización de un pago imperfecto que da derecho al
acreedor a rehusarse a recibir el mismo, con la consiguiente posibilidad de iniciar las acciones
judiciales correspondientes para perseguir su ejecución forzada, mediante el inicio de las
acciones judiciales”.

El juzgado rechaza la apelación de la demandada.

Unidad 2

Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los

Derechos Humanos.

La sala I de la cámara federal de apelaciones de Bahia Blanca revoca el pronunciamiento del

juez de primera instancia e hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por el consejo de
presidencia de la delegación Bahia blanca de la asamblea permanente por los Derechos
Humanos a fin de que se ordenara a LRA 13 Radio Nacional Bahia Blanca reponer el espacio

100
radial semanal utilizado por la actora. La radio dedujo recurso extraordinario cuya denegación
motiva la queja.

El programa de Radio fue levantado por decisión del director de la emisora, la demandante
alega quesin expresión de causa ni aviso previo. Solo manifestando que por “razones de
programacion” y que el contenido del programa resultaba irritativo para mucha gente (dicha
declaración testimonial se corrobora por la presunción emergente del silencio de la
demandada).

La parte actora considera que mediante una vida de hecho administrativa se había vulnerado
el derecho constituional a la libertad de expresión de las idead sin censura previa (art. 14 y 31
CN y 13 de la ley 23.054). Dice que la invocación de “razones de programación” de falsa causa.
(a esto hay que sumarle que el espacio radial fue concedido a titulo precario, en forma
gratuita)

La corte dice que no se ha demostrado la arbitrariedad del obrar administrativo de la Radio,

destacando también que se trata de la revocación de un derecho acordado a titulo precario, el
carácter precario de ese derecho reconocido por los propios actores permitía su revocación en
forma discrecional y sin necesidad de indemnización por simples razones de oportunidad,
merito o conveniencia, (las cuales no son revisables judicialmente).

La corte analiza la configuración de lo que es un acto reglado y discrecional del administrativo.

Nombrando que todos los actos son en si discrecionales y reglados a la vez variando en la
graduación de la regla.

Mencionando que el control judicial se debe hacer sobre los elementos reglados que son la
competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. Ajeno a los motivos de oportunidad,
merito y conveniencia.

La corte examina si se acredita la existencia de vicio de causa y fin (lo que confirma segunda
instancia). La corte dice que esto no ve que esto sea así.

La corte dice que contra la supuesta violación al derecho constitucional a la libertad que si el
Estado debería proporcionarle un espacio a que persona o asociación política, jurídica o
religiosa seria materialmente imposible de satisfacer. Que dicha garantía constitucional no
esta siendo bien aplicada y por lo tanto no esta siendo violada.

La corte revoca la sentencia apelada y rechaza el amparo por falta de arbitrariedad.

Schnairderman.

la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala III), confirma el pronunciamiento de

primera instancia, desestimó la demanda promovida por Ernesto Horacio Schnaiderman contra
el Estado Nacional con el objeto de obtener que se declare la nulidad e inconstitucionalidad de
la resolución 1/00 de la citada Secretaría de Estado, en cuanto dispuso cancelar su designación
en el Nivel "A" del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) -aprobado por el
decreto 993/91 (t.o. 1995)- y subsidiariamente la nulidad e inconstitucionalidad del art. 25 del
Convenio Colectivo de Trabajo General (CCT) para la Administración Pública Nacional.

Consideró que, al momento del dictado de la aludida resolución, el actor carecía de estabilidad
en el empleo, debido a que se encontraba en período de prueba y que, por tal motivo, dicho

101
acto había sido emitido dentro de los límites de la competencia asignada a la autoridad
administrativa por el CCT y la ley 25.164. (art. 42 inc. a y art. 17). También desestima el planteo
de inconstitucionalidad porque no eran necesarios el cumplimiento de los requisitos de la ley
19.549 ya que bastaba la simple remisión a la norma que autoriza a cancelar el nombramiento.

Sostuvo así, que era razonable pensar que, durante el período de prueba, la designación del
agente público pudiese válidamente cancelarse sin expresar motivo alguno, pues de otro
modo no se advierte cuál sería la utilidad práctica del período de prueba.

De acuerdo con lo expuesto, aseveró que la resolución de cancelar el nombramiento de un

empleado de la Administración Pública Nacional durante dicho período, implica una decisión
política que -en principio- el Poder Judicial no está autorizado a revisar, salvo cuando implicase
el ejercicio de una ilegítima discriminación, circunstancia que, en el caso, no había sido
acreditada.

Contra dicho pronunciamiento, el actor interpuso el recurso extraordinario, que fue denegado
por el a quo y dio origen a esta presentación directa.

En resumen, se agravia porque: (i) el acto administrativo impugnado se dictó en transgresión a

loslímitesimpuestos por el ordenamiento jurídico vigente, tales como el art. 11, inc. f, ap. 1, 2 y
3, art. 71, incs. b, c, d, e y f de la ley 19.549, art. 61 del decreto 20/99, al igual que de los
derechos y garantías reconocidos por los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 28, 31 y 33 de la
Constitución Nacional; (ii) dicho acto carece de razonabilidad y es arbitrario, toda vez que el
Estado Nacional reconoció expresamente su capacidad e idoneidad para desempeñar el cargo
que obtuvo por concurso. (iii) los arts. 25 del CCT y 17 y 42 inc. a) de la ley 25.164 son inválidos
por inconstitucionales, en virtud de oponerse y ser incompatibles a las exigencias de validez
impuestas por normas jerárquicamente superiores, como son el art. 71, incs. b, c, d, e, y f de la
ley 19.549 y los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18, 19, 28, 31 y 33 de la Constitución Nacional.

La corte analiza la cancelación de la designación de Schnaiderman, adelante que no se puede

amparar en el art. 25 CCT el órgano administrativo (que le da la facultad de cancelación de
designación en periodo de prueba) para verificar los recaudos que para todo acto
administrativo exige la ley 19.549, como así respetar la razonabilidad que debe tener una
decisión de autoridad publica.

Ante la excusa del tribunal a quo, la corte dice que la excusa de que el acto que dispone
cancelar en nombramiento debiera reunir la totalidad de los recaudos previstos en el art. 7 de
la ley 19549, carecería de sentido la existencia del art. 42 inc. a que faculta a la administración
a dar por concluida la relación de empleo publico mediante los términos del art. 17, iría en
contra del texto mismo de este ultimo, que limita la discrecionalidad de la autoridad para
disponer el cese en el empleo.

Cabe considerar que el art. 17 inc. a) de la ley 25.164 supedita la adquisición de la estabilidad
en el empleo a que se "acredite (n) condiciones de idoneidad a través de las evaluaciones
periódicas de desempeño, capacitación y del cumplimiento de las metas y objetivos
establecidos para la gestión durante el transcurso de un período de prueba de doce (12) meses
de prestación de servicios efectivos, así como de la aprobación de las actividades de formación
profesional que se establezcan".

Desde esta perspectiva, considero que asiste razón al apelante cuando afirma que, en el caso,
la eventual inexistencia de esta cualidad funcional estaría descartada, toda vez que el Estado

102
Nacional afirmó que "la decisión no cuestiona la idoneidad y capacidad del agente ni se
advierte como resultado de una medida disciplinaria o descalificativa en su contra".

Por tanto el acto aparece desprovisto de un elemento esencial para su validez, cual es su
causa. Desde otro punto de vista, es dable reparar que la resolución impugnada omite invocar
fundamento alguno que, además, torne razonable la revocación del nombramiento efectuado.
Por ello, el acto atacado carece de otro de sus requisitos esenciales, en este caso, el de
motivación. Por lo cual se vuelve ilegitimo el acto por los defectos presentados.

La corte revoca la sentencia apelada.

Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c. Estado Nacional.

Que la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná confirmó la sentencia de la instancia anterior

que hizo lugar a la acción de amparo promovida por el Colegio de Fonoaudiólogos de Entre
Ríos y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del art. 2° de la ley 24.977 y de
cualquier otra disposición o reglamento que impida la opción de revistar como responsables
no inscriptos frente al IVA a quienes tengan ingresos brutos anuales que no superen la suma
de $ 36.000.

Contra lo resuelto la AFIP interpuso recurso extraordinario.

La corte analiza a través de la jurisprudencia la legitimidad para interponer amparo, ya que en

el caso la acción de amparo ha sido deducida respecto de derechos de carácter patrimonial,
puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los
potenciales afectados. Conforme al régimen de legitimados del art. 43 de la CN, tales
consideraciones conducen a negar legitimación procesal a la entidad actora (los
fonoaudiólogos) para promover el amparo colectivo.

La corte revoca la sentencia apelada y rechaza la acción de amparo.

Unidad 3.

Colegio Público de Abogados de la Capital Federal c/ Martínez Echenique, Benjamín.

El dictamen del procurador general menciona a la corte que el colegio publico de abogados de
la capital federal inicio ante el juzgado nacional en lo contencioso administrativo federal n 3
demanda ejecutiva por cobro de cuotas adeudadas por el demandado correspondiente al
periodo de 1986/1989.

El colegio sostiene la competencia del fuero con fundamento del carácter de persona jurídica
de derecho publico que posee gracias al art. 17 de la ley 23.187.

El juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal N3, se declaro incompetente para conocer

en el juicio alegando que la entidad actora es un organismo local ajeno a la administración
Publica.

El colegio publico de abogados apela y dicha decisión fue confirmada por la sala III de la
cámara nacional de apelaciones en lo contencioso administrativo federal, la cual dispuso la
remisión del juicio a la justicia nacional en lo civil, de la capital federal.

103
Recibidos los autos el Juzgado nacional en lo Civil N 1, se declara incompetente en virtud del
carácter de persona jurídica de derecho publico que se atribuye el colegio de abogados, y por
ser el actor una entidad que aplica normas de derecho administrativo, ya que se rige
supletoriamente por la ley 19.549.

Dicho conflicto de competencias entre los tribunales habilita mediante el decreto ley 1285/58
la actuación de la corte suprema.

El procurador menciona que el colegio publico de abogados no es una asociaciones que se

integra con la adhesión libre y espontanea de cada componente, sino una entidad destinada a
cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y, que este por delegación
circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la
matricula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital Federal, como
auxiliares de la administración de justicia.

El colegio de abogados persigue la ejecución de cuotas anuales previstas en los artículos 51 inc.
a y 53 de la ley 23.187, contribución que resulta necesaria para la subsistencia del ente y el
cumplimiento de sus fines.

Menciona el procurador que se ha decidido en circunstancias análogas que las normas que
atribuyen competencia a determinados tribunales para entender en ciertas materias cuando
de recursos se trata, son indicativas de una especialización que el ordenamiento les reconoce y
que constituye una relevante circunstancia a tener en cuenta a falta de disposiciones legales
que impongan una atribución distinta.

Bajo dicho contexto se entiende que el ente actor ejerce facultades que encuadran en el
marco de relaciones del derecho publico. Teniendo en cuenta lo dicho, la acción intentada por
la actora ha de considerarse comprendida entre las causas contenciosa administrativa a que se
refiere el art. 45 inc. a de la ley 13.998, desde que el art. 17 de la ley 23.187 atribuye
naturaleza administrativa a los actos o decisiones de dicha entidad actora.

El procurador entiende que la naturaleza local de la entidad actora no constituye un obstáculo

para que siga entendiendo en la causa la justicia en lo contencioso administrativo.

La corte falla de conformidad con el procurador, remitiendo el caso al juzgado nacional de

primera instancia en lo contencioso administrativo federal n 3.

Universidad Nacional de Mar del Plata.

La Universidad Nacional de Mar del Plata demandó al Banco de la Nación Argentina, con el fin
de obtener la indemnización de los daños ocasionados por el incumplimiento contractual.

El demandado opuso excepción de incompetencia, sobre la base de sostener que las partes
son dos entidades públicas nacionales: una, la Universidad Nacional de Mar del Plata, entidad
autónoma o descentralizada y, la otra, el Banco de la Nación Argentina, entidad autárquica del
Estado Nacional, de tal forma que resulta aplicable la ley 19.983, en cuanto establece
expresamente que no son justiciables los conflictos pecuniarios de cualquier naturaleza que se
susciten entre organismos administrativos del Estado Nacional, centralizados o
descentralizados, incluidas las entidades autárquicas, los que deben someterse a la decisión
del Poder Ejecutivo Nacional o del procurador del Tesoro de la Nación.

104
El señor juez federal de primera instancia se declaró incompetente. Expresando mediante
remisión al dictamen de la procuradora fiscal federal que la ley de educación superior 24.521
surge que las universidades no gozan de autonomía absoluta y esto se demuestra porque el
estatuto de la propia universidad debe ser sometido al Ministerio de Cultura y Educación para
que se apruebe u observe y que corresponde al Estado Nacional asegurar el aporte financiero
para el mantenimiento de estas, así como que pueden ser intervenidas por el congreso de la
nación o el poder ejecutivo.

La decisión fue revocada por la cámara federal de apelaciones en mar del plata. Dice la cámara
que el concepto de autonomía encuentra su fundamento en la posibilidad de
autodeterminarse, o sea en la capacidad de darse sus propias normas sin interferencia de
terceros y que, luego de la reforma del 94, la mayoría de la doctrina se pronuncio a favor de la
noción amplia y funcional de la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.

Por ello sostuvo dicha cámara que el deber constitucional del congreso, de asegurarle el
gobierno por sus propios estamentos no implica colocarlas por encima del imperio de las leyes,
sino adecuar su funcionamiento a las previsiones del acatamiento a la ley. Por lo cual no puede
resultar una independencia tal que las universidades puedan obrar conforme a su solo arbitrio
sin el control constitucionalmente previsto al poder judicial, dejando de lado la via
administrativa.

Disconforme, el banco demandado apelo para llegar a la corte suprema

El procurador general va a determinar si se trata la cuestión de una causa judicial, que debe
tramitar ante el fuero federal, o de un conflicto interadministrativo, que deberá resolver el
procurador del tesoro nacional o el poder ejecutivo nacional.

La ley 19.983 establece, para su aplicación, dos requisitos fundamentales: que se trate de un
conflicto pecuniario, cualquiera sea su naturaleza o causa, y que se suscite entre organismos
administrativos del Estado Nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades
autárquicas. De darse ambos, la contienda interadministrativa debe ser resuelta por el
procurador del Tesoro de la Nación o por el Poder Ejecutivo Nacional. Ello resulta así por tener
un superior común y porque las causas repercutirán necesaria mente en el patrimonio del
Estado.

Sin embargo esta disposición necesita precisiones ya que en este caso las entidades no pueden
ser consideradas de naturaleza análoga.

La corte sostiene en casos anteriores que las únicas entidades autónomas son las provincias,
mientras que las universidades poseen autarquía administrativa, económica y financiera para
adoptar y ejecutar por si mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, siendo
conforme a las normas que les son impuestas.

La denominada autonomía universitaria expresión entendida no en un sentido técnico, sino

como un propósito compartido de que el cumplimiento de sus altos fines de promoción y
preservación de la ciencia y la cultura, las universidades alcancen la mayor libertad de acción
compatible con la Constitución y las leyes no impide que otros órganos controlen la
conformidad a derecho de sus actos

Bajo el art. 75 inc. 19 de la CN que encomienda al congreso nacional la sanción de leyes de

educación que “garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación publica
estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”, bajo este marco se dicto la

105
ley de educación superior 24.521 cuya constitucionalidad esta en tela de juicio al contener
normas que otorgan mayor independencia a las universidades nacionales y por ende a
restringir las posibilidades de injerencia del poder ejecutivo en el ámbito institucional.

“Que las resoluciones definitivas que ellas dicten sólo serán recurribles ante la cámara federal
de apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institución
universitaria (art. 32)”.

“que determinan sus propios órganos de gobierno, eligen a sus autoridades y dictan sus
propios estatutos, los cuales, en caso de merecer observaciones por parte del Ministerio de
Cultura y Educación, esta cartera del Estado sólo puede hacerlo ante la cámara federal citada
o, en caso contrario, los estatutos se consideran aprobados y deben ser publicados (art. 34).”

La pérdida de este control tutelar constituye otra circunstancia que razonablemente conduce a
sostener que también fue suprimida la facultad de dirimir los reclamos patrimoniales entre las
universidades nacionales y los órganos del Poder Ejecutivo.

En relación al sostenimiento económico de estas instituciones, la ley mencionada dispone que

cuentan con autarquía económica y financiera, lo cual implica la posibilidad de
autoadministrarse y disponer de los aportes que reciben del Tesoro Nacional y los recursos
complementarios propios que generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones,
siempre dentro del régimen instituido por la ley 24.156

Del sistema normativo descripto, aparece manifiesto que, en la actualidad, las universidades
nacionales, aun siendo entes públicos, no pueden ser asimiladas a los que se mencionan en la
ley 19.983, puesto que, más allá de que su art. 1º no efectúa distinción alguna, quedó
demostrado que el régimen vigente sustrae en forma notoria del ámbito académico las
intervenciones del Poder Ejecutivo en las actividades que les son propias, lo que incluye,
naturalmente, su accionar de índole financiera, que puede dar lugar a reclamos pecuniarios y a
decisiones finales.

La expresión de “autonomía universitaria” debe ser interpretada mas allá de su sentido

técnico, esta se podría traducir como una idea de instrumento de defensa de la institución
universitaria frente a los poderes políticos. Este último concepto hace que se tienda a una
universidad como un organismo independiente, con personalidad jurídica propia y pueda
expresarse en una capacidad de autoorganización y de autodecisión. Sin embargo, la
autonomía de la universidad no implica su aislamiento respecto del entramado institucional;
está inmersa en el universo de las instituciones públicas, es afectada por aquéllas y debe
responder a los controles institucionales propios del Estado de derecho.

La autonomía es la sustancia misma del concepto de libertad definida esta como auto
determinación. De este modo, la autonomía es un genero y la autarquía y la libertad individual
son manifestaciones de aquella. Sobre la base de estos principios el objetivo de la autonomía
es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad
regulatoria del legislativo.

Por las razones expuestas, se infiere que por decisión política de los órganos habilitados
constitucionalmente, se dispuso apartas a las universidades nacionales de la injerencia de los
poderes políticos, lo que hace imposible que el litigio sea resuelto por el Poder Ejecutivo
Nacional o por el procurador del Tesoro por aplicación de la ley 19.983

106
El procurador entiende que se debe confirmar la sentencia de segunda instancia y el tribunal
comparte los fundamentos y la conclusión del dictamen del procurador general.

Universidad Nacional de Córdoba.

La universidad nacional de cordoba promueve acción declarativa de certeza para que se

declare la inconstitucionalidad e inaplicabilidad de la ley 24.308 y su antecedente 22.431, con
fundamento en que la autonomía universitaria consagrada en la Constitución impediría la
pretensión del señor T.

Por otra parte el señor T. en su condicion de discapacitado interpuso demanda a fin de

obtener la declaración de nulidad de las resoluciones dictadas por el rector y que se le otorgue
en concesión un espacio para explotar un pequeño comercio dentro de las instalaciones, de
conformidad con la ley 22.431 modificada por la ley 24.308

la Cámara Nacional de Apelaciones de Córdoba confirmó la sentencia de la instancia anterior,

que resolvió declarar constitucionales y aplicables en el ámbito de la universidad las leyes
22.431 y 24.308 (que habilita la instalación de pequeños comercios en edificios estatales para
personas discapacitadas). Declarar la nulidad de las resoluciones dictadas por el rector donde
se aprobó el concurso de precios y se rechazo los recursos de reconsideración y jerárquico
interpuesto por el señor T. Y ordenar que dicha unidad académica otorgue en concesión al
señor T. un espacio para instalar un pequeño comercio.

Para decidir de este modo señaló que aun en el marco de la autonomía que les ha sido
reconocida por la reforma del 94, las universidades se encuentran alcanzadas por las normas
legales sancionadas por el Congreso de la Nación. Eximir de estas importaría una injustificada
prerrogativa en su favor.

Indicó que debió aplicar el art. 11 de la ley 22.431, que establece la obligación de otorgar en
concesión a personas con discapacidad un espacio para pequeños comercios en toda sede
administrativa, siendo nula la concesión adjudicada sin respetar esta obligatoriedad.

Contra este pronunciamiento, la actora que es la universidad interpuso el recurso

extraordinario.

Argumentando que sus agravios respecto de la sentencia son los siguientes: a) resulta
violatoria de la autonomía y autarquía universitarias, pues constituye una flagrante intromisión
en las decisiones del gobierno universitario, que no son revisables judicialmente: b) es
arbitraria en cuanto ordena el otorgamiento en concesión de un espacio para instalar un
quiosco o pequeño comercio al señor T. invadiendo y sustituyendo a órganos de gobierno en la
valoración de cuestiones económicas: c) lesiona el principio de división de poderes; d) afecta el
derecho de igualdad ante la ley, entre otros derechos constitucionales.

Por su parte, el art. Iº anexo I. del decreto 795/94, al definir los organismos que quedan
comprendidos en el régimen del art. 11, ley 24.308 incluye expresamente a los
establecimientos educacionales de todos los niveles.

Por otra parte se aclara el concepto de autonomía que la doctrina y jurisprudencia entiende en
el sentido de que implica la libertad académica y de catedra, así como la facultad de redactar
por si misma sus estatutos, la designación de su claustro docente y autoridades. Por ello debe
entenderse como entidades autárquicas, bajo la capacidad de autoadministrarse.

107
Sin embargo, la facultad de dictar sus normas de funcionamiento interno, en particular
aquellas que se vinculan al modo de administrar sus fondos, no puede en modo alguno
convertirse en un obstáculo al ejercicio de las potestades que la Constitución confiere al
Congreso para adoptar medidas que garanticen el pleno goce y ejercicio de los derechos
reconocidos por la Ley Fundamental (art. 75, inc. 23) y los tratados internacionales por parte
de las personas con discapacidad.

En tales condiciones, entiendo que si bien las instituciones universitarias nacionales están en
libertad de regular la generación de recursos adicionales, deben ejercer tal potestad en el
marco jurídico que establecen la Constitución y la ley, circunstancia que impide considerar que
la aplicación de ordenamientos que establecen una protección especial para personas
discapacitadas en el ámbito universitario afecte el contenido esencial de la autonomía
consagrada por el art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional.

No obstante el procurador piensa que son admisibles los agravios esgrimidos por el recurrente
acerca de que la orden impartida por el a quo a fin de que se otorgue en concesión un espacio
al señor T. para instalar un quiosco o pequeño comercio vulnera las atribuciones discrecionales
propias de la universidad, violando el principio de división de poderes del Estado

Opina, por tanto, que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario interpuesto, confirmar
la sentencia apelada en lo que atañe a la constitucionalidad y aplicabilidad de las leyes 22.431
y 24.308 en el ámbito de la UNC y revocarla en cuanto dispone que se otorgue al señor T. en
concesión un espacio para instalar un pequeño comercio

La corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen de la señora procuradora

fiscal de la nación. Y revoca la sentencia apelada en cuanto ordenó otorgar en concesión al
señor T. un espacio para instalar el comercio. (Debe ser el ministerio de trabajo quien se lo
conceda al lugar, establecido en el art. 11 de la ley 22.431). (la ley es aplicable pero esto no
quiere decir que se le va a otorgar concesión a cualquier persona discapacitada que lo
peticione, sino que la universidad en su facultad discrecional elige a cual darselo).

Monges.

la Sala I de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal declaró la nulidad de

la resolución 2314/95 del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires, que a su vez
había dispuesto dejar sin efecto la resolución 1219/95 dictada por el Consejo Directivo de la
Facultad de Medicina, por la que se creó el denominado "curso preuniversitario de ingreso".
Contra tal pronunciamiento, el rector de la Universidad de Buenos Aires interpuso el recurso
extraordinario, que fue concedido.

el a quo sostuvo que el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional le encomienda al Congreso
el dictado de "planes de instrucción general y universitaria" referentes a todos los niveles y
ciclos educativos. Señaló que, por medio del art. 50 de la Ley de Educación Superior, el
Congreso cumplió con esa misión.

en el recurso extraordinario, el rector de la Universidad de Buenos Aires se agravia por

entender que la decisión recurrida priva al concepto de autonomía universitaria de su recto
alcance, y por ende, de sus contenidos esenciales, al afectar la potestad de la casa de estudios
de establecer normas que determinen las condiciones de acceso, permanencia y egreso de los
alumnos.

108
tacha de autocontradictorio el fallo en tanto reafirma los principios de autogobierno y libertad
académica, al tiempo que legitima una disposición -el art. 50 de la ley 24.521- que implica
interferir en una materia como la del acceso a las carreras universitarias y a la estructura de las
currículas, que es propia de la regulación estatutaria, como lo ha venido siendo
"paradójicamente", antes de que la autonomía fuese una garantía constitucional.

se discute en autos si el art. 50 in fine de la ley 24.521, en cuanto determina que "En las
universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el régimen de admisión,
permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad
académica equivalente", vulnera la autonomía reconocida a las universidades en el art. 75, inc.
19 de la Constitución Nacional.

Se tiene en cuenta que en el debate de la Convención Constituyente, el miembro informante

por la mayoría, convencional Rodríguez, al invocar la autoridad de Carlos Sánchez Viamonte,
expresó que la autonomía universitaria "consiste en que cada universidad nacional se dé su
propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus
autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramientos y disciplina
interna...Todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forman el
gobierno del orden político, es decir, del legislativo y el ejecutivo. La autonomía universitaria
es el medio necesario para que la Universidad cuente con la libertad suficiente que le permita
el cumplimiento de su finalidad específica, la creación mediante la investigación y la
distribución del conocimiento en todas las ramas mediante la docencia y la extensión"

Que si bien es verdad que la reforma constitucional de 1994 -tal como se señaló- ha
incorporado a nuestra Ley Fundamental el principio de autonomía universitaria, no lo es
menos que también otorgó jerarquía constitucional al Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales -en las condiciones de su vigencia- (art. 75, inc. 22 de la
Constitución Nacional), cuyo artículo 13 establece que "la enseñanza superior debe hacerse
igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios
sean apropiados..." (inc. 2, c).

Que el acceso a la enseñanza superior es para "todos sobre la base de la capacidad de cada
uno, por cuantos medios sean apropiados...". La autonomía y autarquía universitarias tienen el
mismo rango o jerarquía constitucional que el acceso sobre la base de la capacidad. La
autonomía no puede estar reñida con el principio de acceso por capacidad. Por lo tanto este
último principio no queda subsumido en la autonomía. En consecuencia, nada obsta a que el
Congreso Nacional establezca un régimen de acceso a la enseñanza superior pues según la
norma del tratado internacional con jerarquía constitucional, son los Estados los que tienen el
poder y la obligación de garantizar el acceso según la capacidad a la enseñanza superior.

Que, de acuerdo a lo expuesto, aun con posterioridad a la reforma constitucional, al Congreso

Nacional le incumbe hacer cumplir en el orden interno la obligación internacional asumida y
por lo tanto ostenta la competencia para establecer los medios apropiados para garantizar el
acceso a la universidad sobre la base de la capacidad de los aspirantes.

Que, por ello, la norma impugnada, mediante la cual el legislador delegó el ejercicio de su
competencia para fijar planes de admisión que garanticen la capacidad de los aspirantes, en las
facultades pertenecientes a universidades con más de cincuenta mil estudiantes, no
desconoce sino que afirma la autonomía de las universidades ya que el Congreso lo atribuyó a
órganos integrantes de aquéllas.

109
Que tampoco se afecta con ello el principio de la autonomía universitaria, ya que el legislador
no determinó los contenidos de los planes de admisión, sino que sólo introdujo una distinción,
por motivos instrumentales, y el mero hecho de que la ley haya reglado un caso determinado
de un modo especial no hace de ella un acto legislativo arbitrario e inconstitucional.

La razonabilidad de la norma se funda en la complejidad que progresivamente han ido

adquiriendo las distintas ramas del conocimiento, que se imparten en un numero mayor de
facultades, lo que justifica que sean los órganos más especializados, es decir los que gobiernan
cada unidad académica, quienes se hallen mejor capacitados para discernir y decidir los
contenidos de los estudios que deben realizar los aspirantes a ingresar.

Se infiere entonces la inexistencia de obstáculo para que, en el marco de los principios de

organización, y en ejercicio de la competencia que surge de los tratados internacionales
incorporados a la Constitución, el legislador haya adoptado un sistema de desconcentración
que se adecue a las características propias de ciertas universidades y sus unidades académicas,
a las que les ha otorgado la potestad de definir por las circunstancias señaladas, su régimen de
admisión. Que la finalidad de esa atribución consiste en garantizar que se incluyan en los
aludidos planes los conocimientos específicos adecuados a la rama científica que se estudia en
cada una de las diversas carrera.

Por ello la corte declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se confirma la

sentencia apelada.

Unidad 4.

Ekmekdijan vs Sofovich.

(se plantea el orden de prelación del ordenamiento jurídico).

Ekmekdijan plantea un derecho de replica para responder fundado en el 14 del PSJF y en el art.
33 de la CN ante los comentarios del presentador los cuales habían ofendido a la religión de
Ekmekdijan.

Conforme a la ofensa a los sentimientos religiosos ofendidos se le pide al presentador que lea
una carta retractándose. Ante la negativa se impone el amparo.

La cámara de apelaciones rechaza el amparo y dice que Ekmekdijan no está legitimado porque
el derecho de replica es para derechos personalísimos y no se hablo mal de el. Además el 14
del PSJF es programatico y en la ley argentina no está programado.

(se pretendía que se den mayor supremacía a los tratados que a las leyes esto fue en el 92)

El agumento factico dice que la sanción de un tratado es diferente a las ley, ya que además se
compromete con otros paises

El fundamento normativo dice que Estado había ratificado la convención de Viena de los
tratados, el cual el art. 27 donde dice que no se puede alegar un derecho interno para
incumplir una obligación internacional. (esto seria la falta de ley ante el caso programatico del
art. 14 del PSJF).

La corte dice que el 14 del PSJF es operativo, no programatico, por lo que Ekmekdijan está
legitimado porque dignidad se ve afectada.

110
La argumentación fáctica y normativa justifica que los tratados tengan una supremacía mayor
que la ley.

Fontevecchia.

(trata la apreciación de los tratados internacionales).

Fontevecchia publica una cuestión privada del presidente.

En la corte se falla a favor del presidente.

Fontevecchia va a la corte interamericana que dice que tiene la razón porque la libertad de
expresión tiene mayor valor y deja sin efecto el pacto de la corte suprema.

La corte suprema analiza si la corte interamericana tiene la facultad de dejar sin efecto un fallo
de la corte.

La corte plantea que la cuestión de dejar sin efecto la condena no es algo que pueda ser
manifestado por la corte interamericana ya que no se esta manejado por el pacto de sjf debido
a que no pueden revocar una sentencia de un tribunal superior de un país (por un fallo de la
misma corte interamericana), debido a que la corte interamericana estaría actuando como una
cuarta instancia e iría en contra del sistema argentino.

El art. 27 habla del margen de apreciación nacional de la corte interamericana que hace que la
corte hará lo que diga la corte interamericana siempre y cuando no vaya en contra de los
principios del país.

La corte dice que hay cosa juzgada.

Café La Virginia.

La sentencia de la Sala II de la Camara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal revoco parcialmente lo resuelto por el Tribunal Fiscal de la Nacional,
hizo lugar el reclamo de la actora en cuanto a su derecho a repetir de la Admnistracion
Nacional de Aduanas la suma abonada en concepto de “derecho de importación adicional” por
la introducción al país de café crudo (verde) en grano originario de Brasil. En cuanto al reclamo
de devolución de los importes abonados en concepto de gravamen con destinación al Fondo
Nacional de Promoción de Exportaciones, la cámara confirmo la decisión del Tribunal Fiscal
que tuvo por bien cobrado el tributo. Contra esta sentencia las partes agraviadas interpusieron
recursos extraordinarios, el Fisco Nacional y la actora.

La cámara ponderó las atribuciones ejercidos por el ministro de Economía mediante el dictado
de una resolución cuyo articulo fijo el impuesto adicional que se discute. Estimo que en la base
de la delegación legislativa se hallaba la ley 22.425 (código aduanero), cuyo articulo 664 otorga
al Poder Ejecutivo la facultad de “modificar el derecho de importación establecido”, en
cumplimiento de las finalidades enunciadas en el párrafo segundo y con la limitación prevista
en el art. 665 “las facultades… deberán ejercerse respetando los convenios internacionales
vigentes”. A su vez la ley 22.792 autorizo al Poder Ejecutivo Nacional a delegar en el ministerio
competente las facultades que tenia conferidas por el Codigo Aduanero.

111
La cámara concluyo que en atención a la limitación establecida en el art. 665 del Codigo
Aduanero, las facultades ejercidas por el ministerio de Economía no pudieron tener una
extensión mayor que las del órgano que las había delegado. El tribunal a quo estimo que
correspondía establecer la preeminencia de una norma de rango superior (el Codigo
Aduanero) respecto de otra inferior (la resolución del ministro de Economía) y ello
determinaba la condena al Fisco Nacional a devolver las sumas percibidas en demasias, con
fundamento en un ilegitimo acto ministerial.

Mas allá de eso el Fisco nacional entendía que que no se ha transgredido la limitación
contenida en el art. 665 del código aduanero, pues la resolución ministerial no vulnero las
disposiciones del tratado bilateral conocido como acuerdo N°1, que instuia un nuevo
mecanismo flexible en donde los países podían modificar unilateralmente los beneficios
negociados. Argumentando que las limitaciones convenidas eran de carácter ético y no
imperativo, por lo que Argentina no ha transgredido en absoluto el tratado internacional, en el
ejercicio por delegación del ministerio que dicto la facultad de modificar los derechos de
importación.

La corte entiende como primera cuestión dilucidar si se ha producido una colisión entre las
disposiciones de un tratado internacional y la norma que emana de una resolución ministerial.

Entiende que para el producto de café verde, el acuerdo N 1 prevee un compromiso de no

establecer impuestos por encima del nivel previsto (en su caso el 0%). Por su parte la
resolución dictada por el ministro de economía establece que las importaciones de
mercaderías amparadas por instrumentos de negociación… que prevean gravámenes
residuales, estarán sujetas al pago de un derecho de importación adicional del diez por ciento.

La corte dice que con respecto a lo que dice la convención de Viena, los tratados deben ser
interpretados de buena fe, y desde esta pauta no es coherente sostener que el tratado solo
consagra un compromiso ético pero no jurídico. Por el contrario, el tratado habla de derechos
y obligaciones.

La aplicación de normas internas que trasgrede un tratado vulnera el principio de la

supremacía de los tratados internacionales sobre las leyes internas.

En conclusión, la resolución ministerial constituye un acto ilegitimo de ejercicio de atribuciones

fuera del marco jurídico de la delegación y ello es definitivo para fundar el rechazo del recurso
del Fisco Nacional.

La corte también menciona que no es poible suponer que legislador haya obviado el acuerdo
de alcance parcial N 1 celebrado con Brasil al dictar la ley 23.101 art. 23, por lo que la ilicitud
proviene del decreto del ministerio al no tener en cuenta el amparo de negociaciones
bilaterales con Brasil, excediendo toda interpretación razonable de la delegación que le dio el
congreso.

La corte concluye diciendo que ni la ley 23.101 ni el decreto abarcan en su ámbito de

aplicación material al producto negociado en el acuerdo de alcancía parcial N 1, y que en
consecuencia, no justifican el cobro de derechos pretendido por ese concepto por el Fisco
Nacional, que debe ser condenado a restituir los importes percibidos.

La corte confirma el fallo apelado en lo atinente al agravo del fisco nacional y se lo revoca
respecto del agravio de Cafes la virginia. En consecuencia se ordena la devolución a la actora
de la suma pagada en concepto de gravamen fondo ley 23.101.

112
*La dicidencia de Oconnor

Es menester puntualizar que el tratado de Montevideo de 1980 por el que convino la creación
de la asociación latinoamericana de integración (ALADI), a cuyo amparo se encuentra
suscribito el acuerdo de Brasil argentina, estableció que en el caso de productos incluidos en la
preferencia arancelaria regional que no sean producidos o no se produzcan en cantidades
sustanciales en su territorio, cada país miembro tratara de evitar que los tributos u otras
medidas internas que se apliquen deriven en la anulación o reducción de cualquier concesión o
ventaja obtenida por cualquier país miembro como resultado de las negociaciones respectivas.

Oconnor termina diciendo que la ley 22.354 de 1980 por el tratado de Montevideo dice que los
países miembros están facultados para establecer normas complementarias de política
comercial que regulen entre otras materias “la aplicación de restricciones no arancelarias, el
régimen de origen, la adopción de clausulas de salvaguardia, los regímenes de fomento de la
expropiación y el trafico fronterizo”. Frente a tales previsiones la ley 23.101 tuvo como
objetivo esencial la promoción de exportaciones, para lo cual previo la creación de un Fondo
de afectación especial.

Asimismo cabe señalar que, respecto de los acuerdo de alcance parcial como el que se ve, el
tratado de Montevideo de 1980 estipula que “Podrán contener entre otras, normas especificas
en materia de origen, clausulas de salvaguardia, restricciones no arancelarias, retiro de
concesiones, renegociaciones de concesiones, denuncias, coordinación y armonización de
políticas. En el caso de que tales normas especificas no se hubieran adoptado, se tendrán en
cuenta las disposiciones que establezcan los países miembros en las respectivas materias, con
alcance general”. Consecuentemente, esta habilitación que hace el tratado respecto de lo
formulación de normas de alcance general (la ley 23.101 lo es), deja sin sustento el único
argumento en que se apoya el recurrente.

En consecuencia se debería revocar parcialmente la sentencia de cámara y en consecuencia

rechazar la repetición deducida en autos.

Fibraca.

El tribunal arbitral de salto grande rechazo el recurso extraordinario deducido por el perito
contador vazquez avila, por considerar que sus decisiones son totalmente independientes de la
jurisdicción argentina, como consecuencia de la inmunidad que en esta materia goza la
organización intergubernamental, por lo que el apelante dedujo la presentación en examen.

Esto esta visto por la ley 21.756 del acuerdo de sedes que le da inmunidad contra todo
procedimiento judicial o administrativo. Dicho acuerdo esta hecho en los términos de la
convención de viene sobre el derecho de los tratados.

No puede alegarse privación de justicia ya que existe una jurisdicción internacional aceptada
por nuestro país y a la que las partes voluntariamente se sometieron, y menos aun pretender
que la corte revise la decisión del tribunal arbitral.

La corte desestima la presentación efectuada.

Unidad 5.

113
Cocchia.

el secretario general del Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos promovió acción de

amparo contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, a
fin de que se decretara la inconstitucionalidad de los arts. 34 a 37 del dec. 817/92. Entendió en
su demanda que con arbitrariedad manifiesta el Poder Ejecutivo cercenó las garantías
establecidas en el art. 14 bis de la Norma Fundamental que aseguran al trabajador condiciones
dignas y equitativas de labor, organización sindical libre y democrática; y a los gremios, la
concertación de convenios colectivos de trabajo.

En especial, entendió que mediante el decreto cuestionado, se había omitido tener en cuenta
que la ley 23.696 además de su art. 10, en los arts. 41/45 había establecido también la
protección de los derechos del trabajador.

la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo hizo lugar al amparo y, al confirmar
la sentencia de primera instancia, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del
dec. 817/92. Entendió que las disposiciones del decreto no guardaban relación alguna con la
reforma del Estado ni la situación de emergencia y que, por lo tanto, el Poder Ejecutivo
nacional había excedido sus facultades constitucionales. Sostuvo también que un convenio
colectivo no podía ser modificado por una decisión administrativa. Contra ese fallo el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dedujo recurso extraordinario que fue concedido.

el dec. 817/92 ha sido sancionado por el Poder Ejecutivo nacional con invocación expresa de
las leyes 23.696 y 23.697 y del dec. 2284/91, sin que el amparista cuestionara la validez
constitucional de estas normas. En los considerandos del dec. 817/92 se señala, también, que
el Poder Legislativo puso en marcha un proceso de transformaciones económicas, para cuyo
cumplimiento facultó al Poder Ejecutivo nacional a adoptar decisiones tendientes a
materializar las pautas allí fijadas, entre otras, las que surgen del Tratado de Asunción respecto
de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países signatarios.
Dentro de este sistema de integración regional se enmarca un proceso de desregulación,
especialmente del transporte marítimo y fluvial y de la actividad portuaria, que requiere la
descentralización de su administración mediante la transferencia a las provincias, municipios o
al sector privado por vía de concesiones. El propósito que se enuncia en las consideraciones
que preceden a las disposiciones del decreto --respecto del sistema de relaciones laborales
vinculado con la actividad portuaria-- consiste en la adaptación de los regímenes existentes a
las modificaciones apuntadas sin que ello --se expresa-- suponga desproteger al trabajador.

la ley 23.696 --en especial-- expresa un verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia
a través de un proceso de transformación del Estado y su Administración Pública, donde se
destaca, como elemento singular, la política de privatizaciones decidida y desarrollada por el
legislador. La ley citada se presenta así como un estatuto para las privatizaciones --con el fin de
reubicar al Estado en el lugar que le reserva su competencia subsidiaria-- estableciendo, para
llevar a cabo tal política de privatizaciones, el procedimiento decisorio y el control de su
ejecución.

Al contrario de lo sostenido en la sentencia apelada, se advierte que en la estructura central

del sistema se destaca la común participación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Ninguna
empresa o actividad puede ser privatizada si no media la previa declaración de "sujeta a
privatización" por ley del Congreso, es decir por decisión de los representantes del pueblo
(arts. 8° y 9°, ley 23.696) pero una vez establecida esta calificación legal, le corresponde al

114
Ejecutivo su implementación concreta, con una amplia atribución de competencias, entre las
que se destacan las previstas en los arts. 10 y 61 de esa misma ley.

La ley 23.696 que define una clara política legislativa, cuya conformidad con la Constitución no
fue cuestionada, y sobre la cual no hay argumentaciones --ni de la actora, ni en la sentencia
apelada-- que demuestren que el dec. 817 --globalmente considerado-- fue dictado en
contradicción, o en exceso, o con desproporción o inadecuación de medios. Se advierte así la
íntima conformidad existente entre el "bloque de legalidad" que da vigencia a la "Reforma del
Estado" y el dec. 817/92 que la instrumenta en el aspecto parcial que le corresponde, en
estricto cumplimiento del cometido que el constituyente le asignó al Poder Ejecutivo en el art.
86, inc. 2°, de la Constitución Nacional.

En el ya citado caso "Peralta", con referencia a un decreto "de necesidad y urgencia" --es decir,
de ejercicio de competencias del Poder Legislativo sin ley que lo autorizara-- esta Corte
reconoció la validez constitucional de aquella norma de excepción con argumentos que, con
mucha mayor fuerza aún, pueden aplicarse al presente caso. Así, en el consid. 25 señala que
"...el Congreso no ha tomado decisiones que manifiesten su rechazo a lo establecido en el dec.
36/90" para luego citar las leyes que, o hacían referencia a aquél, o eran coincidentes con su
"política". Y agregó: "Esto implica que el Congreso Nacional ha tenido un conocimiento de
modo y por un lapso suficiente de la situación planteada en autos, sin que haya mediado por
su parte rechazo de lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, ni repudio de conductas análogas por
parte de aquél, que por el contrario ratifica". En el consid. 24 se hizo una afirmación todavía
más contundente. Allí se sostuvo la validez constitucional del dec. 36/90, por darse en ese
caso, entre otras, la siguiente condición: "...que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio
de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política
económica involucrados...". En el caso del dec. 817/92 no sólo el Congreso se abstuvo de
adoptar "decisiones diferentes", sino que el mencionado reglamento es consecuencia de
decisiones previas del legislador y de absolutamente claras "decisiones coincidentes"
posteriores.

Distingue el reglamento este de los autónomos y de emergencia. Distinto es el supuesto de lo

que es posible denominar "delegación impropia" --por oposición a la antes indicada delegación
en sentido estricto, donde existe una verdadera transferencia de competencia o dejación de
competencia-- la que ocurre cuando el legislador encomienda al Ejecutivo la determinación de
aspectos relativos a la aplicación concreta de la ley, según el juicio de oportunidad temporal o
de conveniencia de contenido que realizará el poder administrador. No existe aquí
transferencia alguna de competencia. El legislador define la materia que quiere regular, la
estructura y sistematiza, expresa su voluntad, que es la voluntad soberana del pueblo, en un
régimen en sí mismo completo y terminado, pero cuya aplicación concreta --normalmente en
aspectos parciales-- relativa a tiempo y materia, o a otras circunstancias, queda reservada a la
decisión del Poder Ejecutivo que, en nuestro caso es, junto con el Legislativo y el Judicial,
Gobierno de la Nación Argentina. El Poder Legislativo, muy por el contrario de transferirla,
ejerce su competencia, y dispone que el Ejecutivo aplique, concrete o "ejecute" la ley, según el
"standard" inteligible que el mismo legislador estableció, es decir, la clara política legislativa, la
lógica explícita o implícita, pero siempre discernible, que actúa como un mandato de
imperativo cumplimiento por parte del Ejecutivo.

precisa de la expresa decisión del Congreso, el que quiere --y ésta es una decisión que puede
tener diversos fundamentos, entre ellos, seguramente los más numerosos, estrictamente

115
políticos-- que cierto aspecto de la cuestión tratada en la ley sea regulado por el Poder
Ejecutivo.

La corte en Delfino dice "cuando el Poder Ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes
reglamentarios en presencia de una ley que a menester de ellos, lo hace no en virtud de una
delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada por el
art. 86, inc. 2° de la Constitución, y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el
uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo".

en el caso "Carmelo Prattico", el tribunal tuvo oportunidad de reiterar esta postura, al sostener
que, en tales supuestos, el órgano ejecutivo "no recibe una delegación proscripta por los
principios constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad
reglamentaria que le es propia (art. 86, inc. 2°), cuya mayor o menor extensión depende del
uso que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo".

Este y no otro, es el sentido de, por ejemplo, los arts. 10 y 61 de la ley 23.696, de especial
importancia para el caso de autos. Allí el legislador no delegó competencia alguna. Por el
contrario, la ejerció con energía, decidiendo la "exclusión de todos los privilegios... aun cuando
derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o
que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo servicio" (art. 10) y la
eliminación, entre otras formas de actuación, de órganos y entes (art. 61) --se entiende que
obstaculicen el cumplimiento de las políticas de la ley-- dejando, en todos los supuestos, la
"lista circunstanciada" de los privilegios y entes a eliminar, es decir que el Ejecutivo determine
la aplicación concreta, al caso concreto y particularizado, de la estricta decisión legislativa y de
su política, definida también en el programa de gobierno establecido en aquélla y otras leyes

El decreto en cuestión es, entonces, una norma reglamentaria, que ejecuta la ley en las
materias queridas por el Congreso y que encuentra su fundamento constitucional en el juego
armónico de los arts. 67, inc. 28 --competencia del Congreso para atribuir competencias al
Ejecutivo-- y 86, inc. 2° de la Constitución Nacional: competencia del Ejecutivo para llevar a
cabo la competencia que le fue atribuida por el Congreso.

acerca de los alcances de la garantía constitucional, ha quedado en claro que el Estado, por
medio de sus autoridades legítimamente elegidas, tiene la facultad y el deber de determinar la
política económica y social y que cabe reconocer a aquéllas una razonable amplitud de criterio
en aras del bienestar general y en concordancia con los lineamientos generales que la inspiran
(doctrina de Fallos 306:1311, 1964, entre otros). En tal sentido ha podido establecer
limitaciones respecto del contenido de la negociación colectiva si ellas se fundan en la certeza
de que ciertas estipulaciones influirían sobre aquellas decisiones, dificultando o haciendo
imposible el logro de las metas fijadas por las políticas establecidas; máxime cuando, como en
el caso, la exigencia de una respuesta rápida frente a la crisis impuso la necesidad de adaptar
la administración y operatoria portuaria a las disposiciones del conjunto de leyes
reiteradamente mencionadas.

Corresponde, en consecuencia, declarar que el art. 36 del dec. 817/92 en cuanto limita al
sindicato actor a celebrar nuevos convenios colectivos de trabajo sin apartarse de las
condiciones mínimas fijadas en la ley de contrato de trabajo en lo referido a remuneraciones,
vacaciones descansos, despido y sueldo anual complementario y en lo referido a la legislación
general en materia de accidentes del trabajo (art. 35, inc. k), es contrario a la cláusula
contenida en el art. 14 bis de la Norma Fundamental que garantiza a los gremios concertar

116
convenios colectivos de trabajo, violatorio del art. 42 de la ley 23.696, y por lo tanto,
inconstitucional.

Y revocarla parcialmente conforme a que no se encuentra en duda que en el sistema

constitucional argentino el convenio colectivo debe sujetarse a la reglamentación impuesta
por el legislador, como tampoco lo está que ambas fuentes regulatorias no son inmutables, ya
que no podrían permanecer inertes ante la realidad social. Esas modificaciones obviamente
incidirán en mayor o menor medida en las relaciones o situaciones preexistentes. no se aprecia
que la modificación persiga respecto del sindicato actor fines ilegítimos o manifiestamente
arbitrarios --por el contrario, responde a un claramente identificable interés sustancial del
legislador (el "compelling interest" de la jurisprudencia constitucional norteamericana)
expresado en la reforma del Estado, la revalorización del mercado, la privatización y la
desregulación, ello aplicado a la nueva política portuaria-- de tal modo que en este aspecto no
encuentra justificación la tacha constitucional.

En Cocchia (1993) el decreto es dictado en función de una ley previa del congreso (delegación
legislativa) La corte busca validar el decreto

El decreto había derogado un convenio colectivo de trabajo y era impugnado por el

representante del sindicato. El decreto dictado por el ejecutivo en base a un articulo de la ley
de reforma del Estado que tenia un fin de privatización, en un art. Dice que el poder ejecutivo
podía disponer cuando fuera necesario la exclusión de todos los privilegios y clausulas
monopólicas o prohibiciones discriminatorias aun cuando deriven de normas legales cuyo
mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o impida la desmonopolización o
desregulacion de un servicio.

El actor sostiene que es una delegación impropia dado que no se admitia que el congreso
delegara su potestad legislativa en el poder ejecutivo (división clásica de poderes).

La corte valida el criterio del ejecutivo basándose en la idea de que no existía una verdadera
delegación. Lo único que había sucedido era que el legislador había encomendado al ejecutivo
la determinación de aspectos relativos a la aplicación concreta de la ley según el juicio de
oportunidad temporal o de conveniencia de contenido de parte de la administración
(derogación del convenio colectivo de trabajo el cual tiene rango de ley y una ley no puede
derogarse por decreto). La corte acepto que la autoridad del ejecutivo era una ejecución sobre
un mapa trazado por el congreso en el marco de la ley de reforma del Estado.

Los Jueces que fallan a favor son elegidos por Menem, se marca la orientación política. En la
reforma se habilita la delegación legislativa en el art. 76.

Selcro.

la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al

confirmar lo decidido en la instancia anterior, hizo lugar a la acción de amparo entablada por
Selcro S.A. y, por ende, declaró la inconstitucionalidad del segundo párrafo del art. 59 de la ley
25.237 -en cuanto delegó en el Poder Ejecutivo Nacional la facultad de establecer los valores
para determinar las tasas a percibir por la Inspección General de Justicia- y del art. 4 de la

117
decisión administrativa nº 55/00 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, que modificó las
escalas fijadas a tal fin por el decreto 67/96, ratificado por el aludido art. 59.

La demanda interpuso recurso extraordinario.

El Poder Ejecutivo Nacional estableció, mediante el decreto 360/95, las tasas que debía
percibir la Inspección General de Justicia por los servicios prestados en el ejercicio de las
funciones y facultades atribuidas en la ley 22.315 y su decreto reglamentario 1493/82,

Posteriormente, el decreto 67/96 introdujo modificaciones al régimen anterior, al fijar otras

tasas por los servicios señalados, al tiempo que dispuso una tarifa para el pago de la tasa
anual,

A su turno, la ley 25.237, de presupuesto para el año 2000, ratificó en su art. 59 los decretos
indicados.

Esto se trataba de un tributo. Sin embargo la constitución de esa época, anterior a la reforma
del 94 aclaraba en varios artículos que las leyes sobre contribuciones correspondían al
Congreso. Y en fallos anteriores la corte había establecido que se prohíba a otro poder que el
legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas, y que deacuerdo con ello
se reafirma que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una
disposición legal del poder legislativo. Es mas, el Poder Ejecutivo nacional tiene vedado
establecer tributos aún por la vía extraordinaria de los decretos denecesidad y urgencia, toda
vez que el art. 99, inc. 3º de la Ley Fundamental le prohíbe, en forma terminante, emitir este
tipo de disposiciones cuando se trate -entre otras- de la materia tributaria.

La pretendida ratificación ex tunc realizada en el primer párrafo del art. 59 de la ley 25.237,
por otra parte, resulta inhábil para su objetivo pues, como lo ha dicho la Corte en la ya citada
causa de Fallos: 321:366, la posterior ratificación de un decreto mediante una ley del Congreso
es inhábil para justificar la aplicación retroactiva de un tributo

Y, por otro lado, la delegación realizada en la Jefatura de Gabinete de Ministros resulta

asimismo inadmisible bajo el prisma constitucional ya que, como lo afirmó acertadamente el a
quo, en el art. 59 de la ley 25.237 -ni en ley alguna- se ha establecido la alícuota aplicable, lo
cual es, por sí, suficiente para invalidar el gravamen, atento a la falta de uno de los elementos
esenciales de la obligación tributaria.

De la reiterada doctrina precedentemente reseñada surge con nitidez que ni un decreto del
Poder Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente
una carga tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un
tributo.

En esta misma línea de razonamiento, al tratarse de una facultad exclusiva y excluyente del
Congreso, resulta inválida la delegación legislativa efectuada por el segundo párrafo del Art. 59
de la ley 25.237, en tanto autoriza a la Jefatura de Gabinete de Ministros a fijar valores o
escalas para determinar el importe de las tasas sin fijar al respecto límite o pauta alguna ni una
clara política legislativa para el ejercicio de tal atribución.

no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no
tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza,
como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo.

118
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se declara
formalmente procedente el recurso extraordinario en los términos precisados y se confirma la
sentencia apelada.

Verrocchi.

contra la sentencia de la Sala IX de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que

confirmó la de la instancia anterior, la cual había declarado la inconstitucionalidad de los
decretos 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco Nacional interpuso
el recurso extraordinario que fue concedido.

el a quo juzgó que el Poder Ejecutivo no había expresado en los considerandos de los decretos
ni demostrado en el sub lite, sobre qué bases sostenía la necesidad de acudir a las
excepcionalísimas facultades legislativas cuyo ejercicio habilitaba restrictivamente el art. 99 de
la Constitución Nacional. Finalmente, la cámara señaló que, habida cuenta de que los decretos
derogaban la ley 18.017 y excluían de sus previsiones a los trabajadores con remuneración
mensual superior a los mil pesos (arts. 2° y 11° del decreto 770/96), carecían de razonabilidad
también en cuanto a su sustancia y merecían la tacha de inconstitucionalidad, puesto que
privaban totalmente al actor de beneficios gozados durante años bajo la ley 18.017.

el recurrente centra su principal agravio en la circunstancia de que el actor, a su juicio, no

habría demostrado la ilegalidad manifiesta, patente, incontestable, que viciaría los decretos
impugnados, emitidos en el año 1996 por el Poder Ejecutivo Nacional en uso de facultades
legislativas.

el art. 2° del decreto 770/96 establece: "Quedan excluidos de las prestaciones de este decreto,
con excepción de la asignación por maternidad, las personas cuya remuneración sea superior a
pesos mil ($ 1.000)". Por su parte, el art. 11 dispone: "Se deja sin efecto la ley 18.017, sus
decretos reglamentarios y toda otra norma que se oponga al presente régimen". Ello significa
que el actor, cuya remuneración consta a fs. 2, se vería privado en forma total -de estar
vigente a su respecto el régimen impugnado- de toda percepción de asignaciones familiares,
incluidas en lo que se ha denominado el "salario familiar", que concretan la garantía de la
protección integral de la familia, contenida en la Constitución Nacional (art. 14 bis; pactos
internacionales, etc) en atención a que los decretos concretan la derogación de una ley formal,
como así también en lo que respecta al contenido material de la regulación, cabe concluir que
el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente legislativa, con injerencia
en la función propia del Congreso de la Nación.

La corte menciona el art. 99 inc. 3 de la CN …El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites

ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas
que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá
dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo
general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de
ministros…

Que cabe concluir que esa norma ha definido el estado de necesidad que justifica la excepción
a la regla general y la admisión del dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta

119
únicamente "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes". Por tanto, para que el
Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son
ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea
imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución. o 2) que la
situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada
inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.

corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las
cuales se admite esa facultad excepcional, que constituyen las actuales exigencias
constitucionales para su ejercicio. Es atribución de este Tribunal en esta instancia evaluar el
presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia y, en este
sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias
extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre
la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de
un decreto.

los considerandos del decreto 770/96 se limitan a sostener que "resulta imperativa" la
incorporación al ordenamiento jurídico de las pautas de un acuerdo suscripto en 1994 entre
representantes del gobierno y de las asociaciones representativas del trabajo y de la
producción, y que resulta "indispensable" adecuar el régimen a la disponibilidad de recursos.
Más adelante, se expresa que la prolongación del statu quo imperante agravaría tanto el
deterioro financiero del régimen de asignaciones familiares como el incumplimiento de sus
fines de promoción familiar y protección social. Estas afirmaciones resultan dogmáticas e
insuficientes pues no alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el régimen de las
asignaciones familiares por medio del ejercicio de la función legislativa por el Congreso de la
Nación (ósea, no se justifica la situación sea imposible de dictar por el congreso o que sea de
urgencia). Máxime cuando se trata de derechos sociales, tutelados explícitamente en la
Constitución Nacional, los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales, pero
nunca aniquilados, ni aun en la emergencia. En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez
de los decretos cuestionados en el sub lite, por cuanto no ha existido ninguna de las
circunstancias fácticas que la norma constitucional describe.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el Fisco
Nacional, y se confirma la sentencia.

Guida, Liliana.

contra la sentencia dictada por la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo

Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la de primera instancia, admitió la acción
de inconstitucionalidad deducida por la actora, interpuso el Estado Nacional (Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos) el recurso extraordinario que fue concedido.

El a quo hizo lugar a la demanda deducida por la actora -que se desempeña en el ámbito de la
Comisión Nacional de Energía Atómica- contra la decisión del Poder Ejecutivo Nacional
exteriorizada en el decreto 290/95, de "reducir las retribuciones brutas totales, mensuales,
normales, habituales, regulares y permanentes y el sueldo anual complementario...", norma
por la cual se hallaba alcanzada en virtud de lo dispuesto en su art. 1°.

120
Para así resolver, expresó la cámara de apelaciones que, tratándose de un decreto de
necesidad y urgencia -así calificado en su art. 31-, de sus considerandos no surge la existencia
de circunstancias excepcionales de grave riesgo social ni -en consecuencia- la justificación de la
imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la
sanción de las leyes. Agregó que, si bien es admisible en la relación de empleo público la
facultad unilateral del Estado para efectuar modificaciones en el régimen vigente, en el caso
dichas modificaciones no tuvieron su contrapartida en indemnización o compensación de
ninguna especie. Puntualizó también que la reducción de salarios dispuesta en el citado}
decreto no sólo carece de limitación temporal, sino que es definitiva, dado que no se prevé
forma alguna de devolución de las sumas descontadas. Estimó que la medida en cuestión
resultaba violatoria del principio de igualdad establecido en la Constitución Nacional, al
haberse excluido a ciertos sectores del personal estatal de la reducción de salarios dispuesta y
prever un sistema inequitativo para fijar las sumas que serían detraídas de las remuneraciones.

el recurrente se agravia contra dicha decisión, sosteniendo que se sustenta en una premisa
falsa que es la de suponer que el Estado carece de atribuciones para disminuir en forma
general la remuneración de los agentes del sector público, que ninguna norma obsta a la
restricción salarial dispuesta y que la administración goza de la prerrogativa de introducir
modificaciones en los contratos administrativos por razones de interés público. Aduce que los
funcionarios y empleados estatales tienen derecho a un sueldo, mas no a su intangibilidad.
Afirma que la situación financiera que atravesó la Administración Pública Nacional originada en
la repercusión local que tuvo la crisis internacional desatada en 1994, hizo necesaria la
adopción de severas medidas de reducción del gasto público con la finalidad exclusiva de
afrontar ese contexto de extrema gravedad e impedir efectos irreparables para la economía
nacional. En tales condiciones, considera arbitraria la decisión que atiende los pretendidos
derechos individuales de los actores, en desmedro de los derechos de la comunidad, cuyo
bienestar persigue el Estado Nacional con medidas como la cuestionada. Sostiene que la
ausencia de plazo expreso de la restricción salarial dispuesta por razones de emergencia no
invalida el decreto 290/95, ya que -al ser transitoria- se mantiene mientras aquéllas persistan y
cuando desaparecen, también cesan los efectos ordenados en dicha norma. Afirma que no
existe lesión al derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de la Constitución Nacional, ni
afectación del principio de igualdad de la misma raigambre, ya que las distinciones que se
efectúan en la norma responden a pautas objetivas y razonables.

corresponde señalar que la ratificación del decreto de necesidad y urgencia 290/95 mediante
el dictado de la ley 24.624 traduce, por parte del Poder Legislativo, el reconocimiento de la
situación de emergencia invocada por el Poder Ejecutivo para su sanción, a la vez que importa
un concreto pronunciamiento del órgano legislativo en favor de la regularidad de dicha norma.

Cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o
remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una
forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación
negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto. Esta Corte ha
reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden los efectos de los contratos como
los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras, a fin de
proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter
físico, económico o de otra índole.

. En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere
conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las

121
restricciones que impone la Constitución. La restricción que impone el Estado al ejercicio
normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y
no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y
está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a
diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales.

La decisión de reducir las remuneraciones en forma generalizada, no resulta un ejercicio

irrazonable de las facultades del Estado frente a una situación de grave crisis económica.

La modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, motivada por los

efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implica per se una violación
del art. 17 de la Constitución Nacional. Corresponde advertir, en este aspecto, que la ausencia
de indemnización o compensación por la reducción salarial, no constituye el elemento
determinante para juzgar la constitucionalidad de la norma, como parece entenderlo el a quo.

Que al respecto cabe señalar que no media lesión a la garantía del art. 17 de la Constitución
Nacional, cuando como en el caso, por razones de interés público, los montos de las
remuneraciones de los agentes estatales son disminuidos para el futuro sin ocasionar una
alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultó
confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada.

(La reducción de la remuneración fue de carácter transitorio y de excepción).

haber omitido establecer el plazo de duración de la medida no constituye un elemento

descalificante de la validez de la norma, pues es sabido que es difícil prever la evolución de la
crisis de la economía y su prolongación en el tiempo. En tal sentido, el art. 25 del decreto
290/95 faculta al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus
disposiciones, en la medida en que se superen las causales que les dieron origen. Si bien la
norma deja un amplio margen de discrecionalidad al accionar del Poder Ejecutivo, importa la
previsión concreta del cese de las medidas de emergencia y -por consiguiente- la posibilidad
de verificar el razonable ejercicio de esa facultad. En el caso, ello se ratifica plenamente
porque, superadas las razones que justificaron su dictado, mediante el decreto 1421/97 se
dispuso dejar sin efecto a partir del 1° de enero de 1998 la medida cuestionada.

La intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición
constitucional, ya que la Ley Fundamental sólo la contempla respecto del presidente y
vicepresidente de la Nación, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de la Nación y los
miembros del Ministerio Público.

por otra parte, no existe violación de la garantía de igualdad establecida en el art. 16 de la

Constitución Nacional, la que según el a quo, estaría dada porque la norma exceptúa a
determinados sectores de la reducción salarial. Conforme lo ha sostenido en forma reiterada
esta Corte, la garantía de igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a
quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el
legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas
distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o
inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución.

La corta revoca el fallo impugnado.

122
Consumidores Argentinos.

"Consumidores Argentinos, Asociación para la Defensa, Educación e Información del

Consumidor", promovió acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de
que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02, en cuanto
modifica en forma sustancial la ley 20.091 de entidades de seguros y su control; y "lesiona,
restringe, altera y amenaza con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta los derechos y garantías
contemplados en la Constitución Nacional", en concreto los previstos en sus arts. 17, 18, 42,
75, inciso 12, y 109. Se sostuvo que no se hallaban configurados los recaudos que habilitan el
ejercicio de la potestad para dictar decretos de necesidad y urgencia. Más que urgencia -dijo-,
hubo "lisa y llanamente la intención del Poder Ejecutivo Nacional de brindar un "salvataje" al
sector empresario del seguro más comprometido en su situación patrimonial".

la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al

confirmar la sentencia del juez de primera instancia, hizo lugar a la demanda. En su decisión
sostuvo que no basta que la situación sea de emergencia, sino que debe haber una
circunstancia excepcional en grado tal de hacer imposible el trámite legislativo, y que en el
caso, si bien se había dado lo primero, no se cumplía con lo segundo, toda vez que el Congreso
Nacional se encontraba en sesiones. Asimismo, señaló que el decreto contiene normas de
regulación permanente, modificatorias de leyes del Congreso Nacional, las que traducen un
apartamiento de los derechos reconocidos por los arts. 14, 17, 18 y 42 de la Constitución
Nacional.

Contra esa decisión, el demandado dedujo recurso extraordinario.

La corte analiza los dnu con relación a la reforma del 94. Menciona que el convencional
Alfonsín sostuvo que la intención del constituyente fue la de "atenuar el presidencialismo y
desconcentrar las facultades del Presidente”. Y que al sancionar estas reformas buscó "( )
evitar la degradación de la democracia y de las instituciones que ponía en peligro nuestra
República ( )". Agregó, refiriéndose a la concentración de poder en el Ejecutivo, que "( ) Dicha
concentración de poder distorsiona la representatividad y el sistema de separación de
poderes, y debilita el control de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte
de los otros poderes del Estado".

La corte analiza los requisitos constitucionales para considerar válidamente emitidos los
decretos de este tipo.

la Convención reformadora de 1994 pretendió atenuar el sistema presidencialista,

fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial. De manera que
es ese el espíritu que deberá guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances
que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional,
como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional en ocasión de
dictar un decreto de necesidad y urgencia.

en este orden de ideas, es menester señalar que en el referido art. 99, inciso 3º, se establece
que el Poder Ejecutivo sólo podrá emitir disposiciones de carácter legislativo "cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por
esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia
penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos". Estos decretos "serán
decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el
jefe de gabinete de ministros".

123
A continuación, en el último párrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la
comunicación del decreto que se hubiera emitido a una Comisión Bicameral Permanente del
Congreso, y para su tratamiento en ambas cámaras.

Que el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a
dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo
se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que
constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país ("Verrocchi").
Así, para el ejercicio válido de esta facultad de excepción, el constituyente exige -además de la
debida consideración por parte del Poder Legislativo- que la norma no regule materia penal,
tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos, y que exista un estado de
necesidad y urgencia.

Que en lo que respecta a la existencia de un estado de necesidad y urgencia, es atribución de

este Tribunal evaluar, en este caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción
de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos.

Si esta Corte, en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes
de emergencia, ha verificado desde el precedente de Fallos: 136:161 ("Ercolano") la
concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de
amparar los intereses vitales de la comunidad -esto es, corroborar que la declaración del
legislador encuentre "debido sustento en la realidad"- con mayor razón debe ejercer idéntica
evaluación respecto de las circunstancias de excepción cuando ellas son invocadas
unilateralmente por el Presidente de la Nación para ejercer facultades legisferantes que por
regla constitucional no le pertenecen.

En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicitó en el art.
99, inc. 3º, del texto constitucional estándares judicialmente verificables respecto de las
situaciones que deben concurrir para habilitar el dictado de disposiciones legislativas por parte
del Presidente de la Nación. El Poder Judicial deberá entonces evaluar si las circunstancias
invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables;
en estos casos, la facultad ejercida carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima.

una vez admitida la atribución de este Tribunal de evaluar el presupuesto fáctico que
justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales características, cabe
descartar de plano, como inequívoca premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder
Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican
nunca la decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en
circunstancias que no lo son. El texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos
materiales por medio de un decreto.

En el precedente "Verrocchi", esta Corte resolvió que para que el Presidente de la Nación
pueda ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son
ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea
imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución. O 2) que la
situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada
inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.

124
El Poder Ejecutivo destacó que "( ) la crítica situación de emergencia económica y financiera
por la que atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una
circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la
Constitución Nacional para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el
dictado del presente decreto" (considerando 5º) , a cuyo fin invocó "( ) las atribuciones
conferidas por el art. 99, inciso 3", del texto constitucional (considerando 7º).

Por lo demás, cabe señalar que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo a la ley
20.091 no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación
excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carácter de normas
permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.

En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez del decreto cuestionado en el sub lite, por
cuanto no han existido las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3º, de la Constitución
Nacional describe con rigor de vocabulario.

La corte confirma la sentencia apelada.

Camaronera Patagónica.

la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, al revocar la sentencia de primera

instancia, resolvió hacer lugar a la acción de amparo instaurada por Camaronera Patagónica
S.A. y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a la actora de las
resoluciones 11/02 y 150/02 del -entonces- Ministerio de Economía e Infraestructura.

Sostuvo que, en la especie, la resolución 11/02 posee indudable naturaleza impositiva y por
ende su dictado controvierte el principio de legalidad en materia tributaria.

Por otra parte, como cuestión de carácter formal, señaló que en todo caso la delegación -en la
hipótesis de que estuviese permitida~ ha de ejercerse por el Poder Ejecutivo mediante
decretos, y no por un ministro mediante resoluciones. Asimismo, agregó que esta
subdelegación resulta inadmisible tras la reforma constitucional de 1994, puesto que el arto
100, inc. 12, de la Carta Magna prevé a los primeros como norma específica para tal supuesto.

De igual modo, examinó la cuestión desde la perspectiva de la delegación impropia a efectos

de indagar si el mentado reglamento se ajusta al marco regulatorio delimitado por el
Congreso, para concluir nuevamente en que resulta violatorio de elementales consideraciones
del principio de reserva de ley.

contra esa decisión la AFIP presentó el recurso extraordinario.

Señalo, en primer término, que la ley 25.561 se ajusta a los preceptos del arto 76 de la Ley
Fundamental y que, por ende, da suficiente cobertura al reglamento atacado, puesto que
declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa y cambiaria,
dictada en un marco de fuerte deterioro de los ingresos fiscales y de una enorme necesidad de
asistir a los sectores más desprotegidos de la población. Por otra parte, destacó que el arto
755 del Código Aduanero faculta al Poder Ejecutivo a gravar con derechos de exportación las
mercaderías, para el cumplimiento de ciertos fines que él contempla, sean recaudatorios o de
otro tipo. Puntualizó luego que no hay norma que prohíba al Poder Ejecutivo, a su turno,
delegar sus funciones -sean originarias o no- en los departamentos de Estado que lo integran.

125
la resolución 11/02 del -entonces- Ministerio de Economía fijó ciertos "derechos a la
exportación” para consumo, a determinadas mercaderías, identificadas éstas según la
Nomenclatura Común del Mercosur. En sus considerandos se hizo mención al contexto.

económico reinante al momento de su dictado (4 de marzo de 2002), caracterizado por un

pronunciado deterioro de los ingresos fiscales y una creciente demanda de asistencia por parte
de los sectores de población menos favorecidos del país. Asimismo, se indicó que se trataba de
una medida transitoria.

La citada resolución dispuso un derecho de exportación del 5% para todas las mercaderías
comprendidas en la referida nomenclatura, que se elevaba al 10% para aquellas expresamente
mencionadas en seis planillas anexas.

En efecto, se trata de un tributo cuya definición puede comprenderse en el arto 724 del Código
Aduanero, en tanto grava el hecho de la exportación misma de la mercadería.

La corte afirma que la materia tributaria supone una limitación constitucional infranqueable
para el Poder Ejecutivo, un valladar que no cede ni aún mediante decretos de la naturaleza
señalada. Los principios y preceptos constitucionales prohiben a otro Poder que el Legislativo
el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas. La razón de ser de dicha limitación se
funda en que la atribución de crear los tributos es la más esencial a la naturaleza del régimen
representativo y republicano de gobierno.

ese valladar inconmovible que supone el principio de reserva, de ley en materia tributaria
tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de la delegación legislativa
previsto por el art. 76 de la Constitución. No puedan caber dudas en cuanto a que los aspectos
sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la
Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la
delegación legislativa en el Poder Ejecutivo (la situación de emergencia no lo justifica). Más allá
de agregar que la ley del congreso no contenía los recaudos mínimos sobre la creación de
dichos tributos por el ejecutivo.

en el ámbito de los derechos aduaneros, cobra relevancia la doctrina según la cual "tratándose
de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y variables que al
legislador no le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán en
los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones.
que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política
legislativa haya sido, claramente establecida". En el contexto detallado, resulta admisible que
el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas, exclusivamente, al
aspecto cuantitativa de la obligación tributaria, es decir, autoriza elevar o disminuir las
alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fijen pautas y
límites precisos mediante una clara política legislativa.

Cabe recordar que la interpretación de la Constitución Nacional debe hacerse de manera que
sus limitaciones no lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a
efecto del cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad. Sin
embargo, tal como se expuso en el considerando anterior, la resolución cuestionada no se
ajusta a los parámetros señalados, pues el aspecto cuantitativo del derecho de exportación
queda aquí completamente librado al arbitrio del Poder Ejecutivo.

126
Que todas las razones expuestas conducen indefectiblemente a declarar la invalidez de la
resolución 11/02 del -entonces- Ministerio de Economía e Infraestructura.

corresponde señalar que la ley 25.645 carece de eficacia para convalidar retroactivamente una
norma que adolece de nulidad absoluta e insanable -como la resolución 11/02 del entonces
Ministerio de Economía e Infraestructura-, pero no existe razón alguna para privarla de efectos
en relación con los hechos acaecidos después de su entrada en vigencia.

Por ello, cabe aclarar que la invalidez de la mencionada resolución 11/02 se circunscribe al
período comprendido entre el 5 de marzo de 2002 (fecha en que entró en vigor) hasta el 24 de
agosto de 2002, momento a partir del cual rige la ley 25.645, disposición que le otorga a su
contenido rango legal.

La Corte confirma la sentencia apelada, en los términos y con los alcances que surgen de la
presente decisión.

Carmen de Cantón.

Dentro del planteo tradicional sobre la "cosa juzgada administrativa", la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha establecido —en numerosos precedentes sometidos a su decisión— un
conjunto de condiciones necesarias para su configuración a partir del caso "Elena Carmán de
Cantón c/ Gobierno Nacional", fallado en el año 1936.

La lectura de los antecedentes indica que Elena Carman de Cantón promovió una acción
contencioso administrativa contra un decreto del Poder Ejecutivo Nacional del año 1933, el
cual dispuso dejar sin efecto la jubilación otorgada a su marido el Dr. Eliseo Cantón, con
fundamento en que existieron errores de hecho en el cómputo de los servicios prestados en su
condición de Decano y Profesor de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires.

En el año 1912, el Dr. Cantón solicitó su jubilación ante la Caja respectiva, lajcual, previo a los
trámites de rigor, declaró acreditados los requisitos pertinentes, acordándole la jubilación
ordinaria el 7 de febrero de 1913, la que resultó finalmente aprobada por decreto del Poder
Ejecutivo Nacional de fecha 28 de febrero de 1913.

Al comprobarse errores de hecho en el cómputo de los servicios y sin valorar los elementos
que había aportado el Dr. Cantón cuando en una anterior oportunidad pretendió revisarse su
jubilación y pese a la opinión contraria de la Caja y del Procurador General de la Nación, el
Poder Ejecutivo declaró procedente la revisión y mediante decreto de fecha 20 de junio de
1933 dejó sin efecto el decreto dictado veinte años antes y mandó formular cargo por las
sumas percibidas por el beneficiario. O sea que la viuda del Dr. Cantón, que había gozado en
forma pacífica de su jubilación durante dieciocho años, se encontró de pronto no sólo sin
derecho a la pensión que había solicitado sino frente a la obligación de tener que restituir las
sumas percibidas anteriormente por el causante.

Ello motivó que la actora promoviera una acción contencioso administrativa de nulidad contra
el decreto que había revocado la referida jubilación, sosteniendo el carácter irrevisible e
irrevocable del derecho jubilatorio de que había gozado durante tantos años el Dr. Eliseo
Cantón. Así, el fundamento central de su pretensión se basó en la configuración de la llamada
"cosa juzgada administrativa".

La Corte Suprema, sobre la base de la serie de fundamentos jurídicos que más adelante
analizaremos, hizo lugar a la demanda dela actora declarando "que Elena Carman de Cantón

127
tiene derecho a la pensión que le corresponde como esposa del Dr. Eliseo Cantón y según los
términos de la jubilación de que éste gozó en vida de acuerdo con el decreto de febrero 7 de
1913, cuya pensión le debe ser abonada desde el día del fallecimiento de su esposo (art. 48,
ley 4349)".

La sentencia de nuestro Alto Tribunal, que lleva las firmas de Antonio Sagarna, Luis Linares,
Benito A. Nazar Anchorena y Juan B. Terán, plantea la cuestión que debió resolver en los
siguientes términos: "Que sintetizado así, clara y precisamente, el proceso administrativo que
determina la litis en examen, corresponde averiguar si en las leyes, en la doctrina o en la
jurisprudencia —judicial o administrativa— existen fundamentos para la revisión y revocación
del decreto que reconoció al doctor Elíseo Cantón el derecho a su jubilación en febrero 28 de
1913, por defectos o errores de hecho anotados en 1927 y declarados en junio 20 de 1933, o
si, como sostiene la adora, el acto administrativo de 1913 es irrevisible e irrevocable por el
mismo poder que lo otorgó y a cuyo amparo se hizo efectivo el derecho jubilatorio del que
gozó durante 18 años el doctor Cantón" (considerando 20).

A partir de este considerando nuestro Alto Tribunal pasa a exponer los argumentos que fundan
la decisión contraria al ejercicio de la potestad revocatoria de la Administración (cuando se
trata de actos creadores de derechos subjetivos) cuyos aspectos principales pasamos a
sintetizar siguiendo el camino trazado en su momento por Bosch y, sobre todo, por Linares,
cuya interpretación fue adoptada más tarde por la mayoría de la doctrina administrativa
vernácula.

En tal sentido, en la parte medular del fallo comienza por afirmarse que "no existe ningún
precepto de ley que declare inestables, revisables, revocables o anulables los actos
administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o
consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades...".

Esta afirmación es de principio y, aunque la Corte no lo haya dicho, siguiendo el estilo de la

época (el cual puede advertirse en casi todos los estudios y comentarios que eluden las críticas
frontales), lo cierto es que este punto de partida del leading case vino a sentar un rumbo
jurisprudencial opuesto a la doctrina sustentada por Bielsa, entonces considerado el
administrativista de mayor autoridad doctrinaria, a quien muchos le atribuían ser el creador de
las principales instituciones del Derecho Administrativo argentino. Fue, pues, en este
precedente, donde se postuló por primera vez el principio de la estabilidad o irrevocabilidad
de cierta clase de actos administrativos y siempre que se dieran las características que a
continuación pasamos a enumerar:

1°) que se trate de actos dictados en ejercicio de facultades regladas que hubieran dado lugar
al nacimiento de derechos subjetivos.

2°) que no exista una ley que autorice la revocación de esta clase de actos en sede
administrativa;

3°) dichos actos, cuando sean regulares y causen estado, generan una situación de cosa
juzgada administrativa que impide su revocación por parte de la Administración Pública. El
concepto de acto regular, que se define como aquel "que reúne las condiciones esenciales de
validez (forma y competencia)" constituye también otra innovación en la jurisprudencia de la
Corte, que toma directamente de la obra de Félix Sarria, catedrático de la Universidad de
Córdoba.

128
4°) el acto que contiene un vicio de error en el cómputo de los servicios de una jubilación se
considera regular y la acción para demandar su invalidez prescribe a los dos años (art. 4030 del
Cód. Civ.) afirmándose que la prescripción constituye una institución de orden público que,
como tal, es irrenunciable;

5°) se extienden, en definitiva, los efectos de la cosa juzgada judicial a los actos jurisdiccionales
administrativos, entre los cuales la Corte ubica al del Poder Ejecutivo que otorga una jubilación
o pensión. Aunque, como luego veremos, la calificación del Alto Tribunal no era compatible
con el sistema del Derecho Público argentino, lo cierto es que en la evolución posterior alcanzó
a proyectarse a la mayor parte de los actos regulares dictados en ejercicio de funciones
materialmente administrativas.

129
Unidad 6.

Pustelnik.

PUSTELNIK CARLOS ARNOLDO C/RESOLUCIÓN DEL INTENDENTE MUNICIPAL 7 DE OCTUBRE DE

1975 - PRESUNCIÓN LEGITIMIDAD ACTO. Pustelnik fue autorizado a construir un edi*cio por
una resolución de la Secretaría de Obras Públicas, en el barrio de Palermo Chico de fecha
12/09/1969. Este permiso fue revocado por decreto 5/1971, solicitando su adecuación a las
normas urbanísticas. La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, con*rmó el decreto
ordenando ajustar la construcción a las normas urbanísticas de Palermo Chico, caso contrario
debía ser demolida dicha construcción; y dijo que la resolución de la Secretaría era irregular e
ilegítima.

Análisis de la Corte: La autorización para edi*car con*guró un acto administrativo con

presunción de legitimidad. La presunción de legitimidad no reviste un carácter absoluto pues
cede frente a la aparición de vicios mani*estos en el acto administrativo. El acto administrativo
que no posee presunción de legitimidad carece de ejecutoriedad. La invalidez mani*esta de los
actos sólo requiere una declaración judicial o administrativa, pero la invalidez no mani*esta
requiere la investigación previa para que sea visible.

Categoría de invalidez: Acto irregular (nulidad mani*esta): es un acto con vicio grave y
mani*esto y que por eso no tiene presunción de legitimidad. Debe ser cali*cado inválido por
vicio. Acto regular (nulidad no mani*esta): puede tener vicios pequeños pero tiene cierto
grado de legalidad que lo hace estable y produce la presunción de su legitimidad. La
administración pública no puede revocarlo por ilegitimidad, sino que debe demandar
judicialmente o revocar el acto por razones de mérito, oportunidad o conveniencia, e
indemnizar.La autorización para construir no tenía vicios mani*estos de gravedad judicial
su*ciente para ser cali*cada como acto irregular, es decir que era un acto regular sin vicios en
su origen de ilegitimidad evidente, por eso fue indebidamente cali*cada de irregular. La
ilegitimidad del permiso para construir no fue evidente para el tribunal, quien pidió informe
pericial sobre puntos de índole fáctica y jurídica urbanísticas. El pj no puede cali*car en forma
retroactiva de irregular un acto que es aparentemente válido y regular al momento de
dictarse, porque se estarían desconociendo la presunción de acto legítimo y regular, hasta que
la invalidez sea judicialmente manifestada.

Conclusión: se revocó la sentencia apelada que decía que el decreto municipal 5/1971
revocaba la resolución del secretario de Obras Públicas por ser ilegítima (en ese caso no se
debía indemnización) y se decide que el decreto la revocó por motivos de oportunidad, mérito
o conveniencia (en ese caso sí se debe indemnizar).

Barraco Aguirre.

Se interpone ref contra la sentencia de primera instancia que dispuso rechazar la demanda
deducida contra la Universidad Nacional de Cordoba a fin de obtener el reintegro del actor, a
las funciones que ejercía en ella e indemnización por daños y perjuicios que el accionante
manifestó haber sufrido como consecuencia de la resolución que dispuso su cesantía.

El apelante sostiene que la interpretación de la norma en la que se funda su cesantía viola el

derecho a estabilidad en el empleo publico del 14 bis de la CN y además la sentencia del

130
tribunal apelado confirma resoluciones dictadas en violancion al principio de legalidad que
establece el art. 19 de la CN.

Corte: Mediante una resolución el interventor de la universidad de cordoba designa vice

director de la escuela superior de lenguas al doctor Rodolfo barraco Aguirre, quien cesa como
Vice Director de la Escuela Superior de Comercio Manuel Belgrano. Luego el mismo interventor
denegó el recurso de reconsideración planteado por el interesado y dispuso la cesantía del vice
director de la escuela superior de lenguas, doctor rodolfo barraco Aguirre, por abandono de
sus funciones.

Aguirre pide la nulidad de las resoluciones mencionadas y el reintegro a sus funciones de vice
director de la escuela superior de comercio, y que se le abone todos los haberes caídos
mientras subsistio su forzado alejamiento, así como los intereses y costas.

La cámara de apelaciones revoco la sentencia de primera instancia y rechazo la referida

demanda en todas sus partes. Apoyándose en que la norma invocada es aplicable a cargos
como el que desempeña el actor; que la LNPA no obsta a la aplicación de la ley invocada, y
como el estado de comisión significa la suspensión del derecho a la estabilidad, la invocación
de la ley puede fundar una medida como la que es cuestionada; en cuanto a la alegada
inconstitucionalidad de tal norma se sostiene que la misma no vulnera el 14 bis de la CN ya
que allí estaba establecida la estabilidad impropia del empleado publico que autoriza al
congreso para crear y suprimir empleos y al poder ejecutivo para nombrar y remover a los
empleados de la administración. Concluyendo que resulta legitima la resolución del
interventor de la universidad.

Para la corte el actor no acredito que el nuevo cargo que se le asignaba fuera de menor
jerarquía o importara disminuir su situación presupuestaria. Se concluye que el acto
administrativo bajo examen no carece de la correspondiente presunción de legitimidad, por lo
que Aguirre debido acatarlo y prestar los servicios respectivos, sin perjuicio de los reclamos y
recursos a que se creyera con derecho.

La corte nombra la facultad que le otorga la CN al poder ejecutivo de no solo nombrar y

remover empleados públicos sino también la de otorgarles ascenso y ubicarlos en el escalafón,
en tanto no implique sanción disciplinaria o descalificación del agente. Por ultimo, cabe tener
en cuenta que las resoluciones que dictan las universidades en el orden interno, disciplinario y
docente que les es propio, no son, en principio, susceptibles de revisión judicial, salvo que
vulneren derechos o garantías constitucionales.

La cesantía del accionante como vicedirector de la escuela de lenguas fue dispuesta por
abandona de las funciones.

Se confirma la sentencia apelada.

SCBA 27/12/02 “Zarlenga, Marcelo c/ Consejo de la Magistratura”.

TEMA: POTESTADES DISCRECIONALES.

HECHOS: Zarlenga había promovido una acción de amparo ante la CORTE SUPREMA contra el
Consejo de la Magistratura de la provincia, debido a la decisión de haberlo incluido en una lista
remitida al poder ejecutivo para ocupar el cargo de agente fiscal adjunto, pero no en la terna
para cubrir el cargo de agente fiscal.

131
Zarlenga entendió que el Consejo de la Magistratura no había motivado adecuadamente su
determinación, ya que la ley exige un acto de valoración “del que surja claramente en base a
qué fundamentos se determinó la viabilidad de tres postulantes en desmedro de los
restantes”; además de violar el procedimiento de selección de aspirantes, pues se había
omitido la emisión del dictamen previsto en la ley y el Reglamento del Consejo de la
Magistratura.

CORTE SUPREMA: La corte suprema estableció que el hecho de que haya libertad de escoger
una alternativa entre varias igualmente justas no configura independencia, sino una actividad
que se desarrolla dentro del marco del orden jurídico. Sostuvo, además, que prácticamente
todas las decisiones administrativas contienen elementos discrecionales, ya que es imposible
que todos los elementos aparezcan predeterminados por una norma. Otras veces, es la propia
norma la que configura potestades discrecionales al órgano administrativo. En ambos casos se
da la facultad discrecional, sin que ello implique el reconocimiento de un ámbito exento de
control judicial.

La discrecionalidad administrativa no configura un ámbito libre del control judicial ni tampoco

puede desvincularse del ordenamiento jurídico, pues sólo confiere un mayor margen en la
elección de una posibilidad de actuación, que no aparece predeterminada por la norma. La
revisión de los actos discrecionales de un acto administrativo resulta compatible con la
admisión de un bloque de discrecionalidad; pues en un estado de derecho, los jueces no
pueden abdicar su potestad para controlar con eficacia el ejercicio de los poderes
discrecionales de la Administración. Finalmente, respecto a la motivación de los actos
administrativos, afirmó que tanto los motivos como la publicidad hacen a la transparencia que
exige una forma de gobierno republicana. La necesidad de la motivación se debe a que se
busca evitar que la administración obre de manera arbitraria. Al expresar sus motivos, se ve
obligado a expresar las razones que lo llevaron a tomar las decisiones, lo que hace a su
legitimidad. La Corte resolvió dejar sin efecto la terna para el cargo de agente fiscal.

El voto de dos jueces muy representativos de la Corte:

Lázzari: “las decisiones del Consejo de la Magistratura son susceptibles del control por parte
del Poder Judicial” (representante de la minoría). Por más que sean cuestiones discrecionales,
aquellas que puede tomar el poder ejecutivo, son las cuestiones que dentro de varias
alternativas todas legalmente válidas, puede escoger una el poder ejecutivo. Son revisables
pero se tienen que hacer con algún principio o pauta para hacerlo.

“la CN ha encomendado a un órgano que es extraño a él la atribución para adoptares instancia

última y definitiva la decisión final”.

“no podría el poder judicial sustituir al consejo de la Magistratura y tocar según su criterio, el
resultado de las pruebas que han rendido los aspirantes.” (no pueden cambiar los resultados
del examen) y “tampoco pueden juzgar por los motivos que han llevado a tomar esa decisión”.

“resulta inadmisible, en el estado de derecho, que cualquiera de sus órganos no justificara sus
decisiones”. Lo que se le hizo saber a los jueces, es que no motivaron el porqué de eligieron
determinadas personas, y no a Zarlenga. (argumento deBudassi)

El acta emanada de la Corte dice: “Luego de oído el procurador general, se llevó a cabo una
votación de cuyo resultado surgió que una nueva mayoría superior a los 2/3 tercios decidió
incluir al Dr. Osvaldo L. Cruz en las ternas correspondientes a los cargos de agente fiscal y

132
adjunto de agente fiscal y al Dr. Marcelo E. Zarlenga sólo en la terna destinada a cubrir el cargo
de adjunto de agente fiscal. (…).

“el procedimiento llevado a cabo de tal modo es fundamento más que suficiente dela decisión
adoptada” (lo que quiere hacer acá una parte de la corte es seguir teniendo la libertad
absoluta, sin tener que dar motivos de a quién se elige).

“los motivos por los cuales se decide o no incluir a determinado postulante en una terna, en
principio, están fuera del ámbito de revisión de la autoridad judicial.” (al ser facultades
discrecionales puede elegir los motivos que quieran, pero estos DEBENESTAR ESCRITOS /estos
es lo que le planteaba Budassi/).

Zarlenga afirma: “que el consejo de la magistratura debe fundar sus decisiones, que en este
caso las ha fundado y que salvo algún excepcionalismo supuesto en que se hallen motivadas
en consideraciones políticas, religiosas, raciales, o cualquier otro motivo persecutorio,
quebrando de tal modo la situación de igualdad en la que se encuentran quienes han arribado
a la etapa decisiva del procedimiento”

Entre Zarlenga y Budassi lograron observar gracias a las redes y demás que quien fue elegido
como 3ero para formar parte de la terna, era conocido/allegado a uno de los jueces y también
alguien del Consejo ya había emitido voto, y entonces no podía opinar. Entonces se puede
recusar a dos jueces de la Corte y se integraron con dos jueces a partir de sorteo.

Zarlenga ganó porque los jueces que se integraron a la corte votaron en el sentido deseado.

Soria: juez administrativista de la Corte: “en cuanto al aspecto funcional, el órgano en cuestión
despliega una actividad materialmente administrativa, por su contenido esencial, la confección
y aprobación de la terna expresa el resultado de la evaluación realizada por el consejo. La
aprobación de la terna constituye un acto administrativo del Consejo”

“hay que diferenciar las cuestiones que si son de evaluación sean plenamente revisables, y
muy distinto es si se ha justificado la evaluación”

“su control según lo pretende el agraviado, versará sobre los elementos reglados de la decisión
del consejo, inherentes a la legitimidad de su actuar”.

El órgano de selección que es el consejo de la magistratura, en su acta nombra, qué número de

sección es, cuales son los postulantes y quienes quedan elegidos, no dice nada sobre cuáles
son los motivos de la elección.

Cuanto más discrecional es el acto, mayor es la necesidad de fundamentación

Lo que hace Soria, es anular la decisión, y con el acompañamiento de los nuevos jueces que se
integraron para este caso, se pudo lograr el consenso para que Zarlenga pueda formar parte y
así poder ganar el juicio

CSJN, “Kek”, del 25 de marzo de 2015, Fallos, 338: 212.

los actores prestaban servicios como personal transitorio, desde hacía varios años, en la
Municipalidad de Coronel Du Graty.

Teniendo en cuenta esta situación, el Concejo Municipal sancionó la ordenanza 375/03. Esta
norma dispuso la creación de quince cargos de planta permanente (algunos de personal
administrativo y técnico y otros de personal obrero y maestranza) y resolvió que fueran

133
cubiertos por los agentes municipales que venían desempeñándose como personal transitorio,
entre ellos, los aquí actores.

pocos meses después, el concejo sancionó la ordenanza 383/03, que dej ó sin efecto la
ordenanza 375 citada. Para decidir de ese modo, el órgano legislativo municipal sostuvo:

A) Que la ordenanza 375/03 había sido "sancionada en contradicción al art. 60, inciso e de la
Ley 4233 Orgánica del Municipio, que establece que el Concej o sancionará Ordenanzas que
aseguren el ingreso a la administración municipal por concurso'".

B) Que, además, el pase a planta permanente de las quince personas en cuestión causaba un
daño económico y financiero a la comuna y comprometía "la futura gestión de administración,
siendo el acto considerado como una actitud política irresponsable electorales" en
cumplimiento de comisio de acciones electorales.

Al ser notificados de esta última ordenanza, los aquí actores impugnaron la decisión del
Concejo Municipal. Concretamente, una vez agotada la vía administrativa, interpusieron
demanda con el objeto de que se declarara la nulidad de la ordenanza 383/03 y se les
indemnizaran los daños y perjuicios que les había causado al dejar sin efecto su incorporación
a la planta permanente.

Que el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chaco rechazó la acción. Consideró que
la ordenanza 375/03 había sido correctamente revocada en sede administrativa porque estaba
afectada de nulidad absoluta.

Sobre esa base, aplicó la jurisprudencia de esta Corte, según la cual "la facultad de la
administración de revocar sus propios actos afectados de nulidad absoluta encuentra
suficiente justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad,
comprometida por la existencia de un acto afectado de tal vicio y que, por esa razón, no posee
la estabilidad propia de los actos regulares ni puede generar válidamente derechos subjetivos
de los particulares frente al orden público interesado en la vigencia de la legalidad".

Contra esa decisión, los actores interpusieron recurso extraordinario federal, esta Corte tiene
dicho que los actos administrativos firmes, que provienen de autoridad competente, llenan
todos los requisitos de forma y se han expedido sin grave error de derecho, no pueden ser
anulados por la autoridad que los dictó si generaron derechos subjetivos que se incorporaron
al patrimonio de sus destinatarios.

Que, de todas maneras, la regla no es absoluta, como tampoco son absolutos los principios,
garantías y derechos reconocidos por la Constitución Nacional. En este sentido, la Corte ha
manifestado reiteradamente que la estabilidad de los actos administrativos cede cuando la
decisión revocada carece de las condiciones esenciales de validez por hallarse afectada de
vicios graves y ostensibles en su forma, competencia o contenido; fue dictada la base de
presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente
comprobados; o, en otras palabras, fue dictada a raíz de un error grave de derecho. En estos
casos, la facultad revocatoria encuentra justificación en la necesidad de restablecer sin
dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por aquellos actos administrativos
irregulares.

el superior tribunal provincial ha interpretado y aplicado erróneamente la jurisprudencia de la

Corte Suprema citada en el considerando precedente.

134
El a quo no tuvo en cuenta que el principio general es el de la estabilldad de los actos
administrativos y no el de "restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad". Tal como lo
dijo esta Corte, "no existe ningún precepto de la ley que declare inestables, revisables,
revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo,
dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente
criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio
constitucional, legal o ejecutivo"

Lo expuesto implica que la excepción -la facultad revocatoria de la administración ante la

existencia de "un error grave de derecho"- debe interpretarse en forma restrictiva. De otro
modo, se frustraría la finalidad de la regla, cual es la de proteger la propiedad y la seguridad
jurídica.

Que, en este caso, no se encuentra probado que la ordenanza 375/03 exhiba vicios "graves y
ostensibles", en los términos de la jurisprudencia de esta Corte.

En efecto, la norma reúne todos los requisitos de forma y competencia que hacen a sus
condiciones esenciales de validez. A su vez, en cuanto a su contenido, no puede afirmarse que
el acto haya sido dictado con "grave error de derecho".

Por un lado, la exigencia de concurso para acceder a este tipo de cargos no surge con claridad
de las normas que rigen el ingreso a la administración comunal.

Que, en tales condiciones, cabe concluir que la Municipalidad de Du Graty no podía dejar sin
efecto la ordenanza 375/03 por no concurrir, en este caso, los supuestos excepcionales que
autorizan a la administración a revocar, en su propia sede, un acto que generó derechos
subjetivos incorporados al patrimonio de los particulares.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se
revoca la sentencia.

Unidad 7.

CSJN "S.A. Ganadera Los Lagos".

La Camara Federal de la Capital, ha desechado la demanda por estimar prescripta la acción,

con arreglo a los siguientes antecedentes: el actor con fecha 25 de septiembre de 1934 pidio la
nulidad del decreto del P.E. de la Nación del 21 de abril de 1917 cuya parte dispositiva (art. 3)
declaraba caducas las ventas hechas y formalizadas por el Gobierno nacional a los antecesores
del actor en el dominio, disponiendo, en consecuencia, respecto de las tierras comprometidas
en el presente juicio, que el registro de la propiedad tomase razón.

Se extiende la aplicación de nulidad de los actos jurídicos previstas en el código civil hacia los
actos administrativos, esto en base a la justicia.

En el presenta caso, además, dando por admitido que por extensión las reglas de la
prescripción se aplican también a las relaciones del Estado con los particulares cuando se
hallan en juego la propiedad privada de los últimos, aunque aquel actue mediante decretos
administrativos, el poder judicial está autorizada para analizar la validez o nulidad de un acto
de autoridad en cuanto se afirme que mediante el se han desconocido garantías o preceptos
constitucionales, para saber si la prescripción esta producida.

135
Las nulidades en el derecho administrativo, como en el civil, se consideran respecto de los
distintos elementos que concurren a la formación del acto considerado, esto es, a la
competencia del funcionario que lo otorgó, al objeto o finalidad del mismo y a las formas de
que debe hallarse revestido. En todos esos supuestos la nulidad del acto seria absoluta
(cuando le falta alguno de los elementos esenciales para nacer, como la capacidad, la forma o
el objeto).

El acto administrativo por serlo tiene en su favor la presunción de constituir el ejercicio

legitima de la actividad administrativa y por consiguiente toda invocación de nulidad contra
ellos debe necesariamente ser alegada y probada en juicio, así sucede cuando se han
desconocido o vulnerado principios de derecho publico o garantías individuales.

Estos principios y garantías han sido consignados en la Constitución, precisamente para

proteger a los habitantes contra los abusos siempre posibles de los gobiernos, sin que tales
abusos pierdan su carácter o queden validados a causa del medio elegido para realizarlos.
Tampoco la doble instancia de que la nulidad de tales actos no puede declararse de oficio por
los jueces a merito de la presunción de validez que los acompaña, y de que ella deba solicitarse
solo por las personas a quienes el acto afecte, son suficientes para que se cambie la naturaleza
de la nulidad convirtiendo la calidad de absoluta de ella por otra confirmable.

La competencia (en el sentido de jurisdicción) es un elemento esencial en el acto

administrativo tanto como su equivalente la capacidad lo es en el derecho privado. En este
cuando una persona es de incapacidad absoluta o incapaz de derecho para realizar un acto
determinado y la contravención está expresamente prevista en la ley, es decir, es manifiesta,
el acto puede declararse nulo de oficio por los jueces.

Cuando un acto administrativo es otorgado por el P.E., sin competencia para hacerlo, a causa
de una prohibición expresa o virtual de la Constitución o de la ley, los jueces no pueden
declararlo nulo de oficio, sin una demanda judicial directa o indirectamente relativa al acto en
el cual las partes hayan alegado tal nulidad.

Para mantener la supremacía de la CN y de las leyes sin provocar desequilibrio de los tres
poderes es indispensable que existe un pleito, una cuestión que proporcione a los
componentes del Poder Judicial la oportunidad de examinar, a pedido de alguno de los
litigantes, si la ley o el decreto conforman sus disposiciones a los principios y garantías de la
CN. Es indispensable un conflicto judicial y un peticionante cuyos derechos personales se
encuentren realmente afectados. Solo entonces la potestad legislativa y ejecutiva puede ser
puesta en tela de juicio y tachada de ilegitima.

Que siendo por consiguiente indispensable en el derecho publico argentino que la

inconstitucionalidad de las leyes y de los decretos solo pueda pronunciarse a petición de
partes, la circunstancia de no poder serlo de oficio por los jueces no altera la verdadera
naturaleza del acto que será inconsistente o nulo, a pesar de esa circunstancia, si el agente
fuese incompetente para otorgarlo o resultara prohibido su objeto por la CN o por la ley.

En el derecho administrativo por razones institucionales la declaración de actos inexistentes o

nulos es independiente del hecho de que ella pueda o no pedirse por los interesados. Mas aun,
es a estos a quienes les corresponde constitucionalmente tomar la iniciativa con exclusión de
los miembros del poder judicial.

136
Que aplicando estas conclusiones a la nulidad solicitada por la actora al decreto del año 1917
sobre enajenación de tierra publica resultaría

Que ese decreto ha sido dictado por el P.E. desconociendo la disposición concluyente del art.
95 de la C.N. que veda al presidente de la Nación el ejercicio de funciones judiciales.

Que ese mismo decreto al ordenar la cancelación en el reg. De la propiedad de las anotaciones
del dominio hechas en favor de la actora como consecuencia de los actos de transmisión por
escritura publica subscriptos por el propio gobierno, ha desconocido la garantía del art. 17 del
mismo instrumento, pues tal cancelación hecha efectiva por el Registro comporta para el
propietario las imposibilidad de disponer de los bienes transmitidos en propiedad.

La sociedad actora ha acompañado los testimonios de escrituras publicas de los que se

desprenden que el P.E. transmito el dominio de las tierras fiscales a que la demanda y el
decreto se refieren, después de dar la posesión de las mismas y en la cual como se ha
demostrado en los autos todavía se encuentra.

En resumen promediando en la especia una nulidad absoluta, no le seria aplicable la

prescripción de 2 años autorizada por el art. 4030 del C.C., pues este, según se infiere de su
simple lectura, no comprende ninguna de las hipótesis de nulidad previstas por los arts. 18 y
1044, entre las cuales se encuentra la examinada en este juicio. La nulidad manifiesta y
absoluta y la absoluta que requiere una investigación de hecho para determinar su verdadera
naturaleza, son insusceptibles de prescripción. La disposición de tal articulo, ha dicho esta
Corte, reducido a legislar sobre las acciones de nulidad allí previstas, no comprende el caso de
un decreto del P.E., acto administrativo por excelencia, que declara la nulidad de actos
anteriores de carácter definitivo producido por el mismo P.E. y cuyas consecuencias se hacen
efectivas o indirectamente repercuten sobre la facultad de disponer de la propiedad privada,
ejercitando así funciones judiciales vedadas al P.E.

Que con lo dicho, es patente la nulidad del decreto dictado por el P.E. el 21 de abril de 1917,
en cuanto trasciende de la esfera administrativa y afecta el dominio que la sociedad actora
tiene sobre las tierras descriptas en la demanda.

Con arreglo a lo prescripto por el art. 1050 C.C., la declaración de nulidad vuelve las cosas al
estado en que se encontraban antes de dictarse el decreto objetado. Por consiguiente, la
anotación de la caducidad de las escrituras de transmisión del dominio ordenada por el
decreto del año 1917, carece de todo valor, y así corresponde declararlo.

Se revoca la sentencia de la Camara federal, desestimándose la excepción de prescripción y se

declara la nulidad del decreto del 21 de abril de 1917 en cuanto afecta el dominio de la
sociedad actora sobre las tierras enumeradas en la demanda, y, por consiguiente, la caducidad
de las inscripciones de dominio sobre dichas tierras.

CSJN "Carman de Cantón".

Dentro del planteo tradicional sobre la "cosa juzgada administrativa", la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha establecido —en numerosos precedentes sometidos a su decisión— un
conjunto de condiciones necesarias para su configuración a partir del caso "Elena Carmán de
Cantón c/ Gobierno Nacional", fallado en el año 1936.

La lectura de los antecedentes indica que Elena Carman de Cantón promovió una acción
contencioso administrativa contra un decreto del Poder Ejecutivo Nacional del año 1933, el

137
cual dispuso dejar sin efecto la jubilación otorgada a su marido el Dr. Eliseo Cantón, con
fundamento en que existieron errores de hecho en el cómputo de los servicios prestados en su
condición de Decano y Profesor de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires.

En el año 1912, el Dr. Cantón solicitó su jubilación ante la Caja respectiva, lajcual, previo a los
trámites de rigor, declaró acreditados los requisitos pertinentes, acordándole la jubilación
ordinaria el 7 de febrero de 1913, la que resultó finalmente aprobada por decreto del Poder
Ejecutivo Nacional de fecha 28 de febrero de 1913.

Al comprobarse errores de hecho en el cómputo de los servicios y sin valorar los elementos
que había aportado el Dr. Cantón cuando en una anterior oportunidad pretendió revisarse su
jubilación y pese a la opinión contraria de la Caja y del Procurador General de la Nación, el
Poder Ejecutivo declaró procedente la revisión y mediante decreto de fecha 20 de junio de
1933 dejó sin efecto el decreto dictado veinte años antes y mandó formular cargo por las
sumas percibidas por el beneficiario. O sea que la viuda del Dr. Cantón, que había gozado en
forma pacífica de su jubilación durante dieciocho años, se encontró de pronto no sólo sin
derecho a la pensión que había solicitado sino frente a la obligación de tener que restituir las
sumas percibidas anteriormente por el causante.

Ello motivó que la actora promoviera una acción contencioso administrativa de nulidad contra
el decreto que había revocado la referida jubilación, sosteniendo el carácter irrevisible e
irrevocable del derecho jubilatorio de que había gozado durante tantos años el Dr. Eliseo
Cantón. Así, el fundamento central de su pretensión se basó en la configuración de la llamada
"cosa juzgada administrativa".

La Corte Suprema, sobre la base de la serie de fundamentos jurídicos que más adelante
analizaremos, hizo lugar a la demanda dela actora declarando "que Elena Carman de Cantón
tiene derecho a la pensión que le corresponde como esposa del Dr. Eliseo Cantón y según los
términos de la jubilación de que éste gozó en vida de acuerdo con el decreto de febrero 7 de
1913, cuya pensión le debe ser abonada desde el día del fallecimiento de su esposo (art. 48,
ley 4349)".

La sentencia de nuestro Alto Tribunal, que lleva las firmas de Antonio Sagarna, Luis Linares,
Benito A. Nazar Anchorena y Juan B. Terán, plantea la cuestión que debió resolver en los
siguientes términos: "Que sintetizado así, clara y precisamente, el proceso administrativo que
determina la litis en examen, corresponde averiguar si en las leyes, en la doctrina o en la
jurisprudencia —judicial o administrativa— existen fundamentos para la revisión y revocación
del decreto que reconoció al doctor Elíseo Cantón el derecho a su jubilación en febrero 28 de
1913, por defectos o errores de hecho anotados en 1927 y declarados en junio 20 de 1933, o
si, como sostiene la adora, el acto administrativo de 1913 es irrevisible e irrevocable por el
mismo poder que lo otorgó y a cuyo amparo se hizo efectivo el derecho jubilatorio del que
gozó durante 18 años el doctor Cantón" (considerando 20).

A partir de este considerando nuestro Alto Tribunal pasa a exponer los argumentos que fundan
la decisión contraria al ejercicio de la potestad revocatoria de la Administración (cuando se
trata de actos creadores de derechos subjetivos) cuyos aspectos principales pasamos a
sintetizar siguiendo el camino trazado en su momento por Bosch y, sobre todo, por Linares,
cuya interpretación fue adoptada más tarde por la mayoría de la doctrina administrativa
vernácula.

138
En tal sentido, en la parte medular del fallo comienza por afirmarse que "no existe ningún
precepto de ley que declare inestables, revisables, revocables o anulables los actos
administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o
consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades...".

Esta afirmación es de principio y, aunque la Corte no lo haya dicho, siguiendo el estilo de la

época (el cual puede advertirse en casi todos los estudios y comentarios que eluden las críticas
frontales), lo cierto es que este punto de partida del leading case vino a sentar un rumbo
jurisprudencial opuesto a la doctrina sustentada por Bielsa, entonces considerado el
administrativista de mayor autoridad doctrinaria, a quien muchos le atribuían ser el creador de
las principales instituciones del Derecho Administrativo argentino. Fue, pues, en este
precedente, donde se postuló por primera vez el principio de la estabilidad o irrevocabilidad
de cierta clase de actos administrativos y siempre que se dieran las características que a
continuación pasamos a enumerar:

1°) que se trate de actos dictados en ejercicio de facultades regladas que hubieran dado lugar
al nacimiento de derechos subjetivos.

2°) que no exista una ley que autorice la revocación de esta clase de actos en sede
administrativa;

3°) dichos actos, cuando sean regulares y causen estado, generan una situación de cosa
juzgada administrativa que impide su revocación por parte de la Administración Pública. El
concepto de acto regular, que se define como aquel "que reúne las condiciones esenciales de
validez (forma y competencia)" constituye también otra innovación en la jurisprudencia de la
Corte, que toma directamente de la obra de Félix Sarria, catedrático de la Universidad de
Córdoba.

4°) el acto que contiene un vicio de error en el cómputo de los servicios de una jubilación se
considera regular y la acción para demandar su invalidez prescribe a los dos años (art. 4030 del
Cód. Civ.) afirmándose que la prescripción constituye una institución de orden público que,
como tal, es irrenunciable;

5°) se extienden, en definitiva, los efectos de la cosa juzgada judicial a los actos jurisdiccionales
administrativos, entre los cuales la Corte ubica al del Poder Ejecutivo que otorga una jubilación
o pensión. Aunque, como luego veremos, la calificación del Alto Tribunal no era compatible
con el sistema del Derecho Público argentino, lo cierto es que en la evolución posterior alcanzó
a proyectarse a la mayor parte de los actos regulares dictados en ejercicio de funciones
materialmente administrativas.

CSJN "Almagro”.

la Sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba hizo lugar al recurso directo

deducido por dos agentes de la planta de personal no docente de la Universidad Nacional de
esa ciudad, y declaró la nulidad de la resolución n° 374/95 por la que el consejo superior había
dejado sin efecto la designación de aquéllas; en consecuencia, condenó a la universidad a
reintegrarlas a los cargos y destinos que ocupaban. Contra esta sentencia la universidad
demandada interpuso el recurso extraordinario cuya denegación origina la presente queja.

la cámara sostuvo que el consejo superior no se hallaba habilitado para revocar los actos de
designación porque éstos estaban firmes, consentidos y habían generado derechos subjetivos -
que se estaban cumpliendo- en favor de las recurrentes, razón por la cual, si la administración

139
entendió que los actos tenían vicios que los tornaban nulos, debió acudir al auxilio judicial
promoviendo el proceso de lesividad contemplado en el art. 17 de la ley 19.549. Dijo también
que la instancia había sido abierta con el único alcance de examinar la "legalidad" de la
resolución n° 374/95; debido a ello y con los elementos de juicio existentes en autos, concluyó
que no era posible determinar si los actos de designación eran nulos y menos aún expedirse
sobre el alegado conocimiento del vicio por parte de las beneficiarias.

Que el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente la obligación de la administración

pública de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo que el acto se encontrara
"firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo",
supuesto en el cual "sólo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes
mediante declaración judicial de nulidad". Por su parte, el art. 18 de esa misma ley dispone
que el acto regular del que hubieren nacido derechos a favor de los administrados no podrá
ser revocado en sede administrativa una vez notificado, salvo -entre otras circunstancias-
cuando el interesado hubiera conocido el vicio.

Que una interpretación armónica de los preceptos citados conduce a sostener que las
excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el
art. 18 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente aplicables al
supuesto contemplado en el art. 17, primera parte. De lo contrario, el acto nulo de nulidad
absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular, lo cual no constituye una solución
razonable ni valiosa.

Que en las condiciones expuestas, la cámara limitó su jurisdicción para entender en autos de
un modo incompatible con los términos del régimen legal que consideró aplicable. En efecto, si
de acuerdo con dicho régimen es válido el ejercicio de la potestad revocatoria cuando el
interesado hubiera conocido el vicio del acto, resulta entonces inadmisible sostener que el
tribunal no se encontraba habilitado para examinar si las agentes tenían o no ese
conocimiento, pues ello comporta una interpretación parcial de las normas que rigen el caso o,
dicho de otro modo, un estudio incompleto sobre la legalidad del acto impugnado.

Por ello, se hace lugar la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la
sentencia apelada.

Unidad 8.

CSJN, “Astorga Bracht, Sergio y otro c/ COMFER – Decreto No 310/98 s/ amparo Ley No
16.986”, 14/10/2004.

la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, por su Sala II,

confirmó la sentencia de primera instancia mediante la cual se había declarado la
inconstitucionalidad del art. 3° de la resolución del Comité Federal de Radiodifusión (COMFER)
16/99. Contra esa decisión, el organismo estatal interpuso recurso extraordinario.

Mediante la resolución 16/99 el interventor del COMFER aprobó el pliego de bases y

condiciones generales y particulares que regiría los llamados a concurso público para la
adjudicación de las estaciones de radiodifusión sonora por modulación de frecuencia
comprendidas en el art. 4° inc. a del decreto 310/98, así como el pliego para la adjudicación
directa de las comprendidas en el inc. b de ese artículo

140
Que en el art. 3° inc. a, se dispuso que los solicitantes debían acompañar en su presentación
un escrito dirigido al COMFER en el que se indicaría expresamente que desistían, de manera
total e incondicional, de todos los recursos administrativos y judiciales que se hubieren
interpuesto contra las disposiciones legales y reglamentarias para el servicio en cuestión, como
así también contra cualquier acto administrativo emitidos por el COMFER y la Comisión
Nacional de Comunicaciones (CNC).

Que el art. 3° inc. a, de la resolución COMFER 16/99 resulta violatorio del art. 18 de la
Constitución Nacional y de las convenciones internacionales de derechos humanos, que
cuentan con jerarquía constitucional, en cuanto resguardan el derecho a la tutela
administrativa y judicial efectiva

Que ello es así pues la citada disposición, en los términos generales en que ha sido redactada,
restringe en forma ilegítima y arbitraria la posibilidad de que los particulares que pretendan
participar en concursos para la adjudicación de licencias de radiodifusión puedan impugnar
cualquier resolución administrativa del COMFER y la CNC vinculada al servicio en cuestión, en
contradicción de la garantía mencionada en el considerando anterior, que supone la
posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia Ca lo que cabe agregar, ante las
autoridades administrativas competentes y obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a
los derechos de los particulares o litigantes y que requiere, por sobre todas las cosas, que no
se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que
pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso o procedimiento conducido en
legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia o decisión fundada.

Que la referida disposición atenta, por otra parte, contra los principios básicos de los
procedimientos públicos de selección como la licitación y el concurso, en especial, los de libre
concurrencia e igualdad, que no sólo tienden a resguardar el derecho de los oferentes o
participantes en procedimientos de ese tipo, sino también el interés público comprometido en
la debida elección de quienes resultarán adjudicatarios.

Que las razones expuestas conducen a confirmar la decisión de la cámara, que los agravios del
COMFER no conducen a variar pues ellos traducen, en lo sustancial, una reiteración de los
formulados ante ese tribunal.

A la solución adoptada no obstan las manifestaciones del COMFER vertidas a fs. 278/279, pues
la resolución 732/00 que acompaña (fs. 261/277) se limitó a revocar los actos de adjudicación
de diversas licencias para la instalación, funcionamiento y explotación de servicios de
radiodifusión sonora por modulación de frecuencia en la categoría "F" (es decir, no aquella por
la que los amparistas están habilitados para concursar, para lo cual manifestaron su interés al
adquirir el pliego correspondiente). En efecto, al iniciar el amparo dijeron que eran poseedores
de equipos de radiodifusión con capacidad para realizar transmisiones en las frecuencias D y E
(fs. 1/1 vta., confrontar también sentencia de primera instancia, fs. 69 vta.).

Por ello, tampoco sirve para el efecto pretendido por el COMFER (que esta Corte declare
inoficioso pronunciarse en la causa) lo dispuesto en la resolución citada en cuanto a que en su
oportunidad se sustanciará un concurso público para la adjudicación de licencias para las
mismas operaciones en la frecuencia categoría "F" en distintas localidades del AMBA,
conforme a lo dispuesto en el art. 2° de la resolución 445/00 del organismo.

Que tampoco resulta atendible el argumento del organismo estatal en el sentido de que los
nuevos concursos a los que se llamaría para la adjudicación de las respectivas licencias se

141
regirían por nuevas normas, distintas de las aprobadas por la resolución 16/99. En efecto, el
COMFER no ha alegado que esa resolución (que, en el punto cuestionado, es un acto de
alcance general normativo) haya sido derogada o modificada. En tales condiciones, el agravio
de los amparistas permanece inalterado, pues aquélla se encuentra en vigencia para regir, en
su caso, futuros concursos.

Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se declara admisible el recurso
extraordinario y se confirma la sentencia apelada.

(Un pliego es un acto administrativo normativo de alcance general)

Byosistem.

La corte se remite al dictamen de la procuradora Monti.

la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala III) revoca el

pronunciamiento apelado por Biosystems S.A. en cuanto habia declarado no habilitada la
instancia judicial por haberse entablado la demanda una vez vencido el plazo del art. 25 del
decreto-ley 19.549 (Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, en adelante LNPA).

Para resolver de tal modo, los magistrados declararon la inconstitucionalidad del arto 31 de la
LNPA, según la modificaci6n introducida por la ley 25.344, sobre la base de considerar que en
los términos en que quedó redactado soslaya la función de garantia que cumple el silencio
administrativo por resultar contrario a los arts. 10 y 26 de la LNPA y atenta contra la defensa
en juicio al verse comprometido el principio pro actione, pues coloca en desventaja al
particular que formula el reclamo administrativo y urge Su decisión mediante el pedido de
pronto despacho.

Sostuvieron que la reforma de la LNPA no guarda coherencia con la finalidad del plazo de
caducidad que es dar certeza: a las relaciones juridicas fijando un limite temporal para que el
acto administrativo -entendido como la declaración de voluntad unilateral de la
Administración que produce efectos juridicos e inmediatos en los derechos del particular
quede firme, ya que, en los casos como el del sub lite, no existe acto alguno cuya estabilidad
esté en juego, pues 10 que se persigue es el reconocimiento de una situación juridica
preexistente mediante la resolución administrativa que asi lo disponga o, en caso de omisión
del órgano competente en expedirse, mediante la pertinente declaración judicial. Destacaron,
asimismo, que el art. 25 de la LNPA establece que el punto de partida para computar el plazo
de caducidad es la notificación al interesado del pronunciamiento expreso que agota la via
administrativa y que, en el caso de silencio del órgano obligado a resolver el reclamo, no existe
la notificación de dicha circunstancia al interesado.

En efecto, entendieron que las normas de la LNPA y de su decreto reglamentario prevén

mecanismos favorables al ejercicio del derecho de defensa del administrado en las diversas
hipótesis alli contempladas, ya sea por considerar que no rige el plazo de caducidad (arts. 10 Y
26 de la LNPA) o al diferir el vencimiento de los términos procesales (art. 44 del decreto
1759/72), herramientas que no han sido incluidas frente a la denegación tácita del reclamo
administrativo en las cuales no existe notificación alguna en virtud de la inactividad de la
autoridad pertinente.

Agregaron que sólo en la via impugnatoria surge la necesidad -o conveniencia- de sujetar la

posibilidad de demandar judicialmente a la Administración en un tiempo determinado, por lo
cual el plazo de caducidad sólo resulta razonable frente a la impugnación de actos

142
administrativos, lo que no sucede en la via reparatoria. Ello, por cuanto las razones de
seguridad jurídica que requieren lograr la estabilidad del acto concurren unicamente en
aquélla via, no así en el caso del acto administrativo que resuelve el reclamo previo, ya que la
esencia de este ultimo es diferente en la medida que no importa una modificación del estatus
juridico del particular y, por tal motivo, no está sujeto a los requisitos de impugnación de los
arts. 23 y 24 de la LNPA, lo cual habia sido receptado por la ley en su redacción anterior, al
excluir del instituto de la caducidad, la resolución denegatoria final expresa o tácita- del
reclamo administrativo previo.

En consecuencia, concluyeron diciendo que correspondia declarar la inconstitucionalidad del

arto 31 de la LNPA, al condicionar el acceso a la justicia del reclamo por el reconocimiento de
un derecho frente a la inactividad de la Administración y al encadenar los plazos para
configurar la denegatoria por silencio ~cuya función es de garantla~ con el de caducidad
previsto en el arto 25 de la ley citada -que tiene fundamento en lograr la inmutabilidad de un
acto administrativo que no existe en la denominada via reparatoria-.

El Estado Nacional-Ministerio de Salud de la Nación interpuso recurso extraordinario contra tal

decisión.

Alega que el fallo es violatorio de garantías de igualdad, debido proceso y defensa en juicio
amparadas por la Constitución Nacional, al tiempo que desconoce las disposiciones de la LNPA
de carácter federal aplicables al caso.

Expresa que la actora ello de marzo de 2004 interpuso reclamo administrativo ante el
Ministerio de Salud de la Nación a fin de que se le abonaran sumas de dinero que tuvieron por
causa el incumplimiento de pago de un contrato celebrado para la provisión de insumas al
Hospital Nacional "Profesor Alejandro Posadas" y que, ante la falta de resolución por parte de
la cartera de salud, el 15 de marzo de 2007 la empresa solicitó pronto despacho.

Acota que, de acuerdo con lo establecido en el arto 31 de la LNPA -en su actual redacción- a
partir del pedido de pronto despacho deberán transcurrir otros 45 dias, en cuyo caso el
interesado podrá iniciar demanda, la cual deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y
bajo los efectos previstos en el arto 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de
prescripción.

Por tal motivo -prosiguió diciendo-, en el caso de autos los 45 dias vencieron el 26 de junio de
2007 y los 90 dias hábiles judiciales el 2 de noviembre de ese año, razón por la cual la
demanda, entablada el 16 de abril de 2008, se interpuso cuando estaban vencidos
holgadamente los plazos legales establecidos.

(La corte distingue entre la via impugnatoria -que presupone el agotamiento de las instancias
administrativas reglamentadas en los arts. 23 y sgtes. de la LNPA- cuyo resultado seria
necesariamente la declaración de ilegitimidad del acto administrativo, de la reclamación del
reconocimiento de un derecho -aun originado en una relación juridica preexistente-- basada
en 10 dispuesto por los arts. 30 y concordantes de ese mismo cuerpo legal, inclusive en los
casos en que hubiese mediado reclamación administrativa previa, los que no estarán sujetos al
plazo del arto 25.

Como resultado de ello, podía diferenciarse claramente entre aquellos actos administrativos
susceptibles de impugnación judicial, investidos de aptitud para modificar el estatus jurídico
del administrado y que presuponían el agotamiento de las instancias administrativas en los

143
términos del art. 23 Y sgtes. de la LNPA, de aquellos otros carentes de tal aptitud, provocados
por el interesado mediante el reclamo administrativo previsto en el arto 30 de la LNPA, cuya
procedencia no dependía de la declaración de invalidez de acto administrativo alguno y no
constituian la expresión de la voluntad del Estado, sino que definian tan s610 la actitud de la
Administración requerida por el pretensor de un derecho subjetivo originado en una relación
preexistente.

Respecto de la via impugnatoria de actos administrativos, la Corte dejó en claro que es

obligación de la Administración decidir las cuestiones que se le planteen en término (art. 1" de
la LNPA), por lo que frente al silencio el particular tiene la opción de esperar el dictado de la
resolución o bien acudir a la instancia administrativa o judicial que corresponda, pues cuenta
con un medio idóneo para la protección de sus derechos frente a la actitud pasiva que lo
perjudica

Ello es así, porque si para acceder a 'la vía jurisdiccional se requiriera un acto expreso, la
autoridad administrativa podría impedir las demandas judiciales con sólo no resolver las
peticiones que se le plantearan. Para evitar tales excesos -dijo- nació el instituto del silencio de
la Administración, de modo que -frente a la inactividad de la autoridad administrativa- el
interesado cuente con la facultad de recorrer la vía judicial como si hubiese una resolución
expresa, aunque no exista.

Desde esa perspectiva, en el supuesto de la vía impugnatoria el silencio con carácter

denegatorio es una opción del particular y, por ende, no rige el plazo de caducidad del

Art. 25 de la LNPA para impugnar ante la mora administrativa. Cabe recordar que el art. 26 de
la LNPA , establece que la demanda podrá iniciarse en cualquier momento, y sin perjuicio de lo
que corresponde en materia de prescripción, cuando se verifique el silencio negativo previsto
en el art. 10 de la LNPA.

Ahora es necesario examinar si corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 31 de la

LNPA, como hizo la cámara al considerar que violaba el derecho de defensa, a la luz de la
modificación introducida por la ley 25.344, cuyo nuevo texto prevé que “el pronunciamiento
acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los 90 dias de formulado. Vencido ese plazo,
el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros 45 dias, podrá aquel iniciar la
demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos
en el art. 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en matera de prescripción”.

La cámara estimó que la reforma era inconstitucional al colocar en desventaja al particular que
formula el reclamo administrativo y urge su decisión mediante el pedido de pronto despacho
sin obtener de la Administración un pronunciamiento expreso, en cuyo caso se le exige que la
demanda sea articulada en plazos perentorios, de aquel otro que impugna un acto definitivo, y
frente al silencio de la Administración después de interpuesto el pronto despacho, puede
iniciar la demanda en cualquier momento.

Menciona Monti la condici6n que impone el art. 31 de la LNPA para plantear la demanda en
cuanto a "que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en
el art. 25 (caducidad la instancia)" debe interpretarse que sólo rige cuando el reclamo sea
resuelto expresamente en contra del interesado, es decir, cuando haya una resolución
denegatoria, mas no cuando se hubiera producido el silencio de la Administración y no
existiera un acto expreso.

144
Así lo pienso, porque la imposición de un plazo de caducidad para demandar frente al silencio
administrativo, además de no ser congruente con la finalidad de la opción procesal de dicho
instituto consagrada en el arto 26 de la LNPA, tampoco lo es con el modo de contar el plazo de
caducidad previsto en el arto 25 de la LNPA para deducir la demanda, pues en los supuestos
contemplados en este articulo dicho término se computa a partir de la notificación del acto
que agota la via administrativa (con los efectos del arto 44 del decreto 1759/72 si se hiciere en
contravención a sus normas) y, en el supuesto del silencio, no podria dar comienzo por la
inexistencia de acto administrativo que notificar.

puede decirse que una atenta lectura del arto 31 da la pauta de que s6lo operará la caducidad
de la accion cuando se impugna el acto administrativo que deniega el reclamo administrativo.

En efecto, la indicación en tal precepto de que el particular "podrán "iniciar la demanda, la que
deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el arto 25N
seguida de los términos "sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripci6n N
no puede ser entendida como una redacción descuidada o desafortunada del legislador, sino
que la sucesión entre ambos indica que ante la opción del interesado de entablar demanda, "la
que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios” ha sido establecido para el supuesto de
que el reclamo sea resuelto expresamente en contra del particular y para el caso de silencio
administrativo regirá " lo que fuere pertinente en materia de prescripción”.

Paralelamente, ello permite sostener que no se aplica el término de caducidad del arto 25 de
la LNPA cuando se configura el silencio, de lo contrario, la remisión a los plazos de prescripci6n
seria innecesaria.

Asimismo, el criterio que aqui se propicia resulta congruente con el adoptado por la Corte en
Fallos: 315:656; 316:2477 y 318:1349, al intervenir en instancia extraordinaria, cuando dej6 sin
efecto sentencias de tribunales provinciales que aplicaban plazos de caducidad para iniciar la
demanda contencioso administrativa mediando silencio de la Administracion. En tales casos,
los jueces locales entendian que el término para iniciar el proceso judicial comenzaba a
transcurrir a partir del momento en el que se configuraba el silencio, sin embargo, el Tribunal
descalifico tales fallos por incurrir en un injustificado rigor formal y poner de relieve una
interpretacion de las reglas aplicables contrarias al principio in dubio pro actione, rector en la
materia, señalando, a su vez, que el criterio cuestionado premiaba la actitud negligente de la
Administraci6n y hacia jugar en contra del particular la figura del silencio administrativo,
instituida, claramente, en su favor.

En consecuencia de lo hasta aqui expresado, es mi parecer que no corresponde declarar la

inconstitucionalidad de la norma impugnada pues debe entenderse, de acuerdo con esta
interpretación, que en el caso correspondia habilitar la instancia judicial al no haber acto
administrativo que denegara el reclamo de la actora. Por ende, aun habiéndose interpuesto
pronto despacho, ante el silencio de la Administración, el actor, por la concordancia de los art.
31, 26 Y 10 de la LNPA, podia entablar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo
que correspondiere en cuanto a los plazos de prescripcion.

Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde declarar formalmente
admisible el recurso extraordinario y revocar la sentencia apelada con el alcance aquí
expuesto.

(Biosystem interpuso reclamo por la falta de pago, presenta el pronto despacho tres años
después. Ante la pretensión de biosystem en declarar la inconstitucionalidad del art. 31 la

145
procuradora Monti menciona que es una cuestión importante la declaración de
inconstitucionalidad y busca tratar de integrar el sentido que quiso darle el legislador. Entiende
que el silencio administrativo es una figura que protege al administrado, por lo que no se
puede privar de la tutela judicial efectiva en pos del silencio que es lo que pretendía la
administración).

Unidad 9.

CSJN, “Serra, Fernando Horacio y otro c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”,

26/10/1993, Fallos 316:2454.

contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, que revocó la decisión de

primera instancia -que había declarado la caducidad respecto de la demanda de cobro de
honorarios por dirección e inspección de una obra contratada por la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y no ejecutada-, la demandada interpuso recurso extraordinario por
arbitrariedad de sentencia que le fue denegado y que motivó la queja en examen.

Que el a quo consideró, con fundamento en la doctrina de Fallos 307:2216, que por encuadrar
la relación suscitada entre las partes en el marco contractual, las normas de la ley de
procedimientos administrativos 19.549 -que rige el procedimiento de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires en virtud de lo dispuesto por el art. 1º de la ley 20.261- no eran
aplicables al caso, en cuanto se vinculaba con los plazos de caducidad y agotamiento de la vía
administrativa.

en el "sub lite" es preciso determinar, por un lado, si la sentencia que deniega la excepción de
caducidad de la acción procesal administrativa asume la cualidad de definitiva en orden a la
intervención de esta instancia extraordinaria -con lo que, en su caso, se cumpliría uno de los
requisitos exigidos-, y luego, establecido ello, si, a la luz del principio de la división de poderes
-tal como ha sido interpretada por el legislador en las leyes 19.549 y 19.987- están reunidas las
condiciones bajo las cuales el Estado puede ser llevado a juicio.

Que los plazos de caducidad previstos para la habilitación de la instancia

contenciosoadministrativa en los arts. 25 de la ley nacional de procedimientos administrativos
y 100 de la ley orgánica municipal número 19.987, constituyen una prerrogativa propia de la
Administración Pública, para que, en virtud de los postulados del Estado de Derecho -entre los
que se encuentran la justiciabilidad del Estado y la división de poderes- ella puede estar en
juicio. Esto significa, en otros términos, la posibilidad de habilitar la competencia de la rama
judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados del Poder Ejecutivo y de los
que -con la propiedad de "causar estado", por cerrar la discusión en sede administrativa-
emanan de los órganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepción también
establecidos por el legislador.

confiere a la Administración Pública, consecuencia, a su vez, del denominado "régimen

exorbitante del derecho privado" (Fallos 308:731) que impera en la relación iusadministrativa,
da sustento jurídico a la institución de los plazos de caducidad, cuya brevedad -acorde, claro
está, con la razonabilidad- se justifica por la necesidad de dar seguridad y estabilidad a los
actos administrativos, buscando siempre que esos dos extremos precedentemente señalados
-prerrogativa estatal y garantías del particular- encuentren su armónico equilibrio
constitucional.

146
Que, en tal sentido, no cabe duda de que cuando se trata de la Administración Pública, "lato
sensu", la habilitación de la instancia judicial aparece como el atributo que la propia
Constitución Nacional, en su art. 100, confiere al órgano judicial para juzgar -en su calidad de
componente de la trilogía del Poder estatal- a los otros poderes. Pero, al mismo tiempo, el art.
100 señala al Poder Judicial que su intervención queda excluida en aquellas materias que, por
su propio mandato o por una razonable opción legislativa, han sido reservadas a los otros
máximos órganos del Poder estatal.

Que de esta inteligencia se deduce, entonces, y como consecuencia del vallado directo que ha
impuesto -o que posibilita- la propia Constitución Nacional, que cuando se opera la caducidad
de la instancia procesal administrativa, la cuestión queda incluida dentro de la zona de reserva
de los otros poderes y sustraída al conocimiento del órgano jurisdiccional.

Que esta interpretación es coherente con el sistema establecido por el legislador -y por el
Poder Ejecutivo en su ámbito de competencia- cuyos elementos principales y las relaciones
determinantes que funcionalmente los vinculan, imponen, necesariamente, que el acto
administrativo agote en primer término la vía impugnatoria en aquella sede, a través de su
estructura orgánica jerárquica, de manera que -de no ser consentido antes por el
administrado- su justiciabilidad esté dada una vez que sea emitido por el órgano final según la
distribución de competencias establecida por el ordenamiento jurídico. Pero, dado que el acto
administrativo es también expresión de la voluntad estatal que se integra en dicho
ordenamiento -por ello su presunción de legalidad y fuerza ejecutoria (art. 12, ley 19.549)- la
posibilidad de revisión judicial del mismo se complementa con un plazo breve de caducidad
que queda así integrado al sistema de impugnación judicial de los actos administrativos.

Que de ello se sigue que la actuación del Poder Judicial en situaciones donde se produjo la
caducidad de la acción procesal administrativa, violaría el principio de la división de poderes y,
por lógica consecuencia, se encontraría en colisión con el sistema que el legislador,
interpretando la Constitución Nacional, estructuró para el funcionamiento de las instituciones
en ella forjadas. Es, la señalada, precisamente, una de las características fundamentales que
diferencian la caducidad de la acción conteciosoadministrativa de la prescripción: el especial
mandato de no intervención dirigido al juez cuando ella se ha operado.

cabe señalar, nuestro sistema se asienta sobre la base de una amplia revisión por parte del
Poder Judicial de los actos emanados de la Administración Pública, aunque sometida a ciertas
condiciones de procedencia de la acción -habilitación de la competencia judicial por el
agotamiento de la instancia administrativa, integrada con el plazo de caducidad de la acción o
recurso de que se trate- que pretenden asegurar que sea la misma administración -también
positivamente sometida al ordenamiento jurídico, como consecuencia del principio de
legalidad administrativa- quien resuelva sus conflictos jurídicos, cumpliendo así con un aspecto
necesario de su competencia constitucional de administrar conforme con el mismo
ordenamiento, y que el cuestionamiento judicial de los actos administrativos no lleve -por la
natural extensión de los plazos de prescripción- a la inseguridad de la efectiva ejecución de los
cometidos administrativos.

iniciada la acción impugantoria dentro del plazo legalmente previsto, la administración

-conocedora de la intervención judicial sobre el acto en cuestión- decidirá responsablemente si
ejecuta o no el acto, para lo cual cuenta, además, con el instrumento suspensivo que le
acuerda el art. 12 de la ley 19.549, sin perjuicio de la suspensión judicial cautelar, en los casos
extremos en que ello resulte procedente. desde esta perspectiva, la solución no difiere de la

147
establecida para la acción de amparo de la ley 16.986, aun frente a supuestos de nulidad
manifiesta del acto cuestionado. Si, en cambio, la caducidad se ha operado, la administración
conocerá en breve plazo de la firmeza del acto en cuestión, quedando a su decisión
discrecional la posibilidad de revocarlo (arts. 17 y 18, ley 19.549) o de consentir la habilitación
de su revisión judicial, aún en aquellas condiciones de relativa firmeza.

resulta claro que el rechazo de la excepción de caducidad asume, para la Administración

Pública -en el caso, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires-, el carácter de una
resolución definitiva puesto que aparece gravamen suficiente, a la luz de la Constitución
Nacional, para tornar procedente el recurso extraordinario, ya que se encuentra en juego la
aplicación de una prerrogativa administrativa que, de resultar vigente para el caso, obstaculiza
la habilitación de la competencia judicial revisora de los actos administrativos.

Que en la presente cuestión es necesario establecer, para juzgar sobre la virtualidad del
rechazo de la excepción, si la habilitación de la acción procesal administrativa estaba sujeta a
un plazo de caducidad o sólo de prescripción -esto es, si era preciso seguir la vía impugnatoria
o la vía resarcitoria-, o, de otra forma, si -para el reconocimiento del derecho pretendido por el
administrado- era preciso juzgar primero sobre la validez del acto administrativo.

Que, acotada en estos términos la cuestión, de las constancias de la causa resulta que el
derecho invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la
decisión de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de actos que dan base

estructural a la existencia y ejecución del contrato administrativo donde es preciso buscar el
origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa interrelación de actos
administrativos, en la que cada uno es consecuencia del precedente -sin perder, por ello, su
individualidad, pero cuya existencia se justifica "en" y "para" el contrato administrativo-
donde, en el caso, se sitúa la fuente del derecho de la actora, y no en el acto impugnado, que
está, como tal, fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato, y su incidencia
sobre ella es, al fin indicado, nula.

Que, como resultado de lo expuesto, desde el punto de vista procesal el derecho a accionar
judicialmente para obtener el reconocimiento del crédito que invoca la actora nació de la
relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el contrato que celebraron, y no del
acto administrativo que rechazó su petición, en la medida en que éste en nada afecta a los
términos de la relación jurídica originalmente establecida entre los contratantes. En efecto, la
negativa de pago expresada por la municipalidad en el acto obrante a fojas 143 del expediente
agregado por cuerda, sólo posee aquella virtualidad -fijar la posición de la administración
frente al requerimiento de pago efectuado- sin que en sí misma goce de aptitud para modificar
la relación jurídica sustancial fijada por el acuerdo de voluntades -contrato- y la serie de actos
administrativos que le otorgan a aquél su naturaleza iusadministrativa. Por el contrario, para
dilucidar tal cuestión será, en todo caso, el contrato y no la negativa de pago lo que deberá ser
la guía principal para la decisión que, en su momento, tome el juez de la causa.

Que, por lo tanto, no era necesaria, en el caso, la deducción de la acción dentro del plazo de
caducidad, sino del correspondiente a la prescripción de la acción ordinaria.

23. Que, si bien la decisión del a quo conduce en definitiva el reconocimiento de la posibilidad
de juzgar a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en lo que se vincula a la existencia

148
del derecho invocado por los actores, los fundamentos que han de observarse para el debido
encuadre de la cuestión son los aquí mencionados.

Por ello, se declara procedente la queja, se hace lugar al recurso extraordinario y, por los
fundamentos aquí desarrollados, se confirma la sentencia apelada.

Fallo clase:

Había una obra publica contratada pero no ejecutada y estaban pidiendo el pago de
honorarios. Se busca el cobro en el marco de una obra publica, no en el marco del ejercicio
profesional privado.

La corte termina diciendo que se aplican los plazos de prescripción, serra estaba en tiempo. No
se expidió acerca de la materia de daños y perjuicios.

La corte atendió la cuestión que hacia al derecho administrativo pero no se inmiscuyó en otra
cosa.

CSJN, “Gypobras S.A. c/ Estado Nacional (Ministerio de Educación y Justicia) s/ contrato de

obra pública”, 05/04/1995, Fallos 318:441.

Contra la sentencia de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal que revocó el fallo de primera instancia y declaró operada la caducidad
del plazo para demandar, la actora interpuso el recurso extraordinario

los agravios planteados por el recurrente, consistentes en la inaplicabilidad del plazo para
demandar previsto en la ley de procedimientos administrativos en virtud de lo dispuesto en el
art. 7, última parte, de dicho cuerpo legal, y la inconstitucionalidad de aquél por ser
irrazonable y lesivo de la garantía constitucional del debido proceso, suscitan cuestión federal
que permite la apertura de esta vía extraordinaria.

Que el art. 7, in fine, de la ley 19.549 establece: "Los contratos que celebre el Estado, los
permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente título, si ello fuere procedente".

En tal sentido, el precepto antes transcripto, en cuanto determina que los contratos
administrativos se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación
analógica de las disposiciones del título III del mencionado cuerpo normativo, no permite
sostener que la misma pauta (aplicación analógica y no directa) se extienda al título IV, en el
que se regula la impugnación judicial de los actos administrativos.

Que, por lo demás, el citado art. 7, in fine, en cuanto expresa que los contratos celebrados por
la administración se regirán por sus respectivas leyes especiales, indica que el legislador no
descartó la aplicación de un ordenamiento general, que en materia de procedimiento y de
impugnación judicial, no puede ser otro que la ley 19.549. En tal sentido, el art. 1°, inc. 6 del
decreto 9101/72 establece la aplicación supletoria del citado cuerpo normativo a los
procedimientos atinentes al régimen de contrataciones del Estado.

En consecuencia, es indudable la aplicación del artículo 25 de la ley nacional de

procedimientos administrativos a los pleitos relativos a relaciones jurídicas originadas en
contratos celebrados por la administración.

Que, con respecto al segundo agravio planteado corresponde señalar que esta Corte tiene
dicho que los plazos de caducidad previstos en el artículo 25 de la ley 19.549 constituyen una

149
prerrogativa procesal propia de la Administración Pública -consecuencia, a su vez, del
denominado "régimen exorbitante del derecho privado" (Fallos: 306:731) que impera en la
relación iusadministrativa- (causa S.182.XXIV "Serra, Fernando y otro c/ Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires", sentencia del 26 de octubre de 1993).

Que la existencia de términos para demandar a la administración se justifica por la necesidad

de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos (causa S.182.XXIV "Serra",
antes citada). Se trata de evitar una incertidumbre continua en el desenvolvimiento de la
actividad de la administración, pues de lo contrario se afectaría el principio constitucional de la
seguridad jurídica (Fallos: 252:134), que constituye una de las bases principales de
sustentación de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces.

Que, en suma, la limitación temporal al ejercicio de la acción procesal administrativa prevista

en el art. 25 de la ley 19.549 no es susceptible de impugnación constitucional, toda vez que
constituye una reglamentación razonable del derecho de defensa en juicio, en tanto, no lo
suprime, desnaturaliza o allana (doctrina de Fallos: 235:171; 297: 201). Por lo expuesto, se
declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.

Fallo clase:

Los contratos de obra celebrado entre gypobras y el estado. La empresa interpone demanda
contra la administración, primera instancia da lugar a la demanda, segunda instancia revoca la
sentencia y declara la caducidad del plazo para demandar.

Gypobras decía que el art. 7 donde estaban los plazos de caducidad debian ser declarados
incostitucional y no aplicárseles.

Habla de que pasa cuando hay leyes especiales ante el procedimiento general. Como no estaba
tan claro que había una ley especial, La corte termina haciendo valer el art. 25 que establece
los plazos de caducidad.

(En principio hay 90 dias hábiles judiciales para presentar la demanda, lo que va a depender a
partir de cuando los cuento) en el caso de gypobras la corte entendio que hay caducidad, no se
violenta el debido proceso ya que se reglamenta el tiempo para defenderse. El hecho de la
estabilidad del acto hace a la seguridad jurídica.

CSJN, “Gorordo Allaria de Kralj, Haydée María c/ Estado Nacional (Ministerio de Cultura y
Educación”, 04- 02-1999, Fallos 322:73.

la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal

confirmó el pronunciamiento del juez de primera instancia por el cual se declaró, con
fundamento en lo dictaminado por el fiscal federal, no habilitada la instancia por haber
vencido el plazo previsto en el art. 25 de la ley 19.549.

Que, para así decidir, sostuvo el a quo que "el rechazo en sede administrativa de una denuncia
de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una acción contencioso
administrativa por configurar el ejercicio de una facultad discrecional (...) y no puede importar
el restablecimiento de plazos perentorios fenecidos (art. 1, inc. e, punto 6, ley 19.549...".
Seguidamente expresó que "un recurso extemporáneo no produce el efecto interruptivo
previsto en el art. 1, inc. e, p. 7, de la ley 19.549, ni su tramitación suspende el término para
deducir la acción judicial, que es perentorio..."

150
Concluyó la cámara que, al haber vencido los plazos legales para recurrir en sede
administrativa la resolución impugnada, la demanda resulta extemporánea, en tanto se
encuentra excedido el plazo establecido en el citado art. 25 de la ley 19.549.

Destaca la recurrente que la sentencia dictada por el a quo lesiona sus garantías
constitucionales de defensa en juicio, igualdad ante la ley y propiedad. Ello toda vez que, el
juez de primera instancia rechazó de oficio la demanda contraviniendo la doctrina de este
Tribunal sentada en los precedentes registrados en Fallos: 313:228 y 315: 2217 y porque no
existe norma legal que determine que los actos administrativos que rechazan una denuncia de
ilegitimidad son irrecurribles judicialmente.

corresponde examinar en primer término el agravio consistente en la imposibilidad de que el

juez de primera instancia deniegue de oficio la habilitación de la instancia judicial

Para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él
se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal
conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que
condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo a requerimiento de
la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez
puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de las
partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria

Que en lo que respecta al proceso contencioso administrativo el actor, además de las

condiciones de admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso previstos en el título
IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar.

Que teniendo presente lo expuesto corresponde decidir que dada la condición de presupuesto
procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549 el juez de primera
instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y rechazar en caso
contrario in limine la pretensión (art. 337 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación),
pues su falta no requería la expresa denuncia por parte del demandado.

Ahora cabe entrar a examinar el segundo agravio desarrollado en el remedio extraordinario

vinculado a la revisión judicial de la resolución del Ministerio de Cultura y Educación 3416/94
por la cual se desestimó la denuncia de ilegitimidad presentada por la actora.

Que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo,

tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en
sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los recursos
administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva, y, por ende, la posibilidad de agotar la
vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia judicial (art. 23,
inc. a, de la ley 19.549). Esta conclusión encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto
en el inc. e, apart. 6° del art. 1° de la ley 19.549, el cual determina: "Una vez vencidos los
plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para
articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio (art. 1°, inc. e, apart. 6°) y obligatorio (art.
1°, inc. e), apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para recurrir.

Que, asimismo, la no revisabilidad judicial del acto que rechaza en cuanto al fondo una
denuncia de ilegitimidad se deriva de su condición de remedio extraordinario previsto por el

151
ordenamiento jurídico con el propósito de asegurar el control de legalidad y eficacia de la
actividad administrativa, y a través de él, el respeto de los derechos e intereses de los
administrados.

Que el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art. 18 de la

Constitución Nacional) pues ésta, no obstante haber tenido la oportunidad para ejercerlo
adecuadamente, no lo hizo, en tanto omitió articular dentro del término perentorio fijado en
el decreto 1759/72 (t.o. por el decreto 1883/91) el recurso administrativo pertinente. La
garantía de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha tenido amplia
oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es imputable.

Sería claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia de ilegitimidad -que no es

más que una impugnación tardíamente interpuesta- que a un recurso deducido en término.
Ello implicaría colocar en pie de igualdad al particular que se comporta en forma negligente
respecto de aquel que actúa con diligencia para proteger sus derechos.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso interpuesto y se confirma la
sentencia apelada.

Fallo clase:

Cohen / Tadia:

La corte establece que el juez cuando llega la causa se fija si agoto la via y los plazos, lo puede
hacer cualquier instancia. Se ve si se puede rechazar la causa antes de que se trabe la litis, el
juez por si mismo pese a tildar los requisitos de procedencia tiene que darle vista al fiscal, el
cual dice si cumple o no.

En cohen entra en tencion, la corte termina diciendo que el juez no podía hacerlo porque
violaba el debido proceso del administrado. Puede verificar el requisito una vez que traba la
litis y contesta demanda, porque sino se estaria excediendo.

La corte entendía que el juez no lo podía hacer, mas allá de que uno de los requisitos no este
cumplido, el juez debía trabar la listis y correr translado, y ahí la demandada eventualmente
tenia que pedirlo. Gorordo cambia esto.

Fallo Gorordo clase:

Gorordo tiene los plazos vencido para reclamar y decide reclamar por denuncia de
ilegitimidad.

El inciso permite que por mas que se pasen los plazos se está un poco cubierto.

La corte termina diciendo que no puede analizar la denuncia de ilegitimidad por no inmiscuirse
en el régimen exorbitante de la administración.

La corte dice que paso mucho tiempo, en ese tiempo no se puede inmiscuir en lo que hizo la
administración ya que no lo estaría haciendo velando las garantías del administrado.

(En la doctrina de balbin se vuelve a la argumentación de gordo).

Hoy en día cuando llega una demanda, el juez esta obligado chequear que se den los
requisitos, sino no traba litis y corre translado.

152
SCBA, B. 64.553, "Gaineddu, Juan Daniel c/ Provincia De Buenos Aires (Ministerio De
Seguridad), res. del 23/4/2003.

El actor promueve demanda contra la Provincia de Buenos Aires y dos oficiales de la Policía,
con la finalidad de interrumpir la prescripción de la acción y procurando una indemnización
por daños y perjuicios. Atribuye a la demandada responsabilidad en relación con la
desaparición de su automóvil (Peugeot 405 Embassy) en ocasión que el mismo, el día 13-IX-00,
se hallaba estacionado frente a la entrada de la Comisaría 3a de San Isidro. En esa
oportunidad, según el relato, el actor se encontraba en la dependencia policial efectuando
diligencias referidas al hallazgo de su vehículo - justamente unas horas antes de este último
hecho- en el estacionamiento del Hospital Municipal de Boulogne Sur Mer. Anteriormente, el
1º de septiembre de 2.000, había sido despojado de su automóvil por dos personas que lo
amenazaron con un arma de fuego cuando se encontraba situado sobre la subida de la cochera
de su domicilio particular.

Sostiene que los demandados son civilmente responsables por la cosa que estaba legalmente a
su guarda -el citado vehículo.

La cuestión litigiosa evidencia la imputación a la demandada de responsabilidad por omisión

en el ejercicio de sus funciones administrativas.

Ahora bien, examinada, prima facie, cabe sostener la procedibilidad de la acción, a poco que se
advierte que, en el caso, la reclamación administrativa previa no es un requisito que debiera
haber sido observado por el actor, en vista de la deducción de la pretensión articulada en
autos.

En efecto, como se ha puntualizado, se persigue en la causa interrumpir la prescripción de la

acción encaminada a hacer efectiva la responsabilidad del Estado y sus agentes, derivada de
una "omisión" material en el ejercicio de funciones administrativas. Aunque resulte obvio
precisarlo, la petición no presupone la impugnación de ningún acto administrativo sino que se
asienta en la negligencia que se atribuye a funcionarios de la Policía de la Provincia en el
cumplimiento de obligaciones de custodia de un automóvil de propiedad del actor.

La constitución de la provincia de Buenos aires hacía expresa referencia a la "previa

denegación ... de la autoridad administrativa..." en cuanto al reconocimiento de los derechos
gestionados por parte interesada (art. 149 inc. 3°, cit.). A la vez, el antiguo Código que la
reglamentó -ley 2.961-, intensificando su presencia, estructuró el contencioso administrativo
sobre la base de la impugnación de la resolución definitiva, dictada una vez agotada la vía -de
reclamo o recursiva- ante la Administración.

Con todo, y aún antes de la reforma constitucional de 1.994, se había perfilado como salvedad
el caso de pretensiones indemnizatorias derivadas de la nulidad de actos, cuando tal cuestión
había sido despachada negativamente por la autoridad (cfr. causas B-48.894, "Bambikian",
sent. del 29-VI-84; B-49.124, "Roulier Gutiérrez de Manso", sent. del 23-11-88; B-49.843,
"Ibáñez", sent. del 3-XII-91, entre otras), criterio que evitaba hacer de la exigencia del reclamo
previo un ritualismo inútil.

Pues bien, abrogada la norma en que se fundaba el requisito bajo examen y gozando de valor
normativo directo la nueva cláusula en la materia –art. 166, in fine, de la Constitución-,
corresponde aplicar esta disposición a fin de dilucidar, en cada causa, si es que opera y, en su
caso, con qué alcance.

153
Por lo pronto, el mencionado art. 166, in fine prescribe, en lo pertinente, que la ley “…
establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”.

Resulta inocultable el cambio paradigmático que introduce el nuevo texto constitucional, en

cuanto persigue extender el enjuiciamiento de las contiendas administrativas y vigorizar el
control de la administración, favoreciendo el acceso a los tribunales contencioso
administrativos. Se deduce, entonces, de aquella norma y de la explícita consagración de la
eficaz tutela judicial (art. 15, Const. Pcial.) la superación del formalismo extremo que
caracterizó, a veces como una rémora inconducente para la obtención de una solución judicial
de los conflictos, a ciertos institutos correspondientes al régimen de admisibilidad del preceso
en la legislación adjetiva gestada en el anterior sistema.

En este contexto, supuesta la efectiva configuración de un caso (art. 166, in fine, Const. Pcial.),
para cuya ocurrencia en ocasiones puede ser menester la articulación de un pedimento ante la
entidad administrativa, el tránsito por vías administrativas -ora la reclamación ante la
autoridad, ora el procedimiento recursivo en la misma sede- han de tener cabida, como
excepción a la directa demandabilidad estatal, en aquellas hipótesis expresamente requeridas
por un enunciado normativo de rango legal. Regulación de la cual la carga de acudir ante la
administración ha de ser una expresa y razonable consecuencia, a fin de no contrariar el
principio, de accesibilidad irrestricta a la jurisdicción (art. 15, Const. Pcial.)

En el sub examine la pretensión planteada endilga a la Administración una abstención lesiva de

los derechos del actor.

Como la ley 2.961, según se expresó, estructura un espacio procesal ceñido a las pretensiones
impugnatorias de actos administrativos (sin perjuicio de las peticiones accesorias de
reconocimiento de derechos y de condena), está claro que el cuestionamiento de autos no
puede regirse por sus normas. Los casos originados por la omisión en el ejercicio de funciones
administrativas (cfr. art. 166, Const. Prov.), especialmente la inacción material, no se
encuentran previstos en el Código Varela, que sólo ha contemplado –como sucedáneo de la
impugnación de resoluciones expresas- el supuesto de retardación o silencio en la expedición
de actuaciones administrativas resolutorias o instrumentales (art. 7°, Cód. cit.).

Es así que, con arreglo a lo dicho, corresponde aplicar al sub lite, directamente, la Constitución
(art. 166, in fine) y el Código Procesal Civil y Comercial, normas de cuyos términos no se deriva
exigencia alguna de pedimento, interpelación o reclamo administrativo previos, para entablar
la pretensión indemnizatoria de los daños y perjuicios (arts. 320 inc. 2 y 484/495, C.P.C.C.).

Entender de otro modo la cuestión, importaría tanto como reconducir, sin apoyo normativo, el
enjuiciamiento que de la conducta omisiva garantiza la Constitución (art. 166, in fine, cit.) a los
términos de la pretensión impugnatoria., restringiendo el alcance que la norma fundamental
otorgó al diseño de los casos administrativos, con franco menoscabo a la plena justiciabilidad
del obrar de la administración.

A la luz del art. 166 in fine de la Constitución (doctr. causa “Consorcio”, cit.), resultaría tan
impropio como contradictorio con la télesis constitucional (arts. 15 y 166 cits.) que la
atribución de tales causas a la justicia administrativa, supusiera agravar, sin texto expreso, y
justamente en tales supuestos, el acceso a la instancia judicial.

Por las consideraciones expuestas, el Tribunal RESUELVE:

154
Declarar "prima facie" su competencia para entender en el caso (arts. 166 y 215, Constitución
provincial) y asignar a la causa el trámite del proceso sumario (arts. 320 inc. 2, "k" y 484 y
sigts., C.P.C.C.).

Gainedu Clase:

Desaparación de un vehículo estacionado en la puerta de la comisaria, el titular del vehículo

dice que estaba a la guarda del personal policial.

Va por los daños y perjuicios. La constitución provincial establece que ante una omisión de
autoridad estatal se puede presentar una demanda, la constitución provincial establece que el
agotamiento de la via administrativa es la excepción, al contrario de la norma de superior
(nacional) jerarquía que dice que eso es la regla. Hay una contraposición de las prelaciones
normativas.

Es uno de los presupuestos que el juez debe constatar, aparece en el art. 30 de la LNPA

Fallo Cohen:

CLASES.

*Unidad 9: En la ley 16 1790 posterior a la revolución francesa donde se establece la división

de poderes. Sin embargo a diferencia de los estados unidos donde estaba el estado con
separación de poderes con un sistema de frenos y contrapesos, en Francia el control de los
actos administrativos se hacia en tribunales propios de la administración (esto es porque los
otros poderes tenían vedado inmiscuirse en el área de los otros poderes).

En el sistema argentino los tribunales son los encargados de revisar la tutela judicial efectiva.
Están habilitados a revisar la actividad del Estado.

En Argentina el derecho administrativo y el derecho contencioso administrativo (procesal) es

parte de las facultades no delegadas de las provincias al estado federal (art. 121 CN). Por eso
hay tantos derechos administrativos como provincias y CABA.

Tutela judicial efectiva parte del concepto de que todos están sometidos al imperio de la ley,
encuentra fundamento en el art. 18 de la CN y los pactos internacionales. Comprende el
derecho al acceso a la jurisdicción, derecho a obtener sentencia fundada en ley, derecho a
doble instancia, derecho a ejecutar la sentencia de modo que no sea un pronunciamiento
meramente declarativo.

-Proceso contencioso administrativo.

El proceso es la sucesión concatenada y lógica de actos procesales llevados adelante en el

ámbito del poder judicial tendientes a obtener un pronunciamiento con validez y fuerza de
cosa juzgada que permita hacer valer mi derecho frente al Estado.

La legitimación es la potestad que me asiste de poder accionar válidamente en defensa de un

derecho subjetivo administrativo e interés legitimo. Tras la reforma del 94 de la constitución
introduce una legitimación para accionar en interés difuso, derechos colectivos (amparo art.
43), se amplia el espectro de la legitimación, de la mano de la pretensión (todo lo posible de
ser demandado al Estado).

155
-Para poder llevar adelante un proceso contencioso administrativo hay que cumplir los
recaudos para poder acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.

a) Establecer cual es el procedimiento de admisibilidad de la acción

b) Cuales son las vías de acción.

-Cuales son los requisitos que deben cumplirse para que la demanda contencioso
administrativa sea procedente:

a) Agotamiento de la via administrativa o tener expedita la via administrativa (se puede tener
expedita la via sin haber agotado la via, es cuando se tiene un pronunciamiento del máximo
órgano con competencia resolutoria final, lo cual seria la excepción de si el acto es de un
órgano centralizado queda el recurso de reconsideración, si es un ente descentralizado el
recurso de alzada).

b) Solve et repete: Pague y después reclame. (reclamo contra el estado por un crédito
tributario). La corte sostiene que lo contrario implicaría sujetar la potestad recaudatoria del
Estado y el sostenimiento de su actividad a la voluntad de la parte.

Se puede exigir el pago previo siempre y cuando no constituya una tacita denegación de
justicia.

c) Que no se haya caducado. Para atender esto casos se va al art. 25 de la ley que da los plazos,
para accionar contra el estado hay dos vías la de acción o recurso. Acción 90 dias, recurso 30.

(El juez revisa estos elementos cuando se interpone la demanda, es una actividad previa y de
oficio).

-El acceso a la jurisdicción se hace de dos maneras, por via impugnatoria o reclamatoria.

Por via impugnatoria se lleva a cabo mediante la interposición de los recursos administrativos
o por reclamo impropio contra los actos de alcance general (arts. 71, 84, 88, 89).

Por via reclamatoria (30 y 32 LNPA) resulta obligatoria en principio cuando se enfrentan
hechos u omisiones estatales. Es una de las excepciones al acto administrativo previo cuando
recorrer la via constituyera un ritualismo inútil. Conforme al 31 tampoco es necesario agotar la
via contra el acto administrativo previo que resuelve en forma expresa el reclamo del
administrado.

-Caducidad: Perdida del derecho por el transcurso del tiempo. Castigo procesal debido a que la
persona dejo vencer los plazos sin obrar.

-El art. 23 establece de que manera impugno los actos administrativos de alcance particular.

El art. 24 contra actos de alcance general menciona dos supuestos, el primero en el que la
afectación es evidentemente hacia el particular, mientras que en el otro inciso no es tan
evidente la afectación.

-art. 25.

-Art. 30: Via reclamatoria. Reclamo de actos administrativos de alcance general y particular.

Al momento de interponer el reclamo hace al principio de congruencia, lo reclamado en sede

administrativo determine el objeto en sede judicial.

156
-art. 31:

Unidad 6
-ACTO ADMINISTRATIVO
¿Que entendemos por acto administrativo?
MANIFESTACIÓN UNILATERAL DE VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN EJERCICIO DE LA
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, DE CARÁCTER INDIVIDUAL QUE PRODUCE EFECTOS JURÍDICOS EN
FORMA DIRECTA SOBRE TERCEROS Y REGIDA POR EL DERECHO PUBLICO ADMINISTRATIVO.
Actos son decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio, oral o escrito,
en forma positiva dirigida directamente a terceros determinados.
-Diferencia con el hecho público administrativo:
Estos son actuaciones materiales, u operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función
administrativa y normalmente los hechos son ejecución de los AA, aunque no siembre es así. El
hecho carece de sentido material, constituye esencialmente un modo más que una
manifestación física. En ese sentido tenemos AA de carácter INDIVIDUAL y AA de carácter
GENERAL.

-ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER INDIVIDUAL:

está dirigido a personas determinadas, está orientado a crear, modificar o suprimir un derecho
en persona determinada, cobra virtualidad a partir de la notificación.
-ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL:
Lo conocemos bajo la denominación de REGLAMENTOS. Está dirigido esencialmente a una
pluralidad indeterminadas de personas. Cobra virtualidad a partir de su publicación. Porque la
publicación era cumplir la ficción del conocimiento erga omnes.

-CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

-Presunción de legitimidad, en tanto actos emanados del estado se presumen en ejercicio
legítimo de la actividad administrativa, en función del art 19 de la CN. En tanto a la persona de
existencia visible le está permitido todo lo que no está expresamente prohibido por el
ordenamiento, al estado le está permitido solo aquello que el ordenamiento le habilita, ese
marco hace a la presunción de legitimidad del acto. Esto tiene un efecto que es que toda
invocación de ilegalidad del acto debe ser alegada y probada. (GORDILLO: este principio aplica
cuando estamos en presencia de un vicio leve o de uno grave no manifiesto que requiere una
investigación de hecho para determinar su existencia, en cambio cuando estamos en presencia
de un vicio grave y manifiesto esta presunción de legitimidad no aplica porque hasta le niega a
este acto el carácter de acto administrativo, “directamente no estamos frente a un acto
administrativo si tiene un vicio de ilegalidad grosera y manifiesta”. Stephi: si yo entiendo que
la administración actúa dentro del marco de lo que la legalidad le permite, es decir solo puedo
hacer lo que la ley le permite, si el acto que yo dicto, por ejemplo: ¿constitucionalmente el
presidente podría perdonar delitos de lesa humanidad? NO, pero supongamos que lo hace,

157
¿ustedes podrían decir que eso es un acto administrativo? NO. y después nos vamos a meter en
un terreno más escabroso y es volvamos al concepto original: declaración unilateral…. (y hago
un paréntesis van a encontrar autores que van a decir que también hay declaraciones
bilaterales por ejemplo contratos administrativos.) En este caso ese acto administrativo, un
presidente excediéndose del marco constitucional dictando un acto, ¿va a ejercer
automáticamente el efecto directo e inmediato? NO, entonces ese sería un supuesto ficcional
de cuando lo que aparenta ser un acto como está absolutamente viciado no lo podemos llamar
acto, pero bueno yo no tengo un nombre para definir esto que no es un acto administrativo
porque esta ostensible viciado, pero tampoco es un hecho y tampoco es una vía de hecho, sería
un acto ilícito, claro, pero va a cumplir casi todos los requisitos que tiene que tener el acto.
Cuando hablamos de los actos del presidente podemos hablar de actos administrativos y de
actos de gobierno. Lo ponen en otro lugar, en el ejercicio de una facultad constitucional, como
el indulto es un acto de gobierno. Otro Ejemplo: LEY DE JUBILACIÓN 9650 LA PERSONA SE DEBE
JUBILAR A LOS 60 AÑOS DE EDAD CON 30 AÑOS DE APORTE COBRA EL 70%, A LOS 65 CON 40
AÑOS DE APORTE VA A COBRAR UN 75% Y A LOS 70 AÑOS O EDAD AVANZA SIN LIMITES DE
APORTE VA A COBRAR EL 82%. Supongamos que tenemos una persona que tiene 70 años
vamos a suponer que tiene mínimo de 35 años de aporte y se jubila. ¿la administración le
puede decir que no? ¿Le dice que no, entonces este acto tiene un grosero vicio? Si, ahora para
GORDILLO este acto ni siquiera es un acto administrativo ¿ahora si no es un AA, que es? Es un
acto administrativo ilícito. Este tema, esta inexistencia de concepto de Acto Administrativo
cuando esta viciado de un vicio absolutamente manifiesto, la idea de que el acto administrativo
por mas que este viciado de nulidad absoluta no se considere como acto solo la establece
Gordillo. Yo jamás diría que ese acto administrativo no es acto administrativo para mi es un
acto administrativo nulo ES COMPLEJO para la visión de Gordillo.)
Consecuencias de la presunción:
1-El acto no puede ser invalidado de oficio por el juez, sino que requiere petición de parte
interesada.
2. Es necesaria una investigación para determinar que vicio adolece el acto, esto es, no puede
juzgarse en abstracto la nulidad del acto, sino frente a las particulares características del caso.

-Ejecutoriedad o ejecutividad: La ejecutividad está dada porque el estado al dictar el acto, el

acto es ejecutivo porque obliga al particular a cumplirlo. Es decir, por sí mismo, no necesita del
pronunciamiento de otro poder del estado. En cambio, será ejecutorio, o además será
ejecutorio cuando la administración posea las prerrogativas para cuando ante el
incumplimiento hacerlo cumplir de manera compulsiva, a través de la coerción ya sea implícita
o explícitamente. (Cuando estamos en presencia de este carácter ustedes tienen que tener algo
muy sencillo en la cabeza y es, primero cumplo después incumplo, entonces ahí se cambian el
chip con el que vienen del derecho privado, en el derecho administrativo viene un acto que yo
voy a impugnar primero lo cumplo porque si yo lo incumplo, recuerden que ese acto
administrativo tiene, la presunción de legitimidad y aparte es ejecutorio por si mismo, entonces
primero cumplo después recurro, después impugno porque si no lo hace puede traer
consecuencias, talvez no pero podría traerlas. Estos dos caracteres del acto administrativo nos
llevan a esta idea, primero cumplo después recurro. Ese es un principio que se establece en el
código procesal contencioso administrativo como uno de los requisitos para impugnar los actos
administrativos dictados en los casos de ejecución tributaria, entonces el principio elemental es
pague y después recurra, salvo y lo establece la propia ley, que pagar constituyera por su
monto en la capacidad contributiva de la persona una tasa/tacita denegatoria de justicia
entonces en ese caso esta eximido es el supuesto de excepción) La ejecutoriedad puede darse
por el ordenamiento jurídico por medios directos o indirectos, será coerción directa cuando la

158
administración puede por si obligar al administrado a cumplir el acto y será indirecta cuando la
administración aplicando otro tipo de sanciones conminatorias tienda a obligar a las personas
a cumplir el acto, (esto se ve bien, cuando los jueces de faltas dictan penas de multas o arresto,
el arresto es coerción pura y la administración no necesita el pronunciamiento de nadie basta
la resolución del juez de falta que aunque se llame sentencia es un mero acto administrativo
para ordenarle a la policía lléveselo preso.)
-Posibilidad de ejecución por la misma administración o por terceros con cargo al obligado al
cumplir el acto: por ejemplo, cuando la administración dicta un decreto ordenando la
demolición de construcciones antirreglamentarias. O cuando cita un decreto ordenando la
limpieza y cercado de un predio abandonado, normalmente la administración dicta el acto y le
da un plazo al titular del dominio para que cumpla.
3- Estabilidad del acto administrativo, la estabilidad de los derechos que confiere un acto
administrativo es una de las principales garantías del ordenamiento jurídico a tal punto que
solo puede ser objeto de excepción en casos concretos y ante una norma expresa, cuando un
derecho no goza de estabilidad cuando la norma expresamente lo dice, por ejemplo, cuando
se otorga título precario. Cuando la norma no lo dice y otorga el derecho desde el momento
que es notificado al sujeto adquiere estabilidad y además tiene otro efecto que ese derecho se
incorpore en su patrimonio. Con lo cual no puede ser revocado por la administración. (FALLO
CARMAN DE CANTON.)
Requisitos de la Estabilidad:
a. Que cause estado (GORDILLO confunde el concepto de causal estado el asimila el causar
estado con la irrecurribilidad, con el agotamiento de los recursos, y no es cuando yo he agotado
todos los recursos, causo estado en el momento en que acuerda, modifica o suprime un
derecho, eso es causar estado y luego vendrán los recursos, la creación, la supresión o la
modificación es acorde a un interés particular, pero causar estado consiste en modificar un
derecho, en acordarlo o suprimirlo en cabeza de un particular).
b. Ser emitido por la administración en ejercicio de facultades regladas.
c. Ser regulares, reunir las condiciones esenciales de validez en cuanto a forma y competencia.
d. Ausencia de norma expresa que autorice modificar el acto.

EN DEFINITIVA, SE REQUIERE:

-Que se trate de un ACTO UNILATERAL, que reconozca, altere o suprima derechos subjetivos,
que haya sido dictado en el ejercicio de actividades regladas, que reúna las condiciones
esenciales de validez en cuanto forma y competencia y que no haya norma expresa que
autorice a modificar. FALLO KEK.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

La ley 19.549 aborda el tratamiento de los elementos del acto administrativo en su artículo 7.
Abordar el tratamiento significa abordar las condiciones de legitimidad y con ellos los posibles
vicios que afectan a cada uno de los elementos del acto administrativo y que en su caso
determinara la validez o invalidez del acto administrativo, es ese sentido son elementos del
acto administrativo:

LA COMPETENCIA

159
Estamos hablando del conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente realizar. Sus
caracteres son, en principio IMPRORROGABLE, hay excepción, la avocación, la delegación y la
sustitución. Es IRRENUNCIABLE y es OBLIGATORIA.

Tipos de Competencias:

-En razón del grado (Posición jerárquica que ocupa el órgano en la estructura)

-En razón de la materia (aquellas incumbencias que le han sido asignadas para entender)

-En razón del territorio

-En razón del tiempo (entendido como lapso útil para el ejercicio de la competencia)

GORDILLO incluye la VOLUNTAD, como proceso objetivo a través del cual uno o varios
individuos humanos producen o aportan la parte intelectiva a la declaración realizada en el
ejercicio de funciones administrativas. Concurso de elementos objetivos y subjetivos. ¡¡SOLO
GORDILLO!!

LA CAUSA

Entendido como los hechos y antecedentes del acto y el derecho aplicable y su validez ante...
¿? los antecedentes de hecho y de derecho que justifican la decisión.

EL OBJETO

El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible. La cámara nacional en lo civil ha dicho
que el contenido u objeto del acto administrativo consiste en la resolución o medida concreta
que mediante el acto adopta la autoridad y sus atributos son: certeza, licitud, posibilidad física
y moralidad. El decisorio debe ser expresa consideración de todas las cuestiones propuestas
que fueren condicientes a la resolución del caso, (art primero inciso f apartado 3 de la ley) y
siempre que no afecte derechos adquiridos y previa audiencia del interesado pueden
involucrar cuestiones no propuestas en orden al principio de verdad material.

EL PROCEDIMIENTO elemento esencial del acto. (BOLILLA ESPECIAL SOBRE EL TEMA)

LA MOTIVACION (FALLO SARLENGA)

BARRA: Exteriorización en el acto de la existencia de la causa y la finalidad. Art 7 de la ley.

MARIENHOFF: exteriorización expresa de los motivos del acto. La motivación hace a la

racionalidad del acto

LA FINALIDAD

Elemento esencial del acto y debe ser aquella preceptuada por la norma que otorga las
facultades al órgano emisor para su dictado sin que pueda perseguirse otros fines públicos o
privados distintos de los que justifican el acto, su causa y su objeto. BARRA: La ley prohíbe
incluso un fin publico distinto del que determina la emisión del acto, mejor dicho, prohíbe la
INTERCAMBIABILIDAD de fines públicos.

LA FORMA

Es el modo por medio del cual se exterioriza la declaración de voluntad de la administración,

que es en definitiva en lo que consiste el acto administrativo, todo AA es necesariamente

160
formal. Art 8: Todo acto debe manifestarse expresamente y por escrito, debe contener lugar
fecha y firma de la autoridad emisora.

ELEMENTOS ACCIDENTALES:

-Son propios de la actividad discrecional, excepto pueden ser los de la actividad reglada
cuando el legislador expresamente lo hubiera previsto, y son:

TERMINO O PLAZO: Lapso en el cual comienza o termina la producción de efectos jurídicos

CONDICION: Aquel acontecimiento futuro o incierto que sirve o bien para crear efectos
jurídicos o bien para extinguir efectos jurídicos. Si tiene la capacidad de crear será una
condición suspensiva si por el contrario pone fin a los efectos jurídicos será una condición
resolutoria.

MODO: Es la carga u obligación que la administración en uso de sus facultades discrecionales

puede imponer al administrado y cuyo incumplimiento puede acarrear la caducidad del
derecho.

ACTOS DE ADMINISTRACIÓN: no produce efectos hacia terceros. Y se distinguen:

-ACTOS INTERORGANICOS: es aquel que se desarrolla dentro de la estructura sin producir

efectos jurídicos directos con relación a los administrados operando solo en el plano interno
de la administración.

-ACTOS INTERADMINISTRATIVOS: son aquello que generan relaciones entre distintos sujetos
estatales trascendiendo el ámbito interno de la relación Inter orgánica. GORDILLO: La
distinción entre unos y otros es simplemente a los efectos académicos sin connotación
práctica.

ARTICULOS: 7/8/11/12/17/18/19 todos leídos con sus decretos reglamentarios.

TEMAS QUE SE DEBEN PODER RECONOCER DESPUES DE LA CLASE:

Acto administrativo de alcance particular y de alcance general

Acto administrativo regular- irregular

Actos administrativos de nulidad absoluta y de vicios leves

Diferencia entre acto y hecho administrativo

VIAS DE HECHO: va a presumir siempre estar en la esfera de lo ilegitimo. Va a haber un

comportamiento material de la administración, pero siempre legítimo, cuando yo estoy dentro
de un obrar ilegitimo de la administración tengo una vía de hecho y antes vía de hecho la ley
establece sin definir que hay dos supuestos en los que tengo una vía de hecho.

PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS: Cuestión de prelación

normativa.

UNIDAD 8

161
DISTINGUIR PROCESO DE PROCEDIMIENTO

Cuando hablamos de proceso estamos hablando de la actuación judicial. Una cosa es proceso
contencioso administrativo y otra cosa es procedimiento administrativo.

El proceso contencioso administrativo es netamente judicial y es la sucesión de actos

concatenados que se inician con la demanda tendiente a obtener un pronunciamiento del
órgano judicial donde normalmente vamos a tener al particular como actor y como
demandado a la administración. En cambio, el procedimiento administrativo es aquella
sucesión de actos concatenados, encadenados lógicamente que se desarrollan en el seno de la
administración y tienen como finalidad obtener un pronunciamiento de esto.

La diferencia entre uno y otro es que el proceso judicial siempre se inicia a instancia de parte.
En cambio, el procedimiento administrativo aun cuando involucre administrados con derechos
subjetivos, intereses legítimos puede iniciarse a instancia del administrado o de oficio. Por
ejemplo, si yo interpongo una denuncia contra la administración o le pido que ejecute un
derecho administrativo a mi favor a la administración esa actuación se está iniciando a
instancia de la parte, el administrado, ahora cuando la administración realiza una
determinación de deuda de oficio y te la comunica si bien involucra un derecho subjetivo tuyo
y una actuación directa del administrado, esa actuación se inició de oficio. El proceso judicial
nunca se inicia de oficio.

Este procedimiento está visto del plano objetivo, visto desde el plano subjetivo el
procedimiento será la parte del Derecho Administrativo que estudia y regla los principios que
informan la actividad de los interesados en la preparación e impugnación de la voluntad del
Estado, en particular la defensa de los derechos subjetivos, intereses legítimos y aún de los
intereses difusos. Aun cuando esto es actividad netamente administrativa está sujeta a
principios que la reglan. Así tiene como principios generales el informalismo, el principio de
contradicción y el principio de imparcialidad de la administración. Estos principios emergen
tanto en las garantías constitucionales del artículo 18 de CN como de los pactos
internacionales de Derechos Humanos incorporados a la Constitución por vía del artículo 75
inc. 22.

El principio de legalidad objetiva o principio de razonabilidad y justicia: emerge directamente

del artículo 19 de la CN. El estado solo puede hacer aquello que la ley le autorice aun cuando
se trate de facultades discrecionales.

Aun cuando se trate de facultades de las facultades discrecionales también son regladas. La
única diferencia que hay es que en el caso de la actividad reglada estrictamente el estado ha
suplido la voluntad del órgano administrativo previendo cuál debe ser su conducta por lo cual
directamente a través de la norma le indica en forma agotadora qué es lo que debe hacer y en
el otro no ha previsto la conducta a adoptar sino que le ha dado dentro de un marco reglado
un menú de opciones que el Estado puede tomar y adoptar en ese caso sí discrecionalmente
de aplicarlo al caso concreto, esa es la diferencia. Por eso cuando se habla de facultades
implícitas o de zona de reserva de la administración dando a entender que si la ley no se ha
pronunciado entonces la administración tiene libertad para actuar dentro de esa esfera eso es
directamente repugnante al sistema republicano y constitucional de derecho porque violenta
directamente el artículo 19 el estado solo puede hacer aquello que la ley le autoriza.

El principio del debido proceso: de los artículos 18 y el artículo 43 fundamentalmente cuando

establece el tema del amparo colectivo contra los derechos del usuario y consumidor. Este

162
derecho comprende el derecho de defensa que se proyecta en dos espectros: el ámbito de la
defensa personal y el ámbito de la defensa profesional.

La defensa personal es la que uno hace directamente confrontando la actuación, viendo la

prueba que se produce y poniendo prueba propia dentro del expediente y el ámbito de la
defensa profesional es aquella que se materializa en la asistencia letrada que lo va a orientar
jurídicamente y en cada caso va a asistirnos tanto cuando tengamos que impugnar el acto
administrativo, cuanto los sucesivos recursos o eventualmente en la actuación contencioso-
administrativa.

El derecho a ser oído expresamente previsto en el artículo 1 inc.7 y en el actual primero y

séptimo inciso b y d de la ley 19.549 el derecho a ser oído por la administración, el derecho a
obtener una decisión fundada, la carencia de la fundamentación constituye vicio del acto
administrativo, la publicidad del procedimiento que se materializa el derecho de la parte a
supervisar la actuación y obtener vista y fotocopia de la misma o vista y copia en cualquier
instancia del procedimiento, el derecho a expresar agravios, el derecho a expresar sus
argumentos y a que estos obtengan a consideración de la administración tanto de los
argumentos como de las cuestiones propuestas por las partes del expediente y la obligación de
la administración de decidir expresamente las peticiones de la parte incluidas las denuncias so
pena de incurrir en silencio de la administración.

Cuando la administración incurra en silencio y debidamente intimado a través del pronto

despacho, continúa en silencio se considera que se ha obtenido una tácita denegatoria.
Siempre ante el silencio de la administración la interpretación es negativa.

La obligación de fundar las decisiones, es decir, de que el acto administrativo obtenga

adecuada motivación. El faltante o incumplimiento de alguno de estos principios constituye
violación del derecho de defensa.

Principio de informalismo del procedimiento administrativo: opera SOLO en favor del

administrado. La actuación de la administración siempre es formal. Este principio de
informalismo se traduce primero en la carencia de formas estrictas o sacramentales en la
actuación del administrado. Está en los artículos 1 inc. c) de hoy la ley 19549 y en el artículo 5
del decreto reglamentario 1759/72.

Con quien debemos ser estrictos con la formalidad es con la administración por el principio de
la actividad arreglada.

El informalismo comprende en principio: la carencia de formas sacramentales en los principios,

el informalismo en la denominación de los recursos desde el momento que la administración
está obligada a tratar el recurso con independencia de la denominación que le hubiera dado el
administrado, sino que debe atender a su esencia y que es lo que ha querido impugnar.

El error puede estar en la denominación del recurso. Por ejemplo, puede decir que es recurso
jerárquico y en realidad es de alzada que son errores comunes o en la autoridad ante quién se
interpone. Por ejemplo, el recurso jerárquico se interpone ante el órgano que dictó para que
éste lo eleve.

Tutela administrativa continua y efectiva: es que el administrado goza en forma permanente

de la protección del Estado.

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Principio de impulsión de oficio: es un principio liminar al Derecho Administrativo que se
contrapone con el proceso judicial porque en el proceso judicial el principio se lo opuesto ya
que el impulso procesal corresponde a la parte.

De la mano de este principio está el principio de instrucción en cuanto a la tarea de la

obtención de prueba, certificaciones, averiguación de los hechos que no corresponde solo a la
parte sino a la administración e integran el principio de verdad material que es otra diferencia
sustancial con el proceso judicial ya que la finalidad de la sentencia es obtener hoy una verdad
formal que no necesariamente es la verdad material.

Principio de verdad material: en contraposición con la actuación judicial el procedimiento

administrativo se ciñe a la verdad material que es la obligación de la administración de
producir toda la prueba, todos los actos necesarios aún en más de lo que hayan articulado las
partes para obtener un pronunciamiento, un acto administrativo que contemple la verdad
material de la cuestión sometida no simplemente una verdad formal. Este principio permite
que la administración con independencia de aquellas medidas de prueba que hayan propiciado
las partes disponga otras de oficio y a su criterio para obtener la verdad material. Esto hace
también que el pronunciamiento de la administración sea absolutamente independiente de la
voluntad de las partes. En el proceso judicial el pronunciamiento del juez siempre va a ser en
beneficio de una parte y en perjuicio de otra, en el caso de la administración puede ser en
beneficio de ninguna de las partes lo hace en favor de la administración del interés púbico.

El carácter escrito del procedimiento: el procedimiento administrativo siempre es escrito aún

cuando hay partes que se desarrollan oralmente siempre quedan documentadas a través de
actas. De modo de que la actuación de la administración que perfectamente documentada en
un expediente y de modo de facilitar al administrado a través de esta constancia escrita el
control y irrecurribilidad de las decisiones de la administración. Esto es esencial cuándo uno va
a requerir o va a recurrir las decisiones de la administración.

Principio de mediación o inmediación: está directamente relacionado con el principio de

oralidad, si hay oralidad habrá inmediación. Ahora cuando el procedimiento es netamente
escrito se pierde esta inmediación para caer en el campo de la mediación mediada a través de
otros principios secundarios que son la rapidez, simplicidad y economía que gravitan sobre el
aspecto formal del procedimiento en el sentido que deben evitarse trámites costosos,
complicados o lentos que dificultan al administrado la obtención de una decisión.

El régimen que reglamenta toda esta cuestión es la ley 19549 y los decretos 1759/72 de facto y
1883/91. Ellos reglamentan principalmente el primero las partes en el procedimiento
administrativo, esencialmente son el estado a través de entes u órganos y los administrados,
hubo representantes o apoderados en un marco del expediente tratarán de hacer valer sus
derechos ante aquel. El estado se constituirá instructor de dirigir el procedimiento y en el caso
particular de las personas físicas o jurídicas para estar en el procedimiento deben reunir dos
condiciones:

1. Capacidad: el derecho que tiene toda persona a peticionar ante las autoridades
2. Legitimación: que si bien está integrado por la capacidad además comprende en el
caso particular la titularidad sobre un derecho subjetivo administrativo, un interés
legítimo o un interés difuso.
Capacidad tenemos todos, pero no todos tenemos legitimación.

El expediente: las normas relativas al expediente están reglamentadas en el artículo 7 del

decreto 1759/72

164
El expediente es el conjunto ordenado de actuaciones y documentos que sirven de
antecedente y fundamento al acto administrativo, así como las diligencias posteriores a su
dictado y notificación encaminados a ejecutarlo. El expediente es la materialización del
procedimiento.

El procedimiento administrativo esencialmente en la actualidad se encuentra reglado por el

decreto 1759/ 72 y su anexo 1 que vino a incorporar la tramitación del expediente electrónico.

Vista de las actuaciones: es el derecho de la parte interesada, su apoderado, letrado,

patrocinante a examinar las actuaciones y documentos del expediente durante todo el trámite
con excepción de aquellos que el órgano competente previo asesoramiento del servicio
jurídico pertinente dictan reservado o secretos mediante decisión fundada.

La vista puede ser simple que es la que se hace directamente en el sistema y no suspende
plazos o compleja cuando por escrito yo solicito vista y copia de las actuaciones. Hay que
tenerlo en cuenta porque la vista compleja tiene el efecto de suspender los plazos. No tiene
que estar fundada.

Traslado sin notificaciones: el art. 39 del decreto 1759/72 anexo 1

ARTÍCULO 39.- De las notificaciones. Actos que deben ser notificados. Deberán ser notificados
a la parte interesada:

a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los que, sin
serlo, obsten a la prosecución de los trámites;
b) Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o
intereses legítimos;

c) los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas;

d) Los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de oficio la
agregación de actuaciones;

e) Todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e
importancia.

Prueba

Art .46 del anexo 1

ARTÍCULO 46.- De la prueba. La administración de oficio o a pedido de parte, podrá disponer la

producción de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren conducentes para la
decisión, fijando el plazo para su producción y ampliación, si correspondiere. Se admitirán
todos los medios de prueba, salvo los que fueran manifiestamente improcedentes, superfluos o
meramente dilatorios.

Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los

hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través
de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de
los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan
trámites legal o reglamentariamente establecidos.

165
Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos
deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos
responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y
la publicidad de los procedimientos.

A diferencia del proceso judicial a que se puede producir prueba de oficio que conlleva a una
amplia actitud probatoria.

Forma de determinación del procedimiento

Las formas se clasifican en normales y anormales.

La forma normal de terminación de un procedimiento es el dictado de el acto administrativo

porque esa es su finalidad específica.

Dentro de las anormales vamos a encontrar el desistimiento, la renuncia al derecho, la

caducidad y el silencio de la administración.

Cuando desistimos del derecho se produce la clausura del procedimiento y cuando desistimos
simplemente del procedimiento podemos reeditar el procedimiento nuevamente con
posterioridad.

La renuncia al derecho que debe ser siempre expresa.

La caducidad del procedimiento qué es una sanción que aplica la administración ante la
inactividad del administrado y conlleva la pérdida del derecho siempre la caducidad se declara
de oficio a simple comprobación del vencimiento de los plazos.

Y el silencio de la administración que conlleva la tácita denegatoria.

Luego tenemos otros modos anormales que son el desistimiento de los recursos por falta de
subsanación esto se produce cuando yo me interpongo en plazo un recurso defectuoso hola y
la administración previa a darle curso me intima a que subsane señalándome que elementos
que no están en el recurso debo ser integrar para que el recurso tenga procedencia, si yo dejo
vencer los plazos no subsano nada.

Contemplan el archivo del expediente por falta de domicilio real y constituido, esto yo no sé si
es una forma de terminación del procedimiento porque en realidad no es definitivo porque yo
puedo pedir el desarchivo y subsanar.

Los recursos administrativos

Son los modos de impugnación del acto administrativo que viene a materializar el principio de
tutela administrativa continua y efectiva.

1. Recurso de reconsideración: art. 84 del decreto 1759/72 para el cual tiene el plazo de
10 días ante el mismo órgano que lo dictó y un plazo para resolver de 30 días cuando
interponemos el jerárquico en subsidio eleva el plazo a 5 días más, es decir, tenemos
15 días para interponerlo.
2. Recurso jerárquico: art. 89 del decreto, se interpone ante el mismo órgano que dictó
el acto para que sea resuelto por el superior jerárquico. Debe ser interpuesto ante el
mismo órgano que dictó el acto en el plazo de 15 días para que este en el plazo de 5
días lo eleve al superior jerárquico que tenga 30 días para resolver.

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 3. Recurso de alzada: es el recurso que procede contra los actos administrativos dictados
por el máximo órgano administrativo con competencia resolutoria final de un ente
descentralizado o universidades nacionales.
En la descentralización administrativa al tener personalidad jurídica propia se rompe el orden
jerárquico, ya no hay subordinación jerárquica de la estructura del Estado. Entonces, cuando el
máximo órgano con competencia resolutoria final se llame interventor, presidente de éste
ente descentralizado dicta un acto administrativo, ese acto a dejado expedita la vía
administrativa ahora sin perjuicio de eso, como la administración central en respecto de sus
órganos dependientes tiene una supervisión jerárquica por lo cual procede el recurso
jerárquico, en este caso no procede el recurso jerárquico porque éste no está subordinado a
este pero la administración central no ha perdido la vigilancia sobre este, conserva un poder
de tutela administrativa. En orden a ese poder de tutela administrativa opera el recurso
alzada, es decir, yo tengo un acto administrativo definitivo de este ente descentralizado y
tengo dos opciones: me voy directamente al contencioso administrativo porque este acto me
ha dejado expedita a la vía administrativa o interpongo un recurso de alzada para que el
máximo órgano estatal bajo el cual se desarrolla este órgano descentralizado revise la decisión
si se trata una Universidad Nacional ¿Quién va a ejercer el poder de tutela? el ministro de
educación.

Recurso de aclaratoria: la aclaratoria en si no es un recurso, hoy es simplemente una solicitud

para que el órgano que dictó el acto aclare, especifique puntos oscuros que no se han
entendido, aclare conceptos matemáticos, el sentido de determinados vocablos, en realidad
no persigue la modificación del acto lo que persigue es que sea total como está lo expliquen.

Denuncia de Ilegitimidad: artículo 6 de la ley 19549

Se interpone por ejemplo cuando hemos dejado vencer el plazo de los recursos. Lo voy a
atacar no como un recurso, sino que voy a denunciar la ilegitimidad del acto.

Principio de tutela administrativa efectiva: emana del artículo 18, 75 inciso 22 CN remisión a
la comisión americana de Derechos Humanos artículos 8 y 25, el artículo 15 de la Constitución
de la provincia de Buenos Aires y el fallo Astorga brage de la CSJN.

El titular de la garantía es siempre la persona, el sujeto obligado siempre es la administración y

la infracción a este principio de la tutela administrativa continua y efectiva genera la
responsabilidad internacional del Estado frente a los organismos internacionales.

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