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LOS GRUPOS DIRIGENTES Sin duda, la distinción corriente entre los gobernantes habilitados para "tomar decisiones políticas" (funcionarios electos, ministros, jefes de Estado) y los agentes encargados de ejecutarlas se justifica desde muchos puntos de vis ta. En primer lugar, corresponde a una separación objetivada y, por tanto, considerada "natural", de las posiciones de poder, así como a una jerarquía formal de éstas, codificada en constituciones, leyes y reglamentos de carácter jurídico. Por consiguiente, remite a dos clases de recursos, "políticos" para los gobernantes, "administrativos" para los encargados de velar por la ejecución de las decisiones tomadas y las acciones emprendidas. Sobre todo, conduce a unos y otros a reclamar distintas legitimidades: para los primeros, la elección, para estos últimos, lo que Weber llama "el honor del funcionario" y ellos mis mos, el espíritu de "servicio público". 2 No obstante, esta distinción se borra cuando se estudian con precisión los procesos que conducen a la acción de gobierno . En el nivel del gobierno central, los administradores cumplen un papel decisivo en la preparación de las decisiones, la elección y las modalida des de las acciones a emprender, incluso en la definición de los problemas a abordar; en el nivel local, los funcionarios electos participan directamente de la ejecución "técnica" de las políticas resueltas. En este sentido, se puede usar el término "clase dirigente" para designar tanto a las élites políticas como a las administrativas, es decir, los grupos que ocupan, cada uno en su orden de legi timidad, la cima de las jerarquías constituidas. El uso de este término no carece de riesgos. Puede crear la idea de que existe a priori una fuerte cohesión entre las diversas categorías de dirigentes, funcionarios electos y burócratas, cuando se trata justamente de demostrar la existencia de esa cohesión, que muchos autores ponen en duda. Por eso, a fin de no prejuzgar los resultados de las in vestigaciones, en estas páginas se usará el término "grupos dirigentes".

Se puede enfocar estos grupos de dos maneras complementarias. La primera consiste en observar las características-sociales de los agentes en cuestión, según su posición en las respectivas jerarquías: origen social, profesión ejercida antes del ingreso a las instancias y los "círculos" de decisión, títulos, recursos personales que pueden movilizar. La segunda, que plantea algunos problemas delicados de medición empírica, tiende a aprehender las relaciones privilegiadas que pueden anudar con ciertos grupos sociales: sobre todo con los sectores de negocios y las organizaciones profesionales y sindicales. Es evidente que el mero examen de las características sociales de los grupos dirigentes proporciona indicaciones valiosas sobre la probabilidad de que se establezcan relaciones privilegiadas o coincidencias de intereses con tal o cual sector social organizado: si la mayoría de los ministros pertenece al grupo de los terratenientes, no es difícil imaginar que el gobierno prestará atención especial a esos intereses y mantendrá buenas relaciones con las organizaciones profesionales correspondientes. Con todo, el análisis de las relaciones privilegiadas entre dirigentes y grupos organizados no se reduce al estudio de sus afinidades sociales; supone un examen de las formas y consecuencias de su interacción sobre la elaboración y ejecución de las políticas.
Las características sociales de los grupos dirigentes

La "clase política" La investigación de las características sociales propias de la clase política sólo tiene sentido en los sistemas en los que se ha realizado una disociación entre dirigentes electos y altos funcionarios. En los regímenes de sufragio restringi do, por ejemplo en Francia durante la primera mitad del siglo XIX, esta disociación es en gran medida formal; ministros y diputados por un lado, conseje ros de Estado, miembros del Tribunal de Cuentas y gobernadores civiles por el otro, aquéllos electos, éstos designados , todos provienen del mismo grupo social, el de los notables, y cambian fácilmente de posición. Mientras la alta administración provee contingentes de diputado s (^ pares nombrados por el rey), los funcionarios electos o sus parientes cercanos acceden a la alta función pública al capricho de los nombramientos. 3 Durante el Segundo Imperio, y en especial bajo la Tercera República, la institucionalización de una función pública que tiene sus propias normas de reclutamiento (sobre todo los concursos), su "racionalidad corporativa" y que reivindica una autonomía ¡' real en relación a los dirigentes políticos, tiende a diferenciar a los electos de los

- El sentido del concepto francés de service public [servicio público] no es idéntico al del concepto anglosajón public service, pero se trata de una legitimidad del mismo orden.
3

André Jardin, André-Jean Tudesq [1973].

426 SOCIOLOGÍA POLÍTICA EL GOBIERNO 427 GRÁFICO 9. propietarios rentistas Distribución de los diputados pertenecientes a cinco categorías sociales o profesiona les en las legislaturas de 1898 a 1936. pero significativa. empleados. su representación en la clase política (considerada aquí como el total de los diputados) es minoritaria y tiende a decrecer: el 20% de los diputados de las cuatro primeras legislaturas y sólo el 13% de las cuatro últimas provienen del grupo de los industriales. Cuadro realizado con las cifras de Mattei Dogan. maestros (b): Industriales. Lesfiliéres de la corriere politique en France. directores de empresa. empresarios. como señala correctamente Dominique Chagnollaud [1988]. cit. altos funcionarios. La diferenciación es desigual según el cuerpo de . cuando la aristocracia y la alta burguesía proveen una fuerte proporción de los altos funcionarios. en particular por origen social: diferenciación limitada. (a): Obreros. ob. Distribución política de los diputados funcionarios. ejecutivos y propietarios rentistas (cuadro 4 Bernard Le Clére.4 Bajo la Tercera República. pequeños funcionarios. empresarios. Vincent Wright [1973].

Mientras los representantes de los grupos sociales dominados (obreros. Globalmente la Cámara de Diputados de la Tercera República muestra los contornos de una clase política donde los profesionales de las capas medias de la población están fuertemente sobrerrepresentados (más de la mitad de los escaños en el perío do 1898-1940). Siempre bajo la Tercera República. La ausencia de relaciones estrechas entre la clase política y el mundo de los negocios es confirmada por el estudio de la carrera profesional de los diputados no reelectos: en su gran mayoría vuel ven a sus trabajos originales u obtienen puestos gerenciales en empresas me dianas. los empleados. Estas características no se modifican en absoluto bajo la Cuarta República: el 27% de los diputados se recluían entre los obreros (12%). la proporción de obreros. representados por las profesiones que exigen un título profesional alto proporcionan el 42% de los efectivos. si se suman los profesores y periodistas. aunque con una marcada propensión de los profe sores y periodistas a situarse en la izquierda. unos pocos consiguen No obstante. empleados. profesionales e individuos que gozan de prestigio local (profesores. pequeños funcionarios) se sitúan generalmente en la izquierda o la extrema izquierda.25). 3 . organismos privados o para públicos locales (sociedades de fomento.5% de las cuatro últimas provienen de grupos sociales con escaso acceso a la alta función pública. la mayoría de los industriales. empresarios. comités de acción social u organismos municipales). que generalmente no tienen vínculos con la burguesía empresaria ni la aristocracia —y en su mayoría se sitúan en la izquierda—. A la inversa. abogados y escribanos).5% en las cuatro últimas. el 11% de los diputados de las cuatro primeras legislaturas y el 28. mientras los abogados y hombres de derecho se inclinan por la derecha o la extrema derecha. funcionarios subalternos o medios y docentes aumenta del 2% de los diputados en las cuatro primeras legislaturas al 15. médicos. los pequeños funcionarios y los maestros. los sectores sociales "medios". maestros. constituye una clara sobrerrepresentación con respecto a su peso en la población activa. empleados. los industriales y los altos funcionarios constituyen apenas el 10% de la cámara. ejecutivos y propietarios rentistas se encuentran en la derecha o la extrema derecha. Los miembros de los diversos sectores de la mediana burguesía se reparten equitativamente entre las tres tendencias políticas. la distribución social de los diputa dos de acuerdo con su profesión de origen se corresponde muy exactamente con la gama de posiciones políticas (gráfico 9). farmacéuticos. 5'el resto de la clase política (20% aproximadamente) está integrada por sectores sociales heterogéneos (en su mayoría agricultores y comerciantes). La clase política de la Tercera República está integrada mayoritariamente por representantes de-diversos sectores de la pequeña y mediana burguesía.

. 6 Sin embargo. en el que los representantes de los grupos so- 6 Fierre Birnbaum [1977]. el origen profesional de los ministros muestra diferencias con relación a la masa de di putados: la sobrerrepresentación de los industriales aumenta ligeramente (16. pero pierden posiciones en el sector limitado de los ministros (40% contra 55. Por un lado. en los puestos de mayor impor tancia para la dirección política de la sociedad.1% en la Cuarta al 10. por consiguiente. contra más de la cuarta parte de los dipu tados. que constituyen apenas el 6% de los diputados. 83.6% de los ministros son de ese origen. La sobrerrepresentación de los grupos dominantes se acentúa en la cúpula del Estado. ' Ibidem.5% bajo la Cuarta República). Los industriales.8%). Las relaciones que mantiene la élite de la clase política con los medios empresarios y las grandes empre sas nacionalizadas aparecen nítidamente al estudiar la carrera profesional de los ex ministros: la mitad de los que abandonan las actividades políticas ob tienen puestos en los directorios de las grandes empresas. 52-56. entre 1958 y 1975. casi la mitad de los ministros provienen del ' sector empresario y la alta función pública . corresponde tanto al predominio de los partidos de derecha como al favoritismo de que gozan los "altos funciona rios del Estado". en el período 1959-1977) y los altos funcionarios (3. 7 Esta evolución está relacionada con la orientación política de los gobier nos de la Quinta República hasta 1980.428 SOCIOLOGÍA POLÍTICA. mientras la de los altos funcionarios conoce un aumento espectacular (29.7% a 9%). empleados. si se considera el origen profesional de los ministros de la Cuarta Repú blica (cuadro 27). Por otra parte. los altos funcionarios proporcionan el 12% de éstos y sólo el 4% de los diputados. pro porcionan el 14% de los ministros. Por consiguiente. la composición del grupo de los di putados se modifica en el sentido de una sobrerrepresentación creciente de los industriales (del 6. esta apreciación general requiere una corrección.5% (cuadro 26). grandes comerciantes y ejecutivos del sector pri vado en el grupo de ministros. Los sectores "medios" —sin contar a los comerciantes y agricultores— conservan su lugar entre los diputados (50%). mientras que la proporción de diputados reclutados entre los obreros. EL GOBIERNO 429 un "ascenso" social mediante el ingreso a los directorios de las grandes em presas o los organismos parapúblicos de envergadura nacional. pequeños funciona rios y maestros cae del 27% al 14. generalmente de origen social elevado. En efec to.7% contra 11. el cambio de mayoría en 1981 la afecta de manera nada despreciable: disminu ye el número de industriales.5% en la Quinta. p. Este fenómeno se amplía du rante la Quinta República. se constata que la subrepresentación de los grupos socia les más dominados se acrecienta en ese nivel de la clase política: sólo el 8.5% contra 14% durante la Cuarta República). Véase sobre todo pp.

CUADRO 27 Profesión de origen de ministros y secretarios de Estado durante la Cuarta y Quinta Repúblicas FUENTE: 1944-1967: E. Cuadros tomados de Fierre Birnbaum. cit. essai sur ¡'élite du pouvoir m France. pp. G. p. setiembre de 1970. 1967-1975: \Vho's Who inFrance. Les sommets de ittat. 567. Elude sur le personnel politique francais. "Social Backgrounds of French Ministers". funcionarios Tomado de Véronique Aubert. Lewis. . 1973. T!ie Western Political Quarterly.CUADRO 26 Origen profesional de los diputados franceses durante la Quinta República (en porcentaje) * Este porcentaje agrupa a las categorías ejecutivos medios. 71 y 76. tesis en sociología. maestros. Université París V. ob..

deben su ascenso político tanto a su compromiso militante con un partido como su acceso a los niveles más altos de una jerarquía profesional. no tienen los mismos intereses ni ambiciones de carrera que los miembros de la alta función pública. La proporción de profesionales universitarios en la clase políti ca. surgidos en su mayoría de los sectores "medios" de la población. tanto laboristas como conservadores. 9 Desde entonces. más estrechamente vinculado con la banca y la industria. por consiguiente. Johnson [1975] y Monica Charlot [1990]. a la que suele acceder sin haber ganado puestos electivos loca les. sobre todo entre los altos funcionarios. acceder a la clase política. En 1981. Los profesores universitarios. Así. los ministros.W. pero en beneficio de los docentes de la enseñanza superior y en detrimento (relativo) de los miem bros de los grandes organismos estatales y los agentes administrativos de la al ta función pública. sobre todo en los puestos más altos (ministros. pero el "polo intelectual" (profesores universitarios) de este grupo crece en detrimento del "polo administrativo" (miembros de altos organismos. El ejemplo de Gran Bretaña es ilustrativo. se atenúa la disociación entre el personal político y el administrativo. la represen tación de las categorías más dominadas de los sectores público o privado tien de a disminuir a parür de la década de 1950. Los estudios sobre la clase política en otros países confirman generalmen te la evolución hacia una sobrerrepresentación creciente de los sectores sociales privilegiados. Véase Annie Collovald [1985]. 10 R. el fuerte aumento de diputados socialistas y comunistas permitió a los profesores terciarios y universitarios. El número de altos funcionarios permanece prácticamente estable. alta función pública administrativa). parlamentarios influyentes. así como a militantes de partidos obreros. El predominio de los altos funcionarios en la cima de la clase política aún caracteriza a la Quinta República. 9 8 . este grupo tiende a ocupar un lugar predominante en la clase política. crece constantemente. voceros). el escalón superior de la clase política se recluían mayoritariamente en los sectores dominantes de la sociedad. In cluso en los gabinetes laboristas. en la cima del Estado. 8 Al estudiar la clase política francesa se descubre una doble evolución. Una fuerte mayoría de los diputados proviene de sectores sociales privilegia dos pero escasamente vinculados con los medios empresarios y en términos generales se la puede asimilar a la "burguesía media" profesional. en especial los grupos dominantes.432 SOCIOLOGÍA POLÍTICA / tfeL GOBIERNO 433 ciales dominados hacen una tímida reaparición (gráfico 10). 10 La representación de los obreros en el grupo de los parlamentarios disminuye a partir de la década de 1950 en beneficio de las clases medias. los ministros surgidos de los grupos domina dos ceden su lugar a los profesionales al compás de las reorganizaciones de Brigitte Gaiti [1985]. diplomáticos. gobernadores.

funcionarios. desde un principio se hizo evidente que la burocracia no sólo es un instrumento dócil y disciplinado de la voluntad de los gobernantes. la afirmación de un poder tecnocrático sólo es comprensible en el marco de una triple evolu ción de las sociedades contemporáneas: la burocraüzación de los Estados y las organizaciones económicas y sociales. 12 Véase cap. sino también una fuerza a tener en cuenta. y cuyo "honor" es la obediencia. planificación. los funcionarios electos de origen social modesto difícilmente acceden a los puestos más altos de la clase política. nados y los privilegios que pueden otorgar a quienes han "comprendido el es píritu" de las órdenes impartidas. Calmann-Lévy.. Véase Alain Garrigou [1980].434 SOCIOLOGÍA POLÍTICA EL GOBIERNO 435 gabinete. ingresa en una jerarquía estrictamente codificada cuya "cabeza" es el gobierno. seguros. ayudas pa- James Burnham. pero en 1970 son una pequeña minoría (14%).' 0 cuya difusión resultó mucho mayor que su verdadera fecundidad intelectual. la selección de los dirigentes se realiza de acuerdo con la lógica general de la selección partidista y acentúa sus efectos. 2. véase Daniel Gaxie. en todos los regímenes políticos contemporáneos. subvenciones y préstamos. En general. dominio de las gestiones) les permite imprimir a las ¡ políticas un contenido concreto que en ocasiones afecta los resultados de éstas en mayor medida que la orientación impartida inicialmente. asalariado del Es tado. Friedrich [1952]. de la mala voluntad colectiva de los funcionarios encargados de su ejecución. sobre todo cuando ello les permite poner en tela de juicio la legitimidad de funcionarios electos "incom petentes". perma necen en sus puestos durante mucho más tiempo que los ministros cuyas deci siones deben ejecutar. Su competencia propia (conocimiento de v textos. sino el de los burócratas. Desde la dé cada de 1930. cuando los conservadores disponen de una mayoría cómoda. los técni cos del gobierno. Según este punto de vista. Este ha sido objeto de variadas interpretaciones y ha contribuido a la gran difusión de la idea de que el "verdadero" poder no sería el de los diri gentes políticos y los funcionarios electos. debe hacer aplicar las reglas impersonales a las que él mismo está sometido (y que además aseguran su posición). cualquiera que sea su jerarquía.12 La función pública Los altos funcionarios se presentan habitualmente como "servidores del Esta do". Reclutado gracias a su competencia. el fenómeno ya era visible en 1970 (cuando los laboristas estaban en el poder). es el tipo de poder que tiende a imponerse en todas partes. aunque en general emplean esa justificación para interve nir en los debates internos de los organismos gubernamentales. sus concepciones acaban por imponerse de ma nera duradera y garantizan la continuidad de las acciones gubernamentales. La concepción que tienen de su propio papel se asemeja en principio al ideal weberiano de la burocracia. El funcionario. por consiguiente. Los altos funcionarios están en situación de modificar una acción resuelta por los dirigentes políticos. por ello. En 1964 son muy numerosos (44% de los miembros del gabinete son de origen obrero y han hecho carrera en los sindicatos). L'ere dfs arganisateuTs. Paralelamente. Esta concepción no es del todo falsa. 13 Véase cap.11 Por consiguiente.. con excepción (relativa) de los puestos "técnicos" de gobierno. cuyo equivalente francés serían los "cuadros" [ejecutivos] sobre los que se habla desde la década de 1930. El intervencionismo creciente del Estado en las actividades econó micas (nacionalizaciones. su competencia no es sólo técnica. la tecnocracia se ría la versión funcionarizada de un fenómeno muy general. la conquista del poder por los organizadores asalariados que recurren para ello a su competencia técnica y administrativa. Indudablemente. con mayor o menor fortu na. cualquiera que sea el régimen político. las tesis de James Burnham. destrezas "técnicas". ingenieros. cualesquiera que sean en tanto se adecuen a las re glas en vigor. Técnicos. la burocracia moderna está consagrada a la ejecución de los reglamentos y las políti cas definidas por los dirigentes. muchos investigadores han destacado la importancia de ese po der. LucBoltanski [1982]. por el contrario. la tecnocracia. Además. o conducción de la sociedad por estos técnicos. el desarrollo de las clases medias profesionales 16 y las transformaciones del capitalismo contemporáneo. este tipo ideal corresponde en gran medida a la sistematización de las características de la burocracia prusiana tal como la observó Weber a principios del siglo XX. 16 1:1 . París. 14 CariJ. Los burócra-" tas pueden aprovechar su conocimiento de expedientes y gestiones para reclamar un papel importante en las decisiones . 1947. "managers". por medio de las directivas que dan a sus subordi11 Sobre las carreras políticas poco prestigiosas de este tipo de funcionarios electos en Francia. 13 Según este tipo ideal. El éxito o fracaso de una política puede depender del celo o. Hay algo más: gracias a las relaciones que inevitablemente establecen con los -"representantes" de los intereses organizados. industria. Muchos autores han retomado y enriquecido. cuyo honor profesional consiste en ejecutar escrupulosamente las deci siones de los gobernantes. donde los managers sustituyen progresivamente a los propietarios de los medios de producción en la conducción efectiva de las empresas. 5. adquiere toda su amplitud durante la década •de 1980. Así.14 ' Ahora bien. Según esta creencia. las relaciones entre los grupos dirigentes y los medios empresarios (banca. debidamente verificada por medio de exámenes. comercio internacional) aumentan sin cesar. están en situación de hablar en su nombre cuando se definen las políticas. Michel Offerlé [1985].

19 Véase pp. a tal punto que durante muchos años se desarrolló una fuerte competencia entre diversas reparticiones para obtener el reconocimiento como "gran cuerpo del Estado". antes de que el uso fijara los contornos y las jerarquías de los grupos. Thoenig [1987].. con alguna competencia por parte de las escuelas de minería y te17 Hans. durante la Tercera República. etc. "A Marx for the Managers". 20 Los altos funcionarios franceses. es la Ecole nationale d'administration (ENA ) después de tres a cinco años de estudios en el Instituí d'études politiques (IEP ). 453-454. véase Yves Meny [1987]. Merton y cois. La bibliografía francesa sobre el particular es muy abundante. sean administradores o técnicos. entre ellos los altos funcionarios. entregadas a la "manipulación" de los técnicos. Ezra N. La Ecole polytechnique cumple un papel análogo para los grandes cuerpos llamados "técnicos". en Robert K. Suleiman [1979]. H. Fierre Bourdieu [1989]. .Jean-Claude Thoenig [1983].EL GOBIERNO 437 436 SOCIOLOGÍA POLÍTICA ra la reconversión de actividades. Si bien en este sentido la tecnocracia es inexistente. 21 Dominique Chagnollaud [1988]. Para la comparación con otros sistemas políticos. desde la derrota del nazismo. 18 En su forma más elaborada. ni que ese poder tenga el mismo carácter en todas las sociedades políticas y regímenes.) reúne a los altos funcionarios con los directivos de empresas. generalmente deben su posición dominante en la jerarquía de puestos burocráticos al hecho de pertenecer a un "gran cuerpo". encargos públicos. 325. Charles Wright Mills. formados y graduados en las mis mas instituciones de estudios superiores. La comparación con Gran Bretaña es muy ilustrativa. 1' Tampoco se desprende que los altos funcionarios hayan "tomado el poder" porque tienen poder en los organismos de gobierno. coinci de con las denuncias polémicas sobre la extensión desmesurada del Estado (el "exceso de Estado") que sería culpa de la burocracia juntamente con el sindicalismo. Pero de ello no se desprende que los managers de la industria confor men una clase distinta de la de los propietarios de los medios de producción ni que sus intereses sean distintos de los de éstos. el paso por la Ecole libre des sciences politiques. 19 Conviene enfocar la alta función pública con un criterio más empírico. Marie-Christine Kessler [1986].. El camino más transitado por los llamados "administrativos" fue. La multiplicación de empleos en el "terciario superior" confiere un papel importante a ciertos sectores de la po blación que han recibido una educación superior. [1952]. 20 Aqu! se desarrollará solamente el ejemplo francés. 18 Tanto más por cuanto agrega una dimensión complementaria a las creencias en la "masificación" de las sociedades contemporáneas. véase Charlot [1989]. el socialismo y los partidarios del intervencionismo. Francois Dupuy. 21 La coherencia de los grandes cuerpos deriva ante todo de la formación impartida a sus miembros. Jean-Louis Quermonne [1983]. Gerth. el mito es duro de matar. Véase p. Véase en especial JeanLuc Bodiguel.

. treinta años más tarde. 23 Sus rela ciones posteriores. 24 Suleiman [1979]. altos funcionarios del Estado. tras de un aumento sostenido. acrecentarán esta cohesión por medio de matrimonios. en los grandes cuer pos reina una solidaridad social alentada por una educación que refuerza en los beneficiarios una misma concepción de la vida pública. "El poder de un gran cuer po de Estado es directamente proporcional al hecho de que sus miembros no ejerzan el oficio asignado a ese cuerpo". de "cotos de 22 Gérard Grunberg [1973-1974]. La conservación de la posición dominante de esas escuelas en la alta función pública está garantizada por una política estricta de selección y limitación de los efectivos: el número de alumnos de la Polytechnique alcanza en la década de 1960 su nivel del siglo XIX (309 contra 290 en 1872). todo predispone a los miembros de esos grupos organizados a ponerse de acuerdo y actuar según el mismo patrón. La diversificación de las salidas laborales garantiza la presencia de los egresados. se estanca y luego dismi nuye rápidamente durante el decenio de 1980. objetivo oficial de su formación. directores de empresas .. ejecutivos del sector privado. Los alumnos de las altas escuelas. bancos y compañías de seguros. y el de los estudiantes de la ENA. 23 el 80% de los alumnos de la pro moción 1935-1936 de la Ecole polytechnique ingresaron al ejército. es trategias convergentes de presentación y el apoyo de los veteranos a los más ' jóvenes egresados de las mismas aulas. ' 23 Bourdieu [1989]. frecuentación de los mismos clubes y asociaciones. De ahí que la "política" de las altas escuelas tenga consecuencias sociales tan importantes.. alta función pública e incluso en la investigación in dustrial y el sector intermedio. en particular los que se destacan en sus estudios hasta el punto de obtener un buen promedio al egresar (y la posibilidad de ingresar a un gran cuerpo) pertenecen en su gran mayoría a los grupos sociales dominantes: sus padres son industriales. Esta selección conserva la homogeneidad social del grupo. ser inspectores de Hacienda o acceder al cuerpo de ingenieros en puentes y minas. 22 Los alumnos egresados con buenas calificaciones tienen la oportunidad de ingresar al Consejo de Estado o el Tribunal de Cuentas. El control de "espacios de acción". p.lecomunicaciones. en los organismos dirigentes de la sociedad: grandes empresas. sólo una quinta parte de los alumnos sigue esa carrera. que se conocen y en lo esencial tienen idénticas concepciones. mientras que un tercio entra a la función civil y otro tercio pasa al sector privado . 23 Thoenig [1987]. Por consiguiente. permanezcan en la función pública o la abandonen para ocupar puestos gerenciales en las empresas. 19. en este sentido. las jerarquías y la vida social. 24 La "dispersión" hacia las profesiones más va riadas y prestigiosas garantiza el éxito del cuerpo.

En efecto. Esto no altera sus relaciones con los demás miembros del cuerpo ni su adhesión a las reglas que ha aumento: el de los funcionarios de categoría A no pertenecientes a grandes cuerpos y el de docentes de nivel superior. etc. la Direc ción de Veteranos es para el resto". a partir de la Tercera República. p. confirmada por la cooptación. 26 Thoenig [1987]. pro vienen de un medio social muy privilegiado y suelen ser hijos de altos funcionarios. para los administradores civiles.438 SOCIOLOGÍA POLÍTICA caza" y la conquista de nuevos campos de actividad permiten a los grandes cuerpos colocar a los mejores alumnos de "sus" escuelas en los puestos que aseguran salarios elevados. sancionada por títulos reconocidos (junto a los cuales los más altos grados universitarios hacen un pobre papel). por ejemplo. El cambio de mayoría en 1981 condujo a una disminución importante de los miembros de los grandes cuerpos en los gabinetes. Los cotos de caza son las direcciones de los "grandes" ministerios (Ha cienda. Véase un estudio preciso de los gabinetes ministeriales en Rene Rémond. 28 Suleiman [1976]. pueden presentarse como candidatos a diputados por una "buena" circunscripción. Isabel Bous-sard [1982]. "El beneficio que obtienen los altos funcionarios con su paso por el gabinete es mucho más importante para aquellos que. los miembros de los gabinetes se recluían en la función pública (en una proporción del 85% para el período 19361940 y casi el 95% bajo la Quinta República antes de 1981). Véase Francoise Dreyfus [1985]. o llegar a ministro o secretario de Estado sin recorrer las etapas habituales de la carrera política. 27. el alto funcionario generalmente recibe un ascenso o se le ofrece un puesto en el directorio de una empresa parapública o privada. Al salir del gabinete. Defensa. la "competencia" de los altos funcionarios consolida su legitimidad. etc. 26 Los nuevos campos de acción son los di rectorios de las empresas nacionalizadas en 1981-1982 o la ingeniería de urbanización en la década de 1970. El poder alimenta la seguridad en sí mis mo. directores de 28 ministerios-una concepción más "política" de la acción de gobierno. Industria." 27 El ingreso en un gabinete puede alentar al alto funcionario a adoptar y defender —a veces contra sus propios amigos. Aliñe Coutrot. los que cumplen un papel determinante en la definición y elaboración de las políticas.. perspectivas de ascenso. egresados de los altos cuerpos. Esta disminución coyuntural se vio compensada por un doble 27 . Birnbaum [1977]. Generalmente obüenen los puestos más importantes en los gabinetes de los ministros. asimilada a una superioridad intelectual y moral. Como asesores de los políticos. ante todo a sus propios ojos. Véase también Kessler [1968] yjeanne Siwek-Pouydesseau [1969]. responsabilidades gratificantes. que para los demás. La expresión se refiere a los alumnos egresados con las más altas calificaciones. El acceso de los miembros de los grandes cuerpos a los puestos políticos de dirección adquiere formas variadas.): "el Tesoro es para la flor de la ENA. Los miembros de los grandes cuerpos obüenen los puestos más altos..

Piesses de la Fondation nationale des sciences politiques. pueden participar directamente en la elaboración de las políticas. pertenece al "mismo medio" que los altos funcionarios marginados momentáneamente de los organismos de gobierno (cuadro 29).439 EL GOBIERNO espíritu de cuerpo y las concepciones adquiridas en el "servicio C U A D R O 2P ro fesió n o rig ina l d e lo s m iem b ros de lo s g ab in etes 8. p.. conviene distinguir dos dimensiones en el papel político dirigente de la alta función pública. 87. Isabel Boussard. los altos funcionarios. grandes cuerpos "técnicos" Según Rene Rémond. en tanto grupo social privilegiado. en tanto ministros. la alta función pública. Quarante ans de cabinets ministériels. Funcionarios Grandes cuerpos* Cuerpo diplomático Cuerpo de gobernadores Otros funcionarios** Docentes Magistrados Militares Sector nacionalizado Total 2. Consejo de Estado. 1982. el . Por consiguiente. que permiten modificar la aplicación de las decisiones tomadas por los organismos dirigentes . interiorizado durante su formación. (en porcentaje) Tercera República Cuarta República Quinta República (1959-1980) 1. sin que los inte resados renuncien por ello a aprovechar su "competencia" y sus relaciones. en este caso. controla los puestos y las posiciones. Otros 131 5 k 30 12 J 31 7 7 12 1 88 12 100 131 4 h 30 13 J 34 4 4 9 3 84 16 100 13Y 8 13 J 34 5 5 13 3 94 6 100 1 34 Total general * Inspección de Hacienda. comps. Por el otro lado. Tribunal de Cuentas ** Funcionarios administrativos. públicas y privadas. Por un lado. esta forma de participación entraña una "politización" más o menos manifiesta. diputados influyentes o miembros de los gabinetes. París. Aliñe Coutrot.

Por consiguiente. Thoenig [1987]. Si los altos funcionarios suelen cumplir un papel decisivo en la determinación de ciertas políticas —por ejemplo. suele de mostrar el menor apego. lo cual no les impide a sus miembros pasar fácilmente de un sector a otro. p. Cuando temen las consecuencias de una reforma iniciada por un gobierno o ministro. /• que en modo alguno son despreciables. Si bien no piensan forzosamente igual. aferrados a concepciones de la acción gubernamental a menudo diferentes. pero ésta puede ser quebrada: así. 30 29 30 Por consiguiente. Hay ministros egresados del ENA tan to en el Partido Socialista como en el RPR. se puede atribuir un alcance general a la siguiente apreciación sobre los gobernadores de la década de 1970: Un gobernador inteligente y trabajador asiduo puede. ejercer una influencia considerable. 31 En los sistemas políticos pluralistas. sometidos a lógicas propias. Por consiguiente. comp. A las fuertes rivalidades entre los grandes cuerpos. en: Birnbaum. París. administradores ci viles.. La ideología del servicio público es igualmente fuerte en Gran Bretaña y Alemania.) se suman las divergencias en cuanto a las preferencias políticas. si se le da la oportunidad. etc. la política de energía nuclear bajo la Cuarta República—^ ello se debe al poder que les da su capaddad para influenciar a los dirigentes políticos y convencerlos. sobre todo porque su "ética" particular hace que se conciban y presenten como defensores de un interés general por el que ningún funcionario electo. PUF. 205. . la burocracia y el grupo político dirigente se encuentran en j una situación de interacción constante. 32 pero no puede sustituirlos. su pensamien to responde a esquemas parecidos o idénticos. puede tomar iniciati vas políticas e incluso imponerlas a las autoridades locales y los servicios descentralizados. Seymour Martin Lipset [1950] da un célebre ejemplo al analizar las estrategias de los burócratas conservadores. suelen oponerle resistencia. se puede concebir la alta función públi ca como un grupo poderoso que mantiene relaciones estrechas pero diversificadas con la cima de la clase política y conserva mejor su propio poder en la medi da que sabe disimularlo y negociar compromisos . cualquiera que sea su tendencia.440 SOCIOLOGÍA POLÍTICA EL GOBIERNO 441 CUADRO 29. la alta función pública V no es perfectamente homogénea ni capaz de imponer una orientación políti ca global. y entre éstos y otros componentes de la función pública (gobernadores. Parte del éxi to del buen prefecto depende de que tome la precaución de atribuir las iniciativas y la responsabilidad por las políticas eficaces a terceros den tro de la provincia. Por consiguiente. público" suelen primar sobre la lógica partidista. el uso del término "tecnocracia" requiere prudencia. 32 31 Lawrence Scheinman [1965]. Albin Chalandon impone a partir de 1967 una importante reforma del ministerio de Planificación y Vivienda que reduce provisoriamente los pri vilegios de los ingenieros en puentes y minas. 1985. la burocracia puede "usar" la voluntad reformista de los gobernantes políticos. Les élites socialistes au pouvoir. vinculados con los grupos dominantes. Origen de los directores de ministerios (en porcentaje) Aunque es un grupo dirigente con vastos recursos. 33 Según Daniéle Lochak. ni anula las consecuencias de la proxi midad de origen social. En este sentido. Pero ello requiere una gran discreción . traducción del inglés nuestra. los altos funcio narios no están en condiciones de oponer un frente unánime contra una de terminada acción de gobierno. llevados por intereses parcialmente di.' vergentes. 33 Howard Machín [1977]. "La haute administration a l'épreuve de l'alternance". para defender la "buena administración" (tal como ellos la conciben y están habituados a hacerlo) de la acción reformista de los ministros en Saskatchewan.

William Domhoff [1983]. elementos de la clase obrera). el predominio de los \ asuntos internacionales y la importancia económica creciente de los contra tos militares son otros tantos fenómenos estrechamente ligados entre sí que sirven a sus intereses y que sus actividades ayudan a consolidar. económicas y sociales). la comunidad que Nicos Poulantzas [1974]. Dejando por un momento el estudio de esta cohesión. anglosajón y protestante. por ello se puede asimilar a los grupos dominantes con los "me dios empresarios". su análisis correspon de a un período particular de la historia norteamericana en la que pesa el in tervencionismo federal y se sienten los efectos de la Guerra Fría. En las sociedades oc cidentales contemporáneas. Pero existen divergencias sobre la interpretación de este fenómeno: algunos autores subrayan la fuerte cohesión de esos grupos. La tesis de Wright Mills conserva un gran interés en la medida que obliga a reflexionar sobre los fenómenos que pueden. para muchos autores la clase políticamente dirigente y socialmente domi-. tanto los "políticos" como los "burocráticos". su proceden cia de la alta burguesía "Wasp"y el hecho de poseer los diplomas legítimos. Un núcleo reducido y homogéneo circula de grupo en grupo: gene- rales que ocupan puestos en los directorios de las empresas. El crecimiento de la burocracia y la supre-f macía del poder ejecutivo. el atascamiento de los partidos en las polémicas se-1 cundarias de una democracia cada vez más formal. ocupa la posición dominante en el nordeste de Estados Unidos). 37 34 35 En el sentido que lo emplea Gaetano Mosca [1939]. man tienen relaciones estrechas entre sí. provienen mayoritariamente de las capas sociales privilegiadas y. Sería fácil demostrar que posteriormente la supremacía del ejecutivo tuvo que batirse en retirada. la patronal (sobre todo industrial) y la cima de la jerarquía militar. participan de las mismas actividades sociales y constituyen parecidas redes de relaciones. Esta doble característica plantea el inte rrogante sobre sus relaciones con los grupos dominantes. 34 La "élite del poder" de Charles Wright Mills se corresponde perfectamente con esta concepción. En verdad. en el sentido más amplio de este término (que abarca incluso a los directivos de las empresas nacionalizadas). alentar las inversiones y aumentar así la rentabilidad del capital. Ninguna corriente de pensa miento puede negar la existencia de relaciones estrechas entre los grupos dirigentes y los dominantes. económicos y militares. el sector de los dirigentes políticos y los altos funcionarios. ministros que convocan a militares como aseso res. industriales que se lanzan a la arena política. en las organizaciones so-cialdemócratas.3' Aunque una parte de la fracción reinante proviene de los grupos sociales dominados (pequeña burguesía e incluso. donde se considera que el crecimiento es la condición fundamental de la estabilidad social . su apego a los mismos intereses fundamentales y su necesidad de ponerse de acuerdo para defender sus posiciones. r 36 WASP: White Anglo-Saxon Protestan! (blanco. en un momento determi nado. la dominación de los dirigen tes económicos y los propietarios de los medios de producción está sólidamen te establecida. destacan la variedad de los intereses y la pluralidad de las "élites" (políticas. sino sim plemente de reconocer que en el sistema capitalista moderno. pero sus efectos se ven limitados por la comunidad de origen social de los dirigentes de uno y otro sector. nante es una realidad social. derivadas de su origen y formación comunes. como se ha visto. No se puede^ concebir esta verdadera clase dirigente sin proyectarla sobre las relaciones de fuerza que estructuran esta sociedad. por el contrario. hasta el punto de sostener que su unidad hace de ella una clase dirigente a la vez que socialmente dominante.EL GOBIERNO 443 442 S o cio lo g ía P o lítica Grupos dirigentes y grupos representativos de intereses Las relaciones con los medios empresarios Los grupos dirigentes. es decir. La división del trabajo y la autonomización de los organismos políticos de la sociedad provocan una disociación de los campos de actividades económico y político. forjar la cohesión de una clase dirigente. 30 Es producto de una estrecha asociación de grupos funcional e institucionalmente distintos: los diri gentes políticos. Véase también G. esto tiene poco que ver con la "conspi ración" montada por un puñado de dirigentes a la que ciertos críticos han tratado de reducir las tesis de Wright Mills. a este sector político le interesa favorecer el desarrollo de las grandes empresas que compiten en el mercado mundial. los autores que se reivindican marxistas han buscado la unidad de esta clase en los intereses comunes de los grupos dirigentes y los sectores sociales dominantes. unos y otros tienen las mismas concepciones de la socie dad y el gobierno. y la "reinante". No se trata de excluir a priori a los grupos cuya posición dominante deriva del control ejercido sobre otros sectores de actividad (por ejemplo. . Cualesquiera que sean las eventuales divergencias entre sus componentes. Wright Mills [1969]. otros. el cultural o el religioso). lo que impli ca sobre todo una definición "militar" de la realidad política. Nicos Pou-lantzas reconoce la existencia de dos grupos o "fracciones" en lo que él llama la "clase dominante": la fracción hegemónica. Por otra parte. el fundamento esencial de la dominación social es de orden económico. 36 Frecuentan asociaciones y clubes prestigiosos y exclusivos. La evolución del sistema político norteamericano en las décadas de 1940 y 1950 otorgó a esta élite del poder el control de los principales centros de decisión políticos. asimilable al medio empresario. que el peso de los intereses militares en la vida económica se re dujo considerablemente y que los banqueros tomaron la delantera a los in dustriales.

integración de los grupos contestatarios. mientras otros sueñan con un "mínimo de Estado" y privilegian las estrategias de modernización y reconversión. distribución de recursos entre todos los sectores de la población que tienen derecho de votar). con sidera demostrado que los intereses predominantes son. en última instancia. Pero ve en los intereses "estructurales" del capital monopolista la determinación fundamental de las políticas económicas (y sociales) en las que los grupos dirigentes y dominantes encuentran simultáneamente las mayo res ventajas. culturales y políticos ora favorecen el proceso de unificación de los grupos en una clase dirigente (o dominante). A diferencia de los patrones y di rectores empresarios .p. no existe tal clase dirigente unificada. otros a las de vivienda y así sucesivamente. está sometido a una "lógica" que no es la de la ganancia. Raymond Aron [1954 y 1960]. 41 .444 SOCIOLOGÍA POLÍTICA EL GOBIERNO 445 Por consiguiente. sino un conjunto de élites diversificadas capaces de enfrentarse por determinados problemas y ponerse de acuerdo en otros. adviértase que incluso reconoce cierta auto nomía a los mecanismos de reclutamiento de los dirigentes políticos y admi nistrativos. con to do su costo social. algunos de los cuales se aferran al proteccionismo y desconfían del liberalismo económico "salvaje". 44 Michel Bauer [1985]. administrativas. es el propio capitalismo el que define "estructuralmente" la orientación de la acción gubernamental. 2) Las decisiones afectan de distinta manera a los sectores sociales. 197. En última instancia. culturales. o incluso los enfrentan. económicas. 266-268. supone que los dirigentes orientan sus decisiones en función de un objetivo acorde con los intereses del capital monopolista.40 también debe considerar las consecuencias que tienen o pueden tener las po li ticas aplicadas sobre los diversos sectores sociales. lo cual entra en contradicción con numerosos hechos: por ejemplo. Así. 44 En el estado actual de la polémica sería aventurado dar una respuesta definitiva. pp. 40 Joseph Schumpeter [1965]. la posibilidad de solicitar apoyo a diversos secto res). existe por ello una "corresponden cia objetiva entre la política estatal y los intereses de la fracción hegemónica". Por ejemplo. 3) Los dirigentes políticos se empeñan en realizar objetivos generales (paz social. la diversidad de intereses y representaciones (o creencias) permite a los partidarios del "pluralismo" refutar el concepto de "clase dirigente" en las democracias contemporáneas. Hubert Kempf y Denis Lacorne [1989]. 4'2 en la participación de organizaciones no per 43 tenecientes al círculo exclusivo de las élites en la definición de las políticas. 42 Aron [1964]. sociales. parece más interesante analizar los mecanismos políticos y sociales que contribuyen a acercar a los grupos dirigentes de los grupos dominantes en ciertas sociedades y durante determinados períodos PouIantzas[1974]. sindicales. los que pue den entrar en conflicto con los intereses inmediatos del medio empresario. para el primero lo que prima es el temor a una evolución "marxistizante" de los regímenes la tinoamericanos. Esta teoría plantea dos órdenes de problemas. 43 Dahl [1971]. el papel de los intereses del pequeño co mercio y las profesiones liberales en el diseño de las políticas fiscales. así como en las diferentes concepciones que caracterizan a los grupos exis tentes. mientras que a la segunda le interesa salvaguardar sus intere ses económicos mediante la instauración de un régimen militar. como sucede con los distintos sectores de la patronal. el apoyo de organizacio nes políticas especializadas. Robert Dahl [1971]. otros a las fiscales. la competencia que le atribuyen los textos. "La politique et l'écoifomie". lo cual equivale a decir que perci ben claramente dichos intereses u objetivo y que su acción deriva de ello. ora acentúan las di vergencias y la oposición entre esos grupos hasta el punto de disociar coyuntural mente a los que dirigen la política de los que controlan la economía. que eventualmente pue den movilizarse contra ellas o abandonarlas. 38 Esta tesis no ignora las particularidades de los organismos de gobierno y las lógicas propias de cada uno. el personal político diri gente cuenta con recursos propios (la "legitimidad" democrática del sufragio universal. Por otra parte. Denis Lacorne. los múltiples factores económicos. cuando el gobierno federal norteamericano y la empresa transnacional ITT "abandonan" o desestabilizan al presidente Allende en Chile. los investigadores pondrán el acento en los fe nómenos de movilidad social que garantizan la renovación parcial de los gru pos dominantes y dirigentes. Por consiguiente . y cada una tiende a privilegiar los intereses particulares propios del tipo de actividad que la caracteriza. Para tratar de verificar ese postulado habrá que realizar un estudio preciso de las concepciones comunes a los dirigentes políticos y económicos e indagar en las condiciones concretas de su adquisición. etc. conservación de la identidad nacio nal. Según los períodos y los países. en función del asun to de que se trate y las circunstancias. actúa en función de los intereses correspondientes a su profesionalización y tiene por objetivo prioritario el éxito de las empresas a su cargo . en: Marie-France Toinety. Dadas las circunstancias. los que determinan las políticas a aplicar . 39 Este punto de vista utiliza tres tipos de argumentos: 1) El pluralismo social de las sociedades contemporáneas se tra duce en la pluralidad de las organizaciones y las élites (políticas. no es por las mismas razones que los dirigentes políticos se ven llevados a adoptar coyunturalmente las mismas posiciones. Por el contrario.). algunos de los cuales atribuirán gran im portancia a las políticas sociales o culturales. o los in tereses agrícolas en los planes de ayuda económica. Por un lado. ningún sector de la élite logra acapa rar todos los recursos. 38 39 Hablar de "clase dirigente" es hacer una amalgama discutible de grupos cons tituidos según distintos principios. Bauer y Elie Cohén [1981]. 4' Desde este punto de vista.

el 54% de los patrones de las cin cuenta empresas más grandes siguieron este camino. Su pluralidad aparece como "funcional". 9. La representación de los intereses profesionales Por consiguiente. Desde este punto de Birnbaum [1978]. sobre todo políticas. a la inversa.p. La movilidad que se produce es más bien de tipo profesional dentro de un mismo campo de posiciones socia les. eficiencia. como para caracterizar las modalidades generales del gobierno de una sociedad (que se ha de considerar tanto más democrático cuanto mayor sea la atención que presten los dirigentes a las organizaciones representativas de intereses varia dos y negocien constantemente con sus conductores). los asalariados del transporte y los obreros de la construcción. en oposición a los reclamos "sectoriales" o "irresponsables". a la vez que "ideológica". Si se puede considerar que el gobierno de la Francia contem poránea es ejercido por una dase dirigente relativamente homogénea?3 ello se debe a que la alta función pública tiende a controlar todos los sectores impor tantes de actividad e impone una representación dominante de la vida social que ninguna organización política pone en tela de juicio.da social. lindera. dominante y dirigente impone una representación de la vi-. 48 Dicho de otra manera. limitar) el acercamiento estrecho entre grupos dirigen tes y sectores sociales dominantes. las élites "circulan" ' de los organismos dirigentes de la política a los de la economía. Lo mismo sucede con la instauración de relaciones regulares entre dirigentes políticos y los de organizaciones que se definen como representativas de los intereses profesionales y sociales de di versos grupos de trabajadores: en particular. Las consecuencias de esta representación diversifi cada sirven tanto para analizar las políticas "sectoriales" (es decir. cultura les.446 SOCIOLOGÍA POLÍTICA EL GOBIERNO 447 de la historia. puede imponer como legítimas las características que ella se atribuye (y se le 45 46 reconocen): competencia. La proporción de directores de empresas nacionalizadas que vienen de la alta función pública es aún mayor (72% en 1985). Se advierte que la coherencia de semejante grupo resulta no só lo de los recursos complementarios que puede movilizar (económicos. 106. los sindicatos. "La movilidad observada no es verdadera movilidad social. en el sentido de que corresponde a diversidad de intereses —los de los cam pesinos y los terratenientes. 48Bourdieu [1989]. 47 La conquista de los puestos políticos por altos funcionarios asegura una estrecha relación entre las cimas burocrática y de la clase política. en la concepción "pluralista" de las élites se reserva un espacio para las orga nizaciones cuyos dirigentes constituyen una élite sindical o asociativa que inter viene en ciertos tipos de decisiones . La renovación de I esta clase por medio de la movilidad social es una ilusión. Cobb. como una toma de posición práctica sobre este espacio (algo así como: 'estoy en lo alto y allí me quedaré')". las jerarquías y las formas legítimas de superioridad que garantiza su conservación y cohesión . se formaron en las escuelas supe riores e integraron gabinetes ministeriales. etc. la posición j social que se le reconoce a la alta función pública actúa como elemenio federativo '¡ de la clase dirigente. semipúblicas o privadas asegura la fusión de las cúpulas burocrática y I económica: casi el 40% de los patrones de las cien empresas más grandes de Francia provienen de la alta administración. pueden fa cilitar (o a la inversa. sino también de una forma de organización del poder que facilita su dominio de los puestos más importantes. Ese papel puede recaer sobre un establishment formado en las mismas escuelas. incluso en un político que consigue asociar por un tiem po prolongado las diversas élites locales. por medio de esquemas que constituyen la forma corpórea de aquél. p. porque provienen de L los mismos grupos sociales. la ausencia o de saparición de ese elemento puede hacer surgir otra modalidad de interacción en la que se enfrenten los intereses divergentes de los grupos en el poder. buen gus to y distinción. Por eso no hay respuesta umversalmente válida al problema de las relaciones entre dirigentes y dominantes. institucionales). 50 Pero. porque los individuos que integran las clases dirigentes sur gieron de las propias clases dirigentes. "tiende siempre a expresar. Esta clase ala vez." 46 El paso de la alta función pública a los directorios de las empresas pú blicas. El habitus de sus miembros. si bien su acercamiento mutuo constituye la tendencia más general en las sociedades contemporáneas. o si" no. es decir. En este sentido. en la medida que la fragmenta ción de las organizaciones deriva en parte de las distintas concepciones del papel que deben cumplir . concretamente. sus concepciones y prácticas.—. las que con ciernen principalmente a tal o cual actividad económica o social). Los hijos de los altos funcionarios. 50 Jacques Lagroye [1973]. los conductores de camiones de larga distancia y los empleados municipales. tanto el espacio de las posiciones diferentes u opues tas (por ejemplo: alto/bajo) que constituyen el espacio social. arrogarse el monopolio de su "recta" interpretación. sus principios de clasificación y su manera de ac tuar. percepción del interés general. Como se ha visto. circunstancias particulares. Charles D. 47 Bauer [1987]. 49 puede decidir qué es lo que me rece atención. tan to los que se desempeñan en la administración pública como los que se han "deslizado" al sector privado apenas difieren de los de directores de empresas (propietarios o asalariados) que vienen de la alta función pública o mantie nen relaciones constantes con ella. . p. 187. 49 Roger W. esta clase puede desechar los proble mas que no está en condiciones de comprender o resolver. Eider [1972].

constitu yen el marco obligatorio y coaccionante de toda actividad colectiva de los tra bajadores de las distintas ramas . estas organizaciones son "aceptadas" y no tienen competidores en su propio sector. . estrechamente controlados por los dirigentes políticos. Corres ponde a las situaciones que Gerhard Lehmbruch y Philippe Schmitter carac terizan así: el Estado reconoce y consagra el monopolio de la representación de un número limitado de organizaciones. se atreve a discutirlo. organismos de 54 Véase cap. es decir. Tampoco se debe confundir el neocorporativismo con el conjunto de conductas habitualmente calificadas de "corporativistas". incluso les garantiza un "monopolio deliberado" de la representación (por ejemplo. la culpable del fracaso de las reformas introducidas para unificar las normas de contratación y promoción en la función pública. fuertemente burocratizadas.448 SOCIOLOGÍA. a veces federadas para negociar juntas con el Estado. Grasset. 57 °2 El documentado opúsculo de Francois de Closets ( Toujoun plus!. 56 mantienen un modelo "pluralista" de interacción. 1982) ilustra bien la furia con que se denuncia el "corporativismo" de ciertas profesiones al defender sus intereses sectoriales y pequeños "privilegios". es concebible que esa forma de negociación englobe a ciertos sectores de actividad donde existe un monopolio de la representación. es el más utilizado para ilustrar este modelo de gobierno neocorporativista. que ningún gobierno. por ejemplo. en que el Estado organiza las profesiones. el funda mento del neocorporativismo es un intercambio constante y privilegiado entre el Estado y las organizaciones representativas de intereses. Fierre Muller y Guy Saez hablan de un "corporativismo a la francesa" en ciertas ramas o sectores de actividad. El ejemplo de Austria. esta tendencia (¡en resumidas cuentas bastante explicable!) se ría. ofrece a sus dirigentes amplias fa cilidades para hacer carrera. constituyen escenarios globales de negociación que imponen de hecho una solución de compromiso a los dirigentes políticos. organismos políticos y administrativos (aquí llamados "el Estado") con las or ganizaciones representativas de intereses que. negociado en los organismos especializados del gobierno. Guy Saez [1985]. compañías de crédito y seguros. el Estado re51 conoce oficialmente las organizaciones. 53 La obra de referencia sobre el neocorporativismo es la de Philippe Schmitter y Gerhard Lehmbruch [1979]. para presentar candidatos a las elecciones sindicales). como los encuentros preparatorios para los acuerdos nacionales en Suecia en la década de 1970. el neocorporativismo designa el modo de elabo ración de las políticas y de control de su ejecución por una estrecha asocia ción de dirigentes políticos y poderosas organizaciones sindicales o profesio nales interesadas en la elaboración de las decisiones que afectan a sus afiliados. 01 Con todo. Por el otro. tanto patronales como de los asalariados. No obstante. en sus respectivos sectores de actividad. cooperativas. por conservador que fuere. Por un lado. Este método ha adquirido tal vi gor. el neocorporativismo es un modo global de regulación so*. la asociación estrecha entre las organizaciones representativas de intereses y los grupos dirigentes puede asumir una forma institucional tal. 55 Fierre Muller.mo (tradicional o autoritario). Este fenómeno ha sido anali zado por investigadores que abrazan la llamada teoría neocorporativista de las relaciones sociales. las organizaciones garantizan que sus afiliados res petarán los compromisos contraídos y participan en su ejecución. cada una en su sector. principalmente sindicales. como el de la llamada Revolución Nacional en la Francia ocupada por el na zismo (1940-1944) son los ejemplos clásicos de este corporativismo. 03 Por consiguiente. las subvenciona. patronales y sindicales. 36 Peter Williamson [1989]. se considera que la acción de "presión" de los grupos de intereses —que en Estados Unidos toma la forma privilegiada del lobbying organizado — es la más susceptible de modificar las acciones de gobierno. Conviene distinguir el neocorporativismo del corporativis. se forman subcomi siones para estudiar sus incidencias previsibles. 5. París. 32 Se puede definir el neocorporativismo precisamente como una tendencia general de las sociedades contemporáneas a la asociación institucional de los . POLÍTICA EL GOBIERNO 449 vista. los proyectos de ley relativos a los precios y salarios son elaborados por una comisión paritaria de organizaciones patronales y sindicatos de asala riados que integra además a dos miembros del gobierno. ejercen un verdadero monopolio de la representación de los trabajadores . los incluye en la definición colectiva de las polí ticas públicas. y el acuerdo global se eleva a las cámaras legislativas como proyecto de ley. garantizan una representación en esencia funcional de las ramas profesionales.°° La comisión paritaria austríaca. pero no a otros en los que múlti ples organizaciones. En Austria. o el de Suecia en las décadas de 1950 a 1970. la tendencia de los sindi catos en las negociaciones a tratar de imponer los intereses profesionales de sus afiliados sobre las políticas públicas. En su sentido más riguroso. El régimen franquista español (1936-1975). cial garantizado por la interacción global del Estado con las organizaciones) 54 representativas. Denunciada como "perversión" de la democracia. donde los intereses de los propietarios de empresas grandes y medianas son representados exclusivamente por la red de organizaciones controlada por la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA): sindicatos profesionales. Susan Berge r [ 1981 ]. Véase también BrunoJobert [1988]. 07 Sectorial y fragmentado. al ejercer presiones contradictorias sobre los sectores di rigentes. pero no inscrito en una interacción global or ganizada a nivel nacional. Lehmbruch [1979]. y los sindicatos. en Francia se lo puede aplicar al sector agrario. Con esa concepción. que las políticas sean determinadas por un acuerdo oficializado. En este sentido.

En este caso. aseguran una colaboración estrecha en tre dirigentes y grupos dominantes. la función de la asociación de funcionarios electos con representantes de inte reses no es tanto la elaboración de acuerdos como la legitimación de una lógica de desarrollo de las actividades que benefician a los políticos locales. Tiende simplemente a calificar el importante papel de los sindicatos en la "regulación de la institución" y su participación activa en las decisiones administrativas que afectan a sus afilia dos. 62 Jobert. dirigentes de sociedades y profesionales asalariados. Si una medida perjudica a un sector docente (por ejemplo. 170. los miembros de la enseñanza técnica y la enseñanza general. . En efecto. Meier [ 1979]. su principal regulación interna es la inflación (de las ac tividades) ". Aquí el triunfo de un acuerdo global entre diri gentes políticos y organizaciones representativas parece ser producto directo de la asociación de partidos y sindicatos en un sistema de acción permanente. Países Bajos y. Noruega.. En efecto. ni menos aún universal. los cambios (reales o previstos) de mayoría política afectan direc tamente el funcionamiento neocorporativista de las interacciones entre los grupos. 136. período en el que se combinan el crecimien to económico y el intervencionismo estatal.] de la negociación entre las organizaciones constituidas sino más bien de la acción de una élite diri gente que ejerce su dominio sobre todos los sectores clave de la vida social. 64 Brigitta Nedelman. la socialdemocracia europea. entre otros. no se puede exagerar el peligro que significa ca lificar de neocorporativista toda situación en la cual las organizaciones repre sentativas de intereses participan de la definición de las políticas. la Fédération autonome des syndicats de pólice (FASP ) es capaz de imponerse como interlocutor obligado del ministro y garantizar el éxito de las medidas propuestas por su gabinete (integrado. 5. En Francia. así. p. las organizaciones patronales y el gobierno socialdemócrata. Lo que dicen los autores sobre Francia se puede extender a muchas sociedades políticas contemporáneas. aquí. Muller [1987]." 38 Dadas las circunstancias. entonces no será aprobada salvo que la apoyen otros sindicatos. En otros casos. con trolan las cámaras correspondientes. la^nminencia de las elecciones generales y el surgimiento de conflictos entre los sindicatos y la patronal Philippe Urfalino [1989]. contribuye a la institucionalización del sistema y garantiza su visibilidad. Suecia. 63 Véase cap.. los catedráticos por concurso y los demás docentes. Kurt G. las posiciones de los repre sentantes franceses suelen ser elaboradas previamente en el marco de las discusiones con la FNSEA . en ciertos casos. los casos habitualinente citados de neocorporativismo correspon den a países donde la socialdemocracia dejó una impronta profunda en las rela ciones políticas y sociales: Austria. por miembros de la FASP ): "El sindicato de la policía es parte inte grada e integrante de la institución policial. las políticas ambientales son elaboradas en consejos y "agencias" donde los jefes de las empresas interesa das cumplen un papel preponderante. así. según el esquema de Dupuy y Thoenig [1986]. La educación nacional presenta algunos rasgos análo gos. el neocorporativismo parece estar asociado con una forma particular de organización política. Es • en el predominio de un grupo particular donde conviene buscar la lógica regula-/ dora cuya fuerza tiende a legitimar las prácticas neocorporativistas. el modelo neocorporativista casi no se distingue de un modelo pluralista de representación de intereses. "la acción del Estado es extrema damente 39 dependiente de la estrategia de los industriales". Los dirigentes de la red negocian directamente con los funciona rios electos. Pero en 1976. 59 Edith Breñar [1988]. de las sociedades contemporáneas. 94.. mantienen una relación constante con las direcciones del Ministerio de Agricultura. sin ser por ello el lugar donde se elaboran los objetivos y las políticas que se supone deben resultar de ello . los acuer dos "Haga" concertados en esa negociación definen las medidas que el Parlamento se limita a ratificar. No se puede ver en ello una ten dencia general. los métodos insütucionales de nego ciación entre el Estado y las organizaciones representativas de intereses pueden cumplir un papel nada despreciable en la conservación de un con senso frágil en torno de objetivos generales. Pero las medidas que afectan a la profesión son nego ciadas en el ministerio por los directores y miembros del gabinete —muchos de ellos salidos de las filas de la FEN — y los representantes sindicales. p. proporcionan ministros y miembros de gabinetes. Asimismo. so bre todo en la Comunidad Económica Europea. estas organizaciones son las mismas que agrupan a patrones y directores de un tipo de empresas. El caso de Suecia ilustra la vulnerabilidad del proceso. los profesores de las al tas escuelas). En las negociaciones internacionales." 62 En definitiva. una negociación general sobre la política económica e impositiva reúne a los representantes de los partidos.. Por cierto que la poderosa Fédération de l'éducation nationale (FE\) y los sindicatos que la integran no conforman un frente único y coherente ca paz de defender una concepción global de la política educativa: demasiados intereses divergentes separan a los profesores de los maestros. en menor medida.EL GOBIERNO 450 451 SOCIOLOGÍA POLÍTICA formación. también Erhard Friedberg y Urfalino [1983]. Bélgica y Dinamarca. 63 En esos países. Este grupo puede cumplir el papel de agente regulador o "integrador del sistema". en el con texto específico del welfare state. los principales sindicatos de asalaria dos. "la política cultural reclama me nos de lo que crece. p. 60 En un sentido más amplio. 64 En 1974 y 1975. 61 Esta exi gencia se impone sobre todo al investigador que no analiza el funcionamien to propio de un sector sino la articulación general de las políticas ejecutadas: "La armonización de las políticas no es producto [. 61 60 ^Jean-Jacques Gleyzal [1985 y 1988]. un análisis preciso del funcionamiento de la policía francesa revela que el sindicato mayoritario.

quien hizo de ello el eje de su acción de gobierno. 1980. Por un lado. donde la vida política sería regida por un acuerdo estable entre élites políticamente enfrentadas.452 SOCIOLOGÍA POLÍTICA EL GOBIERNO 453 (aquéllos confían en la victoria del Partido Laborista socialdemócrata. por el presidente norteamericano Reagan. Por último. Laura Armand-Aslow [1978]. 66 No cabe duda de que sólo el creci miento económico permitió a los sindicatos imponer la aceptación y el respeto por las políticas tendientes a reglamentar la distribución de ingresos. históricamente situada y políticamen te especificada. donde los sindicatos son impugnados por grupos mal representados en las negociaciones y donde ha crecido el abstencionismo en las elecciones sindicales. el enfrentamiento político prima sobre la necesidad hasta entonces reconocida de un acuerdo global y se descarta el argumento de las "necesida des imperiosas de la crisis" . véase. Véase Patrick Hassenteufel [1990]. 68 Por eso cabe dudar de que sea acertado erigir en modelo teórico general una de las formas. errores de apreciación 6a El ejemplo de Suiza. sirve de referencia para los teóricos de la democracia "conasociati-va". La impugnación de la representatividad de las élites a partir de que participan en las negociaciones y los acuerdos se observa también para otros sectores de representantes. sociales y políticos. la "crisis" de las experiencias neocorporativistas es uno de los aspectos de la transformación de los modos de regulación de las sociedades contemporáneas afectadas por perturbaciones tan to económicas como sociales y políticas: cese del crecimiento. 66 Llámase "reaganismo" a la política general de retiro del Estado de las esferas de intervención económicas y sociales. hoy el neocorporativismo se ve afectado por una crisis global que pone en tela de juicio sus fundamentos económicos. se rompe el consenso político mínimo sobre la necesidad del intervencionismo es tatal. el centrista y el li beral). Por el otro. su finaliza ción dio lugar a prácticas que disputan el monopolio que se habían arrogado (y hecho reconocer) esas organizaciones y al mismo tiempo limitan su capacidad para controlar las acciones colectivas. pierden influencia en las negociaciones por empresa y son impotentes para actuar a nivel de las empresas transnacionales. de esas interacciones complejas entre organismos dirigentes y organizaciones "representativas" de donde resultan las políticas públicas. consenso cuyo modelo algunos teóricos creyeron encontrar en el funcio namiento particular de las "democracias conasociativas". incluso en Austria. efectos perversos de un intervencionismo estatal confuso y desordenado. o directamente el estancamiento.. su de finición. elaboración y puesta en práctica. 68 Para un análisis preciso de estos fenómenos. atacadas por su burocratización y por los escándalos que envuelven a sus dirigentes. por ejemplo. impugnación de la representatividad de las élites sindicales y políticas en la mayoría de los países. se pone de moda el "reaganismo". la evidente disminución del creci miento. Este "modelo" no ha proporcionado un marco teórico fructífero para los estudios empíricos por fuera del país para el cual se lo elaboró inicialmente. sufren la competencia de formas de organización colectiva menos institucionalizadas (las "coordinado ras" de huelguistas). mien tras éstos esperan el triunfo de los partidos conservadores. 6' Por eso . modifican las relaciones entre los socios y conducen a una nueva defi nición de la situación: la evolución de los salarios se convierte en un asunto central. Así. el Partido Socialdemócrata y los sindicatos de asalariados. 65 en la década de . Tributario de circunstancias políticas concretas. de los gobernantes sobre la gravedad de la crisis económica y las soluciones re queridas. destruye los mecanismos de redistri bución característicos de la época del welfare síate. 67 Esto se verifica en todas partes. . véase Cohén [1989]. los acuerdos "Haga" quedan reducidos a una mera declaración de intenciones elaborada por los socios "de izquierda". las organizacio nes sindicales nacionales pierden credibilidad.